Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1998:64 Beslut vid regeringssammanträde den 30 juli 1998. Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare skall undersöka och kartlägga vilka speciella problem av främst marknadsrättslig natur som konsumenten kan ställas inför i samband med elektronisk kommunikation i informationssamhället. Resultatet av denna inventering skall följas av en analys om konsumentens skydd i detta avseende behöver stärkas och, om så är fallet, på vilka sätt detta lämpligen bör ske. Bakgrund Inledning Användning av informationsteknik (IT) innebär stora möjligheter för konsumenterna att stärka sin ställning på marknaden. De får lättare tillgång till viktig information och tillgång till ett större utbud av varor och tjänster, vilket på sikt kan främja konkurrensen och ge lägre priser. Informationstekniken kan även medföra förbättrad tillgång till service för vissa grupper såsom äldre och boende i glesbygd. För att konsumenterna skall kunna dra nytta av tekniken krävs emellertid att de kan och vågar använda den. Konsumenterna måste känna förtroende för IT. Utvecklingen av marknadsföring och handel genom Internet Internet används bl.a. för marknadsföring. Genom Internet kan företag skapa och vidmakthålla kundrelationer, sprida information, lansera varumärken och bedriva försäljning. Internet kan också utnyttjas i kombination med andra medier. Inom området för s.k. interaktiv marknadsföring används kombinationer av olika medier. Exempelvis kan man i TV-reklam hänvisa till en webbplats som innehåller ytterligare reklam/information. Företagen vill med den nya tekniken uppnå bättre och mer kostnadseffektiva relationer med konsumenterna. En av de senaste metoderna som kommit till användning är s.k. one-to-one marketing, dvs. riktad marknadsföring till en enskild person. Denna typ av marknadsföring är billigare än den traditionella och gör det dessutom möjligt för företagen att skräddarsy information och reklam till konsumenterna. Hösten 1997 hade uppskattningsvis två miljoner användare tillgång till Internet i Sverige. Man räknar med att handeln genom Internet kommer att öka explosionsartat. Tidigare och pågående utredningsarbete m.m. Inrikesdepartementet arrangerade hösten 1997 i samarbete med bl.a. IT-kommissionen ett seminarium om konsumenträttigheter i informationssamhället. En rapport från seminariet publicerades i januari 1998 (Det IT-rättsliga observatoriets rapport 2/97). Utredningen om elektronisk dokumenthantering (IT-utredningen) behandlade i sitt betänkande Elektronisk dokumenthantering (SOU 1996:40) olika avtalsrättsliga frågor som kan aktualiseras i IT-miljön, t.ex. i samband med avtal som träffas via Internet. IT-utredningen fann att avtalslagens regler i huvudsak kan tillämpas och fungera även vid elektronisk kommunikation. Utredningen föreslog i sitt betänkande endast den ändringen i avtalslagen att frågan om vem som står risken för att ett meddelande förvanskas under befordran skall regleras på samma sätt som när ett meddelande försenas eller inte kommer fram. Betänkandet i denna del bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Utredningen om elektroniska pengar överlämnade i januari 1998 sitt delbetänkande, E-pengar - näringsrättsliga frågor (SOU 1998:14). Utredningen skall i det fortsatta arbetet kartlägga vilka civilrättsliga bestämmelser i svensk lagstiftning som är tillämpliga på digitala pengar. Departementspromemorian Digitala signaturer - en teknisk och juridisk översikt (Ds 1998:14) är avsedd att utgöra underlag för Regeringskansliets fortsatta arbete med en svensk politik inom området för digitala signaturer. Regeringen överlämnade i juli 1998 en skrivelse till riksdagen om elektronisk handel (skr.1997/98:190). I skrivelsen redovisar regeringen utgångspunkter för en samlad politik för att främja elektronisk handel och ger en sammanhållen översikt över olika frågor som berörs av utvecklingen av handeln. Internationella aspekter Marknadsföring i samband med elektronisk kommunikation och elektronisk handel är till sin natur gränsöverskridande. Det leder till särskilda överväganden om reklamens direkta verkan på utsatta konsumentgrupper och om hur man kan komma till rätta med vilseledande och otillbörlig reklam eller oönskad reklam som förmedlas över gränserna via den nya tekniken. När det gäller både marknadsföring och elektronisk handel kan man aktualisera frågor om vilket lands lag som skall tillämpas såväl på ifrågasatt vilseledande eller otillbörlig marknadsföring som på avtal och köp. Vidare kan frågan uppkomma vilket lands domstolar som är behöriga att pröva den ifrågasatta reklamen eller att slita tvister. Sådana frågor är inte nya till följd av informationssamhällets utveckling. Men de får förnyad aktualitet i och med att vi numera kan kommunicera elektroniskt med ökade internationella kontakter som följd. Dessutom är informationsteknik alltjämt ganska nytt. Detta leder till att frågor av internationell natur som varit aktuella tidigare kan aktualiseras återigen. Norden Vid det nordiska konsumentministermötet i Stockholm i februari 1998 beslutades att söka nå lösningar genom framtagandet av ett gemensamt nordiskt förslag till bestämmelser om god marknadsföringssed, vilka skulle bygga på Internationella Handelskammarens regler i ämnet och vara ett uttryck för ett etiskt förhållningssätt i marknadsföringen. Ett sådant förslag skulle kunna utgöra underlag för ett eventuellt nordiskt initiativ i EU. Skälet för EU-regler om god marknadsföringssed är att man med sådana skulle kunna uppnå minimikrav inte bara för vilseledande marknadsföring utan även för otillbörlig sådan. Reglerna skulle kunna gälla för bl.a. marknadsföring via nya IT-medier. På detta möte beslöts även att man i nordiskt samarbete bör undersöka om det finns ett behov att se över de nordiska avtals- och köplagarna i ljuset av IT-utvecklingen. På de nordiska konsumentministrarnas möte i Oslo i juli 1997 beslutades att ett förslag skall tas fram om regler för marknadsföring riktad mot barn och unga när det gäller IT. Ett sådant förslag skulle kunna utgöra underlag för ett eventuellt nordiskt initiativ i EU. Ett arbete har påbörjats med att jämföra de nordiska ländernas regler om marknadsföring riktad till barn och unga. EU I maj 1997 antogs ett EG-direktiv om konsumentskydd vid distansavtal (EGT L 144, 4.6.97, s.19). Direktivet syftar till att underlätta varors och tjänsters fria rörlighet och stärka konsumentskyddet vid köp av varor och tjänster i de fall köpare och säljare inte träffar varandra i samband med att avtal ingås (t.ex. vid postorderförsäljning, telefonförsäljning och försäljning via Internet). Direktivet, som skall vara genomfört senast den 4 juni 2000, innehåller bl.a. bestämmelser om säljarens informationsskyldighet och konsumentens ångerrätt. Arbete med att genomföra direktivet pågår och sker i samråd med de övriga nordiska länderna. Ett direktiv om förbudsföreläggande för att skydda konsumenternas intressen antogs slutligt på konsumentministerrådet den 23 april 1998 (EGT L 166, 11.6.98, s.51). Enligt direktivet ges offentliga organ och konsumentorganisationer rätt att föra talan i andra medlemsstater vid gränsöverskridande överträdelser enligt vissa i direktivet angivna andra direktiv till skydd för konsumenter. Vid detta konsumentministerråd presenterade Sverige också en not om konsumenträttigheter i informationssamhället. Syftet med regeringens initiativ var bl.a. att framhålla frågans vikt och att verka för att den blir en av de prioriterade frågorna i framtidens gemensamma konsumentpolitik. Slutligen bör här nämnas att det inom EU pågår arbete med att ta fram ett direktiv om digitala signaturer. OECD Inom OECD pågår ett arbete beträffande elektronisk handel för att fastställa riktlinjer för konsumentskydd i det globala informationssamhället. Syftet med riktlinjerna är bl.a. att säkerställa att konsumenter har samma skydd vid kommersiella transaktioner över de elektroniska näten som de har vid annan form av handel. UNCITRAL FN:s handelsrättskommission, UNCITRAL, har en arbetsgrupp för elektronisk handel. Gruppen har utarbetat en modellag för elektronisk handel som antogs 1996. Inom UNICITRAL pågår för närvarande ett arbete med att ta fram modellregler för digitala signaturer. Problemställningar och utgångspunkter för uppdraget Inledning Alltfler konsumenter kommer i kontakt med nya tjänster via de elektroniska näten. De upptäcker de stora möjligheter som dessa tjänster erbjuder. Samtidigt medför de nya möjligheterna också nya problem för många konsumenter. För att användningen av tjänsterna skall kunna ske på rimliga villkor för konsumenterna och få en stor spridning i samhället måste en analys göras av vilka problem och svårigheter som finns eller som kan tänkas uppstå. Leder analysen till bedömningen att sådana problem finns, bör man undersöka hur man på bästa sätt kan komma till rätta med dem. Det finns således behov av en probleminventering och analys. Det gäller främst situationer och frågeställningar som har beröring med vissa delar av marknadsrätten. I första hand bör behovet av att stärka konsumenternas ställning när det gäller marknadsföring och reklam övervägas. Även de problem som konsumenter kan ställas inför när de ingår överenskommelser eller handlar elektroniskt, t.ex. via Internet, eller när de köper datorutrustning bör utredas. Det kan därvid visa sig motiverat att undersöka på vilka områden som det finns behov av någon form av ökat konsumentskydd. Informationstekniken kan utnyttjas till gränsöverskridande information och handel, vilket innebär fördelar för konsumenterna. Emellertid kan den gränsöverskridande handeln även ge upphov till särskilda problem för konsumenterna. Marknadens aktörer har på det internationella planet (men även nationellt) tagit initiativ till att utveckla t.ex. etiska riktlinjer och andra former av självreglerande åtgärder i de sammanhang som här är aktuella. När informationstekniken utnyttjas över landsgränserna, bör de särskilda problem som detta kan ge upphov till uppmärksammas. Personlig integritet Internet ger marknadsförare ett verktyg för att på ett billigt och effektivt sätt samla in detaljerade uppgifter om konsumenter som kan användas i marknadsföringen till dem. Uppgifter om konsumenter kan registreras dels genom att konsumentprofiler byggs upp i samband med konsumenternas inköp, dels genom att konsumenterna lämnar information när de t.ex. svarar på enkäter eller deltar i tävlingar. Registrering kan även ske genom bruk av s.k. elektroniska spår. Så länge konsumenten är införstådd med att uppgifter samlas in och att insamlingen har ett klart syfte kan denna form av samspel mellan marknadsföraren och konsumenten vara till fördel för båda parter. Säljaren får veta vad den enskilda kunden vill ha och kunden kan precisera sina önskemål. När det däremot inte råder en jämvikt mellan parterna, exempelvis när konsumenten är ung eller ett barn eller när uppgifter om konsumenten samlas in under falska förespeglingar, får företaget ett övertag som kan utnyttjas i otillbörligt syfte. Det är angeläget att den som registreras inser konsekvenserna av att registeruppgiften om honom eller henne samlas in. Om detta inte sker, riskerar tilliten till IT-systemet att snabbt gå förlorad. Skyddet mot intrång i den personliga integriteten är viktigt. Den av riksdagen nyligen beslutade personuppgiftslagen (1998:204), som träder i kraft den 24 oktober 1998 och som genomför EG-direktivet om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EGT nr L 281, 23.11.1995, s. 31), är ett betydelsefullt verktyg för att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. Ett skydd av detta slag är angeläget i samband med att näringsidkaren eller marknadsföraren i och för sin verksamhet inhämtar och utnyttjar information om konsumenter genom användning av IT. Det kan finnas behov av att undersöka om det kan föreligga speciella integritetsproblem för konsumenter i anslutning till en sådan näringsverksamhet. Marknadsföring Marknadsföringslagen innehåller regler för marknadsföring som gäller generellt oavsett reklammedium. Lagen gäller för reklam inom Sverige, oavsett varifrån den kommer. Den gäller också för de fall när reklamen endast delvis riktar sig till den svenska marknaden. För reklam med hjälp av IT gäller samma krav som för annan reklam. Det skall finnas reklamangivelse, sändaruppgift, relevant information m.m. Beträffande IT som reklammedium aktualiseras emellertid särskilda frågeställningar som kan vara problematiska sett från konsumentsynpunkt. Det interaktiva inslaget, dvs. samspelet mellan användaren och datorn vid användningen, är t.ex. en sådan fråga som bör uppmärksammas genom att den får särskild verkan mot exempelvis barn och unga, som är speciellt påverkbara och utsatta som konsumenter. Det finns därför behov av att särskilt undersöka om det finns speciella problem förknippade med reklam i de nya medierna riktad till denna grupp. Även andra slag av konsumentproblem i detta sammanhang kan behöva belysas. Oönskad reklam via e-post IT möjliggör billig och specifik reklamadressering till exempelvis e-postadresser. Det förekommer att konsumenter får e-postreklam från företag som de tidigare inte haft kontakt med eller visat något intresse för. De flesta personer hämtar sin e-post med hjälp av ett modem, varigenom en Internetleverantör rings upp. Konsumenterna får genom debitering på telefonräkningen betala för reklam som de i vissa fall inte alls vill ha. Liknande problem kan uppkomma vid oönskad telefaxreklam. Frågan om e-postreklam och oönskad sådan blir en fråga för den svenska lagstiftaren när EG-direktivet om konsumentskydd vid distansavtal skall genomföras. Direktivet innehåller nämligen en bestämmelse om begränsningar av användningen av vissa tekniker, bl.a. telefax, för distanskommunikation. Vissa andra frågor Den information som tillhandahålls genom IT kan vara svår att tränga igenom på grund av att den ofta är omfattande och dessutom förändras snabbt. Det kan därför många gånger vara svårt för konsumenten att veta vad som gäller. Mediets speciella egenskaper och förutsättningar kan t.ex. möjligen leda till förhastade beställningar och beställningar av misstag. Vidare kan det uppkomma andra negativa konsekvenser för konsumenterna till följd av tekniken. Ett annat problem är att säljaren ofta inte kan avgöra vem den riktiga köparen är. Säljaren vet därmed inte om köparen exempelvis är behörig att ingå ett avtal. I samband med att avtal ingås efter skriftlig beställning, per telefon och genom orderbekräftelse, får det numera anses tillhöra god affärssed att näringsidkaren frågar efter om avtalsparten är underårig. Det finns behov av att undersöka om denna sed tillämpas eller bör tillämpas även vid elektronisk handel.Vidare kan konsumenten ofta inte känna till vem säljaren är och var han eller hon befinner sig. Konsumenten kan därmed riskera att t.ex. förlora möjligheten att avbeställa en vara eller att reklamera en köpt vara som visat sig vara felaktig. Eftersom den elektroniska handeln mellan företag och konsumenter i ökande utsträckning är internationell kan exempelvis frågan uppkomma om var ett köp har ingåtts, en fråga som måste bedömas mot bakgrund av de speciella förhållanden som kännetecknar den nya teknik som används. Det är också många gånger förenat med praktiska svårigheter för en konsument att vid gränsöverskridande elektronisk handel få sin sak prövad, om det uppstår en tvist. Att säljaren befinner sig i utlandet eller talar ett främmande språk kan bidra till svårigheterna. Emellertid kan det även finnas andra omständigheter som försvårar eller omintetgör konsumenternas möjligheter till tvistlösning vare sig den nu kan ske i domstol eller utanför denna på annat sätt. I traditionell handel uppkommer ibland frågor om och i vad mån en konsument är bunden av standardvillkor som han eller hon inte har sett. Vid köp i exempelvis en butik är det åtminstone möjligt att före avtalets ingående ta del av köpeavtalsvillkoren. Vid köp på Internet däremot har möjligheten att ta del av villkoren i förväg hittills inte varit självklar. Det kan vara svårt att både hitta och granska villkoren innan ett avtal träffas. Men samtidigt bör den nya tekniken medföra att det blir enklare för företag att göra det möjligt för konsumenter att ta del av och granska avtalsvillkor. Vid det nationella genomförandet av EG-direktivet om konsumentskydd vid distansavtal kommer frågor som har samband med konsumentens avtalsbundenhet att behandlas. Det finns också behov av att undersöka om konsumenter på annat sätt eller på andra områden är mer utsatta än i övrigt. Exempelvis kan det till följd av den tekniska utvecklingen på IT-området behöva resas vissa informationskrav i samband med den elektroniska handeln. Det finns behov av att undersöka om konsumenten bör ha ett särskilt skydd vid överföring av s.k. mjukvaror till honom eller henne, eftersom det exempelvis kan vara svårt att konstatera om ett fel i en mjukvara fanns innan konsumenten förde över mjukvaran till den egna persondatorn. Köp av t.ex. ett Internetpaket, där både utrustningsvaran och abonnemangstjänsten ingår, kan också aktualisera särskilda problem som kan behöva undersökas från ett konsumentperspektiv. Vid installation av ett program i köparens persondator kan man tänka sig att köparens befintliga utrustning skadas till följd av problem i samband med installationen. Det kan kanske även förekomma negativa konsekvenser för konsumenter till följd av att de får bristfälliga anvisningar och dålig service i samband med att de får datorstöd vid installation. Konsumentproblem och därav föranledda ansvarsfrågor i samband med konsumenters köp av IT-utrustning bör undersökas. Uppdraget En särskild utredare skall undersöka och kartlägga vilka speciella problem av främst marknadsrättslig natur som konsumenten kan ställas inför i samband med elektronisk kommunikation i informationssamhället. Resultatet av denna inventering skall följas av en analys om konsumentens skydd i detta avseende behöver stärkas och, om så är fallet, på vilka sätt detta lämpligen bör ske. Utredaren skall särskilt analysera följande frågor. - Om det kan föreligga speciella integritetsproblem för konsumenter i samband med att näringsidkare/marknadsförare i och för sin verksamhet inhämtar och utnyttjar information om konsumenter genom användning av IT. - Om det i samband med marknadsföring via Internet föreligger skyddsbehov för särskilt utsatta konsumentgrupper såsom barn och ungdom. - Om vilka möjligheter det finns för konsumenter att kunna undgå oönskad reklam via e-post. Utredaren skall vidare inventera de problem som konsumenter kan ställas inför vid elektronisk handel, t.ex. via Internet, eller när de köper datorutrustning och därvid särskilt uppmärksamma följande frågor. - Om konsumenter är mer utsatta när de handlar med hjälp av informationsteknik, t.ex. via Internet, och om det uppstår svårigheter för konsumenten därför att säljaren är okänd eller befinner sig på okänd plats eller därför att säljaren i sin tur inte kan avgöra vem den riktige köparen är. - Om utvecklingen på informationsteknikens område i övrigt medför andra negativa konsekvenser för konsumenterna vid elektronisk handel. - Om det uppstår några särskilda problem för konsumenterna vid köp av IT-utrustning och s.k. Internetpaket, där både utrustning och abonnemang ingår. - Om det uppstår några särskilda problem i samband med skador på konsumentens IT-utrustning eller programvaror eller i samband med andra skador som drabbar konsumenten vid köp, installation, service och abonnemang när det gäller IT-utrustning. Analysen skall utmynna i en bedömning om det finns behov av någon form av ökat konsumentskydd i aktuella fall. Utgångspunkten skall vara att stärka konsumenternas rättigheter i informationssamhället. Det ingår dock inte i utredarens uppdrag att lämna lagförslag. Internationellt perspektiv Utredaren skall slutligen behandla de frågor och problem från konsumentsynpunkt som har samband med gränsöverskridande marknadsföring och handel med hjälp av informationsteknik. Arbetets bedrivande Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och beakta det internationella arbete som pågår på området. Utredaren skall vidare samordna sitt arbete med det nationella arbete som pågår i fråga om elektronisk handel och genomförande av EG:s direktiv om konsumentskydd vid distansavtal samt hålla sig underrättad om det nordiska projektarbete som pågår beträffande konsumenter och IT. Utredaren bör föra en dialog med konsumenter och deras företrädare samt andra intressenter såsom företrädare för näringslivet. För utredarens arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir.1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir.1992:50), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir.1994:124 och att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir.1996:49). De förslag som lämnas skall vidare vara i linje med regeringens målsättning med en från miljösynpunkt hållbar utveckling i samhället. I analysarbetet och vid konsekvensbeskrivningar av regleringarna skall utredaren i tillämpliga delar följa regeringens beslut den 1 september 1994 om en ordning för systematisk genomgång i Regeringskansliet av företagsregler, liksom de checklistor m.m. som anges i beslutet. Utredarens förslag skall redovisas senast den 1 oktober 1999. (Inrikesdepartementet)