Regeringskansliets rättsdatabaser

Beslut vid regeringssammanträde den 13 januari 2011 Sammanfattning av uppdraget Ett dynamiskt och innovativt företagsklimat som vilar på förutsägbara regler, sund konkurrens och utvecklingskraft är viktigt för att Sverige ska få en starkare ekonomisk utveckling, fler växande företag och en högre sysselsättning. Beskattningen av bolag är av central betydelse för investeringar och tillväxt i Sverige och för företagens konkurrensmöjligheter. Förändringar av reglerna för beskattning av bolag kan framför allt öka kapitalbestånd, produktivitet, BNP och välfärd. Dessa effekter uppkommer genom reglernas inverkan på företagens val mellan olika tillgångsslag, på hur investeringarna finansieras liksom på risktagande och entreprenörskap. Strukturomvandlingen i svensk ekonomi bör mötas genom goda skattemässiga villkor för företagande och investeringar i Sverige. På så sätt tryggas sysselsättning och välstånd. Med detta som den centrala utgångspunkten får en kommitté i uppdrag att se över beskattningen av bolag. Syftet är att beskattningen utformas så att företagande, investeringar och sysselsättning gynnas. Kommitténs uppdrag tar främst sikte på aktiebolag. Kommittén ska således inte ha särskilt fokus på handelsbolag och enskilda näringsidkare, som dock kan komma att omfattas av föreslagna generella åtgärder. Kommittén ska bl.a. analysera effekterna av de skatteförändringar som kan vara aktuella i en värld med global konkurrens. I detta ligger att kommittén ska undersöka olika möjligheter att minska beskattningen av riskkapital i bolagssektorn och göra villkoren mer lika för finansiering med eget kapital och med lån. Kommittén ska också föreslå regeländringar för att skydda den svenska bolagsskattebasen i en allt mer globaliserad värld. Samtidigt ska Sverige dock även fortsättningsvis vara attraktivt för realinvesteringar och för lokaliseringar av moderbolag och huvudkontor samt för entreprenörer som vill starta och driva företag. Det är alltså viktigt att befintliga företag kan expandera, utländska företag etableras och nya företag bildas. Därigenom skapas goda förutsättningar för en gynnsam sysselsättningsutveckling och ett gott företagsklimat. Kommittén bör i så stor utsträckning som möjligt sträva efter att ta fram förslag som breddar bolagsskattebasen för att finansiera en sänkning av de skatter som betalas av bolagssektorn. Sådana sänkningar bör göras på ett sådant sätt att de leder till att fler investeringar blir lönsamma, vilket ökar kapitalbestånd och reallöner, vilket i sin tur leder till en ökad BNP och tillväxt samt till en högre välfärd. De föreslagna ändringarna bör sammantaget inte leda till att skattebetalningarna från bolagssektorn ökar vid en statisk beräkning av budgeteffekten. I sammanhanget ska även en analys göras av långsiktiga effekter av förslagen. I den mån de förslagna ändringarna skulle leda till minskade skatteintäkter inom bolagssektorn ska kommittén föreslå finansiering. Med beaktande av de analyser och den forskning som finns på området och som bl.a. redovisats av OECD, ska kommittén analysera effekterna på företagande, investeringar, tillväxt, sysselsättning, inkomstfördelning, välfärd samt för de offentliga finanserna av de skatteförändringar som övervägs. Analysen ska omfatta samtliga alternativ som övervägs, dels de konkreta reformförslag som kommittén presenterar, dels andra sätt att sänka skattebetalningarna från bolagssektorn t.ex. genom sänkta socialavgifter. En analys ska också göras av hur alternativa lösningar påverkar olika grupper av företag och företagsformer. Baserat på dessa analyser ska kommittén rangordna de olika alternativen i ett bredare samhällsekonomiskt perspektiv, men också utifrån ett mikroperspektiv. För att förbättra den skattemässiga neutraliteten mellan eget och lånat kapital samt för att bredda bolagsskattebasen aktualiseras frågan om hur begränsningar av möjligheten att göra ränteavdrag tillsammans med åtgärder för att stärka det egna kapitalet kan bidra till ökad motståndskraft hos företagen och till stabila skatteintäkter. Det finns en dubbel asymmetri i dagens företagsbeskattning som sammantaget innebär att lånefinansierade investeringar gynnas jämfört med investeringar som finansieras med riskkapital i form av eget kapital. Kommittén ska därför undersöka om det är lämpligt att ta fram mer generellt utformade regler som begränsar ränteavdragen och om skattelättnader för eget kapital bör införas samt lämna förslag i dessa avseenden. Kommittén ska också lämna förslag på skatteincitament för att stimulera tillgången på riskvilligt kapital. Kommittén bör särskilt uppmärksamma kravet på att svenska skatteregler ska vara EU-rättsligt hållbara och försvarbara. Även möjligheten att införa källskatt på räntebetalningar ska bedömas samt förslag på regler om detta tas fram. Vidare ska reglerna om koncernbidrag samt behovet av reglerna om underprisöverlåtelser utvärderas och, om det bedöms lämpligt, förslag till förändringar lämnas. Kommittén ska även belysa de svenska reglerna om avdrag för forskning och utveckling (FoU) och lämna förslag på skatteincitament för FoU. Slutligen ska kommittén undersöka behovet av förändringar av de skatteadministrativa reglerna och lämna behövliga författningsförslag. Som en allmän utgångspunkt för uppdraget gäller att olika reformalternativ sammantaget ska vara offentligfinansiellt neutrala. I ett delbetänkande, som ska lämnas senast den 31 januari 2012, ska kommittén lämna förslag på skatteincitament för riskkapital. Vidare ska kommittén lämna förslag på skatteincitament för FoU i ett delbetänkande som ska lämnas senast den 1 oktober 2012. För de förslag som kommittén lämnar i delbetänkanden ska finansiering presenteras genom förslag på förändringar inom området. Kommittén ska redovisa det slutliga uppdraget senast den 1 november 2013. Bakgrund och utgångspunkter Ekonomiska utgångspunkter Strukturomvandlingen i svensk ekonomi bör mötas genom goda skattemässiga villkor för företagande och investeringar i Sverige. Beskattningen av bolag är av central betydelse för investeringar och tillväxt. Företags konkurrensmöjligheter och lönsamhet påverkas också av detta, vilket särskilt gäller för utländska företags lokaliseringsbeslut samt för svenska företags beslut att behålla sina huvudkontor i Sverige. Befintliga företag ska kunna expandera, utländska företag etableras och nya företag bildas. En lägre bolagsbeskattning är gynnsam för tillväxten eftersom fler investeringar blir lönsamma, vilket ökar kapitalbestånd och reallöner. En konkurrenskraftig skattebelastning inom bolagssektorn leder också till ökad sysselsättning, bredare skattebas och en starkare tillväxt. Förändringar av reglerna för beskattning av bolag kan framför allt öka kapitalbestånd, produktivitet, BNP och välfärd. Dessa effekter uppkommer genom reglernas inverkan på företagens val mellan olika tillgångsslag, på hur investeringarna finansieras liksom på incitamenten för risktagande och entreprenörskap. Det finns ett värde i ansvarsfulla enskilda ägare som kan stå för långsiktighet och närvaro i den svenska företagssektorn. Erfarenheterna av den ekonomiska krisen visar att det är angeläget att stärka det egna kapitalet i bolagssektorn. Detta gäller för etablerade företag som visserligen har god tillgång till de internationella kapitalmarknaderna, men även för dessa företag kan en stärkt soliditet öka motståndskraften vid ekonomiska nedgångar. Ett tillräckligt eget kapital är också viktigt för nyetablering av företag där konkursrisken, i frånvaro av ett tillräckligt eget kapital, är av privatekonomiskt slag. Särskilt gäller detta för riskfyllda projekt. Utöver de positiva effekter för företagen som en stärkt soliditet innebär är det även gynnsamt för långivarna att företagen har ett större eget kapital. Vidare kan ett större eget kapital i företagen minska svängningarna i den makroekonomiska utvecklingen. Mot denna bakgrund kan det vara motiverat med åtgärder som sänker skattebelastningen på investeringar som finansieras med eget kapital. Effekterna av olika alternativa förslag till förändringar styrs av de samband som råder mellan marknadens avkastningskrav, olika skatteregler och realinvesteringar. Sambanden beror i hög grad på hur företagen för finansiering av sina investeringar har tillgång till och påverkas av förhållandena på de internationella kapitalmarknaderna. För företag med goda möjligheter till finansiering på de internationella kapitalmarknaderna bestäms avkastningskraven på nyinvesteringar, förutom av avkastningskraven på de internationella kapitalmarknaderna, även av de svenska bolagsskattereglerna. Detsamma gäller för företag som i sig saknar en direkt koppling till de internationella kapitalmarknaderna, men där det finns en indirekt koppling genom att det finns en stor andel "externa" ägare som förutom att äga aktier i det berörda företaget i sin portfölj också innehar aktier i företag med direkt koppling till de internationella marknaderna. För de företag som för sin finansiering saknar såväl direkta som indirekta kopplingar till de internationella kapitalmarknaderna spelar beskattningen av företagens ägare en större roll. Betydelsen av entreprenörskap och innovation för ekonomisk tillväxt har under senare år uppmärksammats i den nationalekonomiska forskningen. Innovation - nya varor, tjänster, produktionsprocesser, organisatoriska lösningar, affärsmodeller m.m. - uppstår när entreprenören kombinerar kunskap, kompetens och andra resurser med behov och efterfrågan från privata marknader eller i offentliga tjänster. Detta skyndar på den teknologiska utvecklingen, skapar nya marknader, ökar konkurrensen på befintliga marknader, pressar priserna och driver på strukturomvandlingen i ekonomin. Därigenom främjas produktiviteten och BNP. Ett systematiskt forsknings- och utvecklingsarbete, i egen regi eller i samverkan mellan företag och andra forskningsaktörer, har en stor och växande betydelse som konkurrensfaktor i kunskapssamhället. Inkomstskatter kan påverka benägenheten att bli egenföretagare eller entreprenör bl.a. eftersom nivån på skatten påverkar nettoavkastningen av att vara egen företagare. Ju högre skatten är, desto lägre blir nettoavkastningen av eget företagande. I detta sammanhang är den statliga skatten på förvärvsinkomster av betydelse, och särskilt dess inverkan på progressiviteten i skatteuttaget. Förändringar av denna skatt aktualiserar dock bedömningar som ligger utanför denna kommittés uppdrag och behandlas därför inte vidare i dessa direktiv. Kommitténs uppdrag tar främst sikte på aktiebolag. Kommittén ska således inte ha särskilt fokus på handelsbolag och enskilda näringsidkare, som dock kan komma att omfattas av föreslagna generella åtgärder. Diskussionen ovan har handlat om skattereglernas allmänna betydelse för företagens investeringar och för entreprenörskap. Mer precist brukar bolagsskattereglerna för en liten öppen ekonomi som den svenska, med ett stort antal internationellt verksamma företag med tillgång till den internationella kapitalmarknaden, anses vara betydelsefulla i tre avseenden: 1. Bolagsskattesatsen påverkar de multinationella företagen i deras investerings- och lokaliseringsbeslut genom att den påverkar den genomsnittliga skattebelastningen för exempelvis ett dotterbolag i ett visst land. En lägre bolagsskattesats gör det mer lönsamt att lokalisera produktion till Sverige. 2. Bolagsskattesatsen är betydelsefull för var företag väljer att redovisa och beskatta sin vinst - och därmed för storleken på den svenska skattebasen. Genom internprissättning och vinstöverföringar påverkar skattereglerna i vilket land företagen redovisar sina vinster. En sänkt bolagsskatt värnar svensk skattebas genom att göra det relativt mer förmånligt att redovisa vinsterna i Sverige. 3. Bolagsskattesatsen är en av flera viktiga faktorer som påverkar företagens avkastningskrav på investeringar. Ett sänkt avkastningskrav innebär att fler investeringar blir lönsamma, vilket kan öka kapitalinvesteringar och därmed BNP. Detta kan i sin tur leda till en högre sysselsättning. I ett kortare tidsperspektiv sker det genom höjd efterfrågan på arbetskraft och i ett längre tidsperspektiv genom höjda reallöner som kan öka arbetsutbudet. Bolagsskatten är inte den enda faktorn bakom beslut om företags investeringar och lokalisering, utan även andra förhållanden som arbetsmarknadsregleringar, administrativ börda, arbetskraftskostnader, tillgången till välutbildad arbetskraft, infrastruktur, öppenhet, institutioner m.m. spelar en roll. Analysen av dessa förhållanden ligger dock utanför kommitténs uppdrag. De svenska bolagsskattereglerna i ett historiskt perspektiv I 1990 års skattereform förändrades bolagsbeskattningen på ett genomgripande sätt genom kraftiga basbreddningar som kombinerades med en stor sänkning av skattesatsen från ca 57 procent till 30 procent. Denna reform, genomförd i två steg, 1990 och 1991, kompletterades med en ytterligare basbreddning och en sänkning av skattesatsen till 28 procent. Fr.o.m. år 2009 är skattesatsen 26,3 procent. Skattereformen, inklusive de kompletterande förändringar som gjordes 1994, bidrog till att skapa ett mer neutralt företagsskattesystem. Investeringar i olika slag av tillgångar (maskiner, byggnader och lager) kom att beskattas mer likformigt samtidigt som olika finansieringsformer (nyemission, kvarhållen vinst och lån) kom att behandlas mer likvärdigt. Den breddade skattebasen i kombination med bolagsskattesatssänkningen bidrog också till att jämna ut skattebelastningen mellan företag av olika storlek. I början av 1990-talet hade Sverige ett av OECD-världens mest konkurrenskraftiga bolagsskattesystem. År 1995 var t.ex. den svenska nominella bolagsskattesatsen 28 procent och genomsnittet för EU:s 27 medlemsstater var 37,5 procent. Därefter har bolagsskatten sänkts i många länder. Den genomsnittliga bolagsskatten uppgår nu till 25,9 procent i EU och till 23,5 procent för euroländerna. Trots sänkningen till 26,3 procent 2009 ligger Sverige fortfarande över EU-genomsnittet och har därmed förlorat en viktig konkurrensfördel jämfört med läget 1995. Efter 1990-talets skattereformer har utvecklingen medfört att stora delar av företagsskattesystemet nu bör ses över. En annan viktig anledning till översynen är att det - i en alltmer globaliserad ekonomi - är angeläget att företagsskattereglerna är utformade så att de är konkurrensneutrala och att de bidrar till en hög investeringsnivå och en snabb produktivitetsutveckling, vilket i sin tur främjar BNP. Nedan redovisas ett antal identifierade problem som finns inbyggda i det nuvarande företagsskattesystemet. Två asymmetrier I dagens företagsbeskattning finns en dubbel asymmetri. Betydelsen av detta har successivt ökat efter de skattereformer som genomfördes under 1990-talet, bl.a. som en följd av den fortgående globaliseringen. Detta medför problem och hotar den svenska skattebasen, inte minst i ett internationellt sammanhang. Den första asymmetrin gäller det förhållandet att avkastningen på vissa tillgångar, som t.ex. näringsbetingade andelar, är skattefri samtidigt som ränteutgifter - med vissa undantag - får dras av. Den andra asymmetrin ligger i den olikartade behandlingen av olika finansieringskällor, där kostnaden för lånat kapital (ränta) får dras av medan kostnaden för eget kapital (utdelning och värdeförändring) inte får dras av. Dessa relationer mellan å ena sidan skatteplikt på avkastningen och avdragsmöjlighet för finansieringskostnaden och å andra sidan skattebehandlingen för olika finansieringskällor illustreras översiktligt i nedanstående schematiska tablå. För olika kombinationer av skatteplikt och finansieringskällor anges vad som ger ett neutralt skatteutfall medan dagsläget beskrivs inom parentes. I förhållande till en neutral utformning av skattereglerna kännetecknas dagens läge av en överbeskattning av skattepliktiga investeringar som finansieras med eget kapital och av en underbeskattning av skattefria investeringar som finansieras med lån. Olika kombinationer av skatteplikt för avkastning och avdragsrätt för olika finansieringskällor (neutrala regler och dagens regler): Eget kapital Lånat kapital Skattepliktig Avdrag Avdrag avkastning (inte avdrag) (avdrag) Skattefri Inte avdrag Inte avdrag avkastning (inte avdrag) (avdrag i vissa fall) Det fanns starka skäl för den skattefrihet vid försäljning av näringsbetingade andelar som infördes år 2003. Det tidigare systemet med skatteplikt för kapitalvinster och avdragsrätt för kapitalförluster innebar incitament för internationellt verksamma företag att skatteplanera på ett oacceptabelt sätt genom att kapitalvinster redovisades i utlandet (utan skattekonsekvenser där) medan kapitalförluster redovisades i Sverige. Därtill kan den äldre ordningen sägas ha medfört en principiell felaktighet, i och med att samma vinst beskattades två gånger inom bolagssektorn. Dessa skäl är fortfarande giltiga. En grundläggande princip i företagsskattesystemet bör emellertid vara att intäkter är skattepliktiga och utgifter avdragsgilla. I detta perspektiv kan nämnda skattefrihet i kombination med den obegränsade möjligheten att göra avdrag för räntor - det första slaget av asymmetri - anses strida mot systemets logik. Detta skapar problem, bl.a. i form av skatteplanering med ränteupplägg (s.k. räntesnurror). En ny lagstiftning med ränteavdragsbegränsningar i syfte att motverka sådana förfaranden trädde i kraft den 1 januari 2009 (prop. 2008/09:65, bet. 2008/09:SkU19, rskr. 2008/09:114, SFS 2008:1343). De nya reglerna gäller dock bara vid interna lån som finansierar interna förvärv av andelar och inte vid externa lån eller externa förvärv. Under de senaste åren har även många andra europeiska länder (t.ex. Danmark, Italien, Nederländerna och Tyskland) infört olika - mer eller mindre omfattande - regelsystem för att försöka åtgärda problem av detta slag. I detta sammanhang bör det även beaktas att rättvisa spelregler är nödvändiga för att skapa konkurrensneutralitet både mellan större respektive mindre företag och svenska respektive utländska företag i samband med investeringar i Sverige. Detta mot bakgrunden av att förutsättningarna varierar för företagen att använda sig av skatteplanering med ränteupplägg, vilket snedvrider konkurrensen. Till följd av den andra asymmetrin, dvs. den olikformiga behandlingen av olika finansieringskällor, kommer skattebelastningen på egenfinansierade investeringar att vara högre än skattebelastningen på investeringar som finansieras med lån. Denna asymmetri utgör ett incitament för företag att finansiera verksamheten genom lån i stället för med eget kapital. Detta leder till en lägre soliditet och en större sårbarhet för företag med hög belåning. Därmed kan t.ex. en finanskris få ännu mer allvarliga ekonomiska effekter än om Sverige hade haft mer neutrala skatteregler som inte diskriminerat finansiering genom eget kapital. Det finns i princip två sätt att åtgärda eller begränsa effekterna av de olika slagen av asymmetrier. För det första kan avdrag för ränteutgifter begränsas i kombination med att skattebetalningarna från bolagssektorn sänks i motsvarande omfattning. För det andra kan det införas en lättnad i beskattningen av eget kapital, t.ex. genom att det införs ett avdrag för viss avkastning på eget kapital, vilket medför en lägre beskattning av riskkapital. När det gäller det sistnämnda alternativet kan skattebelastningen - sett isolerat - eventuellt behöva justeras upp, beroende på vilka andra åtgärder i företagsskattesystemet som vidtas. I den internationella debatten finns sedan ett par decennier tillbaka två renodlade reformalternativ som följer ovanstående två linjer. Det första alternativet är den s.k. CBIT-modellen (Comprehensive Business Income Tax), vars huvudegenskap är frånvaro av avdrag för ränteutgifter. Det andra alternativet är den s.k. ACE-modellen (Allowance for Corporate Equity) där avdrag ges för en uppskattad avkastning på eget kapital. I den praktiska skattepolitiken har inget av de båda reformalternativen genomförts renodlat och isolerat i något land. Vad gäller CBIT-modellen bör detta delvis bero på att en sådan reform sett isolerat höjer skatteuttaget i bolagssektorn. Detta kan behöva balanseras. För ACE-modellen gäller motsatsvis att införandet av avdragsrätt isolerat sett krymper skattebasen och därför kräver finansiering. En begränsad ACE-modell tillämpas dock i Belgien fr.o.m. den 1 januari 2006. Mot bakgrund av de kompletteringar som de båda renodlade reformalternativen aktualiserar är det naturligt att fråga sig om och hur de olika alternativen skulle kunna kombineras. Ett arbete med att analysera olika kombinationsalternativ har påbörjats på initiativ av Europeiska kommissionen. Detta arbete - som innehåller analyser av de olika alternativens effekter på bl.a. rörlighet hos skattebasen och ekonomisk välfärd i olika berörda länder - bör kunna användas när olika reformalternativ för Sverige analyseras. Det kan även vara lämpligt att undersöka hur andra länder har försökt att lösa problemen. Den huvudsakliga strävan bör vara att få fram regelverk som sammantaget medför mer neutral skattemässig behandling av eget och lånat kapital. Incitament för riskkapital Ett tillräckligt eget kapital är särskilt viktigt för små företag, i synnerhet i ett uppbyggnadsskede. Redan i 2007 års budgetproposition (prop. 2006/07:1 s. 152) uttalade regeringen att möjligheterna att stimulera tillgången till riskvilligt kapital för småföretag borde utredas. I sammanhanget nämndes bl.a. en möjlighet för fysiska personer att göra riskkapitalavdrag. Regeringen beslutade i juni 2008 att tillsätta en utredning (dir. 2008:80) för att analysera förutsättningarna för att införa särskilda skatteincitament för mindre företag och för att lämna förslag till utformning av sådana incitament. I betänkandet Skatterabatt på aktieförvärv och vinstutdelningar (SOU 2009:33) från Skatteincitamentsutredningen presenterades förslag där skattelättnaden knyts till utdelningar från ett onoterat företag eller till ett tillskott som lämnas till företaget genom nyemissioner eller på annat sätt. Förslagen har inte lett till lagstiftning på grund av att vissa frågor bedömts vara otillräckligt belysta. Det gäller framför allt förslagens förenlighet med EU:s statsstödsregler samt risken för skatteundandraganden genom kringgåenden. Därutöver ska befintliga skatteavtal beaktas. Källskatt på räntebetalningar Till skillnad från många andra länder saknar Sverige källskatt på räntebetalningar till utlandet, vilket kan underlätta sådant skatteundandragande som sker genom att obeskattade medel förs ut ur landet, exempelvis till lågskattejurisdiktioner. Koncernbidrag och underprisöverlåtelser i ett internationellt perspektiv Reglerna om koncernbidrag och underprisöverlåtelser syftar till att verksamhet som bedrivs via flera bolag inte ska missgynnas skattemässigt i förhållande till verksamhet som bedrivs i ett bolag. Reglerna (eller dess tidigare motsvarigheter) har funnits i många år och är utformade för att fungera i en sluten ekonomi. I ett nationellt perspektiv och för den slutna ekonomin balanseras exempelvis avdragsrätt för koncernbidrag i ett företag av skatteplikt för koncernbidraget i ett annat företag på ett sätt som skyddar skattebasen, frånsett vissa tidsmässiga förskjutningar. Vidare leder reglerna om underprisöverlåtelser till uppskjuten beskattning. En sådan uppskjuten beskattning skapar dock problem med hänsyn till den alltmer utbredda internationaliseringen. Dessutom leder internationaliseringen i kombination med utvecklingen inom EU-rätten till att lagstiftarens möjligheter att utforma regler för att skydda den svenska skattebasen blivit allt mindre. I den öppna ekonomin, där företag bedriver sin verksamhet på en alltmer globaliserad basis och med de EU-rättsliga kraven, försvagas balansen mellan möjligheten att göra avdrag och skatteplikt respektive mellan uppskov med beskattning av inkomster och en senare möjlighet att beskatta dessa inkomster. Därmed försvagas också skyddet för den svenska skattebasen. Skatteregler för forskning och utveckling Avdragsrätten för kostnader för forskning och utveckling (FoU) regleras i en särskild bestämmelse i inkomstskattelagen (16 kap. 9 §) och innebär att utgifter för FoU som har eller kan antas få betydelse för näringsverksamheten ska dras av. Även utgifter för att få information om sådan FoU ska dras av. Avdragsrätten är vidare än vad som gäller generellt för kostnader i näringsverksamhet. Enligt förarbetena krävs det inte mer än att företaget har ett rimligt intresse av FoU-arbetet i näringsverksamheten för att utgiften ska kunna dras av. Med FoU avses såväl målinriktad forskning som grundforskning samt utvecklingsarbete. På senare tid har ett flertal länder inom EU infört särskilda skatteregimer för att skapa ökade incitament för FoU. Det kan inte uteslutas att Sverige - vars FoU-utgifter i dagsläget utgör en hög andel av BNP vid en internationell jämförelse - i avsaknad av en särskild skatteregim för FoU riskerar att gå miste om sådana investeringar. Under åren 1973-1983 hade även Sverige ett särskilt FoU-avdrag. Ordningen avskaffades fr.o.m. 1984 eftersom den inte hade fått avsedd effekt, dvs. ökat företagens insatser för FoU. Avdraget ansågs dessutom vara komplicerat både för företagen och för skatteförvaltningen. Vidare ansågs ett särskilt problem vara att utgifter omklassificerades till FoU-utgifter för att omfattas av möjligheten till avdrag. I prop. 1983/84:64 konstaterades att endast en mindre del av de skatteintäkter som på detta sätt undandragits staten kommit den tekniska utvecklingen till godo. De skattepolitiska riktlinjerna I 2008 års ekonomiska vårproposition (prop. 2007/08:100 s. 75-78) presenterade regeringen ett antal hållpunkter för skattepolitiken för de kommande åren samt allmänna krav på utformningen av det svenska skattesystemet. Riksdagen antog regeringens förslag (bet. 2007/08:FiU20, rskr. 2007/08:259) och de olika riktlinjerna utgör därmed en central utgångspunkt för reformarbetet på skatteområdet. Enligt riktlinjerna bör ett framtida företagsskattesystem ge goda villkor för både utländska och svenska företags investeringar i Sverige. Därutöver ska också goda villkor gälla för svenska företags investeringar i utlandet. Vidare ska skattereglerna utformas så att medborgarna uppfattar dem som legitima och att skattebrott, skattefusk och skatteundandraganden motverkas. Reglerna bör vara generella och så enkelt utformade som möjligt. Existerande särregler bör ses över för att förenkla systemet och för att skapa finansiellt utrymme för att sänka skattesatser på strategiska områden. Skatteregler och åtgärder ska vara hållbara och försvarbara i ett EU-rättsligt perspektiv. Olika inslag av s.k. uppskjuten beskattning bör undvikas och skattereglerna ska förenklas för att öka effektiviteten. Riktlinjerna och företagsbeskattningen För att främja den varaktiga sysselsättningen och BNP bör företagsskattereglerna vara utformade så att de bl.a. ger ett incitament till en hög investeringsnivå och en snabb produktivitetsutveckling i Sverige. Ett sätt att uppnå detta vore att minska beskattningen av riskkapital i form av eget kapital. Den bärande principen bör vara att uppnå EU-rättsligt och även i övrigt hållbara och försvarbara regler. För detta krävs regler som är mer symmetriska, enkla och enhetliga. Skattereglerna bör vara enhetliga oavsett storleken på företaget och oavsett i vilken bransch det verkar, inte minst på grund av att man annars riskerar gränsdragningsproblem. Reglerna ska samtidigt vara konkurrenskraftiga i ett internationellt perspektiv, utan att den svenska skattebasen hotas. Regler måste fungera både för gränsöverskridande och inhemska förhållanden. Regelverk som har sin utgångspunkt i rent nationella situationer bör utvärderas i ljuset av den ökade internationaliseringen och EU-rätten (inklusive reglerna för statsstöd). Uppskov med beskattning bör i största möjliga mån undvikas och befintliga uppskovsmöjligheter bör omprövas. Innehållet i de skatteavtal som Sverige har ingått med andra stater för att undvika dubbelbeskattning behöver också beaktas. Vid utformningen av en reformerad företagsbeskattning kan enskilda förändringar visserligen leda till att den administrativa bördan ökar i viss mån, men reformen som helhet bör resultera i ett enklare och mer stabilt system samt i regler som sammantaget medför att den administrativa bördan minskar för företagen. Uppdraget För att stärka den ekonomiska utvecklingen och för att främja att fler företag startas, etableras och växer samt att sysselsättningen ökar är det nödvändigt att företagsklimatet vilar på stabila och förutsägbara regler, sund konkurrens och utvecklingskraft samt goda ramvillkor. En central utgångspunkt för kommittén är att bolag även fortsättningsvis ska beskattas genom traditionell inkomstbeskattning. Reglerna bör ge goda skattemässiga villkor för företagande och investeringar samt utformas på ett sådant sätt att en större enhetlighet uppnås och att asymmetrier undviks i största möjliga utsträckning. Kommittén bör i så stor utsträckning som möjligt sträva efter att ta fram förslag som breddar bolagsskattebasen för att finansiera en sänkning av de skatter som betalas av bolagssektorn. De föreslagna ändringarna bör sammantaget inte leda till att skattebetalningarna från bolagssektorn ökar vid en statisk beräkning av budgeteffekten. I sammanhanget ska även en analys göras av långsiktiga effekter av förslagen. I den mån de förslagna ändringarna skulle leda till minskade skattebetalningar från bolagssektorn ska kommittén föreslå finansiering. Vidare är det - inte minst mot bakgrund av den finansiella krisen - viktigt med åtgärder som stärker det egna kapitalet, vilket leder till mindre sårbara företag. Bolagsskattebasen ska värnas samtidigt som skattereglerna även fortsättningsvis ska göra det attraktivt med realinvesteringar i Sverige och med lokalisering av moderbolag och huvudkontor här samt för entreprenörer som vill starta och driva företag. Syftet är också att företagsskattereglerna ska vara såväl internationellt som EU-rättsligt hållbara och försvarbara, samtidigt som de fungerar väl i ett nationellt perspektiv. Således ska de lösningar som föreslås utformas så att de inte står i strid med bl.a. EU:s statsstödsregler. För att skapa förutsebarhet och därmed bra förutsättningar för företag som bedriver verksamhet i Sverige är det viktigt att de nya reglerna är hållbara på längre sikt i så stor utsträckning som möjligt. Incitament för riskkapital Kommittén ska i ett delbetänkande lämna förslag på skatteincitament för att stimulera tillgången på riskvilligt kapital, utformat antingen på bolagsnivå eller ägarnivå. En naturlig utgångspunkt är de förslag som presenterades i Skatteincitamentsutredningens betänkande Skatterabatt på aktieförvärv och vinstutdelningar (SOU 2009:33). Kommittén är oförhindrad att välja en annan utformning av skatteincitamenten om detta bedöms vara mer lämpligt i syfte att stimulera riskvilligt riskkapital. Lättnaden ska utformas så att den har en effektiv inverkan bl.a. på företagande, investeringar, BNP, sysselsättning och välfärd. Riskerna för skatteundandraganden ska beaktas. Vidare ska förslagen vara förenliga med EU:s statsstödsregler. Till stöd för arbetet ska särskilt utformningen av liknande incitament i andra medlemsstater beaktas och hur dessa bedömts av Europeiska kommissionen. Förbättrad och mer neutral skattemässig behandling mellan lånat och eget kapital Den dubbla asymmetri som gäller för de svenska företagsskattereglerna har beskrivits mer ingående i bakgrunden. Där framgår det också att företagsskattereglerna kan bidra till ett mer gynnsamt företagsklimat genom att stimulera investeringar och främja en god utveckling av produktiviteten. Vidare visar erfarenheter från den finansiella krisen att det är viktigt med robusta och välkonsoliderade företag. Åtgärder som stärker det egna kapitalet i stället för att enbart gynna lånefinansiering kan bidra till detta. Vid reformeringen av företagsbeskattningen ska kommittén åtgärda eller begränsa effekterna av de båda asymmetrierna. Ytterligare en problematik rör de nyligen införda reglerna om ränteavdragsbegränsningar, som har till syfte att förhindra skatteplaneringsom sker inom en intressegemenskap med hjälp av ränteavdraghänförliga till skattefria tillgångar och således till viss del hanterar den första asymmetrin. Reglerna är dock inte heltäckande och med hänsyn till att de i viss utsträckning förutsätter att företagen kan öronmärka vilkaskulder ränteutgifterna hänför sig till är de inte enkla att tillämpa. När detgäller den andra asymmetrin, saknas det i nuläget regler för att minska diskrimineringen av eget kapital i förhållande till lånat kapital. Kommittén ska lämna förslag på ett mer heltäckande system som, om möjligt, kan ersätta de nuvarande ränteavdragsbegränsningarna och minska diskrimineringen av det egna kapitalet. De nya reglerna ska värna bolagsskattebasen, vara enkla för företagen att tillämpa, motverka kringgåenden samtidigt som hänsyn tas till EU-rätten. Ett eventuellt alternativ skulle kunna vara att kombinera underkapitaliseringsregler med någon form av proportioneringsregel för ränteavdrag samt en variant av den s.k. ACE-modellen enligt följande. Kommittén ska undersöka förutsättningarna för att - med beaktande av EU-rätten och OECD:s riktlinjer (och då särskilt den s.k. armlängdsprincipen) - införa s.k. underkapitaliseringsregler. Med underkapitaliseringsregler avses regler enligt vilka ett underkapitaliserat företag t.ex. nekas avdrag för en viss del av räntekostnaderna eller där en viss del av räntan omklassificeras till utdelning. Ett företag är underkapitaliserat om företagets egna kapital understiger en viss gräns i förhållande till skulderna. Vidare ska kommittén överväga generella begränsningar i möjligheten att göra ränteavdrag där hänsyn tas till lånens storlek i förhållande till de skattepliktiga tillgångarna (skattemässigt restvärde), t.ex. genom en proportionering eller genom någon form av presumtionsregel. För att lindra diskrimineringen av eget kapital ska kommittén överväga att kombinera de ovan beskriva åtgärderna med en skattemässig lättnad för det egna kapitalet. En modell för detta har kommenterats i bakgrunden, den s.k. ACE-modellen. Vid analysen av en ACE-modell bör det beaktas att en sådan modell utan begränsningar kan ge upphov till samma slag av problem som vid obegränsade ränteavdrag. Kommittén bör beakta konsistensen med övriga förslag och lagstiftning samt överväga om ett införande av en ACE-modell skulle kräva ändringar i andra regelsystem. Det är angeläget att det råder konkurrensneutralitet vid investeringar i Sverige mellan mindre och större företag samt mellan svenskägda och utlandsägda företag, vilket i praktiken inte alltid är fallet. Det blir t.ex. allt vanligare att vissa aktörer vid externa förvärv minskar sina utgifter genom skatteplanering som framför allt innebär att rätten till ränteavdrag utnyttjas. Resultatet blir att vinster i svenska bolag förs över till bolag i lågbeskattade jurisdiktioner. Denna typ av upplägg omfattas inte av den lagstiftning som infördes 2009, eftersom den är begränsad till avdrag i samband med interna förvärv och interna lån. Som ett mer begränsat reformalternativ bör kommittén överväga om reglerna om ränteavdragsbegränsning skulle kunna utvidgas till att även omfatta externa lån och externa förvärv, för att komma till rätta med problemen med avancerad skatteplanering med ränteavdrag. För uppdraget att förbättra den skattemässiga neutraliteten ska kommittén undersöka möjligheterna att så långt som möjligt begränsa båda de asymmetrier som beskrivits ovan och presentera en modell för detta som innebär att beskattningen av eget kapital minskas. Kommittén kan även överväga andra lämpliga kombinationer än de som föreslås ovan. Vidare står det kommittén fritt att föreslå andra alternativa lösningar än de som beskrivits ovan. Vid bedömningen av lämpligheten av att införa olika modeller gäller generellt att de ska bedömas utifrån sin träffsäkerhet, förutsebarhet och om de bedöms vara enkla att tillämpa i praktiken. Vidare ska särskilt beaktas vilka effekter de olika alternativen kan antas få när det gäller företagande, investeringar, sysselsättning, inkomstfördelning och BNP. Om kommittén föreslår mer långtgående förändringar som i väsentliga avseenden ändrar förutsättningarna för exempelvis valet av finansieringsformer, bör behovet av särskilda övergångsregler analyseras. Slutligen ska modellernas förenlighet med Sveriges internationella åtaganden beaktas, både med hänsyn till EU-rätten och till ingångna skatteavtal. Förslagen bör i sin helhet leda till en breddning av bolagsskattebasen för att möjliggöra en sänkning av skattebetalningarna från bolagssektorn. Detta skulle sammantaget främja investeringar och produktion i Sverige. Det är även angeläget att återvinna en del av den konkurrensfördel som Sverige tidigare hade i förhållande till andra EU-länder när det gäller den nominella bolagsskattesatsen, vilket har beskrivits närmare i bakgrunden. I annat fall riskerar Sverige att även i fortsättningen ha en bolagsskattesats som är högre än EU-genomsnittet. En sänkning av skattebetalningarna från bolagssektorn medför vidare att det är naturligt att också sänka skattebetalningarna från enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag i motsvarande utsträckning. Vid utvärderingen av olika förslag bör ledning vidare hämtas från regelsystem i vissa andra länder (t.ex. Belgien, Danmark, Italien, Nederländerna och Tyskland). Källskatt på räntebetalningar Många länder har - till skillnad från Sverige - källskatt på räntebetalningar till utlandet. I syfte att ytterligare skydda bolagsskattebasen från urholkning ska kommittén analysera och bedöma om det bör införas källskatt på räntebetalningar till mottagare som hör hemma i andra länder som ett komplement till förslagen att åtgärda asymmetrierna och skatteplanering med hjälp av ränteavdrag, eller som en möjlig finansiering av en annan föreslagen åtgärd. Eftersom syftet är att skydda bolagsskattebasen är tanken främst att räntebetalningar till och från juridiska personer ska omfattas av en sådan källskatt. Om kommittén anser att det är lämpligt - t.ex. för att motverka kringgåenden eller i syfte att skapa mer neutrala regler - kan kommittén föreslå att också fysiska personer ska ingå i systemet. En sådan källskatt skulle antingen kunna gälla generellt eller enbart för betalningar till lågskattejurisdiktioner. Kommittén ska föreslå lagstiftning om källskatt på räntebetalningar med beaktande av våra skatteavtal och EU-rätten samt risken för kringgåenden. En särskild risksituation är att kedjor av äganden utnyttjas, t.ex. genom att ett företag tar ett lån från ett närstående företag i ett högskatteland, som i sin tur lånat pengarna från ett företag i en lågskattejurisdiktion. Det är också viktigt att kommittén noggrant undersöker hur ett system för att ta ut en sådan källskatt bör vara utformat rent praktiskt, bl.a. avseende vem som ska innehålla skatt. I detta sammanhang bör bl.a. kommissionens rekommendation om källskatteförfarandet från den 19 oktober 2009 beaktas, C(2009)7924. Koncernbidrag och underprisöverlåtelser Reglerna om koncernbidrag och underprisöverlåtelser har tillkommit för att verksamhet som bedrivs via fler bolag inte ska missgynnas skattemässigt i förhållande till verksamhet som bedrivs i ett bolag. Som beskrivs ovan i bakgrunden har - i den öppna svenska ekonomin med den ökade internationaliseringen och med de EU-rättsliga kraven - balansen mellan avdragsrätt och skatteplikt och därmed också möjligheten att förhindra urholkning av skattebasen försvagats. Detta motiverar en omprövning av regelverken med syfte att finna alternativa lösningar. Koncernbidragsreglerna har funnits i många år och är utformade för att fungera i en sluten ekonomi, dvs. har sin utgångspunkt i nationella förhållanden. De fungerar mindre väl i ett internationellt sammanhang. Det finns därför anledning att undersöka både hur koncernbidragsreglerna fungerar i ett mer allmänt företagsskatteperspektiv och hur de fungerar utifrån den alltmer utbredda internationaliseringen, särskilt med beaktande av vikten av att värna den svenska skattebasen. Kommittén ska bl.a. ta ställning till om det med hänsyn till dessa omständigheter skulle vara mer ändamålsenligt att ersätta reglerna med andra regler, t.ex. ett förlustutjämningssystem eller s.k. carry-backregler (dvs. regler som innebär att förluster kan kvittas mot vinster som har uppkommit tidigare år). Om så är fallet, ska kommittén lämna förslag på sådan lagstiftning. Som en naturlig följd av denna översyn ingår det även att undersöka behovet av de nyligen införda reglerna om koncernavdrag (prop. 2009/10:194, bet. 2009/10:SkU36, rskr. 2009/10:257, SFS 2010:353) och föreslå lämpliga förändringar. Precis som koncernbidragen har reglerna om underprisöverlåtelser sin utgångspunkt i nationella förhållanden. De fungerar mindre väl i ett internationellt sammanhang. Kommittén bör således även utvärdera behovet av reglerna om underprisöverlåtelser - såväl för företag som för fysiska personer - och utarbeta förslag till förändringar om det bedöms lämpligt. Dessa regler utformades för att passa i en sluten ekonomi och generellt sett bör uppskov med beskattning i största möjliga mån undvikas. Att även underprisöverlåtelser som involverar fysiska personer ska omfattas beror dels på strävan efter neutrala regler, dels för att undvika kringgåenden. Vid utvärderingen bör även beaktas behovet av en basbreddning i syfte att kunna finansiera sänkta skattebetalningar från bolagssektorn. Kommittén kan även föreslå förändringar av andra närliggande regelverk inom företagsbeskattningen där samma slag av problem som har beskrivits ovan aktualiseras. Det gäller alltså sådana regelverk som utformats för att fungera i en sluten ekonomi, men där globaliseringen och den EU-rättsliga utvecklingen kan skapa ett behov av att skydda skattebasen. Skatteregler för forskning och utveckling Kommittén ska belysa de svenska skattereglerna för forskning och utveckling (FoU) och lämna förslag på ökade skatteincitament för FoU i ett delbetänkande. Ett skäl till att särskilt gynna FoU skattemässigt är att FoU-investeringar ger positiva externa effekter och kan leda till att det skapas kluster i en region. Utöver detta är goda förutsättningar för forskning och innovation av stor betydelse för Sverige för att skapa tillväxt i en globaliserad ekonomi. Skatteregler som ger incitament till ökade investeringar i FoU kan spela en viktig roll i detta sammanhang. Skatteincitament för FoU-investeringar kan införas på avdrags- eller på intäktssidan. De svenska avdragsreglerna är generösa. För avdrag krävs det inte mer än att företaget har ett rimligt intresse av FoU-arbetet i näringsverksamheten (prop. 1970:135, s. 33). Flera andra EU-länder har dock infört särskilda skatteincitament i sin lagstiftning som innebär att avdrag för FoU-investeringar får göras med mer än 100 procent av utgifterna för dessa investeringar. Vidare har företag i rättspraxis nekats avdrag för utgifter för FoU med hänvisning till att denna inte ansetts ha samband med företagens kärnverksamhet, vilket lett till kritik mot att avdragsrätten har tolkats för snävt. Detta kan tala för att det kan finnas behov av att vidga avdragsrätten, för att därigenom tillförsäkra att den bättre stämmer överens med lagstiftarens intentioner. Kommittén bör också pröva alternativet att införa incitament på intäktssidan, t.ex. genom en sänkt beskattning av vissa intäkter som hänför sig till FoU-investeringar. I detta sammanhang bör det övervägas om det nederländska systemet med en s.k. innovationsbox eller andra liknande system kan tjäna som vägledning. Vid bedömningen av lämpligheten att införa skatteincitament för FoU ska bl.a. kravet på enkelhet beaktas samt de risker för dödviktskostnader och omklassificeringar av kostnader respektive intäkter som kan finnas vid särskilda skatteincitament. Kommittén ska särskilt beakta de krav EU-rätten ställer, både avseende EU-fördragets grundläggande friheter och statsstödsreglerna. När det gäller statsstöd ska kommittén särskilt beakta de rambestämmelser för statligt stöd till forskning, utveckling och innovation som Europeiska kommissionen lämnat i ett särskilt meddelande (2006/C 323/01). Eftersom många länder i dag har system med skatteincitament för FoU kan lärdomar dras från hur dessa system är konstruerade och hur det säkerställs att det finns ett verkligt FoU-innehåll i de fall incitament ges. Vidare bör ledning hämtas från de svenska erfarenheterna av det numera avskaffade särskilda FoU-avdraget. Skatteadministrativa effekter De nya företagsskattereglerna ska vara hållbara på längre sikt. Bolagsskattebasen ska skyddas samtidigt som det ska vara attraktivt att bedriva verksamhet i Sverige. Det är av största vikt att reglerna utformas på ett sådant sätt att möjligheterna till skatteundandraganden minimeras, samtidigt som de administrativa kostnaderna för såväl företagen som Skatteverket hålls så låga som möjligt. En förutsättning för att detta ska uppnås är att det finns regler som medger ett effektivt och smidigt skatteförfarande. I uppdraget ingår därför även att undersöka de skatteadministrativa effekterna av de ändringar som övervägs i företagsskattereglerna. Vidare ingår i uppdraget att undersöka vilket behov av ändringar i de skatteadministrativa reglerna som lämnade förslag medför och att lämna förslag på sådana författningsförslag som anses nödvändiga. Samhällsekonomiska effekter m.m. av förslagen Med beaktande av de analyser och den forskning som finns på området och som bl.a. redovisats av OECD, ska kommittén analysera effekterna på investeringar, tillväxt, sysselsättning, inkomstfördelning och välfärd av de skatteförändringar som övervägs. Kommittén ska även analysera effekterna på villkoren för det enskilda ägandet, inhemskt som utländskt. Analysen ska omfatta samtliga alternativ som övervägs, dels de konkreta reformförslag som kommittén presenterar, dels andra sätt att sänka skattebetalningarna från bolagssektorn. En analys ska också göras av hur alternativa lösningar påverkar olika grupper av företag och företagsformer, t.ex. avseende olika sektorer, företagens storlek och kapitalintensitet i uppstartsskeden. Baserat på dessa analyser ska kommittén rangordna de olika alternativen i ett bredare samhällsekonomiskt perspektiv, bl.a. med avseende på företagande, sysselsättning och produktivitet. En jämförelse kan även göras med skattepolitiska åtgärder som ligger utanför kommitténs uppdrag t.ex. förändringar i socialavgifter och beskattning av förvärvsinkomster. Rangordningen kan antingen ske av varje föreslagen åtgärd för sig eller av en kombination av åtgärder. Vid analysen bör också uppmärksammas de eventuella effekter på samhällsekonomisk effektivitet som kan uppkomma genom interaktion mellan olika skattebaser, exempelvis bolagsskattebasen och basen för förvärvsinkomstbeskattningen. Offentligfinansiella konsekvenser m.m. Ett grundläggande syfte med uppdraget är att utvärdera och lämna förslag på möjliga breddningar av bolagsskattebasen som ska möjliggöra en motsvarande sänkning av skattebetalningarna från bolagssektorn och där också den skattemässiga neutraliteten mellan lånat kapital och riskkapital i form av eget kapital förbättras för att i förlängningen främja BNP, tillväxt och välfärd. Till den del enskilda lämnade förslag ändå skulle medföra negativa offentligfinansiella effekter, ska kommittén föreslå finansiering av förslagen enligt gällande finansieringsprinciper. Kommittén bör även analysera kortsiktiga och långsiktiga effekter som förslagen kan förväntas medföra, bl.a. vad avser reallöner och BNP. En analys bör även göras av hur ändrade regler påverkar olika grupper av företag och företagsformer, t.ex. företag i olika sektorer och i olika utvecklingsfaser samt företag av olika storlek. Vidare ska förslagens påverkan på den administrativa bördan för både företag och myndigheter redovisas. Effekten på företagens administrativa kostnader ska ses sammantaget för samtliga förslag med inriktningen att de ska minskas. De administrativa konsekvenserna av förslagen för Skatteverket och andra myndigheter ska belysas, liksom eventuella kostnadsökningar och finansiering av dessa. Utredaren ska särskilt redovisa hur förslagen påverkar jämställdheten mellan kvinnor och män i företagandet och arbetslivet. Utredaren ska tillämpa 14, 15 och 15 a §§ i kommittéförordningen (1998:1474) för att ange kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. Redovisning av uppdraget I ett delbetänkande, som ska lämnas senast den 31 januari 2012, ska kommittén lämna förslag på incitament för riskkapital. Vidare ska kommittén lämna förslag på skatteincitament för forskning och utveckling i ett delbetänkande som ska lämnas senast den 1 oktober 2012. För de förslag som kommittén lämnar i sina delbetänkanden ska finansiering presenteras genom förändringar av skatteregler inom området. Ett alternativ är bl.a. att undersöka möjligheten att utvidga de befintliga ränteavdragsbegränsningsreglerna till externa förvärv. Kommittén ska redovisa det slutliga uppdraget senast den 1 november 2013. (Finansdepartementet)