Regeringskansliets rättsdatabaser

Beslut vid regeringssammanträde den 17 april 2008 Sammanfattning av uppdraget Beredningens fortsatta arbete med förslag till grundlagsändringar inför valet 2010 Beredningen ska föreslå de ändringar som krävs för att digital bio samt e-böcker och e-tidningar som levereras med innehåll ska omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Vidare ska beredningen lämna förslag till de ändringar i yttrandefrihetsgrundlagen som krävs för att ansvaret för vissa Internetpubliceringar ska förtydligas och för att offentlig visning av digital bio ska omfattas av undantaget från förbudet mot censur. I övrigt ska beredningen fortsätta att arbeta med de tidigare identifierade problemen och lämna de förslag till grundlagsändringar som den finner motiverade. Beredningens långsiktiga arbete Beredningen ska fortsätta arbetet med att överväga om man i längden bör behålla en teknikberoende grundlagsreglering av tryck- och yttrandefriheten. Utgångspunkten för arbetet ska vara att de grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna som t.ex. ensamansvaret, jurysystemet och meddelarskyddet ska ligga fast. I uppdraget ingår att analysera de för- och nackdelar som en teknikoberoende reglering kan medföra. Beredningen ska vidare analysera om andra distributionsformer för yttranden till allmänheten, utöver de traditionella medierna, kan behöva skyddas av de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna. Beredningen ska vid sin analys lägga särskild vikt vid vilken betydelse dessa distributionsformer kan ha för den fria åsiktsbildningen i samhället. Analysen ska också avse hur en avgränsning kan åstadkommas i förhållande till sådana distributionsformer för vilka ett skydd enligt regeringsformens och Europakonventionens bestämmelser är tillräckligt. Om beredningen bedömer att det inte är möjligt att hitta en ny teknikoberoende regleringsmodell som ger ett tillräckligt starkt skydd för tryck- och yttrandefriheten, ska den inom ramen för nuvarande ordning göra en allmän översyn av tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen med inriktningen att göra de båda grundlagarna så tydliga och lättillämpade som möjligt. Beredningen ska också överväga om det är möjligt att flytta detaljbestämmelser i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen till vanlig lag. Beredningen ska vidare utreda om skyddet för enskildas integritet och privatliv i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen bör stärkas. I uppdraget ingår också att utreda om lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämpningslagen) bör ändras för att öka möjligheterna att kvitta rättegångskostnaderna i tryck- och yttrandefrihetsmål. Beredningen ska dessutom överväga om det är möjligt att genom ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen eller i tillämpningslagen på annat sätt stärka enskilda personers ställning i förhållande till medieföretag om de utsätts för brott i medierna, dock utan att tryck- och yttrandefriheten på något avgörande sätt inskränks. I beredningens uppdrag ingår också att fortsätta överväga om möjligheterna att lämna internationell rättslig hjälp och liknande internationellt bistånd på det grundlagsreglerade området bör utökas. Övrigt Beredningen ska föreslå de grundlagsändringar och andra lagändringar som den finner motiverade. Beredningen ska senast den 1 februari 2009 redovisa sitt uppdrag i den del det avser förslag till grundlagsändringar inför valet 2010. Uppdraget ska i övriga delar redovisas senast den 20 december 2011. Av beredningens ursprungliga direktiv framgår att den får presentera delbetänkanden efter hand som olika frågor behandlas. I övrigt ska beredningens arbete fortsätta i enlighet med detta och tidigare givna direktiv. Bakgrund Beredningens nuvarande uppdrag Regeringen tillkallade genom beslut den 30 april 2003 en beredning med uppgift att följa utvecklingen på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området (dir. 2003:58). Beredningen har antagit namnet Tryck- och yttrandefrihetsberedningen. Beredningen har i uppdrag att utreda och lämna förslag till lösningar av olika problem på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. En viktig uppgift är att lämna förslag till hur de problem som är relaterade till den tekniska och mediala utvecklingen ska lösas. I beredningens uppdrag ingår därför att överväga frågan om det mot bakgrund av den tekniska och mediala utvecklingen är möjligt att i längden behålla en teknikberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten i medierna och om det på sikt finns anledning att slå samman tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen till en grundlag omfattande såväl tryckfrihet som annan yttrandefrihet. Beredningen lämnade den 22 december 2004 delbetänkandet Vissa tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2004:114). I betänkandet behandlas bl.a. frågor om internationell rättslig hjälp, brottskatalogen och vissa målhandläggningsfrågor. Betänkandet, som har remissbehandlats, bereds i Justitiedepartementet. Den 15 november 2006 lämnade beredningen betänkandet Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? (SOU 2006:96). I betänkandet, som har kommit att kallas debattbetänkandet, presenteras tre olika alternativa modeller för grundlagsreglering av tryck- och yttrandefriheten. Två av alternativen innebär att tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen upphävs och att grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten får en helt annan utformning än den nuvarande. Det tredje alternativet innebär bl.a. att tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen läggs samman till en ny yttrandefrihetsgrundlag. Att behålla tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen i nuvarande utformning, eventuellt med några smärre justeringar för att komma till rätta med vissa tillämpningsproblem, nämns också som ett alternativ för framtiden. I debattbetänkandet har beredningen också presenterat förslag till lösningar av några av de problem som beredningen har identifierat. Betänkandet har remissbehandlats. Genom tilläggsdirektiv den 7 juni 2007 beslutade regeringen att beredningen dels ska omvandlas till en parlamentarisk kommitté, dels ska överväga ytterligare vissa frågor (dir. 2007:76). Behovet av en fortsatt översyn av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen Beredningens fortsatta arbete med förslag till grundlagsändringar inför valet 2010 Beredningen har under sitt arbete identifierat ett antal problem som den bedömt som särskilt angelägna att åtgärda inom ramen för den gällande regleringen. Det gäller grundlagsskydd för bl.a. digital bio, en s.k. stencilregel för tekniska upptagningar och ett förtydligat ansvar för vissa Internetpubliceringar. Beredningen ska fortsätta att arbeta med dessa frågor med beaktande av de synpunkter som framkommit under remissbehandling av de tidigare lämnade delbetänkandena (SOU 2004:114 och SOU 2006:96). Beredningens långsiktiga arbete En fortsatt översyn av den teknikberoende grundlagsregleringen Resultatet av remissbehandlingen av beredningens betänkande Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? (SOU 2006:96) ger inte stöd för att ge beredningen fortsatt uppdrag att arbeta med någon av de presenterade modellerna för grundlagsreglering av tryck- och yttrandefriheten. Beredningens arbete har dock visat att det finns brister med den nuvarande teknikberoende regleringen. Samtidigt har denna reglering goda skäl för sig. Historiskt sett har det nämligen visat sig att skyddet för de tekniska hjälpmedel som används för att framställa och distribuera meddelanden är väl så centralt som skyddet för meddelandena som sådana. I olika länder och historiska skeden har vidare angreppen mot tryck- och yttrandefriheten ofta skett genom ingripanden eller inskränkningar i enskildas rätt att fritt förfoga över viss teknik. De brister som finns med den nuvarande regleringen är dock enligt regeringens uppfattning ändå sådana att det finns skäl att låta beredningen fortsätta det arbete som den inlett med att överväga om man i längden bör behålla en teknikberoende grundlagsreglering av tryck- och yttrandefriheten. Resultatet av beredningens arbete kan därefter bli föremål för en bred debatt om det framtida grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten och vara vägledande för regeringens fortsatta ställningstagande i frågan. Brister med den nuvarande grundlagsregleringen Den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är komplex och i vissa avseenden svårgenomtränglig. Många av de termer och uttryck som används måste definieras och anpassas till nya situationer och tillämpningsområden genom rättspraxis. Domstolarnas rättsutveckling har således haft en stor betydelse när det gäller att avgränsa och precisera många av grundlagarnas centrala bestämmelser. Det återstår dock, som beredningen har konstaterat, fortfarande ett flertal frågor för rättstillämpningen att lösa. Som exempel på den angivna rättsutvecklingen kan nämnas att Högsta domstolen funnit att en person som med två videobandspelare kopierar ett videogram är "den som låter framställa" en teknisk upptagning enligt 4 kap. 1 § YGL om avsikten är att sprida videogrammen (NJA 2002 s. 281). Regeringsrätten har vidare uttalat att med en "redaktion" i databasregeln i 1 kap. 9 § YGL avses de personer som har hand om ordnandet och utgivningen av en tryckt periodisk skrift även om skriften och de upplysningar som tillhandahålls enbart innehåller uppgifter om betalningsanmärkningar (RÅ 2003 ref 30). Som ytterligare exempel kan nämnas att Marknadsdomstolen har att ta ställning till det komplicerade förhållandet mellan grundlagarnas materiella tillämpningsområde och reklam och marknadsföring (se t.ex. MD 2002:34). De oklarheter som finns i begreppsbildningen gör att regleringen i viss mån är oförutsägbar. Vidare hänvisar bestämmelserna i yttrandefrihetsgrundlagen i många fall till bestämmelser i tryckfrihetsförordningen vilket innebär att en av våra fyra grundlagar inte kan läsas separat och alltså inte står på egna ben, vilket från principiella utgångspunkter kan ifrågasättas. De frekventa hänvisningarna gör också att bestämmelserna är svåröverskådliga. Härtill kommer att grundlagarnas höga detaljeringsnivå och teknikberoendet leder till att de ofta måste ändras, bl.a. för att nya medieformer ska fångas in, vilket i sin tur ytterligare ökar komplexiteten. Beredningen har redovisat ett stort antal avgränsnings- och tillämpningsproblem men anfört att detta inte är unikt för tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen utan något som förekommer beträffande så gott som all lagstiftning. Regeringen vill dock framhålla att många av de gränsdragningsproblem som förekommer på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden är avgörande för om grundlagsregleringen är tillämplig eller inte. Sådana oklarheter kan, som Justitiekanslern (JK) har framhållit i sitt remissvar gällande debattbetänkandet, bl.a. leda till att brott inte kan beivras eftersom det inte går att avgöra vilken processordning som ska tillämpas, dvs. ett åtal riskerar att bli avvisat oavsett om talan väcks av JK eller av allmän åklagare. Som exempel kan nämnas att det inte ens efter en undersökning av Statens kriminaltekniska laboratorium alltid kan fastställas om något är framställt i tryckpress och att det alltså även efter en sådan undersökning är oklart om yttrandet omfattas av grundlagsskydd eller inte. Oklarheterna i lagstiftningen kan också leda till att enskilda personer tvingas till omfattande processer i flera instanser utan att få sin sak slutligt prövad (se NJA 2002 s. 314 och NJA 2005 s. 884 samt NJA 2003 s. 31 och NJA 2007 s. 309). Som beredningen har framhållit i debattbetänkandet lämnar såväl tryckfrihetsförordningen som yttrandefrihetsgrundlagen i och för sig stort utrymme för nya tekniker att falla in under grundlagsskyddet. Risken för att nya medieformer och ny teknikanvändning ska falla utanför skyddet just på grund av tekniken är därmed enligt beredningen inte särskilt stor. Beredningens bedömning, att teknikberoendet för närvarande och under åtminstone tio år inte kan förväntas utgöra något verkligt stort problem, framstår inte som osannolik. Teknikutvecklingen går emellertid snabbt och det är mycket möjligt att utvecklingstakten kommer att accelerera. Mot denna bakgrund är det svårt att göra några mer exakta förutsägelser om hur den massmediala framtiden kan komma att se ut. Det är dock rimligt att anta att det till följd av teknikutvecklingen i framtiden kommer att uppstå nya luckor i lagstiftningen, vilket alltså innebär att yttranden som framförs med användning av den nya tekniken kommer att falla utanför grundlagsskyddet. Det kan ifrågasättas om det är lämpligt att ha en grundlagsreglering som på detta sätt - om inte återkommande ändringar görs - riskerar att bli ifrånsprungen av teknikutvecklingen. Tekniken är vidare inte bara avgörande för om grundlagsskydd föreligger eller inte utan också för vilka grundlagsregler som ska tillämpas. Flera av remissinstanserna har pekat på det förhållandet att ett yttrande som distribueras av ett medieföretag kan omfattas av olika regler - t.ex. beträffande vem som kan hållas ansvarig för innehållet - beroende på vilken teknik som väljs för distributionen. Det gäller bl.a. ansvaret för s.k. on-demand sändningar av radio- eller TV-program (som omfattas av 1 kap. 9 § YGL) i förhållande till traditionella radio- och TV-sändningar (som omfattas av 1 kap. 6 § YGL) och innehållet i artikeldatabaser (som omfattas av 1 kap. 9 § YGL) i förhållande till den ursprungliga tidningspubliceringen (som omfattas av 1 kap. 5 § TF). De senare årens utveckling inom medietekniken innebär att det har blivit allt vanligare att mediekonsumenterna själva bestämmer när de vill ta del av ett visst programinnehåll. Det framstår mot denna bakgrund som svårförklarligt att inte samma regler gäller exempelvis för tillhandahållandet av programinnehållet i en databas som för traditionell sändningsverksamhet. Beredningen har i debattbetänkandet redogjort för mediernas särskilda betydelse för åsiktsbildningen i samhället. Hittills har den rollen till största delen fyllts av traditionella medier som tidningar, radio och TV. Teknikutvecklingen har emellertid ökat enskilda personers möjligheter att utan större ekonomiska eller tekniska resurser förmedla sina tankar och åsikter till andra. Internet och dess möjligheter har här spelat en viktig roll. Denna utveckling fortsätter och debattörer av betydelse för opinionsbildningen hittar sina forum utanför den traditionella medievärlden, t.ex. genom att uppträda som bloggare. Det kan mot denna bakgrund tyckas märkligt att inte yttranden som framförs med användning av sådan nyare teknik omfattas av det skydd som de traditionella massmedierna har. Det framstår som än mer märkligt om man ställer avsaknaden av grundlagsskydd för sådana yttranden i relation till det automatiska grundlagsskydd som gäller för olika mindre viktiga opinionsbildande företeelser, t.ex. tryck på t-shirts, tryckta visitkort och information på varuförpackningar. Som JK har anfört kan gränsdragningen mellan grundlagsskyddade yttranden och andra yttranden alltså ibland vara svår att förklara utifrån ändamålsskäl. Det är också värt att, som Uppsala universitet har gjort i sitt remissvar gällande debattbetänkandet, notera att beredningens genomgång av aktuella problem med dagens tryck- och yttrandefrihetsreglering omfattar över trettio identifierade potentiella eller reella problem. Det innebär alltså att många centrala och svåra frågeställningar för närvarande är oreglerade i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen vilket i sig kan utgöra grund för att ifrågasätta om grundlagarna verkligen har en ändamålsenlig utformning. Detta är inte tillfredsställande och riskerar på sikt att urholka människors förtroende för regleringen. En sådan situation är allvarlig, särskilt på det centrala område som skyddet för tryck- och yttrandefriheten utgör. Ett väl fungerande straffrättsligt samarbete på internationell nivå är viktigt i kampen mot den gränsöverskridande brottsligheten. Det gäller i synnerhet för det samarbete som sker inom ramen för Europeiska unionen. Även detta måste tas i beaktande om ett starkt skydd för tryck- och yttrandefriheten på sikt ska kunna garanteras. Inom EU har ett nytt fördrag, Lissabonfördraget, förhandlats fram och avsikten är att det, efter att ha ratificerats av samtliga medlemsstater, ska träda i kraft under 2009. Lissabonfördraget innebär att samarbetet på det straffrättsliga och polisiära området fördjupas bl.a. genom att beslut inte längre ska fattas med enhällighet utan med kvalificerad majoritet. Samarbetet kommer också i allt större utsträckning att bygga på principen om ömsesidigt erkännande. För att bl.a. underlätta ömsesidigt erkännande av domar och rättsliga avgöranden får straff- och processrättsliga miniregler antas. Genom att Lissabonfördraget innehåller en s.k. nödbroms - som innebär att en medlemsstat har möjlighet att i vissa fall begära att ett utkast till direktiv ska överlämnas till Europeiska rådet för ställningstagande - har det bedömts innehålla ett tillräckligt gott skydd för den svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen. Mot bakgrund av den detaljerade svenska regleringen kan det utvidgade straffrättsliga samarbetet i praktiken leda till ett ökat antal konflikter med bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det finns alltså skäl för att på sikt, så långt det är möjligt och med bibehållande av ett starkt skydd för tryck- och yttrandefriheten, försöka minska konfliktytorna mellan tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen samt gemenskapsrätten och EU-samarbetet i övrigt. Det är naturligtvis svårt att förutse om den nuvarande grundlagsregleringen i framtiden kommer att kunna uppfylla de höga krav på skydd för tryck- och yttrandefrihet som finns i vårt demokratiska system eller om utvecklingen, om inga ändringar görs, kommer att leda till att skyddet för tryck- och yttrandefriheten försvagas. Det finns, vilket framgår av utfallet av remissbehandlingen av debattbetänkandet, argument som talar i båda riktningarna. De inledningsvis redovisade problemen med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen avseende bl.a. avgränsnings- och tillämpningsproblem och risken för att regleringen på sikt kan komma att försvagas till följd av teknikutvecklingen samt det ökade internationella samarbetet leder dock sammantaget regeringen till slutsatsen att det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regelverket på sikt kan behöva reformeras. Det är därför angeläget att fortsätta beredningens arbete med att överväga om man i längden bör behålla en teknikberoende grundlagsreglering av tryck- och yttrandefriheten. Uppdraget Beredningens fortsatta arbete med förslag till grundlagsändringar inför valet 2010 Som tidigare har nämnts har beredningen identifierat ett antal problem som det är angeläget att lösa inom ramen för den gällande regleringen. I det följande redovisas dessa frågor samt ytterligare en fråga som gäller digital bio och undantaget från censurförbudet i yttrandefrihetsgrundlagen. Ny teknikanvändning som inte omfattas av grundlagsregleringen Tryck- och yttrandefrihetsberedningen har i debattbetänkandet gjort en genomgång av i vilken utsträckning ny teknik som används för masskommunikation omfattas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Beredningen har funnit problem i två avseenden, det gäller digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas samt e-böcker och e-tidningar. Med digital bio menas att den film som ska visas distribueras till biografen via bredband, satellit eller på en minihårddisk som laddas ned på biografens server. Biografvisningen sker sedan genom en uppspelning ur servern. Det är alltså fråga om ett slags offentlig uppspelning ur en databas, dvs. en motsvarighet till det i yttrandefrihetsgrundlagen nämnda spridningssättet uppspelning av en teknisk upptagning (1 kap. 10 § första stycket YGL). En sådan uppspelning ur en databas omfattas inte av någon av yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser. Detsamma gäller för offentlig uppspelning ur en databas av annat innehåll än film, t.ex. musik. Som beredningen och flera av remissinstanserna har anfört är det sannolikt att digital biografvisning inom en relativt snar framtid kommer att bli det dominerade sättet för filmvisning. Det är inte heller ovanligt att musik på detta sätt spelas upp offentligt. Regeringen anser därför att det är angeläget att yttrandefrihetsgrundlagen ändras så att även tillhandahållande av information genom offentlig uppspelning ur en databas omfattas av grundlagsskydd. Beredningen ska lämna förslag på en sådan ändring. När det gäller e-böcker och e-tidningar som levereras med innehåll har beredningen gjort bedömningen att övervägande skäl talar för att dessa inte omfattas av grundlagsregleringen. Att ladda ner ytterligare material till en e-bok eller e-tidning skulle däremot enligt beredningen kunna omfattas av 1 kap. 6 eller 9 §§ YGL. Även om det, som beredningen har funnit, är osäkert i vilken utsträckning e-tidningar och e-böcker som levereras med innehåll kommer att ha framgång på marknaden finns det principiella skäl för att även dessa tekniker bör omfattas av grundlagsregleringen. Beredningen ska därför föreslå de ändringar som krävs för att e-böcker och e-tidningar som levereras med innehåll ska omfattas av grundlagsskydd. Censur av filmer för offentlig visning Både tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen bygger på en princip om förbud mot censur och hindrande åtgärder. I 1 kap. 3 § andra stycket YGL görs emellertid ett undantag från denna princip genom att det anges att det i lag får meddelas föreskrifter om granskning och godkännande av rörliga bilder i filmer, videogram eller andra tekniska upptagningar som ska visas offentligt. I lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram (granskningslagen) finns regler för sådan förhandsgranskning. Som tidigare har nämnts omfattas inte digital bio av yttrandefrihetsgrundlagen och därmed inte heller av censurförbudet. Utvecklingen av digital bio innebär alltså att grundlagsskyddet mot censur i motsvarande mån försvinner. Om yttrandefrihetsgrundlagen ändras så att digital bio omfattas av grundlagsskyddet - innefattande bl.a. censurförbud - bör sådan filmvisning enligt regeringens uppfattning kunna förhandsgranskas på samma sätt som annan film som visas offentligt. Några av remissinstanserna, bl.a. Riksdagens ombudsmän och Statens biografbyrå, har anfört att det finns anledning att se över undantaget från censurförbudet i yttrandefrihetsgrundlagen såvitt gäller den s.k. vuxencensuren. Regeringen anser att det i och för sig kan finnas anledning att se över dessa bestämmelser men att det bör göras i samband med en allmän översyn av granskningslagen. Undantaget från censurförbudet i yttrandefrihetsgrundlagen behövs alltjämt för att biograffilmer ska kunna förhandsgranskas, åtminstone för åldersprövning till skydd för barn. Beredningen ska därför - tillsammans med förslag som innebär att digital bio omfattas av grundlagsskydd - lämna förslag till de ändringar i yttrandefrihetsgrundlagen som behövs för att även digital bio ska kunna förhandsgranskas. Förtydligat ansvar för vissa Internetpubliceringar Beredningen har identifierat ett antal otydligheter i yttrandefrihetsgrundlagen avseende ansvaret för vissa Internetpubliceringar. Det gäller bl.a. frågan om automatiskt grundlagsskydd för databaser som tillhandahålls av redaktioner för periodiska skrifter som inte är tryckta utan mångfaldigade på annat sätt. Beredningen har härutöver hänvisat till tidigare lämnade förslag till ändringar i yttrandefrihetsgrundlagen (se SOU 2004:114, s. 321 f.). Dessa förslag avser att förtydliga vissa bestämmelser om webbsändningar. Beredningen ska utifrån sina tidigare redovisade lösningar lämna förslag på de ändringar som krävs för att komma till rätta med de påtalade otydligheterna avseende ansvaret för vissa Internetpubliceringar. En stencilregel för tekniska upptagningar Yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig på sådana tekniska upptagningar som är utgivna (1 kap. 10 § YGL). En teknisk upptagning anses utgiven då den har lämnats ut för att spridas till allmänheten i Sverige genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt. Om grundlagen är tillämplig eller inte, prövas i det enskilda fallet på grundval av vad som kan antas om spridningen. Om inte annat framgår av omständigheterna, ska grundlagen anses tillämplig på en upptagning som innehåller de uppgifter som enligt 3 kap. 13 § och 4 kap. 4 § YGL ska anges på en sådan. I den praktiska tillämpningen har det uppstått ett stort antal gränsdragnings- och bevisproblem beträffande tekniska upptagningar som saknar ursprungsuppgifter. Det gäller såväl svårigheter att avgöra om grundlagsskydd föreligger eller inte som svårigheter att avgöra till vilken upplaga en upptagning hör. Dessa frågor har flera gånger påtalats av JK och under beredningens arbete har frågan väckts om inte grundlagsskyddet för tekniska upptagningar borde få en annan utformning än för närvarande. För att komma tillrätta med de påtalade problemen har beredningen lämnat förslag på en s.k. stencilregel för tekniska upptagningar. Förslaget innebär att grundlagsskyddet inskränks eftersom alla utgivna upptagningar inte med automatik blir grundlagsskyddade. Det är dock enkelt för den som vill ha grundlagsskydd att försäkra sig om detta eftersom det enda som krävs är att de föreskrivna ursprungsuppgifterna anges. Som Tullverket har påpekat under remissbehandlingen av debattbetänkandet måste emellertid förslaget analyseras i förhållande till det förslag om ursprungsmärkning av importerade tekniska upptagningar som lämnades i det tidigare delbetänkandet (SOU 2004:114). Vidare väcker förslaget frågor om hur det förhåller sig till de EG-rättsliga reglerna om fri rörlighet för varor (se Kommerskollegiets remissvar på det tidigare förslaget dnr Ju2004/11833/L6). Beredningens förslag bör mot den angivna bakgrunden övervägas ytterligare med utgångspunkt från att grundlagsregleringen avseende tekniska upptagningar ska förenklas och förtydligas. Beredningens långsiktiga arbete En framtida reglering av tryck- och yttrandefriheten i medierna Som tidigare har nämnts är det angeläget att fortsätta beredningens arbete med att överväga om man i längden bör behålla en teknikberoende grundlagsreglering av tryck- och yttrandefriheten. I uppdraget ingår att analysera de för- och nackdelar som en teknikoberoende reglering kan medföra. Utgångspunkten för det fortsatta arbetet ska vara att skyddet för tryck- och yttrandefriheten i de traditionella medierna ska vara starkt. Det gäller framför allt för tidningar, böcker, radio och TV som alltjämt får anses ha en särskild betydelse för den fria åsiktsbildningen i samhället. För dessa medier är de centrala tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna av grundläggande betydelse. Det gäller såväl meddelarfriheten med ensamansvaret, förbudet mot censur och hindrande åtgärder som etableringsfriheten. Även brottskatalogen och den särskilda rättegångsordningen - med juryprövning - är för dessa medier av särskild betydelse. De principer som bär upp det nuvarande systemet ska alltså behållas för dessa medier. Vid en första anblick kan det förefalla finnas goda skäl för en helt teknikoberoende grundlagsreglering, t.ex. i enlighet med den modell som finns i Europakonventionen. Mot det måste emellertid invändas att de svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna innehåller komponenter som svårligen kan förenas med en sådan regleringsmodell. Det gäller framför allt ensamansvaret och meddelarskyddet. En förutsättning för att ensamansvar och meddelarfrihet ska kunna tillämpas är att den ensamansvarige på förhand kan kontrollera vad som publiceras och att han eller hon kan lita på att det också blir dessa yttranden som framförs. Av detta följer att en framtida reglering sannolikt måste bygga på någon form av medieberoende eller åtminstone på att publicering sker i någorlunda organiserade former. Mot en reglering av europakonventionsmodell talar också att gränsdragningar baserade på yttrandenas innehåll riskerar att öppna för ökat godtycke och för att tryck- och yttrandefriheten i orostider får stå tillbaka för andra intressen. Beredningen ska vidare analysera om även andra distributionsformer för yttranden till allmänheten, utöver de traditionella medierna, kan behöva skyddas av de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna. Beredningen ska vid sin analys lägga särskild vikt vid vilken betydelse dessa distributionsformer kan ha för den fria åsiktsbildningen i samhället. Analysen ska också avse hur en avgränsning kan åstadkommas i förhållande till sådana distributionsformer för vilka ett skydd enligt regeringsformens och Europakonventionens bestämmelser är tillräckligt. Den nuvarande avgränsningen av det grundlagsreglerade området är, som tidigare har nämnts, i många fall svår att förklara utifrån ändamålsöverväganden. En sådan ordning är naturligtvis inte ägnad att inge förtroende för lagstiftningen. Det förhållandet kan också i längden göra det svårt att i internationella sammanhang få förståelse för anspråk på särskilda undantag till följd av tryck- och yttrandefrihetsregleringen. Beredningens arbete ska därför ta sikte på att finna en reglering som - utan att en detaljerat beskriven teknikanvändning utgör den huvudsakliga avgränsningsmetoden - ger de traditionella medierna och eventuellt också andra distributionsformer för yttranden till allmänheten ett grundlagsskydd som i allt väsentligt motsvarar det nu gällande. Den grundläggande uppbyggnaden av systemet ska alltså inte ta sikte på yttrandenas innehåll. Avgränsningen mellan vad som ska omfattas av de grundläggande reglerna i regeringsformen och Europakonventionen å den ena sidan och vad som ska falla inom tillämpningsområdet för den särskilda tryck- och yttrandefrihetsregleringen å den andra måste i stället göras utifrån andra faktorer, t.ex. verksamhetens organisation eller inriktning. I detta sammanhang bör beredningen också överväga om det till det särskilda skyddet för tryck- och yttrandefriheten bör kopplas ett krav på utgivningsbevis eller ursprungsmärkning. Den nuvarande regleringen kan, som ovan har framgått, innebära att ett yttrande som distribueras av ett medieföretag kan omfattas av olika regler beroende på vilken teknik som väljs för distributionen. En sådan ordning ger bl.a. en otydlig bild av vem som bär det rättsliga ansvaret för ett visst yttrande. Beredningen bör därför sträva efter att hålla samman ansvaret för ett yttrande som en medieaktör publicerar i olika medier. Kan tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen göras mer lättillämpade? Den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen är som ovan har anförts komplicerad och i vissa avseenden svårgenomtränglig. Regleringen innehåller exempelvis en rad bestämmelser av ordningskaraktär som - utan att någon av de grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna träds förnär - borde kunna förläggas till vanlig lag. Här kan nämnas att regeringen i samband med vissa ändringar i tillämpningslagen fann att en i och för sig önskvärd lösning på ett praktiskt problem inte kunde genomföras utan grundlagsändring eftersom det i tryckfrihetsförordningen saknades ett bemyndigande för sådan lagstiftning (prop. 2006/07:87 s.11 f.). Om beredningen bedömer att det inte är möjligt att hitta en ny teknikoberoende regleringsmodell som ger ett tillräckligt starkt skydd för tryck- och yttrandefriheten, ska den inom ramen för nuvarande ordning göra en allmän översyn av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen med inriktningen att göra de båda grundlagarna så tydliga och lättillämpade som möjligt. Beredningen ska också överväga om det är möjligt att flytta detaljbestämmelser i grundlagarna till vanlig lag samt om möjligheterna att komplettera grundlagsbestämmelserna med tillämpningsbestämmelser i lag bör utökas. Skyddet för den personliga integriteten m.m. Enligt beredningens ursprungliga direktiv (dir. 2003:58) ska den analysera om det frivilliga grundlagsskyddet enligt 1 kap. 9 § YGL kan komma i konflikt med bestämmelser som har till syfte att skydda den personliga integriteten. Beredningens arbete i den delen har ännu inte redovisats. Frågor rörande integritetsskydd har dock delvis behandlats i beredningens debattbetänkande där det konstateras att enskildas privatliv, i ett internationellt perspektiv, har ett relativt svagt skydd i den svenska lagstiftningen. Flera av remissinstanserna har också pekat på balansen mellan yttrandefrihetsintresset och skyddet för den personliga integriteten. Bland annat har Integritetsskyddskommittén konstaterat att den svenska tryckfrihetens unikt starka ställning medför ett svagt integritetsskydd vilket får ofördelaktiga konsekvenser för den enskildes skydd för sitt privatliv. Regeringen anser att frågan om balansen mellan skyddet för tryck- och yttrandefrihet å den ena sidan och skyddet för enskildas integritet och privatliv å den andra bör analyseras, bl.a. mot bakgrund av att Internet har ökat möjligheterna att ge känslig information stor spridning. För Internetpubliceringar gäller dessutom att de till stor del faller utanför de självsanerande etiska regler som finns på pressens område. Härtill kommer utvecklingen av Europakonventionens regler till skydd för privatlivet respektive yttrandefriheten. Hur balansen mellan de två rättigheterna ska utformas är en grannlaga uppgift som kräver en noggrann analys och där den praxis som utvecklats av Europadomstolen bör tas i beaktande (jfr. t.ex. det s.k. Caroline av Monaco-målet, Europadomstolens dom den 24 juni 2004 i mål von Hannover ./. Tyskland). Beredningen ska mot bakgrund av det anförda i sitt fortsatta arbete, utöver uppdraget att analysera om det frivilliga grundlagsskyddet kan komma i konflikt med bestämmelser som har till syfte att skydda den personliga integriteten, överväga om det generella skyddet för enskildas integritet och privatliv i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen bör stärkas och vilka effekter detta i så fall skulle få för tryck- och yttrandefriheten. Bland de aspekter som ska analyseras kan nämnas behovet av förutsebarhet när det gäller vilka publiceringar som skulle kunna komma i konflikt med ett stärkt integritetsskydd. En fråga som har anknytning till skyddet för den personliga integriteten är utformningen av bestämmelserna som reglerar förutsättningarna för enskilda att föra talan vid domstol om de utsätts för brott i medierna. Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ger, bl.a. genom den föreskrivna processordningen med juryprövning och den s.k. instruktionen, ett visst försteg för medierna i en rättegång. Om juryn fäller svaranden, ska domstolens domare därefter göra en oberoende prövning av målet. En målsägande måste alltså passera flera steg än svaranden för att nå framgång i målet. Härtill kommer att ett frikännande från en jury inte kan överklagas. Advokatsamfundet har väckt frågan om inte rådande ordning kan medföra att enskilda, som anser sig förtalade, av ekonomiska skäl avstår från att väcka talan mot medieföretag och har därför föreslagit att möjligheterna att kvitta rättegångskostnaderna i tryck- och yttrandefrihetsmål ska öka. Enligt regeringens uppfattning kan det inte uteslutas att en ökad möjlighet att kvitta rättegångskostnaderna skulle kunna stärka skyddet för enskildas personliga integritet eftersom det kan antas att en målsägande i större utsträckning då skulle våga ta den ekonomiska risken att väcka talan mot ett medieföretag, t.ex. avseende förtal. Beredningen ska därför utreda om 10 kap. 4 § tillämpningslagen bör ändras för att öka möjligheterna att kvitta rättegångskostnaderna i tryck- och yttrandefrihetsmål (jfr 6 kap. 6 § skadeståndslagen). Beredningen ska också överväga om det genom ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen eller i tillämpningslagen är möjligt att på annat sätt stärka enskilda personers ställning i förhållande till medieföretag när de utsätts för brott i medierna, dock utan att tryck- och yttrandefriheten på något avgörande sätt inskränks. Det internationella samarbetet Beredningen har i sitt första delbetänkande (SOU 2004:114) föreslagit hur möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området skulle kunna ökas utan inskränkningar i de grundläggande principerna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Under remissbehandlingen av förslaget framkom olika tolkningar av om och på vilket sätt grundlagarna utgör hinder mot att bistå andra länder med t.ex. vittnesförhör under en förundersökning. Förslaget har ännu inte lett till lagstiftning. Regeringen konstaterar att beredningens förslag skulle grundlagsfästa en tolkning av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som innebär att det inte är möjligt att lämna rättsligt bistånd till andra länder utan uttryckligt stöd i grundlagarna. Som tidigare har nämnts kommer den framtida utvecklingen av EU sannolikt att innebära att samarbetet i straffrättsliga frågor fördjupas bl.a. genom att beslut inte längre ska fattas med enhällighet utan med kvalificerad majoritet. Det gemenskapsrättsliga samarbetet kommer också i allt större utsträckning att bygga på principen om ömsesidigt erkännande, vilket innebär att medlemsstaterna ska verkställa varandras domar och beslut utan att den materiella grunden ifrågasätts. Vidare kan noteras att den tolkning som beredningen har gjort i fråga om möjligheterna att lämna rättsligt bistånd på det grundlagsreglerade området inte är oomtvistad. Beredningen ska därför på nytt analysera den aktuella frågan. Beredningen ska återuppta arbetet med att överväga om möjligheterna att lämna internationell rättslig hjälp i brottmål och liknande internationellt rättsligt bistånd på det grundlagsreglerade området bör utökas. I det fortsatta uppdraget ingår således att överväga om möjligheterna att erkänna domar och beslut som meddelats i andra medlemsstater i EU bör utökas inom tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden. Utgångspunkten ska vara att Sverige i så stor utsträckning som möjligt ska kunna bistå med bl.a. internationell rättslig hjälp och verkställighet av utländska domar och beslut. I det fortsatta arbetet kan det finnas anledning för beredningen att i vissa avseenden se över grundlagarnas territoriella tillämpningsområde. Ett exempel på att tillämpningsområdet sträcker sig längre än vad som kan anses motiverat av ett värnande av yttrandefriheten här i landet är bestämmelsen i 13 kap. 6 § andra stycket TF som ger ett skydd för meddelare till skrifter som inte har getts ut i Sverige. En annan fråga som kan behöva aktualiseras på nytt är effekterna av det rättsfall som innebär att skrifter och tekniska upptagningar som sänds med post från Sverige till enskilda adressater i utlandet anses utgivna här trots att de inte når allmänheten i Sverige (NJA 1956 s. 48). Övrigt Beredningen ska föreslå de grundlagsändringar och andra lagändringar som den finner motiverade. Beredningen ska senast den 1 februari 2009 redovisa sitt uppdrag i den del det avser förslag till grundlagsändringar inför valet 2010. Uppdraget ska i övriga delar redovisas senast den 20 december 2011. Av beredningens ursprungliga direktiv framgår att den får presentera delbetänkanden efter hand som olika frågor behandlas. I övrigt ska beredningens arbete fortsätta i enlighet med detta och tidigare givna direktiv. (Justitiedepartementet)