Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir.1994:118 Beslut vid regeringssammanträde den 3 november 1994 Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare tillkallas med uppgift att utreda frågor om ytterligare former av sanktioner då fel begåtts inom hälso- och sjukvården, förutsättningarna för interimistisk återkallelse av legitimation samt möjligheterna att inrätta ett riksövergripande register över hälso- och sjukvårdspersonal med uppgifter om disciplin- påföljd och därmed sammanhängande frågor. Utredaren skall överväga - om ytterligare former av disciplinpåföljd eller andra liknande åtgärder för att höja patientsäkerheten bör införas inom hälso- och sjukvården och i så fall vilken utformning dessa bör ha, - om möjligheterna till interimistisk återkallelse av legitimation bör utsträckas till fler situationer, - om ett riksövergripande register över hälso- och sjukvårdspersonal med uppgifter om disciplinpåföljd och därmed sammanhängande frågor bör inrättas. Utredaren skall lämna förslag till de förändringar som anses motiverade och utforma förslag till författningsreglering. Nuvarande förhållanden Sanktioner m.m. Hälso- och sjukvårdspersonalens grundläggande åligganden framgår av lagen (1994:953) om åligganden för personal inom hälso- och sjukvården (åliggandelagen). Den som åsidosätter sådana åligganden kan bli föremål för disciplinpåföljd enligt lagen (1994:954) om disciplinpåföljd m.m. på hälso- och sjukvårdens område (disciplinpåföljdslagen). Disciplinpåföljderna är erinran eller varning. Disciplinpåföljd kan meddelas den som uppsåtligen eller av oaksamhet inte fullgör åligganden som har betydelse för patientsäkerheten. Det bakomliggande syftet med disciplinpåföljd är att förebygga misstag inom vården och upprätthålla en hög patientsäkerhet. Den felande uppmärk- sammas på att han eller hon i ett visst fall har handlat på ett sätt som inte kan godtas. Påföljden skall vara en påminnelse om att ett sådant handlande inte får upprepas i framtiden. Den skall också ha en allmänpreventiv funktion så att den uppmärksammar andra yrkesutövare på vad som är rätt och fel vid utövning av hälso- och sjukvårdsverksamhet. Disciplinpåföljdslagen innehåller också bestämmelser om återkallelse av legitimation att utöva yrke inom hälso- och sjukvården. Återkallelse av legitimation kan ske om den legitimerade 1. varit grovt oskicklig vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva yrket, 2. på grund av sjukdom eller någon liknande omständighet inte kan utöva yrket tillfredsställande, 3. begär att legitimationen skall återkallas och det inte finns hinder mot återkallelse från allmän synpunkt. Vidare framgår att läkare eller tandläkare kan få sin behörighet att förskriva narkotiska eller alkoholhaltiga läkemedel eller teknisk sprit indragen eller begränsad. Återkallelse av legitimation är den mest ingripande åtgärd som kan vidtas mot en legitimerad yrkesutövare. Genom återkallelsen hindras den som inte längre kan utöva yrket på ett tillfredsställande sätt att vara verksam i yrket eller att uppträda under den särskilda kompetensgaranti som legitimationen innebär. Även återkallelse av legitimation har som syfte att skydda patienterna. Motsvarande gäller beträffande rätten att förskriva läkemedel. Interimistisk återkallelse av legitimation Interimistisk återkallelse av legitimation får enligt disciplinpåföljdslagen enbart ske i de fall då sjukdom eller liknande omständigheter är grunden för att legitimationen ifrågasätts. I dessa fall kan den legitimerade föreläggas att genomgå läkarundersökning, och i avvaktan på resultatet kan legitimationen återkallas interimistiskt om behov därav anses föreligga. Följs inte föreläggandet om läkarundersökning inom ett år får legitimationen slutgiltigt återkallas. Riksövergripande register Socialstyrelsen för ett register över legitimerad hälso- och sjukvårds- personal. Av registret framgår vilka som inte längre är legitimerade och vilka som har begränsad förskrivningsrätt. Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN) för ett personregister för diarium och ärendehantering. I registret införs bl.a. namnet på den anmälde och vilken påföljd HSAN beslutat om. Uppgifterna i registret är med få undantag offentliga och kan lämnas ut till allmänheten per telefon eller vid besök. Socialstyrelsen kopplas under hösten 1994 upp till HSAN:s personregister för diarium och ärendehantering. Varken Socialstyrelsen, HSAN eller annan myndighet för något register över hälso- och sjukvårdspersonal med uppgifter om disciplinpåföljd och därmed sammanhängande frågor. Framförda krav på förändringar Sanktioner m.m. Socialstyrelsen tog i sitt remissyttrande över Tillsynsutredningens huvudbetänkande (SOU 1991:63) Tillsynen över hälso- och sjukvården upp frågan om ytterligare typer av sanktionsmöjligheter. Styrelsen framförde att det bör finnas en "mellanform" för åtgärder i fall där återkallelse av legitimationen framstår som alltför ingripande, men där varning inte är tillräcklig och där en behörighetsinskränkning inte heller är aktuell. Sådana "mellanformer" kan enligt styrelsen vara kraftiga disciplinböter, förbud att behandla vissa patientgrupper, förbud att utöva yrket enskilt, förbud att över huvud taget förskriva läkemedel, föreskrifter om att i yrkesutövningen stå under uppsikt av annan läkare och inskränkningar i möjligheterna att skriva vissa intyg. Även Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd var i sitt remissyttrande inne på en liknande tanke. HSAN ansåg att det kan finnas fall, i vilka återkallelse av legitimation framstår som en alltför drastisk åtgärd. Det borde därför enligt HSAN finnas möjlighet att bestämma om en inskränkt behörighet för den legitimerade, t.ex. så att denne får utföra vissa uppgifter under uppsikt av ansvarig kollega. På så sätt och genom auskultation och deltagande i lämpliga kurser skulle den felande ges möjlighet till förkovran med sikte på att åter erhålla legitimation utan inskränkningar. I Riksdagens revisorers förslag (1993/94:RR7) angående disciplinärenden inom hälso- och sjukvården anförde revisorerna att en översyn av sanktions- systemet bör ske. Ett system som innebär att en läkare varnas upprepade gånger utan att något allvarligt inträffar kunde enligt revisorerna för allmänheten förefalla tandlöst. Revisorerna ansåg det viktigt att disciplinära åtgärder får en utformning och en tillämpning som vinner tilltro även hos allmänheten och patienterna. De förordade att sanktionssystemet ses över och att i första hand ett system med arbete under arbetsledning införs som ett mellansteg mellan varning och återkallelse av legitimation. Revisorerna förutsatte att den lagändring detta kan komma att erfordra utformas utifrån patientintresset och att syftet med åtgärden är att hjälpa de felande att återanpassas till sitt yrke. Regeringen anförde i propositionen 1993/94:149 Åligganden för personal inom hälso- och sjukvården m.m. att den på det föreliggande berednings- underlaget inte var beredd att föreslå att ytterligare disciplinåtgärder från samhällets sida skulle kunna vidtas mot yrkesutövare inom hälso- och sjukvården. Sådana åtgärder innebär stora ingrepp i den enskildes möjlighet att utöva sitt yrke. Enligt regeringens mening borde därför utvecklingen noga följas och de olika åtgärdernas för- och nackdelar närmare belysas innan ett förslag med denna inriktning kunde läggas. I betänkandet 1993/94:SoU26 uttalade socialutskottet med anledning av Riksdagens revisorers förslag och en motion (s) att utskottet delade revisorernas och motionärernas bedömning att det kan finnas skäl att överväga att komplettera det i propositionen (prop. 1993/94:149) föreslagna sanktionssystemet med ett system med krav på arbete under arbetsledning eller kompletterande utbildning. Utskottet ansåg att regeringen borde pröva frågan om att på detta sätt differentiera sanktionssystemet för hälso- och sjukvårdspersonalen och återkomma till riksdagen med förslag. Riksdagen beslutade i enlighet med socialutskottets förslag. Interimistisk återkallelse av legitimation Tillsynsutredningen behandlade i sitt huvudbetänkande (SOU 1991:63) Tillsynen över hälso- och sjukvården frågan om utökning av möjligheten till interimistisk återkallelse av legitimation men fann inte skäl att föreslå detta. Utredningen ansåg att antalet fall i vilka den legitimerades oskicklighet i yrkesutövningen eller uppenbara olämplighet för yrket är så litet att de - inte minst mot bakgrund av kravet på rättssäkerhet för de legitimerade - inte motiverar den diskuterade utvidgningen av interimistisk återkallelse av legitimation. Utredningen påpekade att det i de allra flesta fallen är lättare att med säkerhet påvisa att en person är sjuk eller missbrukar alkohol eller narkotika än att med samma krav på säkerhet fastslå att en yrkesutövare är grovt oskicklig i yrkesutövningen eller uppenbart olämplig för sitt yrke. Riksdagens revisorer ansåg i sitt förslag (1993/94:RR7) angående disciplinärenden inom hälso- och sjukvården det angeläget att möjligheterna till interimistisk återkallelse av legitimation utökas. Revisorerna framförde bl.a. att det kan förflyta åtskilliga år mellan en anmälan och ett slutligt beslut om återkallelse av legitimation. Under tiden fungerar den berörde yrkesutövaren som tidigare, med bibehållen legitimation. Enligt revisorerna borde inte en läkare eller annan sjukvårdspersonal, som av den ansvariga tillsynsmyndigheten bedömts som olämplig, få fortsätta sin verksamhet på oförändrat sätt under lång tid. Det naturliga i ett läge där patientens intresse sätts i fokus vore omedelbar interimistisk återkallelse av legitimationen. Vidare ansåg revisorerna det stötande för berörda patienter och anhöriga, liksom för allmänheten i övrigt, att sjukvårdspersonal fortsätter sin verksamhet som förut med statliga legitimerade garantier om lämplighet, trots att allvarliga fall inträffat som gjort att tillsynsmyndigheten anser vederbörande olämplig för verksamhet inom hälso- och sjukvården. Regeringen anförde i propositionen 1993/94:149 Åligganden för personal inom hälso- och sjukvården m.m. bl.a. att det finns fall då det är uppenbart stötande att en legitimerad får ha kvar sin legitimation i avvaktan på lagakraftvunnen dom. Det kan också i och för sig tänkas fall då det innebär viss fara att låta en legitimerad som misstänks för t.ex. vålds- och sexualbrott ha kvar rätten att ta emot patienter. I de fall då en misstänkt är häktad eller anhållen föreligger inte någon akut fara. Risken är också mindre då den det gäller är anställd. Arbetsgivaren vidtar då i allmänhet åtgärder för att undanröja faran. Då den legitimerade är egen företagare finns dock inga hinder för denne att forsätta att ta emot patienter. Enligt regeringen kunde det således anföras skäl för en utökning av möjligheten att återkalla en legitimation interimistiskt. Regeringen ansåg dock vid en sammanvägning att starkare skäl talade emot en sådan utökning. Regeringen erinrade samtidigt om att antalet fall i vilken den legitimerades oskicklighet i yrket eller uppenbara olämplighet för yrket ifrågasätts är mycket litet. De fall som är aktuella är dessutom ofta svårbedömda, vilket ställer stora krav på beslutsunderlagets fullständighet och tillförlitlighet. Det gäller särskilt om grunden för återkallelse är misstanke om brott. Av nödvändighet skulle en regel om interimistisk återkallelse i sådana fall få ges en mycket restriktiv tillämpning. Socialutskottet uttryckte i sitt betänkande 1993/94:SoU26 förståelse för regeringens bedömning men ansåg ändå att regeringen på nytt borde ta upp och förutsättningslöst pröva frågan om att öka möjligheterna till interimistisk återkallelse av legitimation. Utskottet påpekade att en ökad möjlighet till interimistisk återkallelse av legitimation innebär att berörd sjukvårdspersonal inte kan fortsätta sin yrkesverksamhet under den tid utredning och process pågår. Utskottet förutsatte därför att rättssäkerhetsfrågorna skulle få en bred belysning. Riksdagen beslutade i enlighet med socialutskottets förslag. Riksövergripande register I Riksdagens revisorers förslag (1993/94:RR7) angående disciplinärenden inom hälso- och sjukvården framförde revisorerna att det finns ett behov av ett riksövergripande register över sjukvårdspersonal som tilldömts disciplinpåföljd. Enligt revisorerna skulle ett sådant register kunna vara ett arbetsredskap för Socialstyrelsen och utnyttjas för en systematisk uppföljning av den personal som tilldelats påföljder. Registerinnehållet skulle enligt förslaget inte vara offentligt. Revisorerna ansåg det vidare nödvändigt att registret var riksövergripande. Det är inte tillfredsställande om regionerna endast får kännedom om påföljder för den personal som finns inom den egna regionen. Möjligheten att följa upp den sjukvårdspersonal som berörs av de närmare 1 500 påföljder som HSAN beslutat om under den senaste femårsperioden kan annars allvarligt försvåras. Socialutskottet ansåg i sitt betänkande 1993/94:SoU26 att frågan om ett införande av ett riksövergripande register över hälso- och sjukvårdspersonal som tilldömts påföljd och därmed sammanhängande frågor borde övervägas ytterligare av regeringen med beaktande bl.a. av de register som redan finns hos Socialstyrelsen. Riksdagen beslutade i enlighet med socialutskottets förslag. Ytterligare tillkännagivanden Socialutskottet behandlade i sitt betänkande 1993/94:SoU26 även frågan om huruvida skolpsykologerna och vissa andra som arbetar med individinriktad patientvård utanför den traditionella hälso- och sjukvården tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen. Utskottet ansåg vidare att förskrivningsrätten när det gäller anabola steroider och andra dopingmedel som är läkemedel bör kunna begränsas. Utskottet poängterade också vikten av en enhetlig policy när det gäller Socialstyrelsens anmälan av frågor om disciplinpåföljd till HSAN. Riksdagen beslutade att som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet anfört. Regeringen avser att återkomma till dessa frågor i annat sammanhang. Frågorna ingår således inte i utredarens uppdrag. Uppdraget Frågor om ansvar för och tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen bevakas regelbundet av både allmänheten, massmedierna och offentliga myndigheter. Regeringen behandlade nyligen förändringar inom området i propositionen 1993/94:149 Åligganden för personal inom hälso- och sjukvården m.m. I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen gav riksdagen regeringen till känna att frågorna om införande av ytterligare sanktionsmöjligheter och om utökning av möjligheterna till interimistisk återkallelse av legitimation borde prövas ytterligare samt att frågan om införande av riksövergripande register borde övervägas. En särskild utredare skall därför överväga om det finns skäl att i lagen (1994:954) om disciplinpåföljd m.m. på hälso- och sjukvårdens område införa ytterligare former av disciplinpåföljd, andra sanktioner eller åtgärder för att höja patientsäkerheten. Utredaren skall utifrån sin analys föreslå de åtgärder som anses motiverade för att upprätthålla en god kvalitet och säkerhet i vården och förebygga risker för patienterna. I sammanhanget skall också belysas hur de föreslagna åtgärderna skall kunna tillämpas i praktiken. Utredaren skall vidare överväga om möjligheterna till interimistisk återkallelse av legitimation bör utsträckas till fler situationer än i dag. Utredaren skall noga analysera de problem som sammanhänger med kravet på rättssäkerhet för de legitimerade och i det sammanhanget även belysa frågan om ersättning för ekonomisk skada för det fall en interimistisk återkallelse av legitimation sedermera visar sig sakna tillräcklig grund. Utredaren skall också överväga om ett riksövergripande register med uppgifter om disciplinpåföljd och därmed sammanhängande frågor bör inrättas. Utredaren skall särskilt belysa de problem som sammanhänger med intrånget i den enskildes integritet i förhållande till det allmännas nytta av ett sådant riksövergripande register. Det skall härvid övervägas bl.a. det närmare ändamålet som ett eventuellt register skall ha, vilka uppgifter som skall ingå och vilken myndighet som skall ansvara för registret. Det kan finnas intresse från allmänheten av ett mera allmänt tillgängligt register med vissa uppgifter, å andra sidan kan det från tillsynsmyndighetens sida finnas önskemål om ett mera omfattande - och därmed mera känsligt - register för tillsynsändamål. Frågor om sekretess för uppgifterna och gallringsfrågor bör också behandlas. Dessutom bör den praktiska användningen av registeruppgifterna belysas. Utredaren skall föreslå de förändringar som anses motiverade och utforma förslag till författningsreglering. Arbetet skall bedrivas i nära samråd med bl.a. Socialstyrelsen, Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, Datainspektionen och Hälsodatakommittén. För utredarens arbete gäller kommittédirektiven till alla kommittéer och särskilda utredare om dels att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), dels beakta EG-aspekter i utredningsversamheten (dir. 1988:43). Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 1 juli 1995.