Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1993:61 Beslut vid regeringssammanträde 1993-05-06 Chefen för Miljö- och naturresursdepartementet, statsrådet Johansson, anför. Mitt förslag Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över formerna för kapitalförvaltningen enligt 7 § lagen (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen). Utre- daren skall överväga om fondmedlen kan tillåtas bli placerad friare än för närvarande, i syfte att öka avkastningen på medlen, samt föreslå principer och former för en effektiv förvaltning av fondmedlen. Utredaren skall därvid föreslå de placeringsbestämmelser som bör gälla samt redovisa ett förslag till hur fondförvaltningen lämpligen bör organiseras. Utredaren skall också föreslå de realräntemått som bör användas vid beräkningen av avgiften enligt finansieringslagen. Vidare skall utredaren redovisa de totala kostnaderna för elproduktionen från projektering och byggande till rivning och slutförvaring av kärnkraftverk inklusive kärn- bränslecykeln. Finansiering av kärnkraftens restprodukter I finansieringslagen föreskrivs att de avgifter som innehavarna av kärn- kraftsreaktorer skall betala in till staten för att finansiera framtida kostnader för hantering av använt kärnbränsle, avveckling av anläggningar m.m. i sin helhet skall vara placerade på räntebärande konto i Riksbanken. Upplupen ränta skall läggas till kapitalet. Den grundläggande principen bakom lagstiftningen när det gäller att finansiera hanteringen av kärnkraftsproduktionens restprodukter är att kostnaderna för verksamheten skall täckas av intäkterna från den produk- tion som har gett upphov till dem. Till åtgärder som skall finansieras hänförs i detta sammanhang även avveckling och rivning av den anläggning där produktionen har ägt rum. Med hänsyn till den långa tid som krävs för hantering och förvaring av kärnavfallet och övriga restprodukter måste man räkna med att utgifter kommer att uppstå långt efter det att produktionen vid den anläggning, som gett upphov till dem har upphört. Därmed finns då inte heller några löpande inkomster att disponera för att täcka utgifterna. Dessa förhållanden innebär att medel för att täcka framtida utgifter för verksamheten måste tas ut i förväg ur de löpande intäkterna från kärn- kraftproduktionen och hållas samlade på ett sådant sätt att de med säkerhet kan disponeras för avsett ändamål när behov successivt uppkommer. Dispositionen av medel sker såväl under den period produktionen pågår som under avsevärd tid därefter. Avfallshanteringen kan väntas behöva pågå i ca 50 år efter det att ett kärnkraftverk stängts av. Det kan därefter finnas behov av olika former av övervakning för dels fysiskt skydd, dels säkerhetskontroll (s.k. safeguardkontroll). Finansieringssystemet skall därför garantera att ett tillräckligt stort kapital finns fonderat för att möjliggöra alla de investeringar, som uppförandet av ett slutförvar för det långlivade och högaktiva kärnavfallet innebär. Det skall också garantera att medel finns tillgängliga för att täcka övriga kostnader som hanteringen för med sig, inklusive administrations- och planerings- kostnader, forskningsprogram m.m. Sedan nuvarande system år 1982 sattes i kraft har sammanlagt 14 277 miljoner kronor betalats in i avgifter (31 december 1992 i löpande priser). 7 629 miljoner kronor har betalats ut i ersättning för kostnader för hantering av använt kärnbränsle. De pengar som finns fonderade i Riks- banken utgör i dag en ansenlig förmögenhetsmassa. Behållningen i december 1992 har beräknats till 11 523 miljoner kronor. De totala framtida kostnaderna för hanteringen av kärnavfallet har fr.o.m. 1993 beräknats komma att uppgå till drygt 45 000 miljoner kronor i 1992 års priser. På de fonderade medlen lämnas s.k. statslåneränta som fastställs varje vecka av Riksgäldskontoret. För förräntningen av de här aktuella medlen tillämpas dock en fast räntesats för en kalendermånad i taget. Statslåne- räntan baseras på räntan på statsobligationer med en löptid på tio år. För åren 1983-1991 har statslåneräntan uppgått till i genomsnitt 10,8 % per år. Den reala avkastningen på medlen har under samma period varit 3,9 % per år. Statens kärnbränslenämnd har fram till den 1 juli 1992 haft i uppgift att förvalta de medel som kärnkraftindustrin årligen betalar in enligt finansieringslagen. Det är numera Statens kärnkraftinspektion som har den uppgiften. Förvaltningen av fonderna I sin fördjupade anslagsframställning för budgetåren 1992/93-1994/95 framhöll dåvarande Statens kärnbränslenämnd att den nuvarande ordningen med placering av fondmedlen inte ger den avkastning som borde vara möjlig. Någon kanalisering i egentlig mening av avgiftsmedlen till kreditmarknaden sker inte i och med att medlen sätts in på konto i Riksbanken. Avgifts- medlens insättning i Riksbanken är därmed snarare att betrakta som vanlig inlåning och sparande i bank. Om nämnden i stället exempelvis haft möjligheter att under de närmast föregående två åren placera fondernas likvida medel i statsskuldväxlar med kort löptid skulle fonden ha tillförts ca 10 miljoner kronor per år mer än vad som nu skett. Om hela fondkapitalet hade kunnat förräntas mot den korta räntan de senaste åren skulle den årliga avkastningen ökat med ca 30 miljoner kronor. Detta, framhöll nämnden, skall jämföras med att avkastningen under år 1990 på fonderade medel uppgått till ca 830 miljoner kronor. En friare placering av fondmedlen enligt mer gängse förvaltningsprinciper vore därför önskvärd enligt Statens kärnbränslenämnds uppfattning. Enligt min uppfattning kan med utgångspunkt från ett samhällsekono- miskt synsätt den fonduppbyggnad som pågår betraktas som ett sätt att öka sparandet i ekonomin. Om denna kapitalbildning genererar tillräckligt stora reala inkomster kommer kostnaderna för rivning av kärnkraftverk och förvaringen av det använda bränslet inte att inkräkta på framtida genera- tioners levnadsstandard. Det är angeläget att medelsförvaltningen bedrivs på ett sådant sätt att avkastningen blir jämförbar med vad andra statliga fonder av samma storlek och av i övrigt jämförbar karaktär ger i avkastning. Det finns alltså skäl att se över principer och former för förvaltningen och att vidta nödvändiga ändringar i finansieringslagen. Real förräntning av fondmedlen En viktig faktor vid beräkningen av den avgift som innehavarna av kärn- kraftreaktorer enligt finansieringslagen skall betala in till staten, är den förväntade reala förräntningen av fondmedlen. Med real ränta avses den förräntning som erhålls sedan hänsyn tagits till inflationstakten. Avgifterna enligt finansieringslagen har beräknats från förutsättningen att medel kommer att avsättas fram t.o.m. år 2010 och behöva utnyttjas t.o.m. 2050-talet, alltså under en tidsrymd av sammanlagt ca 60 år. Den reala förräntning som genomsnittligt kan uppnås på avsatta medel har därför mycket stor betydelse när det gäller bidraget till finansieringen av de framtida utbetalningarna. Avkastningen på fonderade medel kan under olika realränteantaganden beräknas svara för mellan en fjärdedel och ca hälften av det framtida kapitalbehovet. Realränteantagandet speglar ett genomsnittsvärde över en mycket lång period framåt i tiden. Det gäller enligt min mening att på grundval av historiskt material göra en så god prognos som möjligt på den reala avkastning fonduppbyggnaden kan väntas medföra. Kostnader vid kärnkraftproduktion Som jag inledningsvis redogjorde för syftar finansieringslagen till att garantera att kärnkraftproduktionen finansierar samtliga kostnader som or- sakas av hantering och förvaring av det använda kärnbränsle och andra restprodukter som denna produktion medför. Även kostnader för avveckling och rivning av de anläggningar där produktionen har ägt rum ingår i finansieringssystemet. Staten, kommunerna eller enskilda personer skall inte behöva belastas med några kostnader som orsakas av kärnkraftens avfallshantering. Detta är en grundläggande princip som bör omfatta all verksamhet vid kärnkraftverken. Det kan emellertid finnas andra kostnader än dem som omfattas av finansieringslagen som inte betalas fullt ut av produktionen. Enligt min mening finns det därför skäl att granska och redovisa samtliga kostnader som kärnkraftproduktionen ger upphov till. Syftet bör vara att klarlägga om elproduktionen täcker fullt ut de kostnader den orsakar eller om bidrag i någon form från staten eller på annat sätt tillkommer. Skulle det visa sig att elproduktionen inte fullt ut täcker sina kostnader bör en komplettering av lagstiftningen övervägas. Uppdraget Syftet med utredningen bör vara att formulera principer och former för en effektiv förvaltning av fondmedlen och överväga om fondmedlen med bibehållen säkerhet kan placeras friare än för närvarande, i syfte att öka avkastningen på medlen. Utredningen bör belysa hur placeringar i skilda slag av tillgångar och med olika placeringshorisont påverkar bl.a. betalningsberedskap, riskspridning och säkerhet. Jämförelser bör göras med förvaltningen av andra statliga fonder. Utredaren bör dessutom föreslå vilka realräntemått som bör användas vid beräkningen av avgiften enligt finansieringslagen. Utredaren bör därvid utgå från de utredningar och bedömningar i frågan som Statens kärn- bränslenämnd genomfört. Utredaren bör även föreslå hur kapitalförvaltningen fortsättningsvis bör organiseras. Förslag om vilken eller vilka fondförvaltande organ som bör ges uppgiften att förvalta fonderna bör redovisas. En återgång till tidigare ordning då kärnkraftföretagen själva förvaltade fondmedlen är emellertid utesluten. Relationen till utgiftsprövande myndighet bör be- lysas. Slutligen bör utredaren också på lämpligt sätt redovisa de totala kostnad- erna för elproduktionen från kärnkraftverk samt rivning och slutförvaring av verken samt kärnbränslecykeln. Utredaren bör inte behandla frågor som rör reglerna i atomansvarighets- lagen (1968:45). Förslag till de ändringar och kompletteringar i finansieringslagen och därtill anknutna förordningar som kan föranledas av utredarens förslag bör redovisas. Utredaren bör hålla sig informerad om det arbete med en översyn av statlig fondförvaltning som pågår inom Finansdepartementet. Utredaren skall beakta regeringens direktiv (Dir. 1984:5) till statliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inrikt- ning. Utredaren skall vidare beakta innehållet i regeringens direktiv (Dir. 1988:43) angående EG-aspekter i utredningsverksamheten. I sina förslag bör utredaren vidare beakta sådana krav på regelreformering som framgår av 1991 års budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 2 p. 5.1). Utredningsarbetet bör bedrivas så att det kan redovisas senast den 31 mars 1994. Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Miljö- och naturresursdepartementet att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att göra en översyn av kapitalförvaltningen enligt lagen (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m. Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Miljö- och naturresursdepartementet)