Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2021/22:29 Riksrevisionens rapport om att komma till Sverige som anhörig Skr. 2021/22:29 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 15 oktober 2021 Stefan Löfven Mikael Damberg (Justitiedepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har gjort i rapporten Att komma till Sverige som anhörig - rättssäkerheten i anknytningsärenden (RiR 2021:9). Riksrevisionens övergripande slutsats är att verksamheten inte bedrivs på ett sätt som säkerställer att handläggningen i anknytningsärenden håller hög rättslig kvalitet. Bristerna är särskilt allvarliga när det gäller Migrationsverkets och utlandsmyndigheternas arbete med att klarlägga identiteten på den sökande, där utlandsmyndigheterna bistår Migrationsverket. Regeringen välkomnar granskningen som ett värdefullt underlag till regeringens styrning av Migrationsverket. Regeringen instämmer i rekommendationen som handlar om att säkerställa att Migrationsverket förbättrar arbetet med att klarlägga den sökandes identitet. Regeringen instämmer i Riksrevisionens problembeskrivning som leder fram till den andra rekommendationen, men anser att det snarare åligger myndigheten att se över och förtydliga sina interna rutiner än att regeringen ska utreda frågan. Regeringen delar även Riksrevisionens bedömning som ligger till grund för den tredje rekommendationen om att det finns ett behov av att se över hur nödvändiga uppgifter effektivare ska kunna inhämtas. Regeringen instämmer dock inte i tredje rekommendationen om att ge Migrationsverket i uppdrag att, i samverkan med andra myndigheter, utreda detta behov eftersom regeringen redan tillsatt en utredare som biträder Finansdepartementet med att titta på liknande frågor. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 4 3.1 Den rättsliga kvaliteten i handläggningen av anknytningsärenden 4 3.2 Klarläggande av den sökandes identitet 5 3.3 Ansvarsfördelning och organisationsstruktur 6 3.4 Informationsinhämtning 7 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 8 Bilaga 1 Riksrevisionens granskningsrapport om att komma till Sverige som anhörig - rättssäkerheten i anknytningsärenden (RIR 2021:9) 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 oktober 2021 92 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat Migrationsverkets och utlandsmyndigheternas handläggningsrutiner i anknytningsärenden. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Att komma till Sverige som anhörig - rättssäkerheten i anknytningsärenden (RiR 2021:9). Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 20 april 2021. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 2 Riksrevisionens iakttagelser Granskningen avser tidsperioden sedan lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige infördes 2016 fram till slutet av 2020. Granskningen har genomförts genom dokumentstudier, där rutiner, handböcker, styrdokument och budgetunderlag har gåtts igenom samt genom intervjuer. Som motiv till granskningen uppger Riksrevisionen att anknytningsärenden är en av de mest komplexa ärendegrupperna hos Migrationsverket. Det beror bland annat på att olika delar av Migrationsverket och utlandsmyndigheterna deltar i handläggningsprocessen, något som ställer krav på god samordning och styrning av ärendeflödet. Efter flera år av kraftig expansion, främst på grund av den stora asylinvandringen 2015, har anslagstilldelningen till Migrationsverket minskat successivt. Regeringen har ställt krav på effektiviseringar och kostnadsbesparingar i verksamheten som innebär att Migrationsverket ska ställa om och minska omfattningen av sin verksamhet. En central del i utredningen av anknytningsärenden är att fastställa att den sökande är anhörig till anknytningspersonen. Om handläggningen av anknytningsärenden inte utförs rättssäkert och enhetligt finns risk för att sökande som har rätt till uppehållstillstånd får avslag på sin ansökan, och omvänt att sökande som inte uppfyller villkoren ändå får uppehållstillstånd. Risk finns att familjer som har rätt att återförenas inte kan göra det, att skenäktenskap och människohandel inte upptäcks och att barn utnyttjas och far illa. Brister i handläggningen kan även leda till onödigt lång väntan på beslut, vilket kan innebära stor påfrestning särskilt för barnfamiljer, och ökade kostnader. I förlängningen finns en risk för att allmänhetens förtroende för migrationsverksamheten påverkas negativt. Det är därför viktigt att Migrationsverket och utlandsmyndigheterna har utredningsrutiner som säkerställer att beslutsunderlaget håller hög kvalitet. Riksrevisionen anser att handläggningsrutinerna i stort är ändamålsenliga. Riksrevisionen bedömer att Migrationsverket behöver förbättra myndighetens formella informationskanaler och kontaktvägar med andra myndigheter vars uppgifter används vid handläggningen av anknytningsärenden, bland annat nämns Skatteverket och Försäkringskassan. Anledningen är att Migrationsverket i anknytningsärenden inte har direktåtkomst till viss information, framförallt sådan information som behövs för bedömningen av om försörjningskravet är uppfyllt. Av granskningen framgår att handläggare inte sällan behöver sitta i tidsödande telefonköer för att få svar på centrala frågor för att komma vidare i handläggningen. Riksrevisionens övergripande slutsats är att verksamheten inte bedrivs på ett sätt som säkerställer att handläggningen i anknytningsärenden håller hög rättslig kvalitet. Riksrevisionen anser att bristerna är särskilt allvarliga när det gäller Migrationsverkets och utlandsmyndigheternas arbete med att klarlägga identiteten på den sökande, där utlandsmyndigheterna bistår Migrationsverket. Riksrevisionen anser att nuvarande rutiner, resurser och ansvarsfördelning innebär att ingen aktör fullt ut kontrollerar äktheten i den sökandes handlingar. Även svaga kvalitetssäkringsmekanismer under pågående handläggning, otillräcklig kompetensförsörjning och besparingskrav bidrar till att den rättsliga kvaliteten i handläggningen inte kan betraktas som säkerställd. Genom det huvudansvar som Migrationsverket har för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna, bör myndigheten, enligt Riksrevisionen, ha fått förbättrade förutsättningar att utveckla verksamheten. Riksrevisionens anser att det finns en risk för att regeringens resurs-tilldelning inte har varit tillräcklig i relation till uppställda mål och krav för verksamheten. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att 1. säkerställa att Migrationsverket vidtar nödvändiga utvecklingsinsatser för att förbättra arbetet med att klarlägga den sökandes identitet, 2. utreda om ansvarsfördelningen och den organisatoriska struk-turen när det gäller att klarlägga den sökandes identitet i anknytningsärenden är ändamålsenlig, och 3. ge Migrationsverket i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter utreda hur Migrationsverket enklare ska kunna ta del av nödvändiga uppgifter i handläggningen av anknytningsärenden. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen instämmer i att det är viktigt att Migrationsverket säkerställer att den rättsliga kvaliteten i handläggningen av anknytningsärenden är hög, särskilt när det gäller klarläggande av den sökandes identitet, och att det finns utrymme för ytterligare förbättringsåtgärder. Regeringen välkomnar därför Riksrevisionens granskning. 3.1 Den rättsliga kvaliteten i handläggningen av anknytningsärenden Regeringen vill inledningsvis påpeka att det inte finns några allmängiltiga indikatorer för att mäta rättslig kvalitet. Att fastställa om den rättsliga kvaliteten i ett ärende är hög är oftast en kvalitativ bedömning som är svår att beskriva i siffror. Det är upp till den enskilda myndigheten att själv hitta en metod för att bedöma att den rättsliga kvaliteten är god. Regeringen har i förordningen (2019:502) med instruktion för Migrationsverket angett att myndigheten ska ha ett förutsebart och enhetligt beslutsfattande med hög rättslig kvalitet. Under den period som Riksrevisionens granskning avser har regeringen ställt krav på att Migrationsverket ska ha definierade och kvantifierade mål för den rättsliga kvaliteten. Migrationsverket har tidigare inte redovisat indikatorer för den rättsliga kvaliteten i myndighetens årsredovisning, vilket föranlett kritik från Riksrevisionen. Migrationsverket redovisar numera en bedömning av den rättsliga kvaliteten utifrån ett antal förbestämda indikatorer i årsredovisningen. Regeringen har i sin bedömning av den rättsliga kvaliteten i anknytningsärenden tittat på ändringsfrekvensen i domstol och kan konstatera att ändringsfrekvensen har varit låg. År 2016 var ändringsfrekvensen för anknytningsärenden i domstol fem procentenheter och för åren 2017 till 2020 har den varit två procentenheter. Migrationsverket genomför på årsbasis olika typer av uppföljningar av den rättsliga kvaliteten. Under 2016 gjorde Migrationsverket en granskning av beslutade anknytningsärenden och den visade att de allra flesta fallen påvisade en korrekt tillämpning av lagstiftningen, en tillräcklig utredningsnivå och ett fullgott beslutsunderlag. År 2017 gjorde Migrationsverket en kvalitetsuppföljning av cirka 400 slumpvis utvalda anknytningsärenden. Uppföljningen visade att endast 6 procent av de granskade ärendena inte varit korrekt handlagda. Samma uppföljning redovisades för regeringen i årsredovisningen för 2018 med ett liknande resultat. Under 2019 införde Migrationsverket den uppföljningsmodell, enhetsbaserad kvalitetsbaserad uppföljning (EKU), som Riksrevisionen kritiserar i sin granskning. Migrationsverket har sedan ett par år tillbaka gått mot ett tillitsbaserat arbetssätt i sin styrning av verksamheten. Ett led i detta är att också använda kvalitetsuppföljningar i ett lärande och kompetenshöjande syfte. Ärendegranskningar där kollegor går igenom varandras ärenden används som ett sätt för att utveckla och förbättra den rättsliga kvaliteten inom organisationen. Den enhetsbaserade kvalitetsuppföljningen har gjort att betydligt fler anknytningsärenden kan granskas. Under 2019 granskades cirka 3 500 anknytningsärenden och 2020 granskades cirka 1 900 ärenden, vilket ska sättas i relation till de cirka 400 ärenden som granskades 2018 före EKU. Justitieombudsmannen (JO) har i flertalet granskningar riktat kritik mot Migrationsverkets handläggning av enskilda ärenden men JO:s granskningar har inte visat att det skulle finnas några systematiska brister som krävt att regeringen behövt vidta åtgärder. Regeringen delar därför inte Riksrevisionens bedömning att den rättsliga kvaliteten i handläggningen av anknytningsärenden inte är säkerställd. 3.2 Klarläggande av den sökandes identitet Att den sökandes identitet kan klarläggas är centralt för handläggningen av anknytningsärenden. Regeringen instämmer därför helt i Riksrevisionens rekommendation att det är viktigt att säkerställa att Migrationsverket vidtar nödvändiga utvecklingsinsatser för att förbättra arbetet med att klarlägga den sökandes identitet. Regeringen delar däremot inte Riksrevisionens bild av att regeringens resurstilldelning kan ha varit för låg. Utöver de medel som Migrationsverket tillfördes i samband med att myndigheten fick helhetsansvar för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna tillförde regeringen 32 miljoner kronor årligen i budgetpropositionen för 2018 för att stärka kapaciteten i handläggningen av anknytningsärenden, bland annat i syfte att nå författningsstyrd handläggningstid. Att Migrationsverket ska nå författningsstyrda handläggningstider är fortsatt en prioriterad fråga för regeringen. Regeringen har under den granskade perioden 2016 till 2020 ökat myndighetens låneram med 700 miljoner kronor för att möjliggöra större verksamhetsinvesteringar, exempelvis för att kunna genomföra nödvändiga utvecklingsprojekt. Migrationsverket har även haft möjlighet att ansöka om projektmedel från asyl, migrations- och integrationsfonden (AMIF). Båda dessa möjligheter har nyttjats ytterst sparsamt från myndighetens sida. Flera av EU:s medlemsstater har under senare år sett en ökad förekomst av falska dokument. Migrationsverket startade därför i september 2018 ett projekt för att utveckla och testa en metod för att stärka Migrationsverkets identitetskontroller vid svenska utlandsmyndigheter (IDUM). Sammantaget var resultatet av projektet positivt, såväl hos berörda utlandsmyndigheter som hos de tillståndsenheter på Migrationsverket som deltog i projektet. Inom ramen för projektet gjordes stickprovsmätningar för att bedöma om personalen blivit bättre och tryggare i sitt arbete när det gäller att upptäcka oäkta handlingar. Från första mätningen till sista mätningen hade granskningarnas träffsäkerhet gått från 53 procentenheter till 95 procentenheter i tillståndsärendena. IDUM-projektet avslutades våren 2020. Regeringskansliet fick under vintern 2020 ta del av lärdomarna från projektet och har sedan dess haft en kontinuerlig dialog med Migrationsverket om vilka steg myndigheten avser att ta för att införa de arbetssätt som utvecklats inom projektet. Migrationsverket tillsatte en egen utredning som skulle leda fram till förslag på hur myndigheten kunde ta IDUM-projektet vidare, bara några månader innan Riksrevisionens granskningsrapport inkom till Regeringskansliet. Den 10 september 2021 fastställde Migrationsverket en åtgärdsplan för hur verket avser att gå vidare med de brister som Riksrevisionen påtalat. 3.3 Ansvarsfördelning och organisationsstruktur Regeringen instämmer i Riksrevisionens problembeskrivning när det gäller den andra rekommendationen, men anser inte att åtgärderna som Riksrevisionen föreslagit är motiverade att vidta. Precis som Riksrevisionen konstaterar i sin rapport är ansvarsfördelningen mellan Migrationsverket och utlandsmyndigheterna formellt tydlig och regeringen anser att ansvarsfördelningen och organisationsstrukturen är ändamålsenlig i och med det huvudansvar som Migrationsverket fick för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna den 1 januari 2020. Handläggarna på Migrationsverket i Sverige har däremot olika förväntningar på vad utlandsmyndigheterna ska göra när det gäller att klarlägga identiteten på den sökande. Regeringen delar därför Riksrevisionens bedömning att ansvarsfördelningen mellan Migrationsverket i Sverige och migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna behöver klargöras när det gäller hur det tillämpas i praktiken. Eftersom det formella ansvaret är reglerat och tydligt anser regeringen att det snarare åligger Migrationsverket att se över och förtydliga sina interna rutiner än att regeringen ska utreda frågan. Regeringen delar även Riksrevisionens uppfattning att det är viktigt att ta tillvara andra länders kunskap inom området. Inom ramen för IDUM-projektet har viss kunskap redan inhämtats om hur föregångsländer som Norge och Danmark arbetar med identitetsfrågan. Regeringen anser att det finns anledning att inhämta ytterligare kunskap om hur andra Schengenländer arbetar med identitetsfrågan. 3.4 Informationsinhämtning Regeringen delar inte Riksrevisionens uppfattning att Migrationsverket borde få i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter utreda hur Migrationsverket enklare ska kunna ta del av nödvändiga uppgifter i handläggningen av anknytningsärenden. Regeringen håller däremot med Riksrevisionen om att effektiviteten i ärendehandläggningen påverkas negativt om information som behövs för att handlägga och fatta beslut i ett anknytningsärende inte är lättillgänglig. Regeringen delar också Riksrevisionens bedömning att det finns ett behov av att se över hur nödvändiga uppgifter effektivare ska kunna inhämtas. Regeringen tillsatte den 20 juni 2021 en s.k bokstavsutredning för att utvärdera möjligheterna till informationsutbyte mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor (Fi2021/02442). Utredningen har bl.a i uppdrag att göra en översyn av de bestämmelser som styr berörda myndigheters, kommuners och arbetslöshetskassors informationsutbyte och bedöma om det finns ett behov av informationsutbyte i större utsträckning, och i så fall hur och om det kan ske på ett mer ändamålsenligt sätt inom ramen för det befintliga regelverket. Utifrån översynen ska utredaren bedöma om det finns behov av ändrade bestämmelser för att få till stånd ett mer ändamålsenligt och effektivt informationsutbyte och i så fall föreslå nödvändiga författningsändringar. Regeringen bedömer att Migrationsverkets aktuella behov av information om inkomstkällor när det gäller anhöriginvandring bör kunna behandlas inom ramen för utredningen. Om utredningen finner att det finns ett behov av ett utökat informationsutbyte ligger det inom utredningsmandat att föreslå sådana bestämmelser 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen vill inledningsvis framhålla att Migrationsverket både före Riksrevisionens granskning och efter granskningen har arbetat med att stärka upp ID-arbetet på utlandsmyndigheterna. Dessutom bedrivs ett omfattande arbete på EU-nivå i syfte att förbättra kontroller av personer som reser till Schengenområdet. Migrationsverket har under 2021 beslutat om en åtgärdsplan för att hantera de brister som Riksrevisionen påtalat. Bland annat kommer myndigheten att 1. permanent stationera ett flertal identitetsexperter vid strategiskt utvalda utlandsmyndigheter där dessa experter kommer att ha ett regionalt ansvar att öka kvaliteten i kontroll och granskning av identitetshandlingar samt säkerställa att det finns en enhetlig och standardiserad miniminivå på kompetensen vid samtliga utlandsmyndigheter, 2. se till att utlandsmyndigheterna kommer att få tillgång till ny teknisk utrustning för att bättre kunna genomföra granskningar av resehandlingar, 3. införa en rutin där ett dokumentgranskningsprotokoll registreras i tillståndsärenden för att öka transparensen och kommunikationen mellan utlandsmyndigheterna och Migrationsverket, och 4. öka tillgången till utbildning för både personal vid utlandsmyndigheternas migrationssektioner och vid Migrationsverkets tillståndsenheter. Med anledning av Riksrevisionens första och andra rekommendation kommer regeringen att ge Migrationsverket i uppdrag att återrapportera genomförandet av åtgärder enligt den åtgärdsplan som myndigheten tagit fram. Som ett led i att tillvarata andra länders erfarenheter gällande ID-frågor avser regeringen att ge Migrationsverket i uppdrag att inhämta mer kunskap om hur andra Schengenländer arbetar med identitetsfrågor kopplat till migration samt analysera vilka ytterligare möjligheter till förbättringar som finns på området. Den utredning som regeringen tillsatte den 20 juni 2021 som bland annat ska bedöma om det finns behov av ändrade regler för att få till stånd ett mer ändamålsenligt och effektivt informationsutbyte omhändertar Riksrevisionens tredje rekommendation. Regeringen anser i och med denna skrivelse att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionens granskningsrapport om att komma till Sverige som anhörig - rättssäkerheten i anknytningsärenden (RIR 2021:9) Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 oktober 2021 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Baylan, Hallengren, Hultqvist, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Ernkrans, Lindhagen, Lind, Hallberg, Micko, Stenevi, Olsson Fridh Föredragande: statsrådet Damberg Regeringen beslutar skrivelse 2021/22:29 Riksrevisionens rapport om att komma till Sverige som anhörig