Post 1595 av 5066 träffar
Översyn av kontanthanteringen, Dir. 2013:71
Departement: Finansdepartementet
Beslut: 2013-06-19
Beslut vid regeringssammanträde den 19 juni 2013
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare ska göra en översyn av regelverket för
kontanthantering i Sverige. Uppdraget ska genomföras utifrån ett
helhetsperspektiv där hela kontanthanteringskedjan och dess
aktörer omfattas. Syftet med uppdraget är att säkerställa ett
heltäckande regelverk för kontanthanteringen.
Utredaren ska bl.a.
- analysera kontanthanteringen före och efter den
om-strukturering som Riksbanken beslutade år 2004 och redogöra
för konsekvenserna av denna,
- ta ställning till om det är lämpligt att även fortsättningsvis
låta delar av kontanthanteringen hanteras av den privata sektorn
eller om staten åter bör ta på sig ansvaret för hela eller delar
av kontant-hanteringen,
- analysera och överväga huvudmannaskap för kontant-hanteringen
och lämna förslag på lämplig myndighet som ska ha det
övergripande ansvaret,
- kartlägga kontanthanteringens alla moment och alla dess
aktörer,
- identifiera bristerna i regelverket för kontanthantering,
- analysera och dra slutsatser av hur motsvarande regelverk är
utformat i andra länder, och
- utarbeta de författningsförslag som behövs för att säkerställa
ett heltäckande regelverk för kontant-hanteringen.
Uppdraget ska redovisas senast den 1 september 2014.
Bakgrund
Kontanthanteringen i modern tid
Riksbanken har tidigare ansvarat för kontanthanteringen. I
mitten av 1980-talet började verksamheten att rationaliseras
genom att antalet Riksbankskontor reducerades. I en utredning
genomförd av Riksbanken under åren 1997 och 1998, framfördes
bl.a. att kontanthanteringen i Sverige kunde effektiviseras samt
att Riksbankens eget arbetssätt och kontorsnät var alltför
kostnadskrävande. Av denna anledning bildades, efter beslut av
riksbanksfullmäktige år 1998, bolaget Pengar i Sverige AB
(PSAB). Förhoppningen om att verksamheten skulle effektiviseras
genom flytten till ett lönsamhetsstyrt bolag infriades dock
aldrig och bolaget gick med stora förluster. Efter misslyckade
försök att sälja bolaget fattades beslut om nedläggning år 2004,
och dagens avreglerade struktur för kontanthantering skapades.
Syftet med omstruktureringen var att minska Riksbankens
kostnader och att få en mer samhällsekonomiskt effektiv lösning.
Riksbanken hänvisade till att omstruktureringen var möjlig bl.a.
eftersom synen på centralbanksverksamheten hade förändrats över
tiden och att det därmed var mer accepterat att Riksbanken
begränsade sitt engagemang i kontanthanteringen.
I dag är Riksbankens roll i kontanthanteringen begränsad till
att i huvudsak tillhandahålla nya sedlar och mynt, hålla
strategiska lager, makulera uttjänta sedlar samt svara för
transporter från leverantör till strategiska lager. Dessa
tjänster har hittills tillhandahållits från kontoren i Tumba och
Mölndal. Under år 2013 kommer Riksbanken att flytta den
operativa kontanthanteringen från Tumba och Mölndal till Broby i
Sigtuna kommun. Kontoret i Broby kommer dock enbart att hantera
sedlar. Mynthanteringen sköts sedan år 2012 av ett privat
företag på uppdrag av Riksbanken. Även mynthanteringen kommer
fortsättningsvis att bedrivas från ett enda ställe i landet.
Övriga kontanthanteringstjänster utförs av privata aktörer på
affärsmässiga villkor. Bankerna har bl.a. fått möjlighet att
etablera depåer för lagerhållning av sedlar mot
räntekostnadsersättning från Riksbanken.
Kontanthanteringskedjan och dess aktörer
Trots den ökande användningen av elektroniska betalnings-medel i
samhället sker en betydande del av alla transaktioner
fortfarande med kontanter. Under år 2011 uppgick det
genomsnittliga värdet av kontanter i omlopp till 99 miljarder
kronor. Samhället förses med kontanter genom den s.k.
kontanthanteringskedjan med början och slut hos Riksbanken.
Kontanthanteringskedjans aktörer omfattar i första hand
Riksbanken, Bankernas Depå AB (BDB) och sådana
kontanthanteringsföretag vars verksamhet bl.a. består i att
hämta, lämna och kontrollräkna kontanter.
I ett vidare perspektiv ingår även myndigheter, såsom
Finansinspektionen och länsstyrelserna, och privata aktörer,
såsom banker och andra kreditinstitut, ägare, revisorer och
handel, i kontanthanteringskedjan.
Aktörernas uppgift är bl.a. att möjliggöra att hushåll och
företag har tillgång till och möjlighet att använda kontanter.
Kedjan inleds med att depåägaren BDB beställer kontanter från
Riksbanken. Därefter hämtar kontanthanteringsföretagen beställda
kontanter åt depåägaren och förser sedan banker och handel med
dessa. När kontanterna är utslitna går de, via bankerna, handeln
och kontanthanteringsföretagen, tillbaka till BDB som lämnar
kontanterna till Riksbanken för makulering.
BDB är den enda depåägaren i Sverige. Företaget ägs av Danske
Bank, Handelsbanken, Nordea, SEB och Swedbank. BDB har för
närvarande ett tiotal depåer över hela Sverige. För de kontanter
som förvaras i dessa depåer lämnas räntekostnadsersättning från
Riksbanken. Driften av depåerna sköts av
kontanthanteringsföretagen.
Kontanthanteringsföretagen är bevaknings- eller säkerhetsföretag
med delar av sin verksamhet inom kontant-hantering. I dag
domineras den svenska marknaden av två större
kontanthanteringsföretag: Loomis och Nokas. Utöver dessa finns
ett antal mindre kontanthanteringsföretag som i första hand
hanterar mynt. Kontanthanteringsverksamheten består av flera
olika delar. En del utgörs av transporter av kontanter mellan
Riksbanken och BDB:s depåer samt mellan depåerna, handeln och
bankerna. En annan del av kontanthanteringsverksamheten är den
s.k. uppräkningsverksamheten som innebär kontrollräkning av
dagskassor, sortering, kvalitets- och äkthetskontroll av
kontanter, samt insättning av medel på kundens konto.
Kontantuppräkningsverksamheten sköts vid s.k.
uppräkningscentraler eller värdedepåer. Därutöver
tillhanda-håller kontanthanteringsföretagen kontanter till
uttagsautomater och till handeln i form av växelkassor.
Panaxia
Panaxia , vars verksamhet bl.a. bestod i värdetransporter och
kontantuppräkning, ansökte om och försattes i konkurs den 5
september 2012. I samband med konkursen uppmärksammades att
flera hundra miljoner kronor saknades på det konto där Panaxia
satte in sina kunders pengar efter att ha hämtat dem hos
handlare m.fl. och kontrollräknat dem.
Inom Panaxias kontanthanteringsverksamhet tillhandahölls i
huvudsak följande tjänster: värdetransporter av kontanter,
uppräkningsverksamhet (kontrollräkning av dagskassor,
kvalitetssäkring och överföring till kundernas konton) samt
försäljning av växelkassor. Panaxia drev även tre depåer i
Bromma, Kristianstad och Piteå. Värdetransporterna utfördes av
bolaget Panaxia Security AB. När kontanterna anlänt till
uppräkningscentralen togs hanteringen över av bolaget Panaxia
Kontantservice AB.
Enligt de standardavtal som Panaxia slutit med handeln skulle
Panaxia efter uppräkning av upphämtade kontanter, elektroniskt
via sin bank överföra uppräknade medel till kundens konto. För
att täcka underskott av medel i bolaget senarelade emellertid
Panaxia, med eller utan kundernas godkännande, överföringarna
med ett flertal dagar. Kundernas medel har efter uppräkningen
förvarats i ett kontantlager som bl.a. använts till försäljning
av växelkassor och till uttagsautomater.
Vid tidpunkten för konkursen hade Panaxia lämnat in en anmälan
till Finansinspektionen om registrering enligt lagen (1996:1006)
om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet. Något
beslut om registrering fattades dock aldrig av
Finansinspektionen eftersom Panaxia inte hade betalat
anmälningsavgiften.
Uppdraget
Panaxias konkurs har synliggjort att det finns brister i
regelverk för och tillsyn av kontanthanteringen.
Verksamhet att bedriva värdetransport av kontanter omfattas av
krav på tillstånd och tillsyn enligt lagen (1974:191) om
bevakningsföretag. Hanteringen av kontanter i
uppräkningscentraler och depåer omfattas dock inte av den
lagstiftningen.
För verksamhet i uppräkningscentraler och depåer finns i dag
inte något krav på tillstånd. När det gäller den tillsyn som
sker med stöd av lagen om anmälningsplikt avseende viss
finansiell verksamhet, omfattar tillsynen i huvudsak endast
företagens efterlevnad av penningtvättsregelverket. Därutöver
görs en prövning av ägare och ledning.
Det finns behov av att utreda ett antal frågor rörande reglering
och tillsyn av kontanthantering. En särskild utredare bör få i
uppdrag att göra detta.
Utgångspunkter
Ett antal principer och förutsättningar ska ligga till grund för
uppdraget. Utredningsarbetet ska ske utifrån ett
helhetsperspektiv där hela kontanthanteringskedjan och dess
aktörer ska omfattas. Syftet är att säkerställa ett
samman-hängande och heltäckande regelverk.
Helhetsperspektiv och övergripande ansvar
En välfungerande, effektiv och säker kontanthanteringskedja är
nödvändig för att hushåll och företag ska ha tillgång till och
möjlighet att använda sig av kontanter. Riksbanken ska enligt
lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank (riksbankslagen) främja
ett säkert och effektivt betalningsväsende samt svara för
landets försörjning av sedlar och mynt.
Historiskt sett har Riksbanken haft ett omfattande engagemang i
kontanthanteringen. I slutet av 1900-talet började Riksbanken
dock begränsa sitt engagemang och en total omstrukturering ägde
rum år 2005. I samband med att Riksbanken då omorganiserade sin
kontanthantering överläts den största delen av statens
kontanthantering till den privata marknaden. I dag har ingen
myndighet det övergripande ansvaret för kontanthanteringskedjan.
Utredaren ska därför
- analysera kontanthanteringen före och efter den
om-strukturering som Riksbanken beslutade år 2004 och redogöra
för konsekvenserna av denna,
- ta ställning till om det är lämpligt att även fortsättningsvis
låta delar av kontanthanteringen skötas av den privata sektorn
eller om staten åter bör ta på sig ansvaret för hela eller
ytterligare delar av kontanthanteringskedjan,
- analysera och klargöra Riksbankens roll i kontant-hanteringen,
och
- utreda om Riksbanken ska ha det övergripande ansvaret för
kontanthanteringen eller om det finns någon annan mer lämpad
myndighet.
Utredningsuppdraget omfattar inte att se över allmänhetens
tillgång till kontanter eller dess möjligheter att använda sig
av kontanter i samhället.
Kontanthanteringskedjans olika aktörer
Kontanthanteringskedjans aktörer är i första hand Riksbanken,
BDB och kontanthanteringsföretagen. I ett vidare perspektiv
ingår även myndigheter (Finansinspektionen, länsstyrelserna
m.fl.) och privata aktörer (banker och andra kreditinstitut,
ägare, revisorer, handeln m.fl.) i kedjan. Det måste klarläggas
vilka krav som behöver ställas på olika aktörer inom
kontanthanteringskedjan och vilken eller vilka myndigheter som
bör få ansvaret för hantering av eventuell anmälningsskyldighet
eller tillståndsgivning och tillsyn m.m. när det gäller dessa
aktörer.
Utredaren ska därför
- kartlägga kontanthanteringens alla moment och dess aktörer,
- analysera kontanthanteringsregelverket och identifiera
bristerna i det,
- granska och dra slutsatser av hur motsvarande regelverk är
utformat i andra länder,
- lämna förslag på vilka krav i form av bl.a. anmälnings- eller
tillståndsplikt, kapital och tillsyn som bör ställas på de
aktörer som är verksamma inom kontanthanteringskedjan, och
- överväga och lämna förslag på vilken eller vilka myndigheter
som bör få uppdraget att ansvara för hantering av anmälan eller
tillstånd, tillsyn och regelgivning m.m. när det gäller
aktörerna inom olika delar av kontanthanteringskedjan.
Depåverksamheten
Den depåverksamhet som BDB bedriver faller inte under någon
specifik finansmarknadslagstiftning. Verksamheten är inte heller
tillståndspliktig, har inga kapitalkrav och står inte under
tillsyn annat än indirekt via sina ägare, dvs. bankerna. Det kan
inte uteslutas att brister i depåverksamheten kan medföra
konsekvenser för tredje man.
Utredaren ska därför
- analysera och ta ställning till vilka särskilda krav som bör
ställas på sådan verksamhet.
Utredningsuppdraget omfattar inte att se över vilka fysiska
eller tekniska krav som bör kunna ställas på lokaler och
säkerhet etc. i depåverksamheten.
Kontanthanteringsföretagen
Kontanthanteringsföretag som är värdetransportföretag, dvs.
transporterar kontanter, omfattas av lagen om bevakningsföretag
samt förordningen (1989:149) om bevakningsföretag m.m. I lagen
ställs vissa krav på bevakningsföretagen, bl.a. ska
ledningsprövning göras. Värdetransportföretagen har tillstånd
som bevakningsföretag och står som sådana under länsstyrelsens
tillsyn.
Vidare finns i lagen (2010:751) om betaltjänster
(betaltjänstlagen) bestämmelser om bl.a. penningöverföringar. I
1 kap. 6 § betaltjänstlagen görs dock undantag för tjänster som
består av yrkesmässig, fysisk transport av kontanter.
Sådan verksamhet som utförs vid uppräkningscentraler i
anslutning till kontanttransport, s.k. uppräkningsverksamhet,
omfattas inte av lagen om bevakningsföretag. Verksamheten vid
uppräkningscentralerna omfattas inte heller av betaltjänstlagen
då sådan verksamhet anses vara omfattad av undantaget för
transport av kontanter.
I den utsträckning verksamheten innebär valutaväxling ska
företaget vara registrerat som finansiellt institut hos
Finansinspektionen enligt lagen om anmälningsplikt avseende viss
finansiell verksamhet.
Utredaren ska därför
- granska och dra lärdomar av hur motsvarande verksam-heter
regleras i andra länder, och
- analysera om det för hela eller delar av den verksamhet som
kontanthanteringsföretagen bedriver, t.ex.
upp-räkningsverksamhet, bör ställas särskilda krav på
anmälnings- eller tillståndsplikt, kapital, att hålla kund-medel
avskilda från bolagets egna medel, försäkringar och tillsyn m.m.
Utredningsuppdraget omfattar inte att se över vilka fysiska
eller tekniska krav som bör kunna ställas på lokaler och
säkerhet i transport- och uppräkningsverksamheten.
Andra tänkbara aktörer
Efter Panaxias konkurs har kritik riktats mot bl.a. ägarna, dvs.
ett flertal banker, och mot företagets revisorer för att dessa
inte vidtagit skarpare åtgärder tidigare.
Utredaren ska
- analysera om det inom ramen för kontanthanteringskedjan behövs
ändringar i regelverket för revision och redovisning, och
- utifrån kartläggningen av aktörerna i kontanthanterings-kedjan
ta ställning till om det finns behov även av att utvidga
lagstiftningen i fråga om andra aktörer.
Författningsförslag
Utredaren ska utarbeta de författningsförslag som behövs för att
säkerställa ett heltäckande regelverk för kontanthanteringen i
Sverige.
Konsekvensbeskrivningar
Utredaren ska utifrån de regler som föreslås lämna en
redovisning av de konsekvenser och kostnader som uppstår för
enskilda, för företagen samt för staten. Om förslagen innebär
ökade kostnader eller minskade intäkter för staten ska förslag
till finansiering lämnas. Förslagens konsekvenser ska redovisas
enligt 14-15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren
ska vid förslag till utformning av ny lagstiftning sträva efter
att kostnaderna och de administrativa bördorna för berörda
begränsas och hålls så låga som möjligt.
Samråd och redovisning av uppdraget
Utredaren ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter,
organisationer och företag som har relevans för
utredningsuppdraget. Utredaren ska också beakta pågående
förhandlingar på EU-nivå som har relevans för uppdraget, bl.a.
förhandlingarna om revision. Uppdraget ska redovisas senast den
1 september 2014.
(Finansdepartementet)