Regeringskansliets rättsdatabaser

Beslut vid regeringssammanträde den 31 maj 2001 Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare tillkallas för att göra en bred översyn av organisationen och lagstiftningen inom järnvägssektorn. Uppdraget kan delas upp i två delar. I den ena delen ingår att med utgångspunkt i konsumentintresset analysera möjliga utvecklingsvägar för såväl person- som godstrafiken på järnväg. Utredaren skall analysera olika modeller för en utvecklad konkurrens samt i sin slutliga bedömning förorda ett alternativ. I denna del av uppdraget ingår även att se över myndighetsstrukturen inom järnvägssektorn. Utredaren skall mot bakgrund av denna översyn ange förslag avseende såväl den övergripande organisationen av myndigheterna, som ansvarsfördelningen dem emellan. Utredningsuppdraget omfattar även Sveriges deltagande i vissa internationella organisationer. I den andra delen av uppdraget ingår att i svensk rätt genomföra de nya regler inom området som på senare tid antagits inom Europeiska gemenskapen och på internationell nivå. Detta gäller såväl det så kallade järnvägspaketet och direktivet om driftskompatibilitet för transeuropeiska konventionella järnvägar,som den nya konventionen om internationell järnvägstrafik (COTIF). I denna del av uppdraget ingår också att göra en generell översyn av järnvägslagstiftningen för att modernisera denna och - om så bedöms erforderligt - anpassa den till regeringsformens bestämmelser om normgivning. I samband därmed bör utredaren även lämna förslag till sådana ändringar som är lämpliga med hänsyn till vad som föreslagits avseende organisationen inom järnvägssektorn eller mot bakgrund av att ovannämnda regleringar genomförts. De båda delarna av uppdraget kan inte ses som från varandra fristående delar utan är i grunden starkt integrerade. Målsättningen skall vara att skapa ett robust regelverk som är anpassat till dagens politiska situation både i Sverige och inom EU och som samtidigt ger utrymme för utveckling av järnvägssektorn. Utredaren skall senast den 20 december 2001 lämna förslag om hur Sverige skall vara representerat i olika internationella organisationer. Vid samma tidpunkt skall förslag lämnas om vilken organisation som skall ansvara för vagnregistret och vagncertifieringen. Utredaren skall vidare föreslå författningsändringar med anledning av genomförandet av direktiven i järnvägspaketet samt direktivet om driftskompatibilitet för transeuropeiska konventionella järnvägar. Övriga delar av uppdraget skall redovisas senast den 15 mars 2003. Bakgrund I 1998 års transportpolitiska beslut (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:226) lades transportpolitikens långsiktiga inriktning fast. Det övergripande målet definierades som att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet. Vidare angavs ett antal principer och riktlinjer som skall ligga till grund för transportpolitiken, bl.a. att en ökad samverkan mellan olika transportmedel och trafikslag skall förenas med en effektiv konkurrens mellan olika trafikutövare och transportlösningar. Vidare konstaterades att väl fungerande järnvägstransporter är en viktig förutsättning för att tillgodose näringslivets behov av långväga transporter och för effektiv och konkurrenskraftig kollektivtrafik. I det transportpolitiska beslutet lades även en långsiktig strategi för EU-samarbetet på transportområdet fast. Strategin innebär att Sverige skall verka för en aktiv transportpolitik på gemenskapsnivå för att främja en stark integrering av det europeiska transportsystemet. I regeringens proposition Ändrad verksamhetsform för SJ m.m. som riksdagen beslutade om i juni 2000, konstaterades att den positiva utveckling tågresandet haft skulle stimuleras ytterligare (prop. 1999/2000:78, bet. 1999/2000:TU11, rskr. 1999/2000:238). För att persontrafiken på järnväg skall kunna fortsätta sin positiva utveckling är det nödvändigt att tågtrafiken även i fortsättningen är konkurrenskraftig till pris och kvalitet samt ökar sin kundorientering. I propositionen angavs att en effektiv konkurrens mellan olika trafikutövare och transportlösningar i grunden är ett verkningsfullt medel för att skapa ett transportsystem som effektivare och bättre uppfyller kundernas krav och behov. Samtidigt betonades att det finns skäl att utveckla persontrafiken på järnväg successivt och under kontrollerade former. Sverige har aktivt verkat för att direktiven inom det s.k. järnvägspaketet och att direktiv för driftskompatibilitet för såväl höghastighetståg som konventionella tåg på TEN-järnvägarna skall antas. Detta är en följd av den ökade internationaliseringen av järnvägstrafiken och ligger i linje med den internationella strategin i det transportpolitiska beslutet. Sverige har vidare varit pådrivande i den process som resulterade i en revidering av COTIF. Utvecklingen inom järnvägsektorn Järnvägssektorn har under de senaste ca 15 åren förändrats genom reformer såväl i Sverige och i andra länder som på EU-nivå. Förändringarna syftar till att på olika sätt lösa två av järnvägens grundproblem - en alltför ensidig nationell inriktning respektive bristande konsument- och marknadsorientering. Järnvägen i Europa har av historiska skäl kommit att utvecklas mot att betjäna nationella transportmarknader. Järnvägens organisationsformer, normer och kultur liksom dess infrastruktur har förstärkt detta mönster. Järnvägen har därför haft svårt att anpassa sig till framväxten av den inre marknaden och de ändrade produktions- och transportmönster denna medfört. Järnvägen har också haft svårt att anpassa sig till de allt högre och mer diversifierade krav transportmarknadens kunder i dag ställer på transporttjänster. Detta gäller för både godstransportmarknaden och marknaden för persontrafik. Järnvägen har av såväl tekniska som historiska skäl ett produktionsorienterat sätt att organisera och producera sina tjänster. Sammantaget har järnvägens nationella inriktning samt dess produktionsorienterade organisation bidragit till en avsevärt minskad konkurrenskraft i förhållande till andra transportslag, vilket har medfört minskande marknadsandelar, särskilt på godstransportmarknaden. Nationella bestämmelser De viktigaste författningarna på området är följande - lagen (1995:1649) om byggande av järnväg - förordningen (1995:1652) om byggande av järnväg - järnvägstrafiklagen (1985:192) - lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik - miljöbalken (1998:808) (Tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. vid byggande av järnväg m.m.) - järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) - förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar - lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet - förordningen (1997:757) om tilldelning av spårkapacitet - lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg - förordningen (2000:1339) om järnvägssystem för höghastighetståg - förordningen (1998:1827) om avgifter för trafik på statens spåranläggningar Förändringar i EG:s regelverk I syfte att förnya, vitalisera och harmonisera den europeiska järnvägssektorn föreslog EG-kommissionen år 1998 att direktiven 91/440/EEG om utveckling av gemenskapens järnvägar och 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag skulle förtydligas samt att direktiv 95/19/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av banavgifter och utfärdande av säkerhetsintyg skulle ersättas av nya, betydligt mer precisa direktiv. Kommissionens förslag behandlades i rådet och Europaparlamentet under arbetsnamnet "järnvägspaketet". Efter ett omfattande förhandlingsarbete kunde följande tre direktiv slutligen antas. - Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/12/EG av den 26 februari 2001 om ändring av rådets direktiv 91/440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar. - Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/13/EG av den 26 februari 2001 om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag. - Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg. Enligt direktiv 2001/12/EG skall internationell godstrafik ha fritt tillträdet till spåret inom ett särskilt definierat transeuropeiskt nät för godstransporter på järnväg (TERFN). I övrigt syftar direktivet till att ge tydligare anvisningar och regler för den ekonomiska uppdelningen mellan operatörer och infrastrukturhållare. Härigenom skall insynen i dessa aktörers ekonomiska mellanhavanden förbättras. Vidare kräver direktivet att vissa funktioner skiljs åt för att garantera en likvärdig och icke diskriminerande tillgång till infrastrukturen. Genom direktiv 2001/13/EG utvidgas direktiv 95/18/EG till att gälla samtliga järnvägsföretag som etablerar sig i gemenskapen. I direktiv 2001/14/EG finns bestämmelser som huvudsakligen fastställer principer för tilldelning av spårkapacitet och nivån på de banavgifter som får tas ut. I Sverige leder genomförandet av de nya direktiven till att bl.a. Banverkets, Järnvägsinspektionens och Tågtrafikledningens roller i järnvägssystemet behöver ses över. Behovet av en mer genomgripande samlad översyn av organisation och lagstiftning inom järnvägsområdet blir därmed uppenbart. Inom EU har vidare nyligen antagits Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/16/EG av den 19 mars 2001 om driftskompatibilitet hos det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg. Detta direktiv liknar till sin uppläggning det redan tidigare antagna s.k. höghastighetsdirektivet (direktiv 96/48/EG) som avser driftskompatibilitet hos det transeuropeiska järnvägsnätet för höghastighetståg. Direktivet om driftskompatibilitet avseende konventionella tåg skall vara genomfört i medlemsländerna senast den 20 april 2003. Kommissionen planerar dessutom att lägga fram ett förslag till direktiv om järnvägssäkerhet vilket dels kan komma att ha inverkan på hur säkerhetsansvariga myndighetsfunktioner skall vara organiserade, dels hur den styrande lagstiftningen skall vara utformad. Kommissionen har vidare aviserat att järnvägspaketet skall följas upp av ett andra paket med åtgärder syftande till vidgat marknadstillträde och/eller ökad konkurrens i trafikutövarledet. Dessa direktivförslag planeras att läggas fram senare under år 2001. COTIF COTIF (Convention relative aux transports internationaux ferroviares) är en mellanstatlig konvention till vilken 39 stater i Europa, Nordafrika och Främre Asien är anslutna. Huvudsyftet bakom COTIF är att underlätta internationella järnvägstransporter genom att skapa en för alla konventionsstater gemensam transporträttslig grund för sådana transporter. COTIF omfattar huvudsakligen regler rörande innehållet i transportavtal för internationella person- och godstransporter på järnväg. COTIF:s särskilda bilagor innehåller vidare regler rörande farligt gods, s.k. vagnrätt samt regler rörande frakt av containrar respektive expressgods. COTIF reviderades sommaren 1999. Vid revisionen antogs ett ändringsprotokoll med sju bilagor. De sju bilagorna berör följande områden: A. Transportavtal vid persontransporter B. Transportavtal vid godstransporter C. Transport av farligt gods D. Användning av privatvagnar E. Avtal om infrastrukturanvändning F. Validering/antagande av tekniska standarder/ normer G. Tekniskt godkännande av järnvägsmateriel för användning i internationell trafik Nyheterna i det reviderade COTIF rör främst att konventionens regler blir tillämpliga för alla transportavtal för internationella järnvägstransporter inom COTIF:s geografiska område. Under vissa villkor gäller COTIF:s regler också för järnvägstransporter mellan COTIF-stater och andra stater. Därutöver utökas COTIF med två nya bilagor som innehåller regler om dels antagande av tekniska normer/standarder för utformning/underhåll av järnvägsmateriel, dels tekniskt godkännande för användning av järnvägsmateriel. I stället för att rättigheter och skyldigheter var knutna till det generella begreppet järnvägen, har de delats upp och knutits till järnvägsföretag, vagnägare, transportkunder, infrastrukturhållare osv. 1999 års ändringsprotokoll till COTIF undertecknades för Sveriges räkning den 4 juni 1999. Behovet av en utredning I 1998 års transportpolitiska beslut poängterade regeringen vikten av att främja en effektiv konkurrens mellan olika trafikutövare och transportlösningar. Transportlösningarna måste dessutom enligt beslutet kontinuerligt utvecklas så att de blir effektivare och bättre uppfyller konsumenternas krav och behov. För att främja en sådan utveckling och därigenom stärka järnvägssektorns effektivitet krävs ett regelverk som möjliggör och uppmuntrar en väl fungerande konkurrens. Den statliga persontrafikupphandlingen med trafikstart år 2000 visade att det finns en potential att utveckla järnvägstrafiken. Upphandlingen resulterade i att tre nya operatörer etablerade sig på marknaden. De nya operatörernas anbud visade i flera avseenden på ett nytänkande. Samtidigt har övergången till de nya operatörerna inte varit oproblematisk. De allvarligaste störningarna förorsakades av att Sydvästen AB som övertog persontrafiken på Västkustbanan i januari 2000 ställde in betalningarna i juni 2000. Även problem med biljettförsäljning och biljettsamordning ledde till svårigheter för resenärerna. Tågresandet har under de senaste åren haft en mycket positiv utveckling och kan komma att vända den långsiktigt negativa trenden avseende järnvägens totala marknadsandelar. Det förutsätter dock att tågtrafiken även fortsatt är konkurrenskraftig till pris och kvalitet samt ökar sin kundorientering. Regeringen anser att en effektiv konkurrens mellan olika trafikutövare och transportlösningar i grunden är ett verkningsfullt medel för att skapa ett transportsystem som effektivare och bättre uppfyller konsumenternas krav och behov. Den senaste tidens problem inom järnvägstrafiken pekar dock på att det finns skäl att utveckla persontrafiken på järnväg successivt och under kontrollerade former. Därför måste de önskvärda åtgärderna genomföras stegvis på både kort och lång sikt. Det är vidare viktigt att konsumentintresset behandlas i det regelverk som skall styra kommande upphandlingar. I propositionen Ändrad verksamhetsform för SJ m.m. (prop. 1999/2000:78, bet. 1999/2000:TU11, rskr. 1999/2000:238) har regeringen därför föreslagit vissa åtgärder för att skapa stabilare förutsättningar för den av staten upphandlade trafiken. Genomförandet av järnvägspaketets direktiv och driftskompatibilitetsdirektivet ställer krav på en översyn av organisationen och rollfördelningen mellan Tågtrafikledningen, Järnvägsinspektionen och Banverket. Utvecklingen mot flera operatörer ställer krav på regel- och övervakningssystem för fördelning av infrastrukturkapacitet. De olika banförvaltarskap som förekommer utöver Banverkets ställer krav på ändrade regelverk. Utvecklingen mot ökad konkurrens i den nationella järnvägstrafiken samt den pågående utvecklingen inom EU mot en fortsatt internationalisering av järnvägstrafiken gör det angeläget med en total översyn av järnvägslagstiftningen. Inte minst är det av vikt att utreda hur SJ:s tidigare ansvar och befogenheter enligt de delar av UIC-regelverket som ej påverkas av EG-rätten eller COTIF skall hanteras i svensk rätt. Sverige är part i COTIF. De ändringar som genomförts i konventionen vid 1999 års revision får anses angelägna och önskvärda från svensk ståndpunkt. Mot denna bakgrund bör Sverige ratificera ändringsprotokollet, inklusive dess bilagor, och i samband därmed genomföra dess bestämmelser i svensk rätt. Genomförandet kommer i huvudsak att beröra de lagar som berör internationella förhållanden. Det finns dock ett stort intresse av att samma regler gäller både internationellt och nationellt. Utgångspunkten bör därför vara att motsvarande ändringar görs i den nationella regleringen. Samtidigt kan det finnas särskilda intressen som motiverar särlösningar på nationell nivå. Det finns ett stort antal internationella organisationer på järnvägsområdet, i vilka Sverige fram t.o.m. år 2000 varit representerat i huvudsak av Banverket och affärsverket SJ. Ett sådant exempel är internationella järnvägsunionen, UIC. I avsaknad av ett gemensamt europeiskt offentligrättsligt regelverk på framför allt den tekniska sidan har inom ramen för UIC ett omfattande civilrättsligt regelverk tagits fram. Ett medlemskap i UIC är i dag inte obligatoriskt, men i praktiken nödvändigt för att en gränsöverskridande trafik skall kunna bedrivas. I och med SJ:s bolagisering måste frågan om hur Sverige skall vara officiellt representerat i UIC och andra organisationer lösas. I driftskompatibilitetsdirektiven ingår bestämmelser om s.k. anmälda organ som bl.a. har till uppgift att bestämma huruvida tekniska specifikationer står i överensstämmelse med direktiven. Den tekniska kompetensen som behövs i ett sådant organ finns i dag i Train Tech Engineering Sweden AB (f.d. SJ:s maskindivision). När SJ bolagiserats finns det risk att denna kompetens skingras. Det är väsentligt för den svenska järnvägsmarknaden att det skapas garantier för att denna kompetens kan bibehållas inom landet för att möjliggöra etablering av ett eller flera anmälda organ. Uppdraget En särskild utredare tillkallas för att göra en bred översyn av organisationen och lagstiftningen inom järnvägssektorn. Uppdraget kan delas upp i två delar. Den ena delen berör organisationen och konkurrensen inom järnvägssektorn. Den andra omfattar genomförande av ett antal EG-direktiv och COTIF samt dessutom en allmän översyn av järnvägslagstiftningen. De båda delarna kan dock inte ses som från varandra fristående delar utan är i grunden starkt integrerade. Målsättningen skall vara att skapa ett robust regelverk som är anpassat till dagens politiska situation både i Sverige och inom EU och som samtidigt ger utrymme för utveckling av järnvägssektorn. Med hänsyn till de förändringar som beskrivits ovan samt vad som anges i 1998 års transportpolitiska beslut (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:226) och i propositionen Ändrade verksamhetsformer för SJ m.m. (prop. 1999/2000:78, bet. 1999/2000:TU11, rskr. 1999/2000:238) skall utredaren i ett slutbetänkande med utgångspunkt från kundintresset beskriva förutsättningarna för och analysera effekterna av en fortsatt utveckling av konkurrensen inom den nationella persontrafiken på järnväg. Utredaren skall analysera olika modeller för en utvecklad konkurrens samt i sin slutliga bedömning förorda ett alternativ. Analysen kan exempelvis avse en total avreglering eller olika former av koncessioner. Den rapport som tagits fram av SJ AB "Marknadsmodeller för persontrafik på järnväg" och det förslag till indelning i koncessionsområden som redovisats i betänkandet Rikstrafiken - en ny myndighet (SOU 1999:57) kan utgöra utgångspunkter för analysen. Det står dock utredaren fritt att välja de modeller som han anser bör analyseras närmare. Den förordade modellen bör om möjligt redovisa en stegvis utveckling av konkurrensen. Utredaren skall mot bakgrund av den för konkurrens alltmer öppnade järnvägsmarknaden se över myndighetsstrukturen inom sektorn. Vid detta arbete skall särskilt bedömas vilka förändringar av myndigheternas organisation och ansvarsområden som är nödvändiga för att överensstämmelse med EU:s järnvägspolitik skall uppnås. En fråga i detta sammanhang är vilken myndighet som skall ha ansvar för vagnregistret och vagncertifieringen. Utredaren skall även ta ställning till i vilken utsträckning Sverige bör vara officiellt representerat i internationella organisationer och andra organisationer inom järnvägssektorn. Utredaren skall vidare föreslå de författnings- och organisationsförändringar som är lämpliga för genomförandet av direktiven i järnvägspaketet samt direktivet om driftskompatibilitet för transeuropeiska konventionella järnvägar. Utredaren skall dessutom föreslå hur COTIF skall genomföras i svensk rätt. Utredaren skall också göra en översyn av de nationella regler vilka har sin motsvarighet i överenskommelserna i COTIF och föreslå lämpliga ändringar i dessa. Utgångspunkten bör i denna del vara att de nationella reglerna bör överensstämma med de internationella överenskommelserna såvida inte något särskilt intresse talar för motsatsen. I uppdraget ingår slutligen att göra en generell översyn av järnvägslagstiftningen för att modernisera denna och - om så bedöms erforderligt - anpassa den till regeringsformens bestämmelser om normgivning. I samband därmed bör utredaren även lämna förslag på sådana ändringar som är lämpliga med hänsyn till vad som föreslagits avseende organisationen inom sektorn eller mot bakgrund av att ovannämnda regleringar genomförts. Utredaren skall i sitt arbete beakta de analyser och förslag som Godstransportdelegationen lägger fram i sitt betänkande. Vidare skall utredaren samråda med den utredning som genomförs av Banverket och SIKA avseende banavgifter. Utredaren skall även samla och redovisa erfarenheter från andra länder som exempelvis Storbritannien, Nederländerna, Tyskland och Danmark. Utredaren bör samråda med övriga nordiska stater. Utredaren skall senast den 20 december 2001 lämna förslag om hur Sverige skall vara representerat i olika internationella organisationer. Vid samma tidpunkt skall förslag lämnas om vilken organisation som skall ansvara för vagnregistret och vagncertifieringen. Utredaren skall också föreslå de författningsändringar som är lämpliga med anledning av genomförandet av direktiven i järnvägspaketet samt direktivet om driftskompatibilitet för transeuropeiska konventionella järnvägar. Övriga delar av uppdraget skall redovisas senast den 15 mars 2003. Utredaren skall i betänkandet särskilt redovisa konsekvenserna för små företags villkor i enlighet med 15 § kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren skall i detta arbete samråda med Näringslivets nämnd för regelgranskning. (Näringsdepartementet)