Regeringskansliets rättsdatabaser

Beslut vid regeringssammanträde den 23 mars 2006 Sammanfattning av uppdraget En utredare får i uppdrag att analysera och bedöma om det finns behov av att införa ett system med auktorisation av lärare i syfte att främja förskolans, förskoleklassens, fritidshemmets, skolans och vuxenutbildningens utveckling. Utredaren skall redovisa både de fördelar och nackdelar som kan finnas med lärarauktorisation. Som en del i utredningsuppdraget skall utredaren analysera och redovisa olika förslag till hur auktorisation av lärare skulle kunna utformas. Auktorisation av lärare skall bygga på skollagens (1985:1100) bestämmelser där lärarexamen krävs för tillsvidareanställning av lärare. En lärarexamen bör alltså vara ett grundkrav för att få auktorisation. Samma sak gäller för auktorisation av lärare i förskola och fritidshem. Vid analysen av de olika förslagen skall utredaren ta ställning till om det ur statens perspektiv är mest ändamålsenligt att parterna själva, dvs. lärarorganisationerna och huvudmännen, tar ansvar för ett system med auktorisation eller om staten bör ta ansvar för auktorisationen. Som ett led i en sådan bedömning skall utredaren, i samråd med parterna, övergripande beskriva hur ett system där parterna själva tar ansvaret skulle kunna utformas och vilken eventuell roll som staten i så fall bör ha i detta system. Utredaren skall även analysera och redovisa ett system där staten helt tar ansvar för auktorisation av lärare. Redovisningen skall innehålla förslag om hur ett sådant system skulle kunna organiseras, genomföras och följas upp. Utredaren skall bedöma vilka villkor för auktorisation som staten skulle kunna ställa, till exempel om lärare bör tjänstgöra viss tid i yrket för att få auktorisation, samt bedöma hur lång tid som i så fall krävs. Utredaren skall även bedöma behovet av handledning under denna tid. Det står utredaren fritt att redovisa andra tänkbara modeller än vad som angetts ovan. Utredaren skall också pröva om ansvar för vissa arbetsuppgifter skall vara förebehållna auktoriserade lärare och överväga om det finns behov av flera kvalifikationssteg inom ett system med auktorisation av lärare. Uppdraget skall omfatta lärare hos både offentliga och enskilda huvudmän. Utredaren skall även bedöma om samtliga ifrågavarande lärarkategorier bör omfattas av auktorisation. Uppdraget skall redovisas senast den 31 maj 2007. Bakgrund Det lokala ansvaret för skolan Skolan i Sverige har sedan början av 1990-talet genomgått stora förändringar, främst som en följd av den förändrade ansvarsfördelningen för skolan som infördes den 1 januari 1991 genom ändringar i skollagen (1985:1100) (prop. 1990/91:18 Ansvaret för skolan, bet. 1990/91:UbU4, rskr. 1990/91:76). Den detaljerade statliga styrningen av skolan och vuxenutbildningen har upphört och styrningen sker i stället genom att riksdagen och regeringen anger mål och ramar och överlämnar ansvaret för genomförandet till huvudmännen och lärarna och skolledarna. Kommunerna fick den 1 januari 1991 det odelade ansvaret för lärare och skolledare. Statlig reglering av lärar- och skolledartjänster bedömdes inte vara en förutsättning för en likvärdig skola. Likvärdigheten i ett målstyrt system skulle garanteras av läroplaner, uppföljning och utvärdering, lärarutbildning och kompetensutveckling samt ett specialdestinerat statsbidrag. Genom lärarnas möjligheter att inom givna ramar påverka innehåll och arbetssätt i skolan skulle deras kompetens tas till vara och yrkesrollen stärkas och utvecklas (se vidare prop. 1989/90:41 om kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer, bet. 1989/90:UbU9 och rskr. 1989/90:58). Lärares och skolledares kunskaper och kompetens var enligt propositionen grunden för fullgörande av skolans viktiga uppdrag och för att uppnå de mål som riksdag och regeringen fastställt. Lärare för kvalitet och måluppfyllelse Samhällsförändringarna och styrdokumenten ställer nya och annorlunda krav på lärare i förskola, fritidshem, skola och vuxenutbildning jämfört med för bara ett antal år sedan. Det förutsätts att lärarna tillsammans med ledning och kollegor utför ett kvalificerat pedagogiskt arbete på lokal nivå med att tolka och precisera läroplansmål, utvärdera, dokumentera och reflektera över sitt arbete samt utveckla en demokratisk dialog med barn och elever. Lärare arbetar i dag med att skapa miljöer för lärande i ett perspektiv av livslångt lärande och med en informationsteknik som påverkar verksamhetens arbetsformer och innehåll. Lärarna i skolan har fått ett tydligare ansvar för elevernas utveckling mot målen. Framåtsyftande individuella utvecklingsplaner skall upprättas för alla elever i grundskolan och motsvarande skolformer. Åtgärdsprogram skall upprättas för elever som har svårigheter i skolsituationen och är i behov av särskilt stöd för att uppnå skolans mål och kunna åtnjuta rätten till utbildning. Detta ställer särskilda krav på lärarna när det gäller insikt i och kunskap om elevers behov, pedagogisk planering och studievägledning. Samarbetet med hemmet kring elevernas skolarbete och resultat utgör en viktig del av lärares uppdrag. Enligt förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet m.m. skall varje huvudman inom det offentliga skolväsendet och varje skola oavsett huvudman, årligen upprätta en skriftlig kvalitetsredovisning som ett led i den kontinuerliga uppföljningen. Från och med hösten 2005 omfattas även den offentliga förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen av denna skyldighet. Det systematiska kvalitetsarbetet i förskolan, fritidshemmet, skolan och vuxenutbildningen innebär att lärarna fått ökat ansvar att delta i arbetet med uppföljning, utvärdering och utveckling. Lärare i skolan har också fått ett tydligare ansvar för bedömning och betygssättning. Lärare deltar i den verksamhetsförlagda delen av lärarutbildningen och påverkar på så sätt lärarutbildningen och bidrar till introduktionen av nya lärare i yrket. Lärarens uppdrag har successivt blivit bredare och mer komplext. Nuvarande reglering av läraryrket Statens krav på lärarnas utbildning Enligt skollagen (1985:1100) är kommuner och landsting skyldiga att för undervisningen använda lärare, förskollärare eller fritidspedagoger som har en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva. Undantag får endast göras om personer med sådan utbildning inte finns att tillgå eller det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna. Behörig att anställas som lärare, förskollärare eller fritidspedagog i det offentliga skolväsendet utan tidsbegränsning är, enligt 2 kap. 4 § skollagen 1. den som har svensk lärarexamen, respektive barn- och ungdomspedagogisk examen som regeringen med stöd av 1 kap. 11 § högskolelagen (1992:1434) har meddelat föreskrifter om, eller motsvarande äldre utbildning, med huvudsaklig inriktning på den undervisning anställningen avser, eller 2. den som av Högskoleverket har fått ett behörighetsbevis. Under vissa förutsättningar får, enligt 2 kap. 4 § andra stycket skollagen, den som inte är behörig ändå anställas utan tidsbegränsning om det saknas behöriga sökande. Den som inte uppfyller kraven får, enligt 2 kap. 5 § skollagen, anställas som lärare, förskollärare eller fritidspedagog för högst ett år i sänder. Av 9 kap. 16 b § skollagen följer att bestämmelserna om behörighet gäller även fristående skolor. Enligt 2 a kap. 3 § andra stycket skollagen skall det för bedrivande av förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnens behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. Lärarutbildning Lärarutbildningen har under senare år utvecklats mot en större integrering av olika åldrar och olika ämnen och ämnesområden med varandra. Mellan 1968 och 1988 utbildades lärare för de olika stadierna i grundskolan samt för gymnasieskolan och vuxenutbildningen i separata utbildningslinjer. Höstterminen 1988 infördes en grundskollärarlinje med inriktning mot årskurserna 1-7 eller 4-9. Såväl grundskollärar- som gymnasielärarutbildningen bedrevs på olika linjer med en tydlig inriktning mot till exempel naturorienterande eller samhällsorienterande ämnen. År 2001 infördes en ny sammanhållen lärarutbildning (prop. 1999/2000:135 En förnyad lärarutbildning, bet. 2000/01:UbU3, rsk. 2000/01:5). Regeringens och riksdagens avsikt med denna lärarutbildning är att underlätta samarbetet mellan lärare med olika inriktningar samt att utbilda fler lärare som skall kunna undervisa elever i olika åldrar i fler olika ämnen. Ett antal examina har slagits samman till en gemensam lärarexamen. Inom denna lärarexamen kan en lärarstuderande få examen med olika inriktningar och specialiseringar efter fullgjorda kursfordringar om 120, 140, 160, 180, 200 eller 220 poäng. Riksdagens beslut om en ny lärarutbildning ledde till ändringar i de dåvarande bestämmelserna om lärarexamen i högskoleförordningen (1993:100). Ändringarna innebär att lärarexamen numera även innefattar lärare i förskola och fritidshem. I den förnyade lärarutbildningsstrukturen är möjlighet till kompetensutveckling för skolans lärare en viktig del. Strukturen erbjuder lärarna möjlighet att studera inriktningar och specialiseringar för att tillgodose kraven i skolverksamheten. Forskningsstrategi för lärarutbildningen En forskningsstrategi för lärarutbildningen aviserades i den ovan nämnda propositionen En förnyad lärarutbildning. I denna framhölls att resurserna för forskning och forskarutbildning i anslutning till lärarutbildningen och den pedagogiska yrkesverksamheten skulle öka. Regeringen framhöll också behovet av att andelen forskarutbildade lärare inom lärarutbildningen och i skolan borde öka. Efter förslag i propositionen Forskning och förnyelse (prop. 2000/2001:3) avsätts medel för utbildningsvetenskaplig forskning, att fördelas av Kommittén för utbildningsvetenskap inom Vetenskapsrådet. För 2006 fördelar Vetenskapsrådet 128 miljoner kronor för utbildningsvetenskaplig forskning. Åtgärdsprogram för lärarutbildningen Den nya lärarutbildningen har utvärderats av Högskoleverket som i mars 2005 överlämnade en rapport (Högskoleverket 2005:17R) till regeringen. Utvärderingen föranledde berörda ministrar att bjuda in rektorerna för lärosäten med lärarutbildningar till diskussioner om utvärderingens slutsatser och rekommendationer. Inför den återkommande utvärderingen 2007 som Högskoleverket aviserat, kommer dialogen med myndigheterna att fortsätta med syftet att utveckla lärarutbildningen så att den kan möta de höga krav som ställs. Som en följd av utvärderingen av lärarutbildningen har examensbeskrivningen för lärarexamen ändrats och kraven på lärarstudenternas kunskaper i bland annat läs-, skriv- och matematikinlärning samt betygssättning förtydligats. I det fortsatta arbetet kommer i första hand frågor om lärarstudenternas kunskapsprofiler mot arbetsmarknaden och den studievägledning som erbjuds, den verksamhetsförlagda delen av lärarutbildningen, lärarexaminas struktur och lärarutbildningens internationalisering att uppmärksammas. Riksdagen har med anledning av propositionen Ny värld - ny högskola (prop. 2004/05:162, bet. 2005/06:UbU 3, rskr. 2005/06:160), beslutat att frågan om hur lärarexamen skall placeras in i den nya utbildnings- och examensstrukturen som föreslås i propositionen, bör övervägas ytterligare. Denna inplacering förväntas leda till förändringar i examensbeskrivningen för lärare. Behovet av en utredning Läraryrkets utveckling Regeringen har gjort kraftfulla insatser för att stärka och utveckla läraryrket, framför allt genom lärarutbildningen. Den verksamhetsförlagda delen av lärarutbildningen, resurser till den utbildningsvetenskapliga forskningen genom forskarskolor och forskarnätverk samt regionala utvecklingscentrum i anslutning till lärarutbildningarna är viktiga verktyg för en fortsatt utveckling av läraryrket. Allt fler lärare deltar i forskarutbildning eller i forskning och i kvalificerat utvecklingsarbete på lokal nivå. Det är angeläget att kunskap om förskola, fritidshem, skola och vuxenutbildning utvecklas för att öka verksamhetens och läraryrkets forskningsanknytning. Den förstärkta forskningsanknytningen av lärarutbildningen utgör en bas för detta arbete. Denna utveckling är positiv, men ytterligare insatser behöver göras. Behov av en utveckling av läraryrket Lärares kompetens och behovet av att utveckla läraryrket diskuteras i flera aktuella rapporter. I OECD-rapporten Teachers Matter: Attracting, Developing and Retaining Effective Teachers, som publicerades 2005, är utgångspunkten att lärares insatser har stor betydelse. OECD menar att ambitionen hos alla länder som deltagit i studien är att förbättra sina skolor för att svara upp mot högre sociala och ekonomiska förväntningar i samhället i ett tillväxtperspektiv. Enligt OECD är det viktigt att tydligt formulera vad lärare förväntas kunna och prestera i särskilda kompetensprofiler som skall vara förankrade i hela systemet (från lärarutbildning till lönekriterier). Kompetensprofilerna skall visa på vikten av djupa ämneskunskaper, pedagogisk skicklighet, förmågan att arbeta effektivt i en skolmiljö med många heterogena elevgrupper och många kollegor, samt förmågan att både själv kunna utvecklas och att kunna bidra till hela skolans och yrkets utveckling. Kompetensprofilerna bör enligt OECD sannolikt se olika ut för t.ex. nyutexaminerade lärare, mer rutinerade lärare och lärare med särskilt ansvarsfulla uppgifter. I promemorian "Att fånga kunnandet om lärande och undervisning - Om villkoren för skolledare och lärare att ta del av systematiskt framtagen kunskap om utbildningsverksamhet" (Ds 2005:16), förs en diskussion om dels vikten av att lärare och skolledare tar till sig forskningsbaserad kunskap för sin egen yrkesutveckling, dels behovet av olika kvalificeringsnivåer för läraruppdraget utifrån skolans omfattande verksamhet. Slutsatsen är att det finns ett allt tydligare behov av att differentiera mellan lärares yrkeskvalifikationer, som i sin tur utgår från den mängd kvalificerade och mångfasetterade uppgifter som läraruppdraget rymmer. Vidare behöver forskningsbaserad kunskap enligt utredaren få bättre fäste inom skolorna. Utredaren diskuterar möjligheten av en mer utvecklad befattningsstruktur i kommunerna genom bedömning av kvalificerade lärare respektive högt kvalificerade lärare utöver den grundläggande nivå som alla behöriga lärare förutsätts ha. Elevernas måluppfyllelse Under den senaste tiden har särskild uppmärksamhet ägnats åt svenska elevers resultat i den meningen att resultaten i vissa ämnen delvis synes ha försämrats. Det finns signaler om resultatförsämringar över tid vad gäller elevers prestationer i naturvetenskapliga ämnen och matematik både i ett nationellt och internationellt perspektiv. Resultaten i OECD:s senaste kunskapsmätning av 15-åringar i skolan, Program för International Student Assessment (PISA), IEA:s undersökning av kunskaper i matematik och naturvetenskap hos svenska elever i gymnasieskolans avgångsklasser, Third International Mathematics and Science Study (TIMSS) samt den nationella utvärderingen av grundskolan (NU-03) har lett till diskussioner om vilka insatser som kan och behöver göras för att utvecklingen skall kunna vändas i en positiv riktning. Statens skolverk skriver i sin lägesbedömning 2005 (Skolverkets rapport nr 264) att det är viktigt för skolans resultatförbättring att kraven på lärarprofessionen förstärks och förtydligas. Skolverket bedömer att lärarauktorisation skulle kunna ge möjlighet att ställa vissa krav på utövande lärare oberoende av vilken lärarutbildning de har gått. Nationell lärarauktorisation skulle enligt verket kunna främja en ökad måluppfyllelse i skolan. Det skulle också enligt verket kunna öka statusen för läraryrket och bidra till att säkra lärartillgången på längre sikt. Riksrevisionen har i sin rapport Rätt utbildning för undervisningen - Statens insatser för lärarkompetens (RiR 2005:19) uttryckt farhågor för att en stor del av undervisningen bedrivs av obehöriga lärare eller lärare som har lärarutbildning, men inte utbildning för just den undervisning de bedriver. Riksrevisionen anser att undervisningens kvalitet, och därmed elevernas resultat, riskerar att försämras. Dessutom äventyras enligt Riksrevisionen målsättningen att utbildningen skall vara likvärdig i hela landet var den än anordnas, och det finns en risk att riksdagens och regeringens intentioner inte får genomslag i skolan. Eftersom statens styrning av skolan i stor utsträckning riktar sig direkt till lärarkåren förutsätter det enligt Riksrevisionen att lärarna har den pedagogiska kompetens som behövs för att tolka och tillämpa läroplaner och kursplaner. Lärarkompetensen är således en av de viktigaste faktorerna för måluppfyllelsen i skolan och för kvaliteten i skolans verksamheter. Auktorisation för läraryrket bör utredas Att huvudmännen anställer utbildade, kunniga och engagerade lärare är en förutsättning för en bra verksamhet i förskola, skola, vuxenutbildning och fritidshem, inte minst för att den enskildes utbildningsmål och rätt till utbildning skall kunna förverkligas. Lärarnas insatser är avgörande för kvaliteten i undervisning och annan pedagogisk verksamhet, elevernas resultat och verksamheternas utveckling. Regeringen bedömer dock att det är nödvändigt att pröva nya vägar, utöver möjligheterna som den nya lärarutbildningen ger, för att utveckla läraryrket och höja kvaliteten i förskolan, fritidshemmet, skolan och vuxenutbildningen. Lärarutbildningen har olika utformning i olika länder. En del länder har till exempel ett obligatoriskt provår innan läraren anses fullt behörig. Andra länder har system liknande auktorisation, legitimation eller något slag av certifiering. I Sverige har den som har lärarexamen behörighet att anställas som lärare, med vissa undantag. Mot bakgrund av vad som anförts om de förändrade kraven på förskolan och skolan, det förändrade läraruppdraget, oroande tecken på att elevernas kunskapsresultat i vissa centrala ämnen försämras och vikten av att säkra en hög lärarkompetens, anser regeringen att det finns behov av att utreda förutsättningarna för ett nationellt system för auktorisation av lärare. Auktorisation av lärare kan enligt regeringens mening vara ett sätt att utveckla verksamheten, höja kvaliteten i läraryrket och utifrån verksamhetens behov lyfta fram lärare med särskilt ansvar för utvecklings- och kvalitetsarbetet i förskolor, fritidshem, skolor och vuxenutbildning. Skollagskommittén, som hade i uppdrag att göra en översyn av skollagstiftningen, behandlade i samband med behörighetsreglerna för lärare den närliggande frågan om behovet av legitimationsregler eller annan form av auktorisation för lärare (SOU 2002:121). Kommittén hade dock inte möjlighet att närmare utreda dessa frågor utan ansåg att de borde utredas i annat sammanhang. Uppdraget Behovsanalys och olika förslag En utredare får i uppdrag att analysera och bedöma om det finns behov av att införa ett system med auktorisation av lärare i syfte att främja förskolans, förskoleklassens, fritidshemmets, skolans och vuxenutbildningens utveckling. Utredaren skall analysera både de fördelar och nackdelar som kan finnas med auktorisation av lärare och redovisa dessa. Som en del i utredningsuppdraget skall utredaren analysera och redovisa olika förslag till hur auktorisation av lärare skulle kunna utformas. Konsekvenser av respektive förslag skall redovisas. Vid analysen av de olika förslagen skall utredaren ta ställning till om det ur statens perspektiv är mest ändamålsenligt att parterna själva, dvs. lärarorganisationerna och huvudmännen, tar ansvar för ett system med auktorisation eller om staten bör ta ansvar för auktorisationen. Som ett led i denna bedömning skall utredaren i samråd med parterna analysera och övergripande beskriva hur ett system där parterna själva tar ansvaret skulle kunna utformas och vilken eventuell roll som staten i så fall bör ha i ett sådant system. Utredaren skall beakta att ett sådant system även blir tillämpligt på arbetsgivare och arbetstagare som inte är organiserade (föreningsfriheten). Utredaren skall även analysera och redovisa ett system där staten helt tar ansvaret för auktorisationen. Redovisningen skall innehålla förslag om hur ett sådant system kan organiseras, genomföras och följas upp. Utredaren skall bedöma vilka villkor för auktorisation som staten skulle kunna ställa, till exempel om lärare bör tjänstgöra viss tid i yrket för att få auktorisation samt bedöma hur lång tid som i så fall krävs. Utredaren skall också bedöma behovet av handledning under en sådan period. Utredaren skall utgå från att läraren under denna tid, för att bli auktoriserad, också skall visa förmåga att fullgöra lärares samtliga uppgifter. Det står utredaren fritt att redovisa andra tänkbara modeller än vad som angetts ovan. Utredaren skall i sina förslag redovisa vilka villkor som lärare bör uppfylla för att kunna få auktorisation. Utredaren skall vidare i de olika förslagen bedöma vilken instans som skall besluta om auktorisationen. I uppdraget ingår också att redovisa på vilka grunder en auktorisation skall kunna omprövas och i så fall vilken organisation som krävs för detta. Ytterligare utgångspunkter Auktorisation av lärare skall bygga på skollagens bestämmelser där lärarexamen krävs för tillsvidareanställning av lärare. En lärarexamen bör alltså vara ett grundkrav för att få en auktorisation. Samma sak gäller för auktorisation av lärare i förskola och fritidshem. Uppdraget skall omfatta lärare hos både offentliga och enskilda huvudmän. Utredaren skall även bedöma om samtliga ifrågavarande lärarkategorier bör omfattas av auktorisation. Utredaren skall pröva om vissa centrala läraruppgifter, till exempel betygssättning eller att vara medbedömare vid betygssättning, skall vara förbehållna auktoriserade lärare. Utredaren skall vidare bedöma om en auktorisation kan utformas så att den främjar en utveckling av skolans arbetsorganisation. Arbetet med att genomföra, följa upp, utvärdera och utveckla verksamheterna i förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, skolan och vuxenutbildningen innebär att det måste finnas en struktur för detta. Utredaren skall därför överväga om auktorisation bör vara en grund för att utföra särskilt kvalificerade uppgifter inom verksamhetens organisation. Utredaren skall också överväga om det finns behov av flera kvalifikationssteg inom ett system med auktorisation av lärare och vad dessa i så fall skall grundas på. Utredaren skall analysera och bedöma hur de olika förslagen till auktorisation skulle förhålla sig till gällande bestämmelser på arbetsrättens område och till gällande avtal, hur ledningsfunktionen skulle påverkas samt hur förslagen skulle förhålla sig till nuvarande bestämmelser om lärare och annan personal i skollagen. Utredaren skall också lämna förslag till hur redan anställda lärare kan inordnas i ett system med lärarauktorisation. Utredaren skall också redovisa konsekvenserna för lärarnas möjlighet att få sina yrkeskvalifikationer erkända i andra EU-länder enligt direktiv 89/48/EEG samt hur lärare från andra EU-länder eller länder utanför EU/EES-området kan bli auktoriserade i Sverige. Utredaren skall även i övrigt beakta de EG-direktiv, konventioner eller överenskommelser som är relevanta i sammanhanget och som Sverige implementerat eller åtagit sig att följa. Utredaren skall studera hur reglering utformats genom legitimation, auktorisation eller liknande system för yrken inom andra sektorer i samhället. Sådana system finns inom vissa samhällssektorer, till exempel inom hälso- och sjukvården och för revisorer och advokater. Slutligen ingår i uppdraget att göra vissa internationella jämförelser och studera hur reglering av läraryrket genomförts i andra länder. Genomförande och redovisning av uppdraget Utredaren skall samråda med Sveriges Kommuner och Landsting, Friskolornas Riksförbund, Lärarförbundet, Lärarnas riksförbund, Sveriges skolledarförbund och företrädare för elevorganisationer samt andra berörda myndigheter och intresseorganisationer. Utredaren skall redovisa de författningsändringar som kan bli följden av utredarens förslag samt de ekonomiska konsekvenserna av förslagen. Uppdraget skall redovisas senast den 31 maj 2007. (Utbildnings- och kulturdepartementet)