Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1998:61 Beslut vid regeringssammanträde den 23 juli 1998. Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare tillsätts med uppdrag att utreda tillgången till avancerad informations- och kommunikationsteknisk infrastruktur ur ett regionalt och socialt perspektiv. Utredaren skall kartlägga den befintliga infrastrukturen, och bl.a. lägga särskild vikt på kommunernas pågående infrastrukturutbyggnad. Med kartläggningen som grund skall en analys göras av de tekniska utvecklingstendenserna och de behov som därvid kan väntas uppstå. Utredaren skall presentera förslag till hur staten i samverkan med näringsliv och teleoperatörer skall kunna uppnå god regional och social täckning av en avancerad informations- och kommunikationsteknisk infrastruktur. Uppdraget skall redovisas senast den 1 mars 1999. Bakgrund Tillgången till telekommunikationstjänster regleras i dag genom telelagen (1993:597). I 2 § stadgas det att enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. I detta ingår bl.a. att var och en skall ha möjlighet att från sin stadigvarande bostad eller sitt fasta verksamhetsställe utnyttja telefonitjänst till ett rimligt pris inom ett allmänt tillgängligt telenät. De senaste årens snabba samhällsutveckling har bl.a. inneburit att mer avancerade tillämpningar än telefoni blivit allt vanligare och allt viktigare i verksamheter hos såväl den offentliga förvaltningen som företag och enskilda. Utbudet av Internet-tillämpningar har ökat avsevärt de senaste åren och vänder sig till en allt bredare målgrupp. En ökad integrering av tidigare åtskilda tillämpningar som tal-, bild- och datakommunikation samt en allt större internationalisering av processerna kommer att förstärka denna redan pågående och snabba utveckling ytterligare. Med hänsyn till den ökade användningen ställs ständigt nya krav på infrastrukturen i form av förbättrad nätkapacitet, ökad täckning och räckvidd etc. Data- och telekommunikationernas strategiska betydelse för samhällsutvecklingen förutsätter att infrastrukturen är tillräckligt utbyggd, tillförlitlig och snabb för att möta användarnas både nuvarande och framtida krav. I vissa regioner är förutsättningarna för detta väl tillgodosedda, samtidigt som det finns brister i dessa avseenden i andra delar av landet. Behovet av infrastruktur diskuteras bl.a. i regeringens proposition om åtgärder för att bredda och utveckla användningen av informationsteknik (prop. 1995/96:125). I propositionen beskrivs den nationella IT-strategin, där tre insatsområden anges som särskilt viktiga: rättsordningen, utbildningen och samhällets informationsförsörjning. Det sistnämnda området syftar bl.a. till att utforma en väl fungerande infrastruktur som ger hög tillgänglighet till basinformation och som främjar tillväxten. Regeringen har i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (1997/98:136) utvecklat sin syn på informationsteknikens användning i statsförvaltningen. Bland annat anser regeringen att myndigheter vars verksamhet riktar sig främst till företag och medborgare bör erbjuda elektroniska tjänster för självbetjäning som komplement till traditionella tjänster och att myndigheter inom ramen för Internet bör utveckla tjänster som förenklar kontakterna med och samspelet mellan medborgare, företag och offentlig förvaltning. Regeringen säger vidare att en enkel, säker och kostnadseffektiv tillgång till samhällets grundläggande information är ett offentlig åtagande av väsentlig betydelse för den offentliga förvaltningen, för medborgarna och för företagen. Frågan om tillgången till infrastruktur behandlas även i 1998 års ekonomiska vårproposition (1997/98:150). I propositionen anför regeringen att det är särskilt angeläget att inte vissa befolkningsgrupper eller vissa delar av landet eftersätts i samband med dagens snabba utveckling vad avser utrustning, kapacitet, tillämpningar etc. Det finns därför ett behov av att utifrån regionalpolitiska och sociala aspekter kartlägga den informations- och kommunikationstekniska infrastrukturen. Behovet av kartläggning Tillgång till fysisk infrastruktur i dag Målet att var och en skall ha tillgång till telefonitjänst kan sedan länge sägas vara uppfyllt. 99 % av Sveriges hushåll har i dag tillgång till telefon. Däremot är spridningen av vissa tjänster inte fullständig. När det gäller datakommunikation begränsar sig statens ansvar till det som enligt telelagen ingår i definitionen av telefoni, dvs. endast den datakommunikation som sker via låghastighetsmodem. Målsättningen beträffande den regionala balansen har hittills, vad avser telefonitjänst, uppfyllts på ett tillfredsställande sätt. Det finns dock fortfarande vissa regionala skillnader, bl.a. när det gäller mobiltelefontäckning och möjligheter till datakommunikation med högre hastigheter. Tillgången till teletjänster på lika villkor tillgodoses bl.a. genom det fortlöpande arbete som Post- och telestyrelsen (PTS) bedriver när det gäller funktionshindrade personers tillgång till teletjänster. Med biträde av Handikappinstitutet upphandlas vissa nödvändiga tjänster (texttelefoni m.m.) och vid tillståndsgivningen har man möjlighet att ställa upp vissa villkor för rätten att tillhandahålla telefonitjänst. PTS bedriver dessutom arbete för att öka medvetenheten och kunskapen om funktionshindrade personers behov vid standardisering av teletjänster och apparater. Priset för ISDN-anslutning har stadigt sjunkit de senaste åren. Anslutningsavgiften varierar dock i viss utsträckning efter det geografiska läget. På små orter i glesbygd kan den fortfarande vara mycket hög. När det gäller datakommunikation mellan lokala nätverk (LAN) samt videokommunikation med hög kvalitet, krävs emellertid högre överföringshastigheter än vad som är möjligt med ISDN. Regionala och sociala aspekter I ett regionalt och socialt perspektiv är tillgång till IT-infrastruktur av central betydelse. Tillgång till modern data- och telekommunikation är en första förutsättning för att målet om en bred IT-användning i samhället skall kunna förverkligas. På sikt handlar det om att på bästa sätt försäkra sig om en gynnsam samhällsutveckling i fråga om såväl sysselsättning som ekonomisk tillväxt. När det gäller spridning av t.ex. rättsinformation eller annan samhällsviktig basinformation från offentliga organ till medborgare och övriga intressenter, kan tillgång till infrastruktur ställas i direkt relation till ett stärkt demokratiskt inflytande. Dels förenklas och rationaliseras medborgarnas kontakter med den offentliga sektorn, dels förbättras dialogen dem emellan. Detta leder i sin tur till ökad medvetenhet och kunskap hos medborgarna samt till bättre kvalitet på förvaltningens tjänster. En viktig satsning görs redan på detta område genom den pågående anslutningen av folkbiblioteken till Internet. Tillgång till infrastruktur är också av betydelse för utvecklingen av näringslivet i regionerna. Alltför dyra eller kapacitetssvaga anslutningsmöjligheter kan utgöra en tillväxthämmande faktor för främst de mindre och medelstora företagen. Även möjligheten till distansarbete och distansutbildning är direkt beroende av tillgången till IT-infrastruktur. Utbildningssystemet förändras hela tiden för att möta nya krav på detta område, bl.a. kommer samtliga skolor att inom kort vara anslutna till Internete. Inslaget av datorer och telekommunikation i utbildningen medför en högre grad av anpassning efter individens förutsättningar och önskemål när det gäller tid, plats, studietakt, kurssammansättning m.m. Tekniken ger därigenom nya möjligheter till sökning, analys, värdering, bearbetning och förmedling av information. Beträffande vissa personers särskilda behov - t.ex. funktionshindrade eller äldre personers behov av och tillgång till texttelefon, standardiserade teletjänster och utrustning etc. - har det ansetts att dessa bäst tillgodoses genom statlig upphandling, genom de tillståndsvillkor som PTS kan ställa upp för rätten att tillhandahålla telefonitjänst samt genom fortsatt stöd till forskningsinsatser. Det är viktigt att dessa personers behov inte eftersätts i förhållande till den snabba tekniska utvecklingen. Eventuella könsskillnader skall även uppmärksammas. En utveckling som innebär att infrastrukturen i första hand byggs ut i de mest befolkade områdena med störst resurser kan medföra att de regionala obalanser i fråga om avancerade kommunikationer som redan existerar förstärks. Av detta följer sannolikt dessutom en ökad klyfta mellan dem som har tillgång till avancerade teletjänster och dem som inte har det. Ju större samhällelig betydelse de nya tillämpningarna får, desto mer bekymmersam skulle en sådan utveckling bli. Konkurrens- och marknadsmässiga aspekter Vid bedömningen av de teletjänster som skall omfattas av ett särskilt statligt ansvar skall, enligt vad regeringen tidigare uttalat i prop. 1996/97:61, detta ansvar i första hand styras av användarnas behov och efterfrågan av nya tjänster. Staten skall endast ange övergripande riktlinjer förenade med valfrihet för användarna där en marknadsmässig utveckling av nät, tillämpningar och tjänster stimuleras. Riktlinjerna skall i så stor utsträckning som möjligt utformas i internationell samverkan. En marknads- och efterfrågestyrd modell innebär att förutsättningarna för det statliga ansvaret måste förändras i takt med utvecklingen. Det som enligt telelagen skall definieras som telefoni, och därmed inkluderas i den samhällsomfattande tjänsten, kan alltså komma att omprövas om vissa tjänster blir så efterfrågade att regeringen bedömer att alla bör ha rätt att få tillgång till dem. Det är för närvarande svårt att avgöra om och i så fall när en sådan eventuell justering kan behöva göras. Den snabba tekniska utvecklingen tillsammans med lanseringen av ett antal nya tjänster har medfört att infrastrukturen för närvarande är föremål för ett flertal förändringar och åtgärder. Gränserna mellan tele-, data- och massmediekommunikation blir alltmer otydliga. Tjänster som tidigare varit hänvisade till en viss distributionsteknik kan i dag nå sina konsumenteter på olika vägar. I dag regleras de olika distributionsvägarna i olika författningar. För att uppnå en bättre samordning av lagstiftningen för ljudradio, television, övrig radiokommunikation och televerksamhet tillsatte regeringen i juli 1997 en särskild utredare (dir. 1997:95). Utgångspunkten skall vara att lagstiftningen bör underlätta utvecklingen av elektroniska informationstjänster och ta tillvara medborgarnas, näringslivets och samhällets olika behov av sådana tjänster. Uppdraget skall redovisas senast den 31 oktober 1998. Frågan har även hög prioritet inom EU, där kommissionen i december 1997 lade fram Grönboken om konvergens av telekommunikation, media och informationsteknik och dess följder för lagstiftningen. I slutet av 1998 avser kommissionen att presentera en rapport med förslag till uppföljning av grönboken. Inom kommunerna byggs infrastrukturen ut genom de s.k. stadsnäten där kommunens olika drift- och serviceställen knyts ihop med fast uppkopplade datanät. Satsningar görs även på länsnivå, där projekt pågår som bl.a. finansieras av KK-stiftelsen och EU. Teleoperatörerna uppgraderar kontinuerligt sina nät samtidigt som alternativa nät, som t.ex. elnät och kabel-TV-nät, utvecklas för att även kunna användas för telekommunikation. Även radioaccess (dvs. anslutning av abonnent till lokalstation genom radio i stället för tråd) i olika former förväntas öka och nya satellitbaserade system kommer att byggas upp. Av särskilt intresse i detta sammanhang är den allra senaste teknikutvecklingen där man med s.k. färgseparering kan mångdubbla överföringskapaciteten i befintlig fibertråd. Det finns emellertid inga styrmedel eller garantier för var denna utbyggnad kommer att ske, eller vilken teknik och kompetens som kommer att behövas för att man skall kunna få tillgång till nya tjänster etc. Utbud och efterfrågan av nya avancerade tjänster är beroende av varandra och det finns skäl att förmoda att vissa delar av landet, huvudsakligen de större orterna, kommer att få tillgång till dessa tjänster tidigare än andra orter. Det är inte tillräckligt lockande för enskilda privata aktörer att ta på sig ansvaret för det breda deltagande i informationssamhället som eftersträvas. Samtidigt ligger det, som tidigare nämnts, ett regionalpolitiskt och socialt intresse i att mindre gynnade områden eller vissa grupper av personer inte försummas ytterligare. Det är en måste anses som en prioriterad uppgift att klargöra hur dessa aspekter bäst skall tillgodoses för att inte Sverige skall få hamna i ett så ogynnsamt läge som möjligt inför framtiden. Det är i ljuset av ovanstående som regeringen i 1998 års ekonomiska vårproposition (1997/98:150) aviserat att den informations- och kommunikationstekniska infrastrukturen skall kartläggas. Uppdraget Det övergripande syftet med utredningsarbetet är att ge en samlad bild av den nuvarande tillgången till avancerad infrastruktur och i detta sammanhang påvisa de faktorer som har betydelse för utvecklingen. Utredaren skall göra kartlägga den befintliga informations- och kommunikationstekniska infrastrukturen ur ett regionalpolitiskt och socialt perspektiv. Kartläggningen skall bl.a. belysa nuvarande utbredning av fysiska transmissionsnät i Sverige med avseende på kapacitet, täckning, fysiska bärare och transmissionstekniker som etc, vilket tjänsteutbud som erbjuds av huvudoperatörerna när det gäller data- och telekommunikation och vilka priser som tillämpas för olika kundkategorier och regioner. Vid kartläggningsarbetet skall särskild vikt läggas vid en redogörelse för kommunernas pågående infrastrukturutbyggnad i form av de s.k. stadsnäten, liksom de olika satsningar som görs på länsnivå. Redovisningen bör kunna ge vilka kommuner och län utbyggnaden sker, vilka områden som prioriteras, vilka faktorer som styr utbyggnaden samt vilka finansieringsformer som tillämpas etc. Utredaren skall också särskilt identifiera de hinder som fortfarande finns när det gäller funktionshindrade och äldre personers tillgång till IT-infrastruktur som är av betydelse för deras möjligheter att leva ett självständigt liv. Utredaren skall även identifiera eventuella könsskillnader. En kortfattad översikt av den regionala tillgången till infrastruktur i jämförbara länder skall göras. Med utgångspunkt från kartläggningen skall utredaren analysera den tekniska utvecklingen och de behov som därvid kan tänkas uppstå. I detta ligger att bedöma - vilka tekniker som med största sannolikhet kommer att bli dominerande för olika typer av tjänster de närmaste åren, - vilka krav på nätkapacitet och teknik som utvecklingen kommer att leda till i framtiden inom olika delar av landet, - eventuella skillnader mellan nuvarande och kommande behov av tillgång till infrastruktur och i detta sammanhang påvisa inom vilka regioner och för vilka personkategorier sådana skillnader finns. Utredaren skall slutligen i principiella termer diskutera statens roll på området. I denna diskussion skall en analys göras av hur staten kan bidra till att behoven av tillgång till infrastruktur tillgodoses hos var och en av följande tre kategorier: Enskilda individer, privata företag och offentlig sektor. Ett resonemang bör föras kring hur statens kontroll- och styrmekanismer skall kunna utvecklas i samspel med marknadsutvecklingen på data- och telekommunikationsområdet på ett för samhället effektivt och godtagbart sätt. Härvid skall utredaren bedöma om och i så fall i vilken omfattning det är sannolikt att marknadens aktörer själva kommer stå för utbyggnad och uppgradering av nya respektive befintliga nät. Bedömningen skall grundas på om en eventuell utbyggnad på ett tillräckligt sätt kommer att tillgodose samhällets behov i form av såväl regional som social balans. Utredaren skall föreslå modeller för hur staten i samverkan med näringsliv och teleoperatörer skall kunna uppnå god regional och social täckning av en avancerad informations- och kommunikationsteknisk infrastruktur. Utredaren skall samråda med pågående utredningar och översyner inom berörda områden och särskilt uppmärksamma uppdraget till Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) att utreda uppbyggnaden av ett samlat system för statistik om modern informations- och kommunikationsteknik (dnr K98/2096/1). Detta gäller även den redan nämnda konvergensutredningen (dir. 1997:95) som arbetar med att samordna lagstiftningen för radio, TV och televerksamhet i syfte att underlätta utvecklingen av elektroniska informationstjänster. Utredaren skall också samråda med Närings- och teknikutvecklingsverket, Kommunikationsforskningsberedningen, IT-kommissionen samt med PTS, som genom sin tillsynsfunktion har som uppgift att noga följa den tekniska utvecklingen och bl.a. informera regeringen om det krävs ändringar i den nuvarande lagstiftningen. Utredaren skall också hålla sig underrättad om annan relevant utredningsverksamhet i Sverige och i EU samt arbeta i nära kontakt med de praktiskt verksamma i statlig och kommunal förvaltning och andra som berörs av utredningsarbetet. I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (1997/98:136) initierar regeringen ett förvaltningspolitiskt handlingsprogram. Utredaren skall beakta de krav på tekniken som ställs för att kunna förverkliga regeringens intentioner vad gäller informationsförsörjning inom ramen för detta program. Samråd bör ske med ansvariga för handlingsprogrammet. För utredaren gäller vidare regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att pröva det offentliga åtagandet (dir. 1994:23), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 1 mars 1999.