Post 4021 av 5067 träffar
Översyn av inkomstbegreppen inom bidrags- och socialförsäkringssystemen, Dir. 1996:52
Departement: Socialdepartementet
Beslut: 1996-06-27
Dir. 1996:52
Beslut vid regeringssammanträde den 27 juni 1996.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare skall ges i uppdrag att göra en samlad översyn av
inkomstbegreppet i de författningar som reglerar olika bidrags- och
socialförsäkringsförmåner. Utredaren skall analysera nuvarande regler
och redovisa förslag till så långt möjligt gemensamma regler för hur
inkomst skall beräknas. En målsättning bör vara ett system där
anställda, egna företagare, ägare till fåmansbolag och de som i olika
former kombinerar anställning med att vara egna företagare på ett
likvärdigt sätt kan åtnjuta de bidrags- och socialförsäkringsförmåner
som finns. Det nya systemet skall vidare vara enkelt att administrera.
Utredaren skall analysera de ekonomiska effekterna för den offentliga
sektorn som kan vara förenade med ett mer enhetligt inkomstbegrepp.
Vidare skall ekonomiska effekter för den enskilde analyseras. Förslaget
får inte leda till att statens utgifter ökar.
I uppdraget ingår att utarbeta förslag till nödvändiga ändringar i de
lagar och förordningar som omfattas.
Uppdraget skall vara avslutat senast den 28 februari 1997.
Utgångspunkter
Nuvarande regler för beräkning av inkomst i de olika bidrags- och
socialförsäkringssystemen är till stor del inte samordnade. Flera
utredningar har berört frågan om beräkning av inkomst och har bl.a.
pekat på fördelarna med en ökad enhetlighet av inkomstbegreppen i olika
system.
Ett problem är att den försäkrade i många system själv skall söka uppskatta
sin förväntade inkomst framåt i tiden. Försäkringskassan skall
därefter bedöma rimligheten i de inkomstuppgifter som lämnas av den
försäkrade. För inkomst av näringsverksamhet kan uppskattningarna
innehålla stor osäkerhet då inkomsten kan variera betydligt över tiden.
Inkomstberäkningarna för egna företagare upplevs därför som
komplicerade och svårhanterliga av försäkringskassan.
Den varierade innebörden av inkomstbegreppet i olika bidrags- och
socialförsäkringssystem enligt nuvarande regler medför i en rad
avseenden svårigheter vid försäkringskassans tillämpning av reglerna.
Kassan tvingas i många fall göra svåra bedömningar vid sina beslut
vilket kan innebära rättsosäkerhet vid regeltillämpningen. Den
varierade innebörden kan också leda till utfall som kan vara svåra att
förstå för den enskilde när det gäller rätten att komma i åtnjutande av
förmåner.
Riksrevisionsverket har i sin granskning av Riksförsäkringsverkets
årsredovisning räkenskapsåret 1994/95 bl.a. påtalat risken för att det kan
finnas incitament att uppge låg inkomst vid ansökan om bostadsbidrag
medan det vid uppgivande av sjukpenninggrundande inkomst finns ett
incitament att uppge hög inkomst.
Det är viktigt att reglerna för inkomstberäkning är utformade så att de
försäkrade får bidrag respektive ersättning på ett sätt som avspeglar
de bakomliggande motiven till respektive stödform. Samtidigt bör
reglerna också vara konstruerade så att riskerna för ett otillbörligt
utnyttjande av systemen minimeras.
Sjukpenning
Sjukpenninggrundande inkomst är för närvarande den årliga inkomst i
pengar eller andra skattepliktiga förmåner som en försäkrad kan antas
komma att tills vidare uppbära för eget arbete. Med inkomst avses
inkomst av anställning eller inkomst av annat förvärvsarbete.
Beräkningen av sjukpenninggrundande inkomst avser således framtiden. Av
Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1981:5) om sjukpenninggrundande
inkomst framgår att endast sådan inkomst skall beaktas som en
försäkrad kan antas komma att tills vidare åtnjuta av eget arbete under
minst sex månader i följd. Det har vidare slagits fast i praxis, att
det är den försäkrades egen avsikt i fråga om varaktighet som är
avgörande för om en inkomst skall beaktas vid beräkning av
sjukpenninggrundande inkomst. Är det den försäkrades avsikt att
fortsätta att förvärvsarbeta även efter en tidsbegränsad anställning,
som är avsedd att vara kortare tid än sex månader, bör som regel en
sjukpenningrundande inkomst beräknas.
Den sjukpenninggrundande inkomsten grundas även på andra skattepliktiga
förmåner än lön samt på de skattepliktiga delarna av kostnadsersättningar.
Vidare ingår semesterlön och semesterersättning i den
sjukpenninggrundande inkomsten.
Beräkningen av sjukpenninggrundande inkomst för egenföretagare utgår
från begreppet nettoinkomst av rörelse. Inkomst av arbete för egen
räkning får därvid inte beräknas högre än vad som motsvarar skälig
avlöning för liknande arbete för annans räkning, s.k.
jämförelseinkomst.
Enligt Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1981:5) om sjuk-
penninggrundande inkomst skall, för en egenföretagare som under en följd
av år i allmän självdeklaration redovisat lägre skatterättslig
nettointäkt än vad som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete
för annans räkning, sjukpenninggrundande inkomst beräknas med ledning
av de tre senaste årens taxering. Sjukpenningrundande inkomst får dock
beräknas till högre belopp än vad som framgår av den skatterättsliga
nettointäkten under en verksamhets uppbyggnadsskede eller om andra
särskilda skäl föreligger såsom stark skuldbelastning, ändrade
förvärvsförhållanden eller tillfälliga förluster.
Att fastställa underlaget för kompensationen avseende inkomstbortfall
vid sjukdom är betydligt mer komplext för egenföretagare än för
anställda. Det kan vara svårt för försäkringskassan att beräkna en
jämförelseinkomst. Försäkringskassan måste ta reda på vad som skall
anses som liknande arbete och vad som är skälig avlöning för detta. Om
den skatterättsliga nettointäkten skiljer sig från jämförelseinkomsten
uppstår bedömningssvårigheter. Därtill kommer de problem som följer av
att den skatterättsliga intäkten är historisk inkomst medan
sjukpenninggrundande inkomst är ett framåtsyftande begrepp.
En egenföretagares inkomstbegrepp skiljer sig vidare markant från det
som gäller för anställda. Exempelvis ingår i rörelsens resultat både
räntor och avskrivningar. Kritik har riktats mot att detta medför att
sjukförsäkringen i vissa fall inte ger adekvat kompensation för
inkomstbortfallet. Kritik har också riktats mot svårigheter att skilja
mellan inkomst av förvärvsarbete och inkomst av kapital. Vidare har
kritik riktats mot bristande överensstämmelse mellan förmån och avgift.
År 1989 överlämnade Riksförsäkringsverket rapporten (RFV anser 1989:5)
Sjukpenningförsäkring för egenföretagare - utredning och förslag.
Frågan om sjukpenningförsäkring för egenföretagre har härefter varit
föremål för överväganden i skilda sammanhang.
Sjuk- och arbetsskadekommittén avlämnade i december 1995 ett delbetänkande
(SOU 1995:149) där två alternativa modeller för beräkning av
inkomstunderlag diskuteras: en som bygger på faktisk och aktuell
inkomst och en som bygger på uppnådd levnadsstandard i termer av
historiska inkomster. I den skiss till beräkning av ersättningsunderlag
i en ny ohälsoförsäkring som kommittén redovisar föreslås att
ersättning till anställda endast grundas på kontant lön. Andra
skattepliktiga förmåner och skattepliktiga ersättningar bör enligt
kommitténs bedömning inte ingå i underlaget. Vidare bör bortses från
den högre kompensation som semesterlönen innebär i förhållande till
ersättning för motsvarande arbetad tid. För anställda skisserar
kommittén en modell där sjukersättningen under sjukfallets första tre
månader bör beräknas på den aktuella årsinkomsten och därefter i någon
form sättas i relation till den lön som den försäkrade uppburit under
en period före sjukfallet, dock högst aktuell årsinkomst.
I propositionen Försäkringsskydd vid sjukdom m.m. (1995/96:209), som
avlämnats till riksdagen den 28 maj 1996, har regeringen föreslagit att
vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst skall semesterlön
beräknas till högst det belopp som skulle ha utgjort ersättning för
utfört arbete under den tid semesterlönen kan anses motsvara. I
propositionen läggs även fram förslag om att det i den
sjukpenninggrundande inkomsten inte skall ingå andra skattepliktiga
förmåner än ersättning i pengar. Inte heller skattepliktiga
kostnadsersättningar skall ingå i denna inkomst.
Sjukförsäkringen finansieras genom socialavgifter och den allmänna
sjukförsäkringsavgiften. Arbetsgivaravgiften baseras på summan av vad
arbetsgivaren under året betalat som kontant lön eller annan ersättning
för utfört arbete. Underlaget för allmänna egenavgifter utgörs av
samtliga inkomster från anställning eller annat förvärvsarbete enligt
11 kap. 2 och 3 §§ lagen (1962:381) om allmän försäkring till den del
som inte överstiger sju och en halv gånger det vid årets ingång
gällande basbeloppet.
Avgiftsintäkterna används för att täcka försäkringens kostnader för
bl.a. sjukpenning.
Bostadsbidrag
Med bostadsbidragsgrundande inkomst avses en för 12 månader framåt
beräknad förvärvsinkomst med tillägg för inkomst av kapital och vissa
andra inkomster. Med förvärvsinkomst menas här inkomst av tjänst och
inkomst av näringsverksamhet. Förvärvsinkomst beräknas i princip efter
samma grunder som gäller enligt kommunalskattelagen (1928:370). I
inkomstslaget näringsverksamhet beaktas dock inte underskott som uppkommit
ett tidigare år.
Riksförsäkringsverket rekommenderar i allmänna råd 1993:6 att försäkrings-
kassan vid bedömning av rimligheten i de lämnade inkomstuppgifterna använder
underlag för F-skatt, den bidragssökandes sjukpenninggrundande inkomst och
uppgifter som lagts till grund för senaste taxering.
Skattelagstiftningen tillåter att inkomst av näringsverksamhet minskas
genom olika resultatreglerande åtgärder som medför att skatteuttaget
skjuts upp till senare år. Den som bedriver näringsverksamhet i
aktiebolagsform har dessutom möjlighet att ta ut endast en del av årets
disponibla vinst som inkomst och låta resten tills vidare stanna kvar i
aktiebolaget. För dessa möjligheter finns fullgoda skäl med avseende på
beskattningen. Vid beräkning av bidrag är det däremot i princip olämpligt
med ett inkomstmått som kan påverkas av den enskilde på detta
sätt, bl.a. därför att det i motsats till vad som gäller för
beskattningen inte går att säkerställa att den uppskjutna inkomsten
senare fångas upp och beaktas, så att bidraget över tiden blir rätt
beräknat.
Riksdagen har beslutat nya regler för bostadsbidrag (prop. 1995/96:186,
bet. 1995/96:BoU11, rskr. 1995/96:229) enligt vilka preliminärt
bostadsbidrag skall betalas ut efter prövning av ansökan där uppskattad
årsinkomst skall anges. Slutligt bostadsbidrag fastställs på grundval
av de inkomstuppgifter som skattemyndigheterna fastställer vid
taxeringen för det kalenderår för vilket preliminärt bostadsbidrag har
lämnats. För högt respektive för lågt preliminärt bostadsbidrag korrigeras
vid fastställandet av det slutliga bostadsbidraget. De nya
reglerna träder i kraft den 1 januari 1997.
Bostadsbidragsutredningen -95, som föregick ovan nämnda proposition,
ansåg i sitt betänkande (SOU 1995:133) att det inte är rimligt att de
relativt omfattande möjligheterna till resultatreglering av inkomster
från näringsverksamhet skall påverka bedömningen av om ett hushåll
behöver stöd för att klara sina boendekostnader.
Bostadsbidragsutredningen anförde att reglerna för beräkning av inkomst
från näringsverksamhet bör ses över. Utredningen anförde vidare att det
är väsentligt att även reglerna för hur bidragsgrundande inkomster
beräknas för ägare till fåmansbolag ses över.
Regeringen instämmer i utredningens bedömning enligt ovan. I proposition
1995/96:186 föreslog regeringen att inkomst av näringsverksamhet
som ingår i bidragsgrundande inkomst tills vidare skall ökas genom att
vissa avdrag som till stor del har karaktär av vinstdispositioner
återläggs. Även avdrag för underskott från tidigare beskattningsår
föreslås återläggas.
Riksdagen har beslutat i enlighet med regeringens förslag.
Bostadstillägg till pensionärer
Storleken av det bostadstillägg som lämnas till pensionärer är beroende
av pensionärens årsinkomst. Med årsinkomst avses den inkomst som
pensionären kan antas komma att erhålla under den närmaste tiden. Den
bidragspåverkande inkomsten består av pension, inkomst av tjänst,
inkomst av näringsverksamhet och inkomst av kapital.
Pensionen, som vanligen är den klart dominerande inkomsten, är för det
mesta känd och stabil. Inkomst av tjänst och inkomst av näringsverksamhet
beräknas i detta sammanhang efter i princip samma grunder som i
kommunalskattelagen (1928:370). Sådana inkomster förekommer inte i
någon större omfattning bland pensionärerna. I den mån inkomst av
näringsverksamhet ingår i den bidragspåverkande årsinkomsten förekommer
samma problem i fråga om inkomstbegreppet som ovan redovisats
under Bostadsbidrag.
Underhållsstöd
I propositionen Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar,
m.m. (1995/96:208), som avlämnats till riksdagen den 28 maj 1996, har
regeringen lämnat förslag till ett nytt bidrag betecknat
underhållsstöd, som skall ersätta det tidigare bidragsförskottet och
särskilt bidrag för vissa adoptivbarn. Syftet med förslaget är att
uppnå en bättre kostnadskontroll och att så långt möjligt eliminera de
negativa verkningar som samordningen mellan reglerna om underhållsbidrag
och reglerna om samhällsstöd innebär. För det underhållsstöd som
lämnas till barnet skall den förälder som inte bor tillsammans med
barnet vara återbetalningsskyldig gentemot staten enligt en
schabloniserad procentmetod.
Regeringen föreslår i propositionen att återbetalningsskyldigheten för
underhållsstödet skall beräknas efter en viss procent av den bidrags-
skyldiges årliga bruttoinkomst efter ett visst grundavdrag. Enligt
förslaget skall med den bidragsskyldiges inkomst avses inkomst av
tjänst, intäkt av kapital samt inkomst av näringsverksamhet (sedan
vissa skatteavdrag återlagts). Tillägg skall göras med en procent av
skattepliktig förmögenhet som överstiger 800 000 kronor samt för
inkomst, inklusive kostförmån, som beskattas enligt lagen (1958:295) om
sjömansskatt och studiemedel i form av studiebidrag. Den
bidragsskyldiges inkomst föreslås beräknas med utgångspunkt från den
senast fastställda taxeringen.
Underhållsstödets belopp föreslås uppgå till 1 173 kronor per månad.
Stödet skall minskas om barnet har egna inkomster beräknade på sätt som
tidigare redogjorts för som överstiger en viss nivå.
Uppdraget
En särskild utredare skall göra en samlad översyn av inkomstbegreppet i
de olika författningar som reglerar de bidrags- och socialförsäkrings-
förmåner som tidigare redogjorts för. Utredaren skall analysera
nuvarande regler och redogöra för vilken betydelse konstruktionen av
inkomstbegreppet har för bidrag, återbetalningsskyldighet enligt
förslaget om underhållsstöd och ersättning. Utredaren skall redovisa
förslag till så långt möjligt gemensamma regler för hur inkomst skall
beräknas i dessa sammanhang. En målsättning bör vara ett system där
anställda, egna företagare, ägare till fåmansbolag och de som i olika
former kombinerar anställning med att vara egna företagare på ett
likvärdigt sätt kan åtnjuta förmånerna och vara återbetalningsskyldiga
enligt förslaget om underhållsstöd. Härvid bör regler för
inkomstberäkning för egenföretagare utformas så att de anpassas till de
speciella förutsättningar som gäller för egenföretagares inkomster. Det
bör skapas robusta system som även är anpassade till och skapar
trygghet för egenföretagare och som begränsar möjligheter att utnyttja
systemen otillbörligt. Beträffande egenföretagares inkomst skall
utredaren vara fri att i stället för eller som komplement till
detaljregler med anknytning till beskattningen föreslå en schablonregel
utan sådan anknytning. Det som nu har sagts om egenföretagare skall
gälla även företagare som driver sin verksamhet i bolagsform. Det nya
systemet skall vidare vara enkelt att administrera.
Det är viktigt att principerna för hur inkomst skall beräknas så långt
möjligt är enhetliga i bidrags- och socialförsäkringssystemen. En
invändning mot mer enhetliga inkomstbegrepp har tidigare varit att det
behövs två former av inkomstunderlag, en för inkomstprövade bidrag och
en för inkomstrelaterade ersättningar som är avsedda att kompensera
bortfall av arbetsinkomster. I förslaget om underhållsstöd tas vid
inkomstberäkningen hänsyn till den grundläggande synen på
återbetalningsskyldigheten. Det är viktigt att utforma reglerna för
inkomstberäkning så att de försäkrade får bidrag respektive ersättning
på ett sätt som avspeglar de bakomliggande motiven till respektive
stödform. Samtidigt bör reglerna också vara konstruerade så att
riskerna för ett otillbörligt utnyttjande av systemen minimeras. Med
nuvarande regler kan det finnas risk för att en person redovisar en låg
inkomst i underhållsstöds- och bostadsbidragssammanhang medan förhållandet
skulle kunna vara det motsatta för beräkning av den sjukpenninggrundande
inkomsten. Om utredaren kommer fram till att det inte är
möjligt att föreslå gemensamma regler för hur inkomst skall beräknas,
skall utredaren överväga behov och möjligheter till kontrollsystem som
förhindrar missbruk av reglerna.
Reglerna för beräkning av sjukpenninggrundande inkomst, bostadsbidrags-
grundande inkomst och inkomstbegreppet för bostadstillägg till
pensionärer skall ses över. Om riksdagen i enlighet med regeringens
förslag beslutar om underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar
skall även beräkningen av den inkomst som återbetalningsskyldigheten
baseras på ingå i översynen.
Utredaren skall analysera de ekonomiska effekterna för den offentliga
sektorn som kan vara förenade med ett mer enhetligt inkomstbegrepp.
Vidare skall ekonomiska effekter för den enskilde analyseras. Förslaget
får inte leda till att statens utgifter ökar.
Utredaren skall samtidigt överväga behovet av de korrigeringar inom
ramen för det totala avgiftsuttaget som översynen av inkomstbegreppen
kan föranleda beträffande socialavgifter och allmänna egenavgifter.
Arbetets uppläggning
I uppdraget ingår att utarbeta förslag till nödvändiga ändringar i de
lagar och förordningar som omfattas av uppgiften.
Utredaren skall bedriva sitt arbete i samråd med Sjuk- och arbetsskade-
kommittén (S 1993:07), Utredningen (S 1995:08) om socialförsäkringens
personkrets, Utredningen om översyn av systemet för efterlevandepension
(dir. 1996:51), Utredningen om beräkning av antagandeinkomst i samband
med beslut om förtidspension (dir. 1996:54) och Utredningen (A 1995:12)
om ersättning vid arbetslöshet och omställning.
Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer
och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23),
att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att
redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och att
redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande
arbetet (dir. 1996:49).
Redovisning av uppdraget
Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 28 februari 1997.