Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir 1988:8 Beslut vid regeringssammanträde 1988-03-17. Chefen för industridepartementetet, statsrådet Peterson, anför. Mitt förslag Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utreda inriktning och behov av statligt finansiellt företagsstöd. Utredningens huvuduppgift är att föreslå åtgärder som behovsanpassar, effektiviserar och förenklar det statliga finansiella företagsstödet. Som grund för dessa förslag skall utredaren: -- kartlägga näringslivets behov av och tillgång till externt kapital. -- analysera brister i den externa kapitalförsörjningen och hur effektivt det statliga finansiella företagsstödet bidrar till att avhjälpa dessa brister. -- analysera effektiviteten i det statliga finansiella stödet bl.a. med avseende på eventuellt administrativt dubbelarbete och om stöden når avsedda målgrupper. Näringspolitikens och de statliga finansiella stödens framväxt och förnyelse Näringspolitiken etablerades under 1960-talet. I ett första skede dominerade regionalpolitiska problem och frågor om företagens lokalisering samt samhällets stöd till forskning och utveckling. Bilden komplicerades avsevärt vid mitten av 1970-talet bl.a. som en följd av den första oljekrisen och de dramatiska strukturkriser som drabbade vitala delar av det svenska näringslivet. För att underlätta nödvändiga omställningar i socialt acceptabla former startades flera näringspolitiska program. Riksdagen beviljade dessutom stöd direkt till enskilda företag. Under åren 1975--1982 gjordes mycket omfattande stödinsatser i krisdrabbade företag och branscher. De sammanlagda nettokostnaderna -- som är ett mått på de statsfinansiella kostnaderna för utbetalda bidrag, lån, garantier och aktiekapital -- uppgick under budgetåren 1975/76--1982/83 sammantaget till drygt 60 miljarder kronor (i 1986 års penningvärde). Knappt hälften av denna summa har tillfallit enbart varven. Kritiken mot stöd till krisföretag och krisbranscher växte. Den s.k. industristödsutredningen konstaterade i sitt betänkande (SOU 1981:72) Att avveckla en kortsiktig stödpolitik, att krispolitiken inte hade bidragit till att långsiktigt stärka svensk industris konkurrenskraft. Banker och tidigare ägare behövde inte ta de fulla konsekvenserna av de stora förlusterna. Spelreglerna på marknaden och förhållandet mellan staten och näringslivet påverkades negativt enligt utredningens bedömning. Underskottet i statsbudgeten ökade till en oacceptabel nivå och den svenska industriproduktionen stagnerade. Svensk ekonomi var i obalans. Efter regeringsskiftet hösten 1982 devalverades den svenska kronan med 16 % och ett omfattande investeringsprogram startades i syfte att förbättra den svenska industrins tillväxt och långsiktiga konkurrenskraft. Regeringen föreslog vidare besparingar, inte minst vad gäller stöd direkt till enskilda företag, för att minska budgetunderskottet. Detta var bakgrunden till den omläggning av näringspolitiken som skedde efter regeringsskiftet år 1982. De riktlinjer som sedan dess varit vägledande för statens agerande vid krisfall präglas av en mycket restriktiv inställning till krav på stöd till enskilda företag. Insatserna har istället styrts mot stöd för att skapa nya arbetstillfällen och utveckling i berörda regioner i syfte att bygga upp en långsiktigt bärkraftig näringsstruktur och därmed värna om den enskilda människans trygghet. Antalet stödprogram har under senare år reducerats och villkoren för stöd har förändrats. Orsakerna härtill är dels att vissa program inte befunnits ge avsedd effekt, dels att olika åtgärder lagrats på varandra vilket orsakat en brist på samordning och överblick som i sig har minskat stödets effektivitet. Antalet stödformer inom de olika programmen har däremot inte minskat. Det är svårt att överblicka alla olika typer av stöd och vilka regler som gäller. Vidare finns det tecken på att stödet inte alltid når de företag som avsetts. Av en konsultstudie, som industridepartementet lät genomföra år 1984, framgick att framför allt de mindre företagen inte nåtts av stöden i den omfattning som avsetts. Situationen har förbättrats genom den förändrade inriktning som näringspolitiken har fått under de senaste åren. Utifrån företagens synvinkel, torde dock mångfalden av program och stödorgan under olika huvudtitlar i statsbudgeten men med delvis samma ambitioner, fortfarande bidra till att göra systemet svårtillgängligt och mindre effektivt. Som redovisades i den näringspolitiska propositionen (prop. 1986/87:74) bör således den generella inriktningen vara att antalet program och stödformer begränsas. Förre generaldirektören vid statens industriverk, Eric Pettersson, har på regeringens uppdrag skisserat möjliga sådana förändringar, vilka redovisas i promemorian (Ds I 1985:5) Industripolitiskt stöd -- några synpunkter på förenklingar och effektivisering. Dessa ideer bör kunna tjäna som ett underlag för utredningen. Utredningsuppdraget Som aviserades i 1987 års näringspolitiska proposition föreslår jag nu att en särskild utredare tillkallas för att se över inriktning och behov av det statliga finansiella företagsstödet och ge förslag till behovsanpassning, effektivisering och förenkling. Till ledning för utredarens arbete bör läggas följande. Behovet av externt kapital Svenskt näringsliv är inne i en fas av fortsatt snabb strukturomvandling. Speciellt kan noteras de stora koncernernas internationalisering, det stora antalet företagsförvärv, det stora antalet nyetableringar men även konkurser samt den allmänna förskjutningen mot en ökad andel service- och tjänsteproduktion. Den höga forsknings- och utvecklingsaktiviteten inom vissa branscher och företag har kraftigt ökat behoven av extern finansiering. Detta är lätt identifierbara förändringar som har medfört att dagens näringslivsstruktur skiljer sig väsentligt från 1970-talets. Detta, i kombination med en allmän förstärkning av lönsamhet och konkurrenskraft, torde ha inneburit att näringslivets finansiella behov har förändrats sedan mitten av 1970-talet då huvuddelen av det statliga företagsstödet byggdes upp. Det bör vara en av huvuduppgifterna för utredaren att analysera hur näringslivets behov av extern finansiering har förändrats. Tillgången till externt kapital Under de senaste åren har situationen på kapitalmarknaden i grunden förändrats. Tidigare styrdes kreditmarknaden genom ransoneringar. Dessa ledde tidvis till att breda låntagargrupper, exempelvis små och medelstora företag och långsiktiga projekt hade svårt att få sin finansiering ordnad på kreditmarknaden. Under den senaste femårsperioden har kreditmarknaden genomgått en kraftig förändring och effektivisering. Räntesättningen är i princip fri och ransoneringarna har upphört. Kreditinstitut och värdepappersmarknaden erbjuder nu företagen ett mer differentierat utbud av kapital än tidigare. Likaså har den svenska riskkapitalmarknaden genomgått en påtaglig förändring under 1980-talet. Ett exempel på detta är att nyemissionerna ökat kraftigt och att en rad helt nya instrument för att öka utbudet av riskkapital har tillskapats. Från att ha pendlat kring en nivå på ungefär 400 milj. kr. årligen under 1970-talet, har sålunda nyemissionsvolymen ökat med mer än tio gånger i genomsnitt för perioden 1981--1986. Genom tillkomsten av den s.k. OTC-marknaden har de medelstora företagens möjligheter att skaffa riskkapital förbättrats. Även andra, nya former av riskkapital har introducerats. Speciell uppmärksamhet har det växande antalet riskkapitalbolag fått. Dessa bolag disponerar för närvarande ett totalt kapital på ca 2 miljarder kronor. Enligt en utredning av statens industriverk (SIND PM 1987:2) Riskkapitalet och de mindre företagen har emellertid intresset för riskkapitalinvesteringar i nystartade företag minskat under de senaste åren. Det statliga finansiella företagsstödet har gradvis byggts på och förändrats under en lång följd av år. Samtida förändringar på kapitalmarknaden har medfört att utbudet av såväl krediter som riskkapital har förändrats märkbart. En samlad bild av konsekvenserna av denna utveckling saknas i dagsläget. Det bör vara en andra huvuduppgift för utredaren att analysera hur och i vilken utsträckning dessa marknadsmässiga förändringar i utbudet av olika typer av kapital bidragit till att tillgodose företagens kapitalbehov samt på vilka sätt i övrigt avregleringen av kreditmarknaden har skapat bättre förutsättningar för näringslivets finansiering. Brister i den externa kapitalförsörjningen Samtidigt med att situationen på olika marknader förändrats, har samhällets insatser för att komplettera brister på kapitalmarknaden under senare år delvis omprövats och förnyats. Näringspolitiken har sålunda under senare år förskjutits från krisstöd till offensiva satsningar. Trots detta, och trots att antalet finansiella stödprogram har reducerats, saknas i dagsläget en överblick av det statliga finansiella företagsstödet. Flera frågor reses i detta sammanhang: Finns det idag stödformer som överlappar varandra? Är det så att befintliga stödformer kompletterar eller konkurrerar med marknadsmässig finansiering? Finns det brister i den marknadsmässiga finansieringen, som inte heller tillgodoses i det statliga finansiella företagsstödet? Det bör vara en tredje huvuduppgift för utredaren att besvara dessa övergripande frågor om det statliga finansiella företagsstödet förmåga att avhjälpa brister på kapitalmarknaden. Utgångspunkten bör därvid vara att analysera vilken primär funktion ett statligt stöd bör ha för att få till stånd en tydligare rollfördelning mellan statens och kapitalmarknadens uppgifter samt ge förslag till förenkling av nuvarande stödformer. Det finansiella stödets effektivitet En ytterligare fråga som i olika sammanhang uppmärksammats gäller det finansiella företagsstödets effektivitet. Med detta avses bl.a. vilken verkningsgrad den enskilda stödformen haft i förhållande till behov och andra möjliga stödformer och kostnaden för stödet i förhållande till det resultat som uppnåtts. Utredaren bör i detta sammanhang på en övergripande nivå uppmärksamma frågor av karaktären: Är kriterierna för olika stöd klart utformade? Hur lång tid förflyter regelmässigt mellan ansökan och beslut? Hur är kontroll och uppföljning av stödbeslut utformad? etc. Utredaren bör därvid inte detaljgranska administrativa rutiner inom olika stödorgan utan ägna uppmärksamheten åt frågan om huruvida stödsystemet i sin praktiska utformning överensstämmer med de intentioner som en gång lades till grund för stödets införande. En speciell aspekt som i detta sammanhang bör uppmärksammas gäller det näringspolitiska stödets träffbild, dvs. i vilken utsträckning olika stöd i praktiken tillfaller avsedda målgrupper. Det gäller därvid inte bara frågan om olika stöd tillfallit ''rätt'' företag utan även om stödet kommit att koncentreras till en mindre del av den avsedda målgruppen. Huvudsyftet med denna analys bör vara att ge underlag för bedömningar om olika stöd i verkligheten når ut till avsedda målgrupper och att avsedda effekter med stöden i fråga uppnås. Även denna fråga bör behandlas av utredaren. Samtidigt bör utredaren ta reda på om det nuvarande stödsystemet i alltför hög grad kommit att riktas mot befintliga företag och verksamheter och därmed i alltför liten omfattning riktats mot nya företag och nya projekt. Är det nuvarande stödet vad gäller såväl inriktning som administrativ uppbyggnad ändamålsenligt utformat i syfte att underlätta tillkomsten av nya företag? Enligt vad jag har erfarit pågår en utredning om dessa frågor i samarbete mellan statens industriverk, styrelsen för teknisk utveckling, Sveriges Industriförbund och Trygghetsrådet SAF-PTK. Detta arbete bör kunna ge utredningen värdefull information. Avgränsningen, samråd, tidsplan m.m. Utredaren bör kunna ta upp och pröva alla befintliga näringspolitiska stöd mot bakgrund av det utbud och behov av kapital som identifierats. Då en utredning om regionalpolitikens inriktning m.m. (Dir 1987:48) nyligen tillsatts bör dock utredaren primärt avgränsa sitt arbete till andra typer av stöd än de renodlat regionalpolitiska. Flera frågor avseende stödets inriktning och effekter torde emellertid vara av lika stort intresse för de regionalpolitiska stödformerna som för andra former av näringspolitiska stöd. Jag utgår därför ifrån att de båda utredningarna bedrivs i nära samverkan. En utredning om det statliga stödet till export i form av exportkreditgarantier och exportkrediter samt av exportfrämjande effekter av u-krediter har tillkallats. Exportkreditfinansieringsfrågor bör därför inte behandlas i denna utredning. Utredningen bör dock samverka med och beakta förslag från utredningen om exportkrediter (Dir. 1988:1). Då vissa näringspolitiska stöd har givits formen av skattenedsättning m.m. bör utredaren slutligen även uppmärksamma pågående förändringar på skatteområdet. Utredaren bör därför ha nära kontakt med kommittén för reformerad företagsbeskattning (Fi 1985:06) och med kommittén med uppdrag att genomföra en översyn av inkomstskattesystemet (Fi 1987:07). Utredaren skall dock inte lämna några förslag inom skatteområdet. Utredningsarbetet bör i övrigt bedrivas i nära samverkan med berörda näringspolitiska organ bl.a. genom att experter i en referensgrupp knyts till utredningen. Utredningsarbetet bör redovisas senast den 31 mars 1989. Utredningens huvudsyfte är att lämna förslag som syftar till att förenkla, effektivisera och behovsanpassa det statliga finansiella företagsstödet. Dagens stödformer bör noga prövas särskilt mot bakgrund av kapitalmarknadens dynamiska utveckling.Det bör därvid stå utredaren fritt att föreslå andra stödformer inom ramen för en totalt sett oförändrad eller minskad resursförbrukning. Utredaren skall i detta avseende beakta vad som har anförts i regeringens direktiv (1984:5) angående utredningsförslagens inriktning. Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för industridepartementet att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att utreda inriktningen av det statliga finansiella företagsstödet, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta tolfte huvudtitelns anslag för utredningar m.m. Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Industridepartementet)