Regeringskansliets rättsdatabaser

Beslut vid regeringssammanträde den 21 juli 2005. Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare tillkallas med uppdrag att utvärdera beslutsprocessen enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) och lämna förslag till åtgärder som, med beaktande av rättssäkerhetsaspekter och relevanta EG- direktiv, kan effektivisera processen. Utredaren skall också utföra en avstämning med analys av myndighetsorganisationen inom området för elektronisk kommunikation och, vid behov, föreslå de förändringar som utredaren anser nödvändiga. Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar som övervägandena ger upphov till. Beslutsprocessen Bakgrund Lagen om elektronisk kommunikation trädde i kraft den 25 juli 2003. Flertalet av bestämmelserna i LEK grundar sig på EG-direktiv. Genom lagen upphävdes telelagen (1993:597) och lagen (1993:599) om radiokommunikation. Post- och telestyrelsen (PTS) är enligt 2 § förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation tillsynsmyndighet enligt lagen. Bestämmelserna i lagen syftar till att enskilda och myndigheter skall få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. Syftet skall uppnås främst genom att konkurrensen och den internationella harmoniseringen på området främjas (1 kap. 1 § LEK). Konkurrensskapande skyldigheter åläggs enligt LEK genom särskilda förvaltningsbeslut, om förutsättningarna enligt lagen är uppfyllda. Tillsynsmyndigheten skall fortlöpande fastställa produkt- och tjänstemarknader enligt LEK och analysera dessa. Tillsynsmyndigheten skall därvid identifiera företag med betydande inflytande på en fastställd marknad och besluta om skyldigheter enligt 4 kap. 4 § och 5 kap. 13 och 14 §§ LEK. Det kan avse t.ex. en förpliktelse att uppfylla rimliga krav på tillträde till och användning av nät och tillhörande installationer i syfte att tillhandahålla elektroniska kommunikationstjänster eller att tillämpa ett visst högsta eller lägsta pris gentemot slutkund. Andra beslut enligt LEK rör bl.a. tvistlösning (7 kap. 10 §), föreläggande och förbud (7 kap. 5 §), beslut om tillstånd att använda radiosändare (3 kap. 1 §) och återkallelse eller ändring av tillståndsvillkor (7 kap. 5 §). Många av tillsynsmyndighetens beslut vad gäller tvistlösning och förelägganden syftar också till effektiv konkurrens. För tvistlösningsbeslut finns ett krav enligt LEK på tillsynsmyndigheten att meddela beslut senast inom fyra månader från det att begäran om tvistlösning kom in till myndigheten, om inte särskilda omständigheter föreligger. Beslut enligt LEK kan överklagas till domstol med undantag av beslut om underrättelse (8 kap. 19-21 §§). Besluten får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande från länsrätt till kammarrätt. Besluten gäller omedelbart, även om de överklagats till domstol, om inte annat har bestämts (8 kap. 22 §). Domstolen kan besluta att beslutet tills vidare inte skall verkställas (inhibition). EG:s regelverk på området för elektronisk kommunikation innehåller bestämmelser om tvistlösning mellan företag. Enligt artikel 20 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektivet) skall den nationella regleringsmyndigheten fatta bindande beslut för att lösa sådana tvister, som huvudregel inom fyra månader, om en tvist uppkommer mellan företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster. Något tvistlösningsförfarande utanför tillsynsmyndigheten regleras inte i LEK. Ett förslag till ett frivilligt förfarande med en särskild nämndprövning av sådana tvister föreslogs av Utredningen om elektronisk kommunikation i betänkandet Lag om elektronisk kommunikation (SOU 2002:60). Frågan diskuterades vidare i departementspromemorian Effektivare tvistlösning på teleområdet (Ds 2000:56) och i propositionen Lag om elektronisk kommunikation, m.m. (prop. 2002/03:110). Särskilt om överklagandeprocessen En av de viktigaste förändringarna i och med att LEK ersatte telelagen är att vissa av de skyldigheter som tidigare framgick direkt av telelagen eller, vad avser tillträde till accessnätet, av EG-rätt, nu skall följa av enskilda beslut av tillsynsmyndigheten. Syftet med förändringen, som följer av EG-direktiv, är att konkurrensrelaterade åtgärder skall vidtas i enskilda fall först efter det att ett behov konstaterats. Detta ger en mer flexibel reglering där tillsynsmyndigheten, efter en analys av konkurrenssituationen på de delmarknader som definierats som relevanta, kan ålägga skyldigheter för de aktörer som bedöms ha ett betydande marknadsinflytande, utan att hela sektorn tyngs med överreglering. Enligt de bakomliggande EG-direktiven måste regleringsmyndighetens beslut kunna överklagas. En effekt av LEK blir därför att en del av de skyldigheter som tidigare följt direkt av telelagen nu är möjliga att överklaga. Tillsynsmyndigheten skall fortlöpande fastställa relevanta marknader och analysera konkurrenssituationen, varvid beslut om särskilda skyldigheter skall införas eller upphävas. Enligt förarbetena till LEK bör en sådan analys lämpligen ske årligen. Vid fastställande av relevant marknad skall tillsynsmyndigheten beakta Europeiska kommissionens rekommendation om relevanta marknader. I den nu gällande rekommendationen finns 18 marknader. Ett exempel på beslut om särskilda skyldigheter som PTS har fattat enligt LEK och som överklagats och därefter inhiberats av domstolen är skyldighet för TeliaSonera AB att ge bitströmstillträde. Beslutet är avsett att ge hushåll och företag tillgång till konkurrenskraftiga bredbandstjänster. Ett annat exempel på överklagade beslut enligt LEK är beslut om särskilda skyldigheter och förelägganden avseende ersättning för mobil terminering, där tre operatörer av PTS ålagts att tillämpa kostnadsorienterad prissättning. Låga priser på mobil terminering är viktigt för konkurrensen och skapar utrymme för låga slutkundpriser. Såväl besluten om skyldigheter som föreläggandena är överklagade. Föreläggandena är inhiberade i kammarrätten. Enligt uppgifter från Domstolsverket mer än fördubblades antalet mål avseende beslut av PTS mellan år 2003 och 2004 i länsrätten och kammarrätten (från 24 till 50 i länsrätten, från 9 till 21 i kammarrätten) medan mål i Regeringsrätten ökade från 2 till 10 under samma tidsperiod. Under första tertialet 2005 har det inkommit 22 mål till länsrätten, 6 mål till kammarrätten och 3 mål till Regeringsrätten. Antalet avgjorda mål har också ökat under denna tidsperiod, dock inte lika mycket: från 29 till 32 i länsrätten, från 11 till 21 i kammarrätten och från 2 till 7 i Regeringsrätten. Antalet beviljade prövningstillstånd har mellan perioden 2003 och 2004 minskat i kammarrätten, både numerärt och procentuellt (från 10 mål år 2003 till 4 år 2004) medan antalet beviljade prövningstillstånd i Regeringsrätten inte förändrats (0 för båda åren). Enligt PTS statistik hade PTS den 22 april 2005 totalt 60 beslut som överklagats till domstol (uppgifterna avser förhållandena i maj 2005 om inte annat framgår). Enligt PTS har 73 ärenden registrerats som gällt överklaganden av PTS beslut som fattats med stöd av LEK och den tidigare gällande lagstiftningen under åren 2003-2004, varav 28 ärenden var slutligt avgjorda. Den genomsnittliga tiden för länsrätten att handlägga dessa ärenden (67 ärenden av 73 är avgjorda) uppgick till cirka 7,5 månader. I 42 fall av 67, dvs. 62 %, har länsrättens dom överklagats. Den genomsnittliga tiden för kammarrätten att handlägga de ärenden som överklagats uppgick till 11 månader. Av de 28 ärenden som slutgiltigt avgjorts har domstolarna i 22 fall i allt väsentligt upprätthållit PTS beslut. Av de sex fall där domstolarna inte har fastställt PTS beslut har i fem fall återförvisning skett. När det gäller ärenden som registrerats under åren 2003-2004 men som ännu inte har avslutats finns det 19 ärenden som handlagts i länsrätten i mer än åtta månader utan att de avgjorts. Till dessa hör samtliga överklagade beslut rörande bedömningar av dominerande inflytande och särskilda skyldigheter. Det finns beslut från PTS som inte vunnit laga kraft förrän efter flera år. Ett exempel är PTS beslut den 31 augusti 2000 avseende en samtrafiktvist enligt telelagen som prövats av domstolarna i olika skeden och som efter snart fem år ännu inte är slutligt avgjort. Andra överklagade ärenden rör bl.a. frågan om felaktiga förvalsregistreringar som vann laga kraft tre år efter PTS beslut, föreläggande om samtrafikersättning som det tog nästan två år för domstolarna att pröva och som av kammarrätten återförvisades till PTS för förnyad prövning och beslut om avgifter för nummerportering som prövades av kammarrätten nästan ett och ett halvt år efter PTS beslut. Vad gäller beslut om att fastställa relevant marknad, identifiering av företag med betydande inflytande samt beslut om särskilda skyldigheter skall tillsynsmyndigheten enligt LEK fortlöpande fastställa relevanta marknader och analysera konkurrenssituationen, varvid beslut om särskilda skyldigheter skall införas eller upphävas. Enligt förarbetena till LEK bör en sådan analys lämpligen ske årligen. Därtill kommer sannolikt nya beslut att fattas av tillsynsmyndigheten avseende bland annat förelägganden och tvistlösningar. Många av dessa ärenden rör stora värden. Eftersom många av bestämmelserna i LEK utgör genomförande i svensk rätt av EG-direktiv är det relevant att jämföra de svenska förhållandena med motsvarande i andra medlemsstater i EU. Enligt uppgift hade den 25 april 2005 sex regleringsmyndigheter inom EU:s tidigare 15 medlemsstater fattat beslut för fler än en marknad avseende fastställande av relevant marknad, identifiering av företag med betydande inflytande eller beslut om särskilda skyldigheter. Dessa beslut har överklagats i följande utsträckning. Österrike: 13 marknader, inga överklaganden, Finland: 15 marknader, 3 överklaganden, Irland: 7 marknader, 2 överklaganden, Portugal: 10 marknader, 0 överklaganden, Förenade konungariket: 15 marknader, 1 överklagande, Sverige: 9 marknader, 11 överklaganden. Regelutredningen (Dir. 2003:151) överlämnade sitt betänkande Liberalisering, regler och marknader (SOU 2005:4) den 17 januari 2005. Enligt utredningen är problemen på telemarknaden dels att antalet ärenden är stort och växande, dels att handläggningstiderna i domstolarna är långa. Regelutredningen identifierar några tänkbara orsaker till den långa tidsåtgång som kan förekomma från det att PTS meddelar beslut till att PTS beslut vunnit laga kraft. Utredningen fann att de många överklagade besluten fattade av PTS och de långa tiderna det tar för ett ärende att bli slutligt avgjort i domstol sammantaget innebär en reell risk för att den konkurrensskapande regleringen blir ineffektiv eller så fördröjd att det får konsekvenser för den långsiktiga utvecklingen på marknaden. Utredningen pekar bland annat på följande konsekvenser. En direkt effekt kan vara att konkurrensen på marknaden fungerar sämre under processen. Redan etablerade aktörer har ofta en fördel av förseningar i konkurrensskapande reglering och de negativa effekterna kan bestå även efter det att regleringen trätt i kraft. Nya aktörer kan avskräckas från att göra investeringar på grund av det osäkra rättsläget. Regelutredningen föreslår därför att regeringen bör tillsätta en utredning för att utreda och lämna förslag till åtgärder som, med beaktande av rättsäkerhetsaspekter, kan effektivisera förfarandet och korta tiden fram till dess att PTS beslut vinner laga kraft. Utredningen framhåller att översynen t.ex. kan avse förutsättningarna för att inrätta en specialdomstol inom de allmänna förvaltningsdomstolarna för dessa ärenden, vars beslut i sådant fall endast bör kunna överklagas till Regeringsrätten, eller att låta överklagandena prövas av kammarrätten som första instans. Som ett alternativ föreslår utredningen att man överväger ett samordnat förfarande med den allmänna konkurrensrätten så att överklaganden av beslut som utgör konkurrensrättsliga ingripanden sker till Marknadsdomstolen. Regelutredningens betänkande har sänts ut på remiss och remisstiden går ut den 22 juli 2005. Behov av översyn av beslutsprocessen Det kan således konstateras att måltillströmningen till domstolarna avseende beslut enligt LEK ökat markant sedan LEK:s tillkomst i jämförelse med överklagandena enligt telelagen och lagen om radiokommunikation. Det finns också uppgifter som tyder på att Sverige intar en särställning vad gäller antal överklagade beslut inom området jämfört med andra medlemsstater i EU. Det är av stor vikt att både beslutsförfarandet och överklagandeprocessen enligt LEK uppfyller krav på såväl rättsäkerhet som effektivitet. Regeringen anser att de hittillsvarande erfarenheterna av den praktiska hanteringen av besluts- och överklagandeprocessen enligt LEK visar på ett behov av en översyn för att främja effektiviteten i processen samtidigt som rättssäkerheten inte äventyras. Myndighetsorganisationen PTS är enligt förordningen (1997:401) med instruktion för Post- och telestyrelsen central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar, sektorsansvar, inom postområdet och området för elektronisk kommunikation. Inom området för elektronisk kommunikation skall PTS enligt instruktionen: 1. främja tillgången till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer enligt de mål som anges i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, 2. svara för att möjligheterna till radiokommunikation och andra användningar av radiovågor utnyttjas effektivt, 3. främja en sund konkurrens, 4. övervaka pris- och tjänsteutvecklingen, 5. följa utvecklingen inom området för elektronisk kommunikation, särskilt vad gäller säkerhet vid elektronisk informationshantering och vad gäller uppkomsten av eventuella miljö- och hälsorisker, 6. pröva frågor om tillstånd och skyldigheter, fastställa och analysera marknader samt utöva tillsyn, pröva tvister enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, 7. på begäran överlämna information till Europeiska gemenskapernas kommission om utförda kontroller på slutkundsmarknaden och, vid behov, om de system för kostnadskalkyler som används av de berörda företagen, 8. meddela föreskrifter enligt förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation, 9. upprätta och offentliggöra planer för frekvensfördelning till ledning för radioanvändningen samt offentliggöra information av allmänt intresse om rättigheter, villkor, förfaranden och avgifter som rör radiospektrumanvändningen, 10. utöva tillsyn enligt lagen (2000:121) om radio- och teleterminalutrustning samt meddela föreskrifter enligt förordningen (2000:124) om radio- och teleterminalutrustning, 11. utöva tillsyn enligt lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer samt meddela föreskrifter enligt förordningen (2000:833) om kvalificerade elektroniska signaturer. Som nämnts är PTS enligt förordningen om elektronisk kommunikation tillsynsmyndighet enligt LEK. PTS skall enligt förordningen om elektronisk kommunikation också pröva frågor om tillstånd enligt LEK (tillståndsmyndighet). Enligt förordningen skall PTS besluta om skyldigheter enligt LEK. Beslutsförfarandet enligt LEK har beskrivits ovan. PTS skall inhämta skriftligt yttrande från Konkurrensverket i frågor som avser att fastställa relevanta produkt- och tjänstemarknader och vad gäller identifiering av företag med betydande inflytande på en fastställd marknad. Av förordningen med instruktion för PTS framgår vidare att PTS, i enlighet med sitt sektorsansvar, skall främja att marknaderna för post och elektronisk kommunikation fungerar effektivt ur såväl ett konsument- som regionalpolitiskt perspektiv samt att marknaden för elektronisk kommunikation fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv. Myndigheten skall vidare verka för att de handikappolitiska målen uppnås inom myndighetens verksamhetsområde. Myndigheten skall därvid vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. Myndigheten skall i konkurrens- och konsumentfrågor och regionalpolitiska frågor samråda med Konkurrensverket, Konsumentverket och Glesbygdsverket, i massmediefrågor samråda med Radio- och TV-verket samt i övrigt ta initiativ till ett löpande informationsutbyte mellan myndigheterna. Förutom PTS finns det andra myndigheter med ansvarsområden som även omfattar området för elektronisk kommunikation. Sådana myndigheter är bl.a. Datainspektionen, Konkurrensverket, Konsumentverket, Lantmäteriet och Radio- och TV-verket. Deras myndighetsutövning grundas då inte på lagen om elektronisk kommunikation utan på annan, ofta generell, lagstiftning såsom personuppgiftslagen (1998:204), konkurrenslagen (1993:20), marknadsföringslagen (1995:450), eller ledningsrättslagen (1973:1144). I vissa fall finns dock särskild reglering om elektronisk kommunikation i annan lagstiftning, nämligen i lagen (1998:31) om standarder för sändning av radio- och TV-signaler och radio- och TV-lagen (1996:844). Avstämning med analys Den nuvarande myndighetsorganisationen beskrevs i propositionen Lag om elektronisk kommunikation, m.m. (prop. 2002/03:110). Regeringens bedömning (s. 322 ff.) var då att samtliga uppgifter enligt lagen om elektronisk kommunikation borde utföras av PTS. Att dela upp uppgifterna mellan olika myndigheter tedde sig då mindre lämpligt, bl.a. med hänvisning till effektivitetsskäl och önskemål om en tydlig myndighetsstruktur. Någon uppdelning av myndighetsuppgifterna avseende olika funktioner ansågs därvid inte heller påkallad. Däremot, angavs det, borde PTS internt vara organiserad så att normerande, verkställande och dömande uppgifter skiljdes åt. Detta kunde enligt propositionen ske genom att tillstånd, tillsyn, tvistlösning och föreskriftsarbete sköttes på olika enheter eller avdelningar inom myndigheten. Vad gäller konkurrensfrågor fann dock regeringen anledning att markera vikten av att samråd sker med Konkurrensverket genom att föreskriva ett krav på skriftligt yttrande från verket före styrelsens beslut avseende marknadsanalyser och identifiering av företag med betydande inflytande på marknaden. Angående förhållandet mellan LEK och allmän konkurrensrätt angavs i propositionen (s. 174) att LEK skall ses som ett samexisterande komplement till konkurrenslagstiftningen. I propositionen angavs vidare att regeringen skulle komma att ta initiativ till en avstämning med analys av hur den föreslagna ordningen fungerat. Avstämningen skulle ske två år efter det att den nya lagen trätt i kraft. Vid avstämningen borde det enligt propositionen följas upp hur myndighetsstrukturen fungerat. Skulle det därvid konstateras att ett behov av förändringar föreligger bör frågor som en funktionsuppdelning kunna övervägas. Vid en sådan avstämning bör särskilt de olika samrådsförfarandena analyseras. Det bör även vara möjligt att då se över om regelverket är utformat så att en effektiv, rättssäker och ändamålsenlig myndighetsstruktur främjas. Trafikutskottet har i sitt betänkande IT och elektroniska kommunikationer (bet. 2004/05:TU9) beträffande vissa frågor hänvisat till den avstämning som regeringen förutskickat. Bl.a. anges beträffande frågan om Konkurrensverkets roll på området att den aviserade avstämningen av myndighetsstrukturen bör avvaktas innan utskottet uttalar sig. Uppdraget Beslutsprocessen Utredaren skall utvärdera beslutsprocessen enligt LEK och lämna förslag till åtgärder som, med beaktande av rättssäkerhetsaspekter och relevanta EG-direktiv, kan effektivisera processen och korta tiden fram till dess att beslut enligt lagen vinner laga kraft. Det bör därvid klargöras vilka handläggningstider som förekommer i beslutsprocessen enligt LEK samt i vilken omfattning besluten överklagas och skälen till detta. Överensstämmelsen mellan tillsynsmyndighetens beslut och de slutliga lagakraftvunna avgörandena skall studeras, liksom vilka skälen till ändring är. En jämförelse med förhållandena i jämförbara EU-länder skall göras. Det bör därvid bland annat undersökas om beslut av myndigheten överklagas i större utsträckning i Sverige än i andra länder inom EU och, om så är fallet, orsaken till detta. Även om huvudregeln är att PTS beslut gäller omedelbart, kan den omständigheten att det tar lång tid innan beslut vinner laga kraft öka osäkerheten för marknadens aktörer, vilket kan påverka investeringsbenägenheten negativt och innebära konsekvenser för den långsiktiga utvecklingen på marknaden. Det är viktigt både att det å ena sidan finns ett förfarande som garanterar att de beslut som fattas enligt LEK är genomarbetade, av god kvalitet och innebär rimliga och ändamålsenliga krav på operatörerna samt å andra sidan att de vinner laga kraft inom rimlig tid. Uppdraget innefattar således både förvaltningsprocessuella och nationalekonomiska överväganden. Vid översynen bör utredaren särskilt beakta att vissa bestämmelser i LEK särskilt tar sikte på att främja konkurrensen på området för elektronisk kommunikation. Det avser framförallt de skyldigheter som ett företag med betydande inflytande på en relevant marknad kan åläggas enligt 4 kap. 4 § och 5 kap. 13-14 §§ LEK. Även en snabb handläggning och överprövning av tvistlösnings- och tillsynsbeslut som avser sådana skyldigheter kan vara av betydelse för konkurrensen. Den nuvarande ordningen med tvistlösning endast hos tillsynsmyndigheten och med myndighetsbeslut som kan prövas i tre domstolsinstanser skall förutsättningslöst prövas på nytt. Det står utredaren fritt att föreslå olika processer för olika typer av beslut. Utredaren bör studera och analysera om tillräcklig kompetens, särskilt vad gäller konkurrensfrågor och effektivitet i förfarandet, finns både hos tillsynsmyndigheten och vid de domstolar som i dag handlägger överklaganden enligt LEK. Förslagen skall innefatta förslag till författningstext. Myndighetsorganisationen Utredaren skall utföra en avstämning med analys av myndighetsorganisationen inom området för elektronisk kommunikation. Vid avstämningen skall det följas upp hur myndighetsstrukturen hittills har fungerat. Utredaren bör särskilt studera hur förfarandet för att göra marknadsanalyser och identifiera företag med betydande inflytande på en marknad samt att förplikta dessa företag skyldigheter enligt 4 kap. 4 § och 5 kap. 13 och 14 §§ LEK fungerar. Likaså bör handläggningen av konsumentfrågor studeras särskilt. De olika samrådsförfarandena enligt lagstiftningen för elektronisk kommunikation skall analyseras. I avstämningen skall även ingå att se över om regelverket är utformat så att en effektiv, rättssäker och ändamålsenlig myndighetsstruktur främjas. En jämförelse med förhållandena i jämförbara EU-länder skall göras. Finner utredaren att det finns behov av förändringar, skall förslag lämnas om de förändringar avseende myndighetsorganisationen som utredaren anser nödvändiga. I detta kan ingå frågor som en uppdelning av olika funktioner enligt LEK. Förslag till ändringar i myndighetsorganisationen skall innefatta förslag till författningstext. För de förslag som har statsfinansiella konsekvenser skall utredaren föreslå finansiering. Utredningsarbetet Utredaren bör särskilt beakta att ändringar i myndighetsorganisationen kan få betydelse för övervägandena angående besluts- och överklagandeprocessen liksom att valet av besluts- och processförfarande kan få betydelse för förslagen beträffande myndighetsorganisationen. Utredaren skall uppmärksamma förslagen i Regelutredningens betänkande Liberalisering, regler och marknader (SOU 2005:4) och de remissvar som kommer in i de delar som är relevanta för utredningen. Utredaren skall också beakta det arbete som görs av Utredningen om ökad effektivitet på konkurrensområdet (N 2004:19). Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 maj 2006. (Näringsdepartementet)