Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 2000:56 Beslut vid regeringssammanträde den 31 augusti 2000. Sammanfattning av uppdraget En utredare tillkallas med uppdrag att utforma ett system för certifikathandel baserat på kvoter för användningen av el från förnybara energikällor. Utredaren skall ge förslag till de organisatoriska förändringar och författningsregleringar som systemet kräver. Systemet skall utformas i enlighet med de riktlinjer som regeringen redovisat i propositionen om ekonomiska förutsättningar för elproduktion från förnybara energikällor (1999/2000:134) och med riksdagens kommande ställningstaganden till dessa riktlinjer. Systemet skall tas fram med sikte på ikraftträdande den 1 januari 2003. Det ingår i uppdraget att föreslå dels vilka som skall ansvara för de olika uppgifter som systemet medför, dels vilka organisatoriska förändringar som behöver genomföras. Andra uppgifter för utredaren är att definiera vilken elproduktion som skall inkluderas i systemet och vilka miljökriterier som skall gälla för denna produktion. Utredaren skall också föreslå lämplig kvotstorlek och redovisa sina bedömningar av hur denna kvot bidrar till att generera ett lämpligt pris på certifikaten så att den önskade effekten på utvecklingen av förnybara energikällor kan uppnås. En viktig del i utredarens arbete skall även vara att undersöka och klargöra eventuella behov av komplement till detta system under en övergångsperiod, t.ex. stöd med samma funktion som investeringsstöd. Ett alternativ är att hantera dessa problem inom regelverket för rätten att utfärda certifikat. Bakgrund Med småskalig elproduktion avses produktion i anläggningar som kan leverera el med en effekt av högst 1 500 kW. Dessa anläggningar är mindre vattenkraftstationer, vindkraftverk och mindre kraftvärmeanläggningar. Den småskaliga produktionen uppgår till 1,5 % av landets totala elproduktion eller knappt 2 TWh per år. Av detta står vattenkraft för ca 1,5 TWh och vindkraft för ca 0,4 TWh. I prop. 1993/94:162 om handel med el i konkurrens betonade regeringen att övergången till en fri marknad på kort sikt kan innebära vissa problem för småskalig elproduktion. Riksdagen delade denna bedömning (bet. 1993/94:NU22, rskr 1993/94:358) liksom bedömningen att det föreslagna systemet med mottagningsplikt för leveranskoncessionärerna skulle ge ett tillfredsställande skydd för de små producenterna. I näringsutskottets betänkande underströks betydelsen av att konsekvenserna för den småskaliga elproduktionen noga belystes i samband med att systemet med leveranskoncession skulle ses över inom en femårsperiod. Bestämmelserna om leveranskoncession och s.k. mottagningsplikt upphörde att gälla den 1 november 1999 (prop. 1998/99:137, bet. 1999/2000:NU4, rskr. 1999/2000:1). Mottagningsplikten innebar att det företag som hade leveranskoncession för ett visst område hade skyldighet att köpa el från småskaliga elproduktionsanläggningar inom området. Priset för el från småskaliga elproduktionsanläggningar övervakades av nätmyndigheten. I ellagen (199/:857) fanns det krav på att detta pris skulle vara skäligt. I förarbetena till lagen anfördes att bedömningen av skäligheten hos priset för inköpt el från småskaliga elproduktionsanläggningar borde baseras på koncessionshavarens genomsnittliga försäljningsintäkter per kWh över året, minskade med avdrag för skäliga administrationskostnader m.m. samt skälig vinstmarginal. Nuvarande stödsystem Den 8 juli 1999 uppdrog regeringen åt Affärsverket svenska kraftnät att genomföra en upphandling av småskalig elproduktion. Upphandlingen hade till syfte att skapa enhetliga inköpsförhållanden för den småskaliga elproduktionen under perioden november 1999- december 2000. Denna period motsvarar den tid som mottagningsplikten skulle ha gällt om leveranskoncessionssystemet inte hade upphört i förtid. De genomsnittliga priserna i de vinnande anbuden låg för anbudsperioden på 13-14 öre per kWh för både vindkraft och vattenkraft. Upphandlingen har varit ett viktigt underlag för att bedöma behovet av ytterligare stöd till den småskaliga elproduktionen. I budgetpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:1 utg.omr. 21, bet. 1999/2000:NU3, rskr. 1999/2000:115) föreslog regeringen att ett tillfälligt stöd för el producerad i småskaliga produktionsanläggningar skulle införas för perioden den 1 november 1999-den 31 december 2000. Stödet har godkänts av Europeiska kommissionen enligt en skrivelse från kommissionen den 16 juni 2000 (statsstödsärende N 4/00, dnr EUN1999/5177/NL). En miljöbonus för vindkraft infördes den 1 juli 1994 på initiativ av riksdagen i lagen (1957:262) om allmän energiskatt (Bet. 1993/94:SkU34, rskr. 1993/94:297). Då denna lag upphävdes fördes reglerna oförändrade över till den nya lagen (1994:1776) om skatt på energi, som trädde i kraft den 1 januari 1995. Bestämmelserna innebär att avdrag för vindkraftsproducerad elkraft får göras i deklarationen av den som är skyldig att betala energiskatt för elektrisk kraft (11 kap. 10 § sjätte stycket lagen (1994:1776) om skatt på energi). För avdraget tillämpas den skattesats som gäller för hushållsförbrukning i södra Sverige (11 kap. 3 § första stycket 4), för närvarande 16,2 öre/kWh. Avdragets storlek är således oberoende av vilken skattesats som tillämpats vid leveransen av den vindkraftsproducerade kraften. Den 26 oktober 1999 beslutade Europeiska kommissionen att miljöbonusen är förenlig med EG-fördraget (statsstödsärende NN 143/96, dnr EUN96/1788). Enligt kommissionens praxis bör driftsstöd för elproduktion från förnybara energikällor vara tidsbegränsat. Vid utgången av år 2000 kommer miljöbonusen att ha gällt under sex och ett halvt år. I samband med ärendets behandling har regeringen hänvisat till den pågående översynen av de stödformer som nu tillämpas för förnybar elproduktion och till att ett nytt stödsystem beräknas träda i kraft den 1 januari 2001. Regeringen har förbundit sig att i samband med införandet av det nya stödsystemet senast den 1 januari 2001 avskaffa miljöbonusen i dess nuvarande form. Frågan om den fortsatta hanteringen av miljöbonusen bereds för närvarande i Regeringskansliet. Regeringen avser att redovisa sitt ställningstagande i denna fråga i budgetpropositionen för år 2001. Som en del av 1997 års energipolitiska program kan investeringsstöd lämnas till vindkraft, småskalig vattenkraft och biobränslebaserad kraftvärmeproduktion (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). Dessutom främjar staten utvecklingen av el från förnybara energikällor genom stöd till forskning och utveckling samt genom s.k. energiteknikstöd och stöd till demonstrationsprojekt, vilka administreras av Statens energimyndighet. Utvecklingen inom EU Utvecklingen av förnybara energikällor är ett viktigt mål för Europeiska gemenskapens energipolitik. I Europeiska kommissionens meddelande Energi för framtiden: förnybara energikällor - Vitbok för en gemenskapsstrategi och handlingsplan (1) sägs det att förnybara energikällor år 2010 bör ha en marknadsandel på 12 % inom unionen som helhet jämfört med ca 6 % i dag. (1) KOM(97)599 slutlig, 26.11.97. Enligt Europeiska kommissionens arbetsdokument El från förnybara energikällor och den inre marknaden för el (2) har garantipris och mottagningsplikt hittills varit den mest framgångsrika metoden för att skapa snabb tillväxt av förnybar elproduktion. Enligt kommissionen är dock nackdelen med sådana system att de inte ger upphov till konkurrens mellan olika produktionsanläggningar baserade på förnybara energikällor, varför kostnadspressen kan vara låg och teknikutvecklingen hämmas. Kommissionen anser att stödsystem som inköpskvoter som styr efterfrågan är att föredra eftersom de skapar konkurrens mellan olika produktionsanläggningar. De ger incitament för teknikutveckling och sjunkande priser. Kommissionen anser att stödsystem som bättre kan utnyttja marknadskrafternas förmåga att sänka kostnaderna för produktionen bör prioriteras. (2) SEK(1999) 470 slutlig, 13.4.1999. Många av medlemsländerna delar kommissionens åsikt att konkurrensbaserade lösningar är den väg man bör följa. Ambitionen är att som ett led i utvecklingen på sikt skapa gemensamma regler för stöd till elproduktion baserad på förnybara energikällor. Flera medlemsländer har introducerat marknadsbaserade stödsystem såsom gröna certifikat, kvothandel och upphandlingsmodeller. Till dessa länder hör Danmark, Irland, Italien, Nederländerna och Storbritannien. Den 10 maj 2000 lämnade kommissionen ett förslag till direktiv om främjande av el från förnybara energikällor på den inre marknaden för el. (3) Det föreslås bl.a. att kommissionen skall följa utvecklingen när det gäller stödsystem och senast fem år efter ikraftträdandet av direktivet presentera en rapport om erfarenheterna av de olika system som används i de olika medlemsländerna. Enligt direktivförslaget skall medlemsländerna sätta upp nationella mål för användningen av el från förnybara energikällor och införa system för certifiering eller ursprungsgaranti. (3) Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om främjande av el från förnybara energikällor på den inre marknaden för el, KOM(2000)279 slutlig, 10.5.2000. Sveriges medlemskap i EU innebär att stöd till näringslivet i princip är förbjudet och undantag måste godkännas av Europeiska kommissionen. Reglerna om statligt stöd finns i artiklarna 87-89 i EG-fördraget. I artikel 87.1 finns ett antal kriterier som om de uppfylls innebär att en viss åtgärd betraktas som statligt stöd. Varje åtgärd betraktas som statligt stöd om inte annat sägs i fördraget eller om den innebär att ett enskilt företag, en enskild sektor, en enskild region eller en viss produktion gynnas av det offentliga eller med offentliga medel så att konkurrensen snedvrids i sådan utsträckning att det påverkar handeln mellan medlemsstater. Formuleringen är bred och täcker in många olika typer av åtgärder. Undantag från det generella förbudet kan göras mot bakgrund av artikel 87.1 och 87.3. Kommissionen utfärdar rättsakter, bl.a. i form av riktlinjer, till stöd för sin rättstillämpning. Med driftsstöd avses ett stöd som minskar kostnader som företaget annars normalt måste stå för som en del av den dagliga verksamheten. Kommissionens allmänna inställning till driftsstöd är att sådana inte bör godkännas. Vissa undantag finns dock om stödet t.ex. kan motiveras i enlighet med kommissionens riktlinjer om regionalpolitiskt stöd eller om stöd till miljöskyddande åtgärder. I vissa fall finns det förutsättningar att få sådana stöd godkända. Även för storleken på investeringsstöd finns regler. Kommissionen omarbetar för närvarande miljöriktlinjerna och väntas under september 2000 presentera ett nytt förslag till sådana riktlinjer. Den 28 juni 2000 beslutade kommissionen att förlänga de gamla riktlinjerna till utgången av år 2000 (beslut 2000/C 184/09). Framtida ekonomiskt stöd för småskalig elproduktion I anslutning till sitt förslag om att det för en övergångsperiod från den 1 november 1999 till utgången av år 2000 skulle införas ett tillfälligt stöd till småskalig elproduktion framhöll regeringen att en långsiktig lösning för den småskaliga elproduktionen borde tas fram under denna övergångsperiod. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 1999/2000:NU3, rskr. 1999/2000:115). Den 9 december 1999 beslutade regeringen att en interdepartemental arbetsgrupp skulle ta fram förslag till åtgärder som främjar elproduktion från förnybara energislag. Arbetsgruppen presenterade i mars 2000 rapporten Elproduktion från förnybara energikällor - ekonomiska förutsättningar och marknadsmekanismer (Ds 2000:20). Rapporten och remissyttrandena över den ingick i underlaget för propositionen Ekonomiska förutsättningar för elproduktion från förnybara energikällor (prop. 1999/2000:134) där regeringen föreslog riktlinjer för stöd till förnybar elproduktion. Dessa innebär att ett samlat system för att främja förnybar elproduktion skall tas fram med sikte på ikraftträdande den 1 januari 2003. Systemet skall bygga på handel med certifikat kombinerat med en skyldighet att inkludera en viss andel förnybar el som uppfyller vissa miljöegenskaper i elleveranser eller elinköp. Certifikathandel kombinerad med kvoter skall på sikt ersätta nuvarande stödet till förnybar och småskalig elproduktion. Andelens storlek skall kunna förändras över tiden. Målet skall vara att främja en fortsatt utbyggnad av elproduktion från förnybara energikällor med vissa miljöegenskaper och samtidigt stimulera en marknadsdynamik som skapar förutsättningar för kostnadseffektivitet och teknikutveckling utan att störningar i elmarknadens funktion uppstår. Det nya systemet skall införas på ett sådant sätt att rimliga konkurrensvillkor för den förnybara elproduktionen kan upprätthållas långsiktigt. Propositionen 1999/2000:134 kommer att behandlas av riksdagen under hösten 2000. Uppdraget En särskild utredare skall utforma ett system för handel med certifikat som baseras på kvoter för användningen av el från förnybara energikällor med vissa miljöegenskaper i enlighet med regeringens förslag till riktlinjer i proposition 1999/2000:134 och riksdagens kommande ställningstaganden till dessa. Systemet skall tas fram med sikte på ikraftträdande den 1 januari 2003. Det ingår i utredarens uppdrag att föreslå de organisatoriska förändringar och de regler och författningsändringar som systemet kräver. Systemet bör utformas så att det uppfyller de mål som i enlighet med gällande politiska riktlinjer på området bör vara vägledande för en modell för stöd till förnybar elproduktion. Dessa mål är att främja nyetablering av elproduktion från förnybara energikällor, att stimulera teknikutveckling och kostnadseffektivitet, att skapa rimliga villkor för befintliga anläggningar, att undvika störningar i elmarknadens funktion, att skapa stabila spelregler oberoende av statsfinansiella förhållanden och att möjliggöra internationell harmonisering. En viktig del i utredarens arbete skall vara att undersöka och klargöra eventuella behov av komplement till detta system under en övergångsperiod, t.ex. stöd med samma funktion som investeringsstöd. Behovet av komplement kan bl.a. motiveras av skillnader i produktionskostnader till följd av anläggningars olika ålder eller skilda förutsättningar för olika produktionsformer. Ett alternativ är att hantera dessa problem inom regelverket för rätten att utfärda certifikat. Om utredaren anser att det behövs komplement till systemet skall han eller hon föreslå hur sådana åtgärder bör utformas. Utredaren skall beakta utvecklingen av stödsystem i vårt närområde, främst inom den nordiska elmarknaden och EU, och utforma systemet så att en internationell utbyggnad och samordning underlättas. Utredaren skall också beakta utvecklingen inom EG-rätten, bl.a. systemets förenlighet med EG:s statsstödsregler och kommissionens förslag till direktiv om hur el från förnybara energikällor skall få tillträde till den inre marknaden för el. Avgränsningar för certifikathandeln En utgångspunkt för förslagen skall vara att ekonomiskt stöd bara bör lämnas till förnybar elproduktion som ännu inte är kommersiellt självbärande. Däremot finns det inga hinder mot att kompletterande informativa styrmedel, t.ex. i form av certifikat, även används för kommersiellt lönsamma verksamheter. En grundprincip för utformningen av systemet skall vara att all el med ursprung i förnybara energikällor, som uppfyller vissa miljökriterier och som behöver stödjas, också bör vara kvalificerade för stöd oavsett kraftslag. Systemet skall således omfatta elproduktion baserad på vindkraft, vattenkraft, solceller och biobränslebaserad kraftproduktion. Storleksavgränsningen i dagens stödsystem när det gäller småskalig vindkraft och vattenkraft har främst varit ett uttryck för behovet att garantera leverantörer av el i liten skala tillträde till marknaden. Det har inte varit kraftslaget som varit intressant utan producentens möjlighet att hävda sig på elmarknaden. I det nya systemet skall i första hand elproduktionens lönsamhet och det faktum att kraftslaget har sitt ursprung i förnybara energikällor istället vara utgångspunkten vid bedömningen av hur stödet bör avgränsas. Det skall kunna krävas att produktionen uppfyller vissa miljökriterier. Det kan exempelvis gälla biobränslebaserad kraftvärme där problem med hur stödet bör avgränsas behöver analyseras både i fråga om teknik och bränsle, bl.a. vad gäller den ökande importen av osorterade biobränslen och biobränslen med oklara miljöegenskaper. Ett annat exempel gäller vilka kriterierna för vattenkraft skall vara. Utredaren skall också beakta det arbete som pågår inom EU om biobränslehanteringen, bl.a. standardiseringsarbete och förhandlingar om ett förslag till ändring av avfallsförbränningsdirektivet.(4) (4) KOM(1998)558 slutlig, 7.10.1998, KOM (1999)330 slutlig, 12.7.1999, direktiv 75/442/EEG, EGT L 194, 25.7.1975, s. 39-41. Utredaren skall mot denna bakgrund föreslå lämpliga avgränsningar för stödet inklusive specificering av miljökriterier. Systemet bör, i varje fall inledningsvis, omfatta endast certifikat som inte är differentierade med avseende på kraftslag. Det är möjligt att en uppdelning på vatten-, vind-, biobränslebaserad kraft och solel kan motiveras när handeln blivit mer omfattande. Inledningsvis är troligen likviditeten och marknadens omfattning för liten för att utgöra underlag för en sådan uppdelning. För att handeln med certifikat skall fungera väl krävs det att ett genomtänkt och tydligt system för olika institutioner och funktioner byggs upp. Vid utformningen av systemet är det viktigt att klargöra de olika aktörernas roller. En utgångspunkt bör vara att samhällsinstitutioner handhar myndighetsuppgifterna och marknadens aktörer de marknadsrelaterade uppgifterna. Certifikathandeln kommer att kräva vissa organisatoriska förändringar och inrättande av nya funktioner för administration och kontroll. Utredaren skall lämna förslag till hur dessa frågor lämpligen skall lösas och vilken organisation som kommer att krävas. Utformningen av kvoten Utredaren skall föreslå vilka aktörer på marknaden som bör omfattas av skyldigheten att inkludera en viss andel förnybar el som uppfyller vissa miljöegenskaper i elleveranser eller elinköp, dvs. bör åläggas kvoter. Förslaget skall bygga på en analys av samhällsekonomiska konsekvenser och juridiska restriktioner liksom administrativa och marknadsmässiga fördelar. En annan del i utredarens uppdrag är att föreslå en lämplig storlek på kvoten samt utforma ett system för hur kvoten bör bestämmas. Som ett underlag skall utredaren analysera kvotens påverkan på priset på certifikaten och andelen el från förnybara energikällor. Vid analysen bör tillgängliga simuleringsverktyg och modeller utnyttjas liksom erfarenheter från andra länder. En utgångspunkt skall vara att kvoten bör kunna ändras över tiden. Utredaren skall redovisa hur kvoten bör förändras över tiden och vilka effekter en förändrad kvot får på priset på certifikaten och utvecklingen av elproduktionen från förnybara energikällor. Även frågan om hanteringen av torrår och våtår skall behandlas. Systemets varaktighet och kvotperiodens längd påverkar investerarnas bedömning av den framtida marknaden och därmed investeringens avkastningsmöjligheter. Med kvotperiod avses den period för vilken avstämning och redovisning av hur skyldigheten att inkludera en viss andel el från förnybar elproduktion uppfyllts. Perioden kan vara rullande eller fast. Utredaren skall föreslå en lämplig utformning av kvotperioden. Ett fungerande system för certifikathandel kommer att kräva någon form av sanktioner för dem som inte uppfyller sina åtaganden. Förutom ekonomiska sanktioner kan andra typer tänkas förekomma, t.ex. relaterade till företagens good-will. Utredaren skall lämna förslag inom detta område. En utgångspunkt skall dock vara att systemet skall vara administrativt enkelt. Kringliggande faktorer och systemets konsekvenser Flera utredningar som pågår eller under senare tid har avslutats utgör viktigt underlag till utformningen av ett system med certifikathandel. Det är dels utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige (SOU 2000:45), Klimatkommittén (SOU 2000:23), Vindkraftsutredningen (SOU 1999:75), Miljömålskommittén (SOU 2000:52) och Resurseffektiviseringsutredningen (Fi 1999:02, dir 1998:107). I arbetet med utvecklingen av systemet med certifikathandel skall förslagen i dessa utredningar och remissyttranden över utredningarna beaktas. Förändringar i energibeskattningen - bl.a. vad avser behandlingen av kraftvärmeproduktionen - kan också påverka utformningen av systemet för certifikathandel, vilket skall beaktas mot bakgrund av det arbete för att reformera energiskattesystemet som pågår. Förenligheten med energiskattereglerna kan även komma att påverka vilken kraftproduktion som bör inkluderas i ett certifikathandelssystem. Utredaren skall vidare följa utvecklingen inom EG-rätten och skall särskilt beakta Europeiska kommissionens riktlinjer för statsstöd. En av huvudkomponenterna i det nuvarande stödsystemet för elproduktion från förnybara energikällor är de investeringsstöd som ingår i 1997 års energipolitiska program. Stödprogrammen löper under perioden 1998-2002 och en utvärdering av dem pågår. Resultaten av utvärderingen kommer att utgöra ett viktigt underlag vid utformningen av certifikatsystemet. Bl.a. skall utredaren beakta konsekvenserna av att det nuvarande investeringsprogrammet avslutas eller förlängs i någon form när ställning tas till behovet av kompletterande åtgärder. Slutligen skall utredaren redovisa de samhällsekonomiska kostnaderna för sina förslag. Utredaren skall analysera konsekvenserna för olika aktörer och olika kategorier av elanvändare, i synnerhet frågan om industrins internationella konkurrenskraft och hur kostnaderna kan komma att belasta olika kundgrupper och aktörer. En konsekvensanalys av dessa aspekter och av de miljökvalitetsmål som antagits av riksdagen skall ingå i utredarens redovisning. Systemet med certifikathandel och kvoter för användningen av el från förnybara energikällor skall även utformas på ett sådant sätt att kontinuerliga utvärderingar underlättas. I de fall utredarens förslag kräver statlig finansiering skall utredaren redovisa hur detta skall ske. Tidsplan Utredaren skall redovisa sina överväganden och förslag senast den 31 oktober 2001. (Näringsdepartementet)