Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir 1987:18 Beslut vid regeringssammanträde 1987-04-02 Chefen för bostadsdepartementet, statsrådet Gustafsson, anför. Mitt förslag Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att lämna förslag om den huvudsakliga inriktningen och organisationen av verksamheten vid ett nytt plan- och bostadsverk. Bakgrund Riksdagen har nyligen, efter förslag i prop. 1986/87:48 om bostadspolitiken, beslutat att bostadsstyrelsen och statens planverk den 1 juli 1988 skall läggas samman till en myndighet (BoU 7, rskr 93). Bostadsverket och statens planverk fullgör var för sig uppgifter av väsentlig betydelse för samhällsbyggandet. Bostadsverket -- d.v.s. bostadsstyrelsen och länsbostadsnämnderna -- organiserades i sin nuvarande form för ca 40 år sedan som ett instrument för statsmakternas strävanden att i grund förändra bostadsförhållandena, så att alla kunde tillförsäkras sunda och rymliga bostäder till kostnader som var skäliga för de enskilda hushållen. Planverket inrättades för ca 20 år sedan, i ett skede då behovet av en förbättrad hushållning med mark och vatten började uppmärksammas och då det framstod som allt mer uppenbart att instrumenten för kommunernas fysiska planering måste vidareutvecklas. Det samhällsbyggnadsarbete som har genomförts under efterkrigstiden har förändrat det svenska samhället. Många av de brister och missförhållanden som från början stod i centrum för de politiskt ansvariga samhällsorganens och myndigheternas arbete har eliminerats eller fått en väsentligt minskad betydelse. Detta är ett resultat både av de insatser som myndigheterna har medverkat i och av ändrade förhållanden i omvärlden. Nya uppgifter har kommit till, vissa har kunnat lösas medan andra kvarstår och har fått ökad aktualitet. I mitt anförande till propositionen uttalade jag att de problem som i dag och i framtiden möter den plan- och bostadspolitiska administrationen i många delar är andra än då denna byggdes upp. Grundläggande bostadspolitiska mål har förverkligats genom det bostadsbyggande som kulminerade i miljonprogrammet. Kommunindelningsreformen har medfört att kommunerna nu har både kompetens och resurser att ta ett större självständigt ansvar för bostadsförsörjning och samhällsplanering. Detta präglar den nya plan- och byggnadslagen (PBL). Samtidigt summeras erfarenheterna av 20 års arbete med fysisk riksplanering i en lag om hushållning med naturresurser (NRL). Jag uttalade vidare att det mot denna bakgrund är naturligt att ompröva den plan- och bostadspolitiska administrationen. Framför allt behövs en närmare samverkan mellan bostadsförsörjningen och samhällsplaneringen i övrigt. Med PBL kommer en sådan samordning naturligt till stånd i kommunerna. Den bör också åstadkommas på verksnivå. Genom att rationalisera och samordna verksamheten kan vidare ökat utrymme ges åt utvärdering och utveckling av de plan- och bostadspolitiska styrmedel som de båda verken arbetar med. En kommitté bör nu tillkallas för att förbereda sammanläggningen. Kommitténs uppgift bör vara att, med beaktande av vad jag anför i det följande, lägga fram förslag om den huvudsakliga inriktningen och organisationen av verksamheten vid den nya myndigheten. Den nya myndighetens resurser Innan jag går närmare in på de nya förutsättningar och förändringsbehov som enligt min mening särskilt måste uppmärksammas av kommittén, vill jag kort beröra frågan om vilka resurser som kan disponeras för den nya myndighetens verksamhet. De ekonomiska ramarna för den offentliga verksamheten kommer inom överskådlig tid att vara starkt begränsade. Skall gjorda åtaganden kunna infrias och nya angelägna samhällsbehov kunna mötas, måste varje redan etablerad verksamhet fortlöpande omprövas och rationaliseras. Detta gäller självfallet också plan- och bostadssektorn och återverkar även på administrationen inom denna. Det är rimligt och ändamålsenligt att vid den nu förestående omorganisationen rikta in sig på att etablera den organisation som kan komma att bestå under den tid som kan överblickas. Det innebär att organisationen måste minskas inte oväsentligt i förhållande till i dag. Som jag redovisar i det följande behöver samtidigt ökade insatser göras inom vissa områden. Det är därför angeläget att alla samordningsmöjligheter tas till vara och att nuvarande arbetsuppgifter omprövas förutsättningslöst mot bakgrund av de förhållanden som kan förutses för framtiden. Myndighetens övergripande uppgifter En samlad reform har nu genomförts i fråga om den lagstiftning som rörhushållningen med mark och vatten, den fysiska planeringen och byggnadsväsendet. Från den 1 juli 1987 gäller en ny plan- och bygglag och en lag om hushållning med naturresurser m.m. Reformen syftar till att -- decentralisera ansvaret för planläggning och lokal miljö till kommunerna genom att begränsa statens kontroll, -- ge bättre förutsättningar för de boende att delta i planeringen och påverka utformningen av närmiljön, -- ge större frihet och ansvar för den enskilda människan, -- främja en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt, -- ge riksintressen i fråga om hushållningen med naturresurser stöd i de kommunala planerna, -- förenkla och modernisera plansystemet, -- ge en starkare ställning för sociala och ekonomiska hänsyn i planering och byggande samt att -- ge bättre förutsättningar för planering av stadsförnyelse och andra förbättringar i bebyggda områden. Inom bostadsförsörjningen gäller alltjämt de mål som har väglett bostadspolitiken under efterkrigstidens omvandling av det svenska samhället -- att hela befolkningen skall beredas sunda, välplanerade och ändamålsenligt utrustade bostäder av god kvalitet till skäliga kostnader. Bostadsförsörjningen är ett kommunalt ansvar. Statens uppgift är i första hand att se till att kommunerna har ändamålsenliga instrument till sitt förfogande för att kunna genomföra en social bostadspolitik -- bl.a. genom plan- och byggnadslagstiftningen, de markpolitiska medlen, en tillfredsställande finansiering av bostadsbyggandet, medel att påverka bostädernas fördelning och möjligheter att motverka brister i förvaltningen. I detta ligger också att staten fortlöpande måste följa hur instrumenten används. Härutöver har staten självfallet det övergripande ansvaret för att det förs en ekonomisk politik som medger att välfärden i samhället fördelas på ett sådant sätt, att hushållen har ekonomiska möjligheter att hålla sig med de bostäder de behöver. De statliga myndigheternas uppgifter inom plan- och byggnadsväsendets område har gradvis förändrats i och med att kommunerna har kunnat ta, och tillagts, ett allt större ansvar för samhällets insatser. Genom PBL och NRL ges de statliga myndigheterna uppgiften att ha tillsyn och uppsikt såväl över plan- och byggnadsväsendet som över hushållningen med naturresurser. Jag anförde vid min anmälan av dessa lagförslag att statens tillsyn och uppsikt inte i första hand bör inriktas på en bevakning av att inga enskilda beslut råkar falla ur ramen för vad som bedöms vara lagens andemening. Tillsynen och uppsikten över plan- och byggnadsväsendet och över hushållningen med naturresurser bör ha en mer framåtsyftande inriktning och bedrivas i ett långsiktigt perspektiv. Tillsynen utövas främst genom det samråd på regional nivå som länsstyrelserna svarar för. Planverkets uppgift är att svara för en mer övergripande allmän uppsikt över hur lagarna tillämpas. I fråga om NRL betyder detta dessutom att verket har ett särskilt samordningsansvar för de olika statliga sektorsmyndigheternas arbete med frågor som rör hushållningen med naturresurser, särskilt i frågor av riksintresse. De krav som detta samordningsansvar ställer på organisationen av det nya verket bör uppmärksammas av kommittén. De instrument som den centrala myndigheten kan använda sig av för att påverka tillämpningen av lagarna är att ge föreskrifter och allmänna råd eller på annat sätt förmedla erfarenheter eller sprida information om goda lösningar och lämpliga metoder samt att föreslå lagändringar, alltefter vad som kan vara lämpligt med hänsyn till omständigheterna. Rätten att meddela föreskrifter i fråga om dessa lagar är emellertid begränsad till byggnadsväsendets område och är vidare beroende av bemyndigande från regeringen. Statsmakterna söker på olika sätt se till att regelbeståndet i samhället inte blir alltför omfattande (jfr prop. 1983/84:119, KU 25, rskr 245). En större återhållsamhet än tidigare iakttas sålunda när det gäller bemyndiganden för myndigheterna att utfärda föreskrifter. Detta har präglat bl.a. regeringens uppdrag till planverket den 22 november 1984 att utarbeta förslag till föreskrifter m.m. till PBL. Vidare pågår ett arbete med att rensa bland tidigare meddelade föreskrifter. Det innebär att myndigheterna mer än tidigare måste arbeta med andra instrument, främst råd och information i olika former. En likartad förändring av den centrala myndighetens roll är möjlig och bör eftersträvas också inom bostadsförsörjningens område. Ett arbete med att förenkla reglerna har inletts. Tidigare lämnade bemyndiganden att utfärda föreskrifter ses över. I prop. 1986/87:48 om bostadspolitiken aviserades ett fortsatt arbete med att förenkla olika inslag i lånesystemet och begränsa räntebidragens följsamhet till kostnadsutvecklingen. Sådana förenklingar, ändrade finansieringsförutsättningar och ett vidgat kommunalt ansvarstagande ökar möjligheterna att delegera beslutanderätten och decentralisera styrningen av det samhällsstödda bostadsbyggandet. Därigenom minskar behovet av detaljföreskrifter. Samtidigt kan belastningen från överklaganden i enskilda ärenden komma att minska. Det jag nu har sagt innebär att det finns möjligheter att också inom bostadsförsörjningens område utveckla uppgiftsfördelningen mellan de centrala och regionala statliga myndigheterna samt kommunerna i samma riktning som inom plan- och byggnadsväsendet. Det är emellertid för tidigt att gå närmare in på dessa frågor i detta sammanhang. Jag nöjer mig med att konstatera, att det som bör bestämma inriktningen och organisationen av det nya verkets arbete också inom detta område är myndighetens uppgift att utöva en framåtsyftande uppsikt över hur bostadsförsörjningens behov tillgodoses. Kommittén bör utforma sitt organisationsförslag på ett sätt som främjar en sådan inriktning av arbetet. Kommittén bör vidare uppmärksamma, att verket inom sitt område bör kunna stödja de regionala statliga myndigheterna i deras uppgift att på ett samlat sätt företräda de statliga intressena i den kommunala planeringen. Erfarenhetsåterföring och utvärdering I motiven till PBL och NRL framhöll jag att en förutsättning för att myndigheterna skall kunna utöva sin tillsyn och uppsikt är att det etableras en väl fungerande kunskapsförsörjning och erfarenhetsåterföring. Det är bl.a. impulserna härifrån som bör motivera fortsatta utvecklingsinsatser. Det är genom förankringen i kunskaper om rådande förhållanden och i vunna erfarenheter som rådgivnings- och informationsinsatser blir meningsfulla och intressanta för mottagarna. Och det är genom analyser av effekterna av och effektiviteten hos de olika regelsystemen som verket får den grund som är nödvändig för att motivera förändringar av reglernas innehåll. Det senast sagda gäller i hög grad också det bostadspolitiska området. Bostadspolitiken är i grunden en fördelningspolitik. Målet att det skall finnas goda bostäder åt alla kräver att samhällets insatser utformas så, att också de hushåll som har begränsade egna resurser får del av välfärdens utveckling. För att insatserna skall vara fördelningspolitiskt försvarliga, måste stödet vara utformat på ett sådant sätt att inte insatserna främst kommer de resursstarka grupperna i samhället till del. Det är således väsentligt att subventionerna är effektiva i förhållande till de bostadspolitiska målen. Samma gäller i fråga om de övriga styrmedel som är avsedda att påverka fördelningen av välfärden i boendet. För att ändamålsenligheten hos de olika styrmedlen skall kunna följas -- och för att de ansenliga ekonomiska resurser som sätts in skall kunna försvaras i förhållande till andra angelägna behov -- måste styrmedlens reella effekter fortlöpande utvärderas. I detta ligger att både det generella och det individuella bostadsstödets utveckling måste kunna relateras till sådana förändringar i omvärlden som påverkar hushållens levnadsförhållanden. Att genomföra en sådan fortlöpande utvärdering av styrmedlens effektivitet och effekter samt att föreslå de förändringar som föranleds härav, bör vara en av verkets mest angelägna uppgifter. Kommittén bör i sitt förslag se till att verkets resurser fördelas så, att uppgiften kan fullgöras på ett tillfredsställande sätt och att personal med tillräcklig ekonomisk kompetens kan tillföras verket. Utveckla instrumenten för den kommunala översiktliga planeringen Den beslutade nya plan- och byggnadslagstiftningen innebär att ett långt skede av utrednings- och försöksverksamhet inom planområdet är avslutat. Verkets uppgift blir nu att föra ut, följa och vidareutveckla de nya planinstrumenten på sådant sätt att intentionerna bakom reformen förverkligas. Ett av den fysiska planeringens syften är att inför medborgare och beslutsfattare i kommunerna lyfta fram och tydliggöra de ibland konkurrerande anspråk och önskemål som från olika sektorer i samhället ställs på användningen av mark och vatten och i fråga om utformningen av miljön. Genom den översiktliga kommunala planeringen eftersträvas en från allmän synpunkt lämplig hushållning med naturresurser och kulturvärden. Översiktsplanen är avsedd att i stort ange kommunens politiska program för hur den fysiska miljön kan utformas, vårdas och användas så att en god miljö och goda sociala levnadsvillkor uppnås för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. Den nya plan- och bygglagen gör en sådan planering obligatorisk. Översiktsplanen grundar inga rättigheter eller skyldigheter. Den redovisar de allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. För att översiktsplaneringen skall kunna fullgöra sin avsedda uppgift att främja en allsidig sammanvägning av de olika överväganden som rör kommunens utveckling är det väsentligt att kommunala sektoriella planer integreras i översiktsplaneringen. Det är en väsentlig uppgift för det nya verket att utveckla metoderna för den kommunala planeringen i denna riktning. Bostadsförsörjningsplaneringen bör därvid bättre samordnas med den fysiska planeringen i övrigt. Härigenom skapas bättre förutsättningar för en god kommunal planberedskap och en bättre grund för olika beslut som avser att utveckla bebyggelsen efter medborgarnas behov. Denna uppgift bör återspeglas i organisationen av verkets arbete. Stödja utvecklandet av en rikare närmiljö Särskilda insatser behövs för att utveckla den byggda miljön, så att den ger de betingelser som tillförsäkrar alla en fullvärdig miljö under livets alla skeden och i det dagliga livets alla sysslor. Det innebär att frågor om gestaltning och utformning måste ges ökad betydelse. Det innebär vidare att uppmärksamheten måste riktas inte bara mot hur bebyggelsen anordnas, utan också mot hur den kan användas och mot den verksamhet som faktiskt bedrivs där. Att med olika medel verka för att vård, omsorg, boende, arbetsliv, service och kulturella aktiviteter i vid mening samordnas på ett sätt som främjar framväxten av en rikare och för alla tillgänglig miljö i den befintliga och tillkommande bebyggelsen är i huvudsak en uppgift för kommunerna i samverkan med andra huvudmän. Det nya verket bör stödja kommunerna i denna uppgift genom att vidareutveckla de instrument för detaljplanering och stöd till bostadsbyggande och miljöförbättring som verket har ansvar för, genom att informera om de möjligheter som dessa instrument bjuder och genom att förmedla erfarenheter och exempel på goda lösningar. Vad jag har sagt i det föregående om verkets föreskrifts- och utvecklingsverksamhet innebär att ökad vikt framdeles kommer att behöva läggas vid den rådgivnings- och informationsverksamhet som verket bedriver eller initierar. Kraven på verkets insatser måste emellertid avvägas mot olika mottagares förutsättningar att tillgodose sina behov på annat sätt. Under planverkets huvudmannaskap driver i dag ett flertal samverkande statliga myndigheter en fortlöpande informations- och utställningsverksamhet. Den bör i detta sammanhang ses som en värdefull tillgång. Kommittén bör överväga hur denna verksamhet skall kunna utvecklas och och hur de resurser som behövs för verksamheten skall kunna säkras. Kommittén bör därvid samråda med andra berörda myndigheter och intressenter. Myndighetens övriga uppgifter Jag har i det föregående berört några olika frågor som enligt min mening bör särskilt uppmärksammas i samband med att den nya myndigheten organiseras. De båda nuvarande verken utför härutöver många andra arbetsuppgifter, som tar betydande resurser i anspråk. Även dessa uppgifter måste prövas i förhållande till de reformer som har beslutats och de intentioner som ligger bakom dem. Jag har exempelvis inte gått närmare in på den även i framtiden viktiga uppgiften att utfärda föreskrifter till byggnadslagstiftningen i syfte att säkra att byggnader får grundläggande egenskaper i fråga om bl.a. stabilitet, säkerhet, värmehushållning, hygien och tillgänglighet eller som syftar till att precisera samhällets krav vid ombyggnad. Till denna uppgift ansluter nära den för framtiden utomordentligt betydelsefulla uppgiften att verka för en god energihushållning i bebyggelsen. Jag har inte heller uppehållit mig vid det nya verkets uppgifter för byggnadskontrollen. Jag har vidare avstått från att närmare beröra den omfattande verksamhet som består i att pröva ärenden som underställs verken efter överklagande eller på annat sätt. Jag har slutligen inte heller berört bostadsstyrelsens nuvarande uppgifter som chefsmyndighet för länsbostadsnämnderna Verkens nuvarande uppgifter framgår av de olika författningar som reglerar verksamheten -- bl.a. verkens instruktioner (1965:669 och 1967:329) -- och av de uppdrag som verken vid olika tidpunkter har fått efter särskilda beslut av regeringen. Kommitténs uppdrag att lämna förslag om den huvudsakliga inriktningen och organisationen av verksamheten vid ett nytt plan- och bostadsverk innebär att kommittén skall värdera hur det nya verkets resurser bör fördelas mellan olika uppgifter, med beaktande av de förändringsbehov som jag har redogjort för i det föregående och den rationalisering och effektivisering som kan genomföras i och med sammanläggningen. Kommittén bör i sitt arbete i denna del ta en utgångspunkt i erfarenheterna av de båda verkens hittillsvarande verksamhet samt höra de olika intressenter i samhället som kommittén anser vara i väsentlig grad berörda av verksamheten. Kommittén bör vidare underrätta sig om arbetet inom arbetsgruppen för samordnad länsförvaltning (C 1986:C) och utredningen om översyn av miljövårdsorganisationen (Jo 1986:04). Kommittén bör utgå från att de låneadministrativa delarna av den nuvarande bostadsstyrelsen -- d.v.s. verksamheten med utbetalning av lån och bidrag samt avisering av betalningar -- tills vidare skall hållas samman i en särskild enhet inom det nya verket. Kommittén bör vara oförhindrad att överväga om de mål som eftersträvas med den nya verksorganisationen skulle främjas av att verket tillförs uppgifter och resurser som i dag finns på annat håll. Syftet med en sådan överföring skall vara att öka det nya verkets möjligheter att driva utvecklingen inom områden som är centrala för verket. Kommittén bör vidare överväga den nuvarande frivilliga typgodkännandeverksamhetens ställning och därvid även pröva om denna verksamhet lämpligare bedrivs av annan huvudman än den myndighet som utfärdar föreskrifter på området. Kommittén bör slutligen pröva den på kostnadstäckning och lönsamhet inriktade tjänsteexport som för närvarande bedrivs av såväl planverket som bostadsstyrelsen och överväga i vilken mån som den nya myndigheten bör bedriva sådan verksamhet. Kommitténs överväganden om det nya verket bör preciseras så långt att de i fråga om inriktningen av verksamheten kan läggas till grund för statsmakternas beslut. I fråga om organisationen av verksamheten bör förslaget begränsas till att avse den indelning i huvudenheter eller motsvarande som bör beslutas av regeringen samt till att ange det ungefärliga antal tjänster som bör disponeras för enheternas uppgifter. Den närmare verksorganisationen bör läggas fast i ett senare skede och grundas på statsmakternas beslut i anledning av kommitténs nu nämnda förslag. Kommittén får lägga upp sitt arbete så, att de frågor som bör underställas riksdagen redovisas i två etapper. Till den första etappen -- som skall redovisas till regeringen före utgången av september månad 1987 -- skall hänföras frågor som rör inriktningen av verkets arbete. Till en andra etapp -- som skall redovisas till regeringen före utgången av november månad 1987 -- får hänföras dels frågor om budgetregleringen inför budgetåret 1988/89, dels frågor som kan beslutas av regeringen utan riksdagens medverkan. Under arbetets gång skall kommittén informera berörda huvudorganisationer med vilka staten har avtal om löner och andra arbetsvillkor samt bereda dem tillfälle att framföra synpunkter. Kommittén skall därutöver informera berörda arbetstagare om sitt arbete. Kommittén skall slutligen beakta de generella kommittédirektiven (dir 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens förslagens inriktning. Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för bostadsdepartementet att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med högst åtta ledamöter och med uppdrag att lämna förslag om den huvudsakliga inriktningen och organisationen av verksamheten vid ett nytt plan- och bostadsverk att utse en av ledamöterna att vara ordförande, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta elfte huvudtitelns anslag till utredningar m.m. Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Bostadsdepartementet)