Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 2000:27 Beslut vid regeringssammanträde den 6 april 2000. Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare tillkallas med uppdrag att utreda frågan om en ny boendeform som ger en med äganderätt jämförlig rätt till en enskild lägenhet i ett flerbostadshus (ägarlägenheter). Utredaren skall - analysera skälen för och emot ägarlägenheter samt, med utgångspunkt från denna analys, - utarbeta en civilrättslig lagreglering om hur man bildar och nyttjar ägarlägenheter. Bakgrund Inledning Boende i flerbostadshus sker i dag huvudsakligen med stöd av hyresrätt eller bostadsrätt. Dessa upplåtelseformer är beprövade och fungerar i huvudsak väl. Ägarlägenheter finns inte i Sverige men väl i flera andra länder, bl.a. i Danmark och Norge. Det har emellertid under lång tid diskuterats om boendeformen bör införas även i vårt land. Eftersom ägarlägenheter inte finns i Sverige, innehåller inte svensk rätt någon definition av vad som närmare avses med boendeformen. En ordning med ägarlägenheter brukar emellertid i allmänhet beskrivas så att den tillåter ägande av en enskild lägenhet i ett flerbostadshus på ett sätt som är jämförbart med ägande av ett småhus. Ägarlägenheter har liknats vid "radhus på höjden" (se Margareta Brattström, LÄGA - Lägenhet med äganderätt, Uppsala, 1999). Utmärkande för ägarlägenheter anses vara att lägenhetsägaren, i likhet med en småhusägare, har en långtgående rätt att självständigt disponera över lägenheten, t.ex. genom att överlåta, pantsätta eller hyra ut den. Något om ägarlägenheter i utlandet Förebilder till ett regelverk om ägarlägenheter brukar ofta sökas i utländsk rätt. Reglerna har dock utformats på skilda sätt i olika länder. Som exempel på ägarlägenheter utomlands kan nämnas något om förhållandena i Danmark, Norge och Finland. En variant av ägarlägenheter innebär att äganderätten avser själva lägenheten och att denna utgör en särskild fastighet, medan mark och gemensamma anläggningar innehas med samäganderätt. Ägarlägenheter enligt denna modell finns i bl.a. Danmark. En annan variant innebär att bostadsfastigheten innehas med samäganderätt och att de olika andelsägarna har en till andelen knuten exklusiv nyttjanderätt till bestämda lägenheter. Norge har valt en lösning som är uppbyggd på detta sätt. Det finns vissa likheter mellan den danska och den norska lagstiftningen på området, exempelvis när det gäller frågor om förvaltning av gemensamma utrymmen och mark. En särskild upplåtelseform med s.k. aktielägenheter finns i Finland. Denna innebär att en i tiden obegränsad nyttjanderätt till en lägenhet är kopplad till innehavet av aktier i ett bostadsaktiebolag. I det finska systemet är alltså bostadsaktiebolaget fastighetsägare under det att föremålet för den enskildes äganderätt utgörs av lös egendom, dvs. aktier i bostadsaktiebolaget. Även den finska upplåtelseformen har klassificerats som en form av ägarlägenheter (se bl.a. Anders Victorin, Äganderätt till lägenhet - referat vid det 29:e nordiska juristmötet i Stockholm den 19-21 augusti 1981). Svensk rätt Svensk rätt är i dag utformad så att några ägarlägenheter enligt dansk modell inte kan etableras här. Enligt 1 kap. 1 § jordabalken är nämligen fast egendom jord och det är jorden som kan indelas i fastigheter. En byggnad, t.ex. ett flerbostadshus, utgör tillbehör till fastighet (se 2 kap. 1 § jordabalken). Det är inte möjligt att bilda självständiga fastigheter som enbart utgörs av en byggnad eller en del av en byggnad, t.ex. en lägenhet i ett flerbostadshus. Inte heller kan den variant av ägarlägenheter som finns i Norge etableras i Sverige. Visserligen är det möjligt att äga en fastighet med samäganderätt, vilket innebär att flera innehar ideella andelar i fastigheten. Det går emellertid inte att bestämma vilken eller vilka fysiska delar av huset som de olika andelarna skall motsvara. De boende måste därför fördela brukningsrätterna till de olika lägenheterna sinsemellan genom särskilda avtal. Det är inte heller möjligt att pantsätta den enskilda lägenheten. Det är nämligen inte tillåtet att inteckna eller pantsätta enbart en ideell andel i fast egendom (se 6 kap. 1 och 2 §§ samt 22 kap. 2 § jordabalken). Vill de boende utnyttja det värde som lägenheterna representerar som säkerhet för en fordran, måste samtliga ägare vara överens om att söka inteckning i och pantsätta fastigheten i dess helhet. Detta innebär i sin tur att hela fastigheten kan komma att tas i anspråk vid ett exekutivt förfarande även om det bara är en andelsägare som svarar för fordran. Inte heller ett system liknande det finska med aktielägenheter är möjligt i Sverige. Enligt 1 kap. 4 § bostadsrättslagen (1991:614) får nämligen enbart bostadsrättsföreningar upplåta bostäder med nyttjanderätt för obegränsad tid. Vidare gäller enligt 1 kap. 8 § samma lag ett förbud mot s.k. andelsupplåtelse. Det innebär att juridiska personer inte får upplåta andelsrätt med vilken följer rätt att för begränsad tid besitta eller nyttja en bostadslägenhet. Upplåtelser i strid med förbudet är ogiltiga och kan leda till straff. Undantag från förbudet förekommer dock, bl.a. enligt en temporär reglering om kooperativ hyresrätt. Förbudet är föremål för utredning, se nedan. Pågående utredningsarbete om hyresrätt och bostadsrätt Regeringens ambition är att slå vakt om såväl hyres- som bostadsrätten. Regeringen har därför tagit initiativ till en rad åtgärder som syftar till att göra dessa upplåtelseformer ännu bättre. Som ett exempel på vad som redan har gjorts kan nämnas de regler om hyresgästinflytande vid ombyggnad som infördes i hyreslagen år 1997 (prop. 1996/97:30, bet. 1996/97:BoU5, rskr. 1996/97:143, SFS 1997:62). Som ytterligare exempel kan nämnas den pågående översynen av hyres- och bostadsrättslagstiftningen. Regeringen har sålunda tillkallat en särskild utredare för att göra en översyn av vissa delar av hyreslagstiftningen och systemet för prövning av hyres- och arrendemål (se dir. 1997:97 och dir. 1999:16). Utredningen, som har antagit namnet 1997 års hyreslagstiftningsutredning (Ju 1997:09), har avgett två delbetänkanden (se SOU 1999:15 och SOU 1999:81) och skall enligt direktiven redovisa återstående delar av uppdraget senast den 31 augusti 2000. Delbetänkandena bereds för närvarande i Regeringskansliet. Regeringen har vidare gett en särskild utredare i uppdrag att föreslå regler för att s.k. kooperativ hyresrätt skall kunna införas som en bestående upplåtelseform (se dir. 1999:88). Verksamhet med kooperativ hyresrätt har under åren 1987-1998 bedrivits med stöd av en särskild försökslag. Upplåtelseformen har under försöksverksamheten karaktäriserats av att en ekonomisk förening upplåter lägenheter med hyresrätt till sina medlemmar. Hyresrätten upplåts enligt ett särskilt hyresavtal och separat från andelsrätten i föreningen. Vid avflyttning får hyresgästen tillbaka sin insats i föreningen men får inte ta ut någon ersättning av en ny innehavare för nyttjanderätten. Utredningen skall enligt direktiven redovisa uppdraget senast den 1 november 2000. Utöver nu nämnda utredningar har regeringen tillkallat en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift bl.a. att överväga frågan om förstärkt hyresgästinflytande i allmännyttiga bostadsföretag (se dir. 1999:110). På bostadsrättens område har en särskild utredare haft i uppdrag att föreslå hur ett offentligt bostadsrättsregister skulle se ut samt att se över frågor om förvärv och pantsättning av bostadsrätt. Utredaren har vidare haft uppdraget att göra en översyn av vissa delar av bostadsrättslagen (se dir. 1996:108 och dir. 1997:116). Utredningen, som antog namnet Bostadsrättsutredningen (Ju 1996:10), har avgett två betänkanden (SOU 1998:80 och SOU 2000:2). Utredningen har därmed slutfört sitt uppdrag. Betänkandena bereds för närvarande i Regeringskansliet. Tidigare behandling av frågan om ägarlägenheter Frågan om ägarlägenheter utreddes under slutet av 1970- och början av 1980-talet. Statens institut för byggnadsforskning redovisade år 1979 en kunskapsöversikt över frågan om ägarlägenheter i flerbostadshus (se institutets meddelande/bulletin M79:15 Ägarlägenheter i flerbostadshus). I denna översikt gjordes bl.a. vissa ekonomiska och bostadssociala analyser av boendeformen. Vidare redovisades utländska erfarenheter av ägarlägenheter. Ägarlägenhetsutredningen hade enligt sina direktiv (dir. 1980:55) till uppgift att utreda de fastighetsrättsliga förutsättningarna för att skapa en möjlighet att äga lägenheter i flerbostadshus. Enligt direktiven skulle det så långt som möjligt råda likställdhet mellan ägande av småhus och ägande av lägenheter i flerbostadshus. Utredningen föreslog i betänkandet Ägarlägenheter - de fastighetsrättsliga förutsättningarna (SOU 1982:40) ett regelsystem för ägarlägenheter som byggde på den danska modellen. Sålunda skulle enligt betänkandet ägarlägenheter utgöra fast egendom och delas in i fastigheter. Detta skulle åstadkommas genom ett särskilt förfarande - uppdelningsförrättning - hos fastighetsbildningsmyndigheten. För att en sådan förrättning skulle kunna komma till stånd måste vissa förutsättningar vara uppfyllda. Bl.a. måste byggnaden vara uppförd och innehålla minst två lägenheter. De gemensamma utrymmena i byggnaden skulle enligt betänkandet inrättas som en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen (1973:1149). Ägarlägenheterna skulle ha del i gemensamhetsanläggningen och denna skulle förvaltas av en samfällighetsförening (ägarlägenhetsförening) enligt lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter. Sedan ägarlägenhetsföreningen hade bildats skulle fastighetsbildningsmyndigheten besluta att äganderätten till markfastigheten skulle övergå till föreningen. Därigenom skulle varje ägarlägenhet få en andel i samfälligheten. Utredningen föreslog därutöver regler om hyresgästers rätt till förköp av hyreshus. Däremot föreslog utredningen inte några särskilda grannelagsrättsliga regler. Utredningens förslag fick ett blandat mottagande av remissinstanserna. Flertalet av dem ansåg att förslaget inte borde tas till utgångspunkt för lagstiftning. Flera avstyrkte eller ifrågasatte förslaget med motiveringen att upplåtelseformen bostadsrätt i allt väsentligt tillgodosåg de syften som hade åberopats som skäl för att införa ägarlägenheter. Ägarlägenhetsutredningens betänkande ledde inte till lagstiftning. Frågan om ägarlägenheter har berörts även i senare utredningar, dock utan att detta har lett till förslag om lagstiftning om boendeformen. I promemorian Förstärkt bostadsrätt - en enklare modell av ägarlägenheter (Ds 1994:59) föreslogs en ny boendeform kallad förstärkt bostadsrätt. Den föreslagna upplåtelseformen avsågs bygga på bostadsrättsinstitutet. Enligt den föreslagna regleringen skulle dock bostadsrättsföreningen inte få ta upp lån. Lånen skulle i stället tas upp av de enskilda bostadsrättshavarna mot säkerhet i deras bostadsrätter. Vidare skulle lägenhetsinnehavaren ha en i princip oinskränkt rätt att upplåta sin lägenhet i andra hand. Juridiska personer skulle ha samma rätt till medlemskap i föreningen som fysiska personer. År 1994 tillsattes en utredning som hade i uppdrag att lämna förslag till författningsändringar som skulle göra det möjligt att dels skapa rättsligt självständiga enheter av lägenheter i skilda plan i flerbostadshus, dels lösa vissa problem som uppkommer när olika slag av verksamhet skall samordnas i komplicerade byggnadsanläggningar (dir. 1994:82). Utredningens uppdrag inskränktes senare genom tilläggsdirektiv (dir. 1994:136). Enligt dessa skulle utredaren inte längre ha till uppgift att undersöka möjligheten att skapa ägarlägenheter för bostadsändamål. Utredningen, som antog namnet Utredningen om tredimensionellt fastighetsutnyttjande (Ju 1994:11), har i betänkandet Tredimensionell fastighetsindelning (SOU 1996:87) föreslagit regler som gör det möjligt att avgränsa fastigheter mot varandra också genom horisontella gränser över eller under markytan. Förslaget innebär t.ex. att ett våningsplan i en byggnad skall kunna bilda en självständig fastighet. Däremot skall det enligt förslaget inte vara möjligt att skapa en fastighet för bostadsändamål av en enskild lägenhet. Betänkandet bereds för närvarande i Regeringskansliet. Behovet av en utredning Riksdagens bostadsutskott behandlade under våren 1999 frågan om ägarlägenheter (se bet. 1998/99:BoU7). Utskottets majoritet uttalade då bl.a. följande. Utskottet anser det viktigt att genom flera vägar öka möjligheterna för människor till inflytande över den egna bostaden, oavsett om det gäller en hyrd eller ägd bostad och oavsett om det sker i gemensamma eller individuella former. Enligt utskottets mening finns det bärande skäl att därför också överväga införandet av ägarlägenheter i syfte att tillgodose olika behov och önskemål bland de boende. Något slutligt ställningstagande till den nya upplåtelseformen kan enligt utskottets mening inte komma i fråga förrän det är möjligt att bedöma hur den närmare skall utformas. Utskottet anser därför att det bör utarbetas ett fullständigt förslag till hur upplåtelseformen skall regleras. Utredningsarbetet bör ankomma på regeringen som efter remissbehandling av förslaget bör återkomma till riksdagen i frågan. Utskottet föreslog att riksdagen som sin mening skulle ge regeringen till känna vad utskottet hade anfört. Riksdagens majoritet biföll utskottets hemställan (rskr. 1998/99:165). Mot bakgrund av riksdagens nyss nämnda tillkännagivande bör frågan om ägarlägenheter utredas på nytt. Enligt regeringens mening är det angeläget att åstadkomma ett fullgott underlag för det fortsatta beslutsfattandet i frågan. Underlaget bör därför omfatta en redogörelse för och en analys av skälen för och emot införandet av ägarlägenheter i Sverige. I underlaget bör också ingå ett lagförslag som anger de rättsliga förutsättningarna för att ägarlägenheter skall kunna införas i svensk rätt. En särskild utredare bör därför ges i uppdrag att utreda frågan om ägarlägenheter. Uppdraget En analys av skälen för och emot ägarlägenheter Utredaren skall redogöra för de argument som har framförts i debatten om huruvida ägarlägenheter bör finnas i Sverige. Skälen för och emot en boendeform av detta slag skall analyseras. Av särskilt intresse är de skäl för och emot boendeformen som återges i det utskottsbetänkande som föregick riksdagens tillkännagivande om ägarlägenheter (se bet. 1998/99:BoU7). Inom ramen för detta arbete skall utredaren framför allt analysera dels i vilken utsträckning ett införande av ägarlägenheter kan antas få positiva eller negativa effekter på bostadsbyggandet och antalet tillgängliga lägenheter på bostadsmarknaden, dels i vilken utsträckning ett införande av ägarlägenheter kan påverka samhällets kostnader för byggande och den enskildes kostnader för boendet. Särskilt skall utredaren analysera de bostadssociala konsekvenser som ett införande av ägarlägenheter kan antas få. I den analysen skall ingå en bedömning av riskerna för ökad segregation och ökat andrahandsboende inom storstadsområdena. Utredaren skall vidare analysera i vilken utsträckning ägarlägenheter - vid en jämförelse med hyreslägenheter och bostadsrättslägenheter - ger möjlighet att vidmakthålla eller öka kvaliteten i boendet. Fastighetsrättsliga frågor Utredaren skall med utgångspunkt från sin analys utarbeta en civilrättslig lagreglering om bildande och nyttjande av ägarlägenheter. Riksdagen synes främst ha tagit villkoren för ägandet av egna hem som modell för sitt tillkännagivande om boendeformen. Utredaren skall överväga hur ett regelverk med sådan inriktning kan konstrueras. Därvid skall utredaren sträva efter att så långt som möjligt utforma regler som ansluter till nu gällande fastighetsrätt. Utredaren skall utarbeta regler för ägarlägenheter i Sverige som innebär att lägenheten i rättsligt hänseende skall antingen utgöra fast egendom eller vara knuten till ägandet av en ideell andel i sådan egendom. Utredaren skall därvid utforma lagregler som i sina huvuddrag knyter an till något av de principiella synsätt som ligger till grund för bestämmelserna om ägarlägenheter i Danmark eller Norge. Om utredaren finner att förslaget bör utformas med utgångspunkt från att lägenheten skall utgöra fast egendom (den danska modellen), skall utredaren överväga regler som medger att enskilda lägenheter i ett flerbostadshus kan utgöra egna fastigheter. En möjlighet är att utredaren använder det lagförslag om ändringar i reglerna om fastighetsbildning m.m. som har presenterats i betänkandet Tredimensionell fastighetsindelning (SOU 1996:87). Eftersom detta lagförslag inte är anpassat för ägarlägenheter, skall utredaren överväga behovet av kompletterande regler. Om utredaren finner att reglerna bör utformas så att innehavet av lägenheten knyts till ägandet av en ideell andel i fast egendom (den norska modellen), skall utredaren överväga hur enskilda lägenheter i ett flerbostadshus skall kunna identifieras på ett säkert sätt. En möjlighet kan vara att en sådan individualisering sker efter ett beslut av lantmäterimyndighet, grundat på vissa i lag angivna kriterier, och att uppgifter om lägenhetsbeteckningar m.m. förs in i ett register. En annan lösning kan vara att individualiseringen sker utan medverkan av någon myndighet. Vidare skall utredaren överväga hur regler som ger lägenhetsinnehavaren en exklusiv nyttjanderätt till lägenheten skall vara utformade och hur en sådan rätt kan kopplas till innehavet av en ideell andel i den fasta egendomen. Utredaren skall även föreslå regler som - utan att de rubbar de grundvalar som uppbär det nuvarande inteckningssystemet - gör det möjligt att utnyttja en ägarlägenhet enligt norsk modell som säkerhet vid upptagande av lån. Om utredaren finner att uppgifter om lägenheter m.m. bör bli föremål för registrering, skall utredaren i första hand överväga möjligheterna att anpassa inskrivningsregistret för att kunna åstadkomma detta. Utredaren skall överväga hur utrymmen (källarförråd och liknande) kan knytas rättsligt till lägenheten. Vidare skall utredaren ta upp frågan om det skall vara möjligt att skapa ägarlägenheter av endast vissa lägenheter i ett hus eller om ett inrättande av ägarlägenheter måste avse samtliga lägenheter i huset. Utredaren skall också överväga hur hyresgästers rättsställning skall kunna säkerställas i ett system med ägarlägenheter. Utredaren skall dessutom diskutera hur reglerna om förhållandet mellan olika lägenhetsinnehavare bör vara utformade, t.ex. om det bör finnas särskilda grannelagsrättsliga regler som behandlar störningar i boendet. Slutligen skall utredaren överväga vilka regler som i ett system med ägarlägenheter bör gälla vid förvaltning av gemensamma utrymmen och anläggningar m.m. Utredaren skall då söka anknyta förslaget till regler i anläggningslagen (1973:1149) och lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter. Att beakta i övrigt för utredaren Utredaren är oförhindrad att ta upp frågan om hur ägarlägenheter skall beskattas och att väga in sina slutsatser i analysen av för- och nackdelar med sådana lägenheter. I uppdraget ingår dock inte att lägga fram lagförslag på skatteområdet. Utredaren skall beräkna de ekonomiska konsekvenserna av förslaget. Om förslaget kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, skall utredaren föreslå hur dessa skall finansieras. Utredaren skall samråda med utredningen om kooperativ hyresrätt (Ju 1999:14). Uppdraget skall redovisas senast den 1 juni 2001. (Justitiedepartementet)