Regeringskansliets rättsdatabaser

Beslut vid regeringssammanträde den 27 september 2007 Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare ska se över vissa frågor i plan- och bygglagstiftningen. Utredaren ska undersöka möjligheterna att ytterligare förenkla och förtydliga de regler som styr den fysiska planeringen och vissa byggrelaterade frågor samt lämna förslag till de författningsändringar som behövs. Utredaren ska bland annat * utreda möjligheterna att förenkla förfarandet vid detaljplaneläggning, * undersöka möjligheten att införa en initiativrätt till detaljplaneläggning och en rätt till besked från kommunerna i sådana ärenden samt möjligheten att förkorta tiden för kommunernas handläggning av planärenden generellt, * undersöka möjligheten att effektivisera instrumenten för kontroll och tillsyn enligt bygglagstiftningen, * utreda möjligheten att differentiera val av kontroll och kontrollform beroende på bland annat byggherrens kompetens, * undersöka möjligheten att förtydliga roll- och ansvarsfördelningen mellan byggherre, kommun, kvalitetsansvariga och sakkunniga samt i förekommande fall vilka kompetenskrav som bör ställas, * utreda om krav på vissa uppgifter i kontrollplaner bör författningsregleras, * utreda sanktionssystemets effektivitet och behovet av förändringar, * analysera behovet av att författningstekniskt tydliggöra förhållandet mellan plan- och bygglagen (1987:10) och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, samt * utreda och förtydliga vilka krav som ska ställas vid ändring, underhåll respektive flyttning av byggnadsverk. Utredaren ska i samtliga delar lämna förslag till de författningsändringar som behövs. Förslagen ska säkerställa att föreskrivna krav uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. Av stor betydelse är också att de bestämmelser som påverkar byggsektorn utformas så att en god konkurrens främjas i större utsträckning än vad som är fallet i dag. Det står utredaren fritt att utöver vad som anges i dessa direktiv lämna förslag som har nära samband med uppdraget eller till de ytterligare förenklingar av regelverket som bedöms vara lämpliga. Uppdraget ska redovisas senast den 31 maj 2008. Tidigare utredningsarbete m.m. Regeringen beslutade den 27 juni 2002 att tillkalla en kommitté med parlamentarisk medverkan med uppgift att se över plan- och bygglagstiftningen. Kommittén antog namnet PBL-kommittén. Kommittén lämnade i september 2005 sitt slutbetänkande "Får jag lov? Om planering och byggande" (SOU 2005:77). Betänkandet har remissbehandlats. I propositionerna "Ny instansordning för PBL-ärenden" (prop. 2006/07:98) och "Ett första steg för en enklare plan- och bygglag" (prop. 2006/07:122) har regeringen behandlat några av förslagen i betänkandet. I propositionen "Ny instansordning för PBL-ärenden" har regeringen föreslagit att riksdagen godkänner en inriktningför det fortsatta arbetet med en ny instansordning för PBL-ärenden. Riksdagen beslutade den 1 juni 2007 att anta propositionen (bet. 2006/07:CU31, rskr. 2006/07:191). I propositionen "Ett första steg för en enklare plan- och bygglag" har regeringen föreslagit vissa förenklingar och förtydliganden av bestämmelserna i plan- och bygglagen i syfte att underlätta arbetet för berörda parter i plan- och byggprocessen. Med utgångspunkt i PBL-kommitténs betänkande och med beaktande av remissinstansernas synpunkter gör regeringen bedömningen att ett antal frågor behöver utredas ytterligare. Detta gäller främst frågor förknippade med detaljplane- och byggprocesserna. Förenklat planförfarande m.m. Allmänt I olika sammanhang har det påpekats att vissa förändringar i PBL är nödvändiga för att främja goda konkurrensförhållanden. Konkurrensverket har bland annat fört fram vikten av en reformering av PBL för att komma till rätta med det bristande konkurrenstrycket inom byggsektorn. Särskilt mindre eller nyetablerade företag uppges ha svårigheter att komma in på byggmarknaden eftersom de till skillnad från de etablerade och finansiellt starkare företagen inte klarar av den många gånger långa och komplicerade planprocessen. Det är alltså från konkurrenssynpunkt angeläget att så långt möjligt begränsa den tid det tar från initiativ till att byggandet kommer igång. Även behovet av för samhället angelägna investeringar, t.ex. i bostäder, infrastruktur och omställningen av energisystemet, ställer krav på att planprocessen i sin helhet kan effektiviseras. Upprättande av detaljplan Detaljplan används för den närmare regleringen av markens användning, bebyggelse och andra anläggningar. Förfarandet vid upprättande av en detaljplan är ingående reglerat i 5 kap. plan- och bygglagen (1987:10, PBL). I bestämmelserna anges vilka handlingar som ska utarbetas, vilka program-, förslags- och utställningsskeden planeringen ska omfatta, vilka tider som ska hållas, vilka som ska höras etc. Undantag från detta förfarande - s.k. enkelt planförfarande - får användas om detaljplanen är av begränsad betydelse, saknar intresse för allmänheten samt är förenlig med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande. Användningen av enkelt planförfarande har i dag en mer utbredd omfattning än vad som kunde förutses vid lagens tillkomst. Användningen skiftar visserligen mellan kommunerna, men i genomsnitt uppskattas 20 procent av landets detaljplaner utarbetas på detta enklare sätt. Skälen kan vara att många detaljplaner numera omfattar mer begränsade områden eller att kommunerna bedömer att planerna saknar intresse för allmänheten. PBL-kommittén framhåller att en detaljplan inte bör göras mer detaljerad än nödvändigt och har föreslagit lättnader för kommunen att välja lämplig planerings- och beslutsprocess. Förfarandereglerna bör enligt kommittén förtydligas och ändras för att medge en förenkling och effektivisering av detaljplaneprocessen. Kommittén har bland annat föreslagit att planprogram och samråd ska kunna undvaras i de fall planförslaget överensstämmer med översiktsplanen. Regeringen gör bedömningen att förfarandet för upprättande av detaljplan kan förenklas och förtydligas ytterligare. Utredaren ska därför se över bestämmelserna i 5 kap. PBL i sin helhet. Erfarenheterna från användningen av enkelt planförfarande i flera kommuner bör därvid tas till vara. Det finns skäl att utreda om inte de nya bestämmelserna bör ha det enkla planförfarandet som utgångspunkt alternativt utreda under vilka omständigheter och förhållanden som det enkla planförfarandet ska kunna tillämpas, t.ex. när planförutsättningarna helt eller delvis klarlagts med stöd av annan lagstiftning. De förslag som lämnas bör även omfatta förfarandet för utarbetande av områdesbestämmelser och fastighetsplaner. För- och nackdelar, inte minst från demokratisynpunkt, bör analyseras. Initiativrätt till detaljplaneläggning och förkortning av kommunernas handläggningstider Alla aktörer vid planering och byggande, såväl privata som offentliga, är i hög grad beroende av att detaljplaneprocessen är så smidig som möjligt och att tidsåtgången är rimlig och förutsägbar. Företrädare för byggsektorn har efterlyst en ökad förutsägbarhet för fortsatt planläggning och projektering genom tidigt besked från kommunen om kommunens avsikter när ett visst projekt presenteras. I sammanhanget kan nämnas att Norge och Storbritannien har anpassat sina plan- och bygglagstiftningar till byggherrarnas behov av ett tidigt besked. I Norge och i flera länder i EU har man dessutom på olika sätt försökt förkorta kommunernas handläggning av planärenden generellt. Regeringen gör bedömningen att detaljplaneprocessen i dess helhet kan förkortas. PBL-kommittén har berört dessa frågeställningar men har valt att inte lämna några författningsförslag. Utredaren ska därför undersöka möjligheten att införa en initiativrätt till detaljplaneläggning för olika exploatörer samt en rätt för sådan exploatör att få besked från berörd kommun huruvida kommunen avser att inleda ett detaljplanearbete eller inte. I detta sammanhang ska utredaren också, bland annat mot bakgrund av erfarenheterna i andra länder, undersöka möjligheten att effektivisera och förkorta kommunernas handläggning av planärenden. Prövning, tillsyn och kontroll av byggnadsarbeten m.m. De verktyg som anvisas i gällande plan- och bygglagstiftning och som ska bidra till att föreskrivna krav på byggnaders tekniska egenskaper infrias har i flera avseenden inte visat sig vara helt ändamålsenliga. PBL-kommittén har därför haft till uppgift att analysera och lämna förslag till författningsändringar. Kommittén konstaterar dock liksom remissinstanserna att flera hithörande frågor kräver ytterligare genomlysning. Även regeringen bedömer att det fortfarande finns utestående frågor som behöver utredas. Detta gäller * processen för kommunernas prövning av bygglov samt bygganmälan, * instrumenten för kommunernas tillsyn, dvs. byggsamrådet, utseende av kvalitetsansvarig, beslut om kontrollplan och kontrollform, beslut om krav på sakkunnigbevis samt beslut om slutbevis, och * kontrollen av byggnadsarbeten. De nämnda frågorna behöver analyseras med avseende på om dessa har avsedd verkan och på ett effektivt sätt bidrar till att föreskrivna krav uppnås. Kommunernas prövning av bygglov samt bygganmälan PBL-kommittén har konstaterat att byggsamrådet inträffar vid en tidpunkt då byggprojektet redan är färdigprojekterat och möjligheten att rent praktiskt påverka projektet är liten. För att tidigarelägga bedömningen av om kraven i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m., BVL, är uppfyllda har PBL-kommittén därför föreslagit att bygganmälan tas bort och att den prövning som i dag görs i samband med bygganmälan i stället ska ske i samband med bygglovsansökan. Regeringen konstaterar att det finns nackdelar med att kommunerna i dag ingriper mot byggprojekt som inte uppfyller föreskrivna krav först i efterhand. Samtidigt ser regeringen svårigheter med att som PBL-kommittén föreslår kontrollera om en byggnad uppfyller alla föreskrivna krav redan på bygglovsstadiet. Utredaren ska därför undersöka möjligheten att hitta anmälnings- och tillståndsformer som säkerställer kommunernas möjlighet att på ett tidigt stadium ingripa mot byggprojekt som inte bedöms uppfylla kraven utan att ansvarsfördelningen för kontrollen av projektet mellan byggherren och kommunen påverkas. Kommunernas tillsyn m.m. Allmänt I PBL regleras statens ansvar för tillsyn och uppsikt i 1 kap. 8 § och kommunernas tillsyn i 9 kap. Regeringen kan konstatera att gränsdragningen mellan tillsyn och kontroll enligt PBL är oklar. Vidare är bestämmelserna om tillsyn och kontroll inte helt enkla att tillämpa, vilket har lett till ineffektivitet i hela det system som ska säkra efterlevnaden av bygglagstiftningen. PBL-kommittén avstod från att lämna förslag till ändringar i denna del. Mot bakgrund av de remissvar som har inkommit med anledning av PBL-kommitténs betänkande ska utredaren dels undersöka möjligheten att renodla och förtydliga begreppet tillsyn i PBL, dels utreda möjligheterna att effektivisera kommunernas tillsyn över byggandet. I detta sammanhang bör utredaren beakta att Boverket i samverkan med länsstyrelserna nyligen har haft regeringens uppdrag att lämna förslag på förtydligande av statens roll och ansvar för tillsyn och uppsikt i PBL. Uppdraget redovisades den 29 juni 2007 i rapporten "Tydligare statligt ansvar i plan- och bygglagen". Rapporten kommer att remitteras under hösten 2007. I remissvaren till PBL-kommitténs betänkande har flera kommuner framfört att det finns ett behov av att införa en möjlighet att ta ut tillsynsavgifter eftersom kommunerna inte anser sig få täckning för sina kostnader. Regeringen gör bedömningen att frågan om avgifter för tillsyn bör utredas närmare. Byggsamrådet Bestämmelser om byggsamråd finns i 9 kap. 8 § PBL. Vid byggsamrådet ska en genomgång göras av arbetenas planering, de åtgärder för besiktning, tillsyn och övrig kontroll som är nödvändiga för att kraven ska antas kunna uppfyllas och den samordning som behövs. Över samrådet ska ett protokoll föras. PBL-kommittén redovisar en del brister i samrådet, bland annat att samrådet inträffar för sent och lämnar litet utrymme för påverkan. Kommittén har därför lämnat vissa förslag till ändringar i den aktuella bestämmelsen, bland annat om att byggsamrådet ska kunna delas upp och genomföras vid flera tillfällen. Regeringen konstaterar att byggsamrådet inte alltid fungerar på det sätt som har avsetts i bygglagstiftningen. Kommitténs förslag löser inte heller den problematik som är förknippad med samrådet. Utredaren bör därför, med beaktande av PBL-kommitténs överväganden, ytterligare undersöka hur bestämmelserna om byggsamråd behöver ändras eller förtydligas. Kvalitetsansvarig enligt PBL Bestämmelser om kvalitetsansvarig finns i 9 kap.13-15 §§ PBL. Den kvalitetsansvarige utses och arvoderas av byggherren. Den kvalitetsansvarige ska se till att kontroll- och rivningsplaner följs samt närvara vid byggsamråd, besiktningar och andra kontroller. Samtidigt är det byggherren som ansvarar för att alla arbeten utförs enligt föreskrivna krav och meddelade beslut. Den kvalitetsansvariges roll och ansvar i förhållande till byggherren och kommunen uppfattas därför ofta som oklar. Regeringen ger utredaren i uppdrag att undersöka hur den kvalitetsansvariges roll och uppgifter bör utformas. I detta sammanhang bör undersökas vilka kompetenskrav som bör ställas på den kvalitetsansvarige i förhållande till dennes uppgifter. Samtidigt bör benämningen på den kvalitetsansvarige övervägas. Beslut om kontrollplan och kontrollform Bestämmelser om kontrollplan och former för kontroll finns i 9 kap. PBL. Vid byggsamrådet eller snarast möjligt därefter ska kommunen, om det inte är uppenbart onödigt, besluta om en kontrollplan för arbetena. I kontrollplanen ska anges vilka kontroller som behövs för att byggprojektet ska kunna antas uppfylla föreskrivna krav, vilka intyg och andra handlingar som ska företes kommunen samt vilka anmälningar som ska ske till kommunen. I detta sammanhang väljer kommunen också om kontrollen ska utföras genom dokumenterad egenkontroll, av fristående sakkunniga eller av byggnadsnämnden. PBL-kommittén har konstaterat att kontrollen enligt kontrollplanen uppfattas som en ren formalitet eftersom bestämmelserna i PBL inte ställer specifika krav på innehållet i kontrollplanen och inte heller på utförandet och dokumentationen av kontrollerna. PBL-kommittén har dock inte lämnat några förslag till förtydliganden i PBL. Regeringen konstaterar att uppgifter om exempelvis kontroll av ventilation och radon samt vissa energianvändningsuppgifter ofta saknas i kontrollplanerna trots att dessa uppgifter krävs enligt annan lagstiftning. Regeringen ger utredaren i uppdrag att utreda möjligheten att närmare författningsreglera vilka uppgifter som bör vara obligatoriska i kontrollplanen. Kontroll av byggnadsarbeten Av 9 kap. 9 § PBL framgår att kontrollen av byggnadsarbeten ska utföras genom dokumenterad egenkontroll, av en fristående sakkunnig eller, om det finns särskilda skäl, av byggnadsnämnden. PBL-kommittén ansåg att egenkontrollen inte fungerar tillfredsställande. Skälen till detta är flera enligt kommittén: byggherren har inte alltid ett intresse av att kontrollera att de tekniska egenskapskraven kommer främst, att det inte finns särskilda krav på egenkontrollens utförande och att kommunerna brister i sin tillsyn. Vidare har PBL-kommittén konstaterat att de fristående sakkunniga har en svår roll med kluvna lojaliteter och utan egentliga befogenheter. Kommunen saknar dessutom möjlighet att kräva att fristående sakkunniga styrker sin kompetens, t.ex. genom personcertifiering eller genom ackrediterat kontrollorgan. PBL-kommittén har behandlat kontrollfrågorna utan att lämna några förslag till författningsändringar. Flera remissinstanser efterfrågar överlag mer oberoende kontroll. Utredaren ska därför dels analysera alternativa sätt att kontrollera byggandet, dels se över om befintliga kontroller och kontrollformer kan effektiviseras. Utredaren bör vidare utreda om det är lämpligt att differentiera kraven på kontrollerna och formerna för kontrollen beroende på byggnadsarbetenas omfattning och byggherrens kompetens. I detta sammanhang bör särskilt belysas behovet av styrkande hur och av vem kontrollen har utförts samt behovet av kontroll genom särskilda sakkunniga eller motsvarande vid s.k. självbyggeri. Byggherrens ansvar Byggherren har enligt 9 kap. 1 § PBL ansvaret för att föreskrivna krav och meddelade beslut avseende byggnadsåtgärder uppfylls. Denne ansvarar också för att kontroller utförs i tillräcklig omfattning. Vissa kontroller kan utföras först en tid efter att byggnaden har tagits i bruk, exempelvis avseende energianvändning och radon. Ofta är det således först en tid efter ibruktagandet som vissa krav går att kontrollera och sanktionera. I situationer då byggherren överlåter fastigheten direkt efter färdigställandet, ofta en bostadsrättsförening eller egnahemsägare, uppstår ett oklart ansvarsförhållande för kontroller och åtgärdande av eventuella brister. Regeringen konstaterar att denna typ av tidiga överlåtelser från byggherren till annan part har blivit allt vanligare samtidigt som behovet av kontroller efter byggnadens ibruktagande har ökat. Regeringen ger därför utredaren i uppdrag att utreda om bestämmelserna om ansvar för uppfyllande av föreskrivna krav och meddelade beslut behöver ändras. Sanktionssystemet Bestämmelser om sanktioner finns i 10 kap. PBL. PBL-kommittén har föreslagit höjningar av sanktionsavgifterna. Kommitténs förslag i denna del behandlas i propositionen "Ett första steg för en enklare plan- och bygglag" (prop. 2006/07:122). PBL-kommittén har framfört att det finns behov av en mer genomgripande översyn av systemets grunder och dess utformning med syfte att stärka efterlevnaden av lagstiftningen. Denna uppfattning delas av remissinstanserna. Utredaren ska därför utreda sanktionssystemets effektivitet och föreslå nödvändiga förändringar. Säkerställa att beslut om bygglov vinner laga kraft PBL-kommittén menar att det är ett betydande rättssäkerhetsproblem att beslut om bygglov i en del fall inte vinner laga kraft. En enskild som anses vara berörd av ett beslut om bygglov men inte har fått del av beslutet kan överklaga detta långt senare. För att undvika den fördröjning och den osäkerhet ett sådant överklagande innebär har kommittén föreslagit att det ska vara en skyldighet för kommunen att delge alla berörda beslut om bygglov. Regeringen delar kommitténs bedömning att det är olämpligt att beslut om bygglov inte alltid vinner laga kraft, men menar att kommitténs förslag skulle medföra ett omfattande merarbete och stora kostnader för kommunerna utan att någon fullständig lösning på problemet uppnås. Även fortsättningsvis kommer det att vara svårt att utreda vilka som är berörda av ett visst beslut. I stället bör utredaren analysera om det finns andra möjligheter att säkerställa att beslut om bygglov vinner laga kraft, exempelvis genom ett kungörelseförfarande. Tydliggöra förhållandet mellan PBL och BVL Det finns ett behov av samordning av processerna i PBL och BVL. De tekniska egenskapskraven formuleras som funktionskrav i BVL medan förfarandet och de instrument som finns för att säkerställa att kraven uppfylls finns i PBL. PBL-kommittén hade i uppdrag att se över förhållandet mellan PBL och BVL men har inte redovisat förslag i denna del. Den otydliga kopplingen mellan lagarna samt bristande logik vid hänvisning mellan lagarna har lett till tillämpningsproblem. Det finns således skäl att klarlägga och tydliggöra sambanden mellan de två lagarna. Utredaren ska analysera behovet av att författningstekniskt tydliggöra förhållandet mellan PBL och BVL. Förtydligande av krav på byggnadsverk vid ändring m.m. Vid uppförande och ändring av byggnadsverk ska vissa tekniska egenskapskrav, s.k. funktionskrav, uppfyllas. Funktionskraven reglerades tidigare i PBL men regleras sedan 1995 i BVL. I samband med att kraven flyttades till BVL ersattes benämningen ombyggnad och tillbyggnad med benämningen ändring av byggnadsverk. Vid tillämpningen av bestämmelserna om ändring av byggnad ställs ibland krav på att andra delar av byggnaden ska åtgärdas än dem för vilka ansökan avser så att även dessa uppfyller de tekniska egenskapskraven, s.k. följdkrav. Sådana följdåtgärder kan krävas vid annan ändring av byggnad än tillbyggnad om ändringen medför t.ex. en avsevärd förlängning av byggnadens brukstid. I sådana fall ska de tekniska egenskapskraven uppfyllas även i de delar som, utan att omfattas av ändringen, indirekt berörs av denna. Med anledning av de följdkrav som kan ställas vid en ansökan om ändring av byggnad har innebörden av termen ändring av byggnad kommit att uppfattas som oklar. Även utformningen av bestämmelserna har medfört tolkningsproblem, vilket har lett till varierande efterlevnad av de tekniska egenskapskraven. Regeringen kan konstatera att det finns anledning se över termen ändring med hänsyn till behovet av tydlighet, enkelhet och förutsägbarhet framför allt med avseende på vilka följdkrav som ska kunna ställas. I sammanhanget bör också begreppet underhåll klarläggas och tydliggöras. Krav på varsamhet vid ändring av byggnader finns i 3 kap. PBL. De tekniska egenskapskraven ska uppfyllas med beaktande av kravet på varsamhet. Regeringen har erfarit att det även råder oklarhet om varsamhet som begrepp och hur varsamhet kan hanteras samtidigt som de tekniska egenskapskraven ska efterlevas. Det finns enligt regeringens bedömning skäl att se över också möjligheterna att så långt möjligt undanröja dessa oklarheter. Utredaren bör belysa hur både kraven på varsamhet och de tekniska egenskapskraven ska kunna uppfyllas. Flyttning av byggnadsverk Vilka krav som gäller vid flyttning av byggnadsverk är inte närmare reglerat i PBL och BVL. Genom riksdagens beslut med anledning av propositionen "Undantag i vissa fall från tekniska egenskapskrav på byggnadsverk" (prop. 2006/07:62, bet. 2006/07:CU31, rskr. 2006/07:118) har bestämmelser som ger möjlighet att i vissa speciella situationer flytta byggnadsverk från en plats till en annan införts. Bestämmelsen, som föranleddes av gruvnäringens tillväxt i Norrbotten, innebär att befintliga byggnader kan flyttas till en annan plats utan att de tekniska egenskapskraven behöver uppfyllas fullt ut. Kommunen ges möjlighet att göra undantag i vissa fall då det finns särskilda skäl. De i BVL och förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. nya bestämmelserna avser endast speciella undantagssituationer. Regeringen ger utredaren i uppdrag att undersöka möjligheterna att införa en mer generell reglering av flyttning av byggnader i PBL och BVL. I samband härmed ska utredas vilka funktionskrav som kan anses rimliga att ställa i dessa situationer. Kostnader och andra konsekvenser Om utredarens förslag påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa redovisas. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. Om förslagen innebär kostnadskonsekvenser för staten, kommuner eller landsting ska även förslag till finansiering anges. Miljökonsekvenser ska redovisas. Utredaren ska genomgående beakta konsekvenserna för företag samt redovisa förslag som kan förenkla företagens befattning med plan- och byggärenden. Förslag ska utformas med utgångspunkt i att företagens administrativa kostnader ska hållas så låga som möjligt. När det gäller redovisning av förslagens konsekvenser ska utredaren samråda med Verket för näringslivsutveckling (Nutek) och Näringslivets Regelnämnd. Nuteks databas Malin ska så långt möjligt användas för beräkning av vilka effekter förslagen får för företagens administrativa kostnader. Arbetsformer och redovisning av uppdraget Utredaren ska samråda med Miljöprocessutredningen (M 2007:4). Arbetet ska bedrivas i kontakt med berörda myndigheter, Sveriges Kommuner och Landsting, näringslivet och övriga intressenter. Utredaren ska redovisa uppdraget senast den 31 maj 2008. (Miljödepartementet)