Post 2 av 497 träffar
Grundlagsskyddet för rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar, Dir. 2025:70
Departement: Justitiedepartementet
Beslut: 2025-07-03
Dir. 2025:70
Kommittédirektiv
Grundlagsskyddet för rätten till ersättning vid
rådighetsinskränkningar
Beslut vid regeringssammanträde den 3 juli 2025
Sammanfattning
En parlamentariskt sammansatt kommitté ska utreda vissa delar
av egendomsskyddet i regeringsformen. Skyddet för äganderätten
och respekten för rådighet över privat egendom är av central
betydelse. Kommittén ska överväga om rätten till ersättning
vid rådighetsinskränkningar bör ändras. Syftet är att
säkerställa att det i grundlag finns en väl avvägd
ersättningsreglering som är utformad på ett tydligt sätt.
Kommittén ska
* bedöma om rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar
i 2 kap. 15 § regeringsformen bör ändras, och
* lämna de förslag till grundlagsändringar som kommittén
bedömer är motiverade.
Kommittén är oförhindrad att i övrigt ta upp frågor om
egendomsskyddet i regeringsformen, om uppdraget ändå kan
redovisas i tid.
Uppdraget ska redovisas senast den 17 augusti 2026.
Uppdraget att utreda grundlagsskyddet för rätten till
ersättning vid rådighetsinskränkningar
Nuvarande reglering om egendomsskyddet i regeringsformen
Egendomsskyddet regleras i 2 kap. 15 § regeringsformen. Enligt
15 § första stycket är vars och ens egendom tryggad genom att
ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller
till någon enskild genom expropriation eller något annat
sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker
användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att
tillgodose angelägna allmänna intressen.
Bestämmelsen i 15 § första stycket ger alltså skydd mot två
huvudtyper av ingrepp. Den omfattar dels expropriation eller
något annat sådant förfogande, dels inskränkningar i
användningen av mark eller byggnad (rådighetsinskränkningar).
Skyddet innebär inte att den enskildes egendom är ovillkorligt
tryggad. Ingrepp av de slag som omfattas av 15 § första
stycket får göras om det krävs för att tillgodose angelägna
allmänna intressen. Till skillnad mot vad som gäller för andra
relativa fri- och rättigheter finns det dock inte någon
reglering som anger vilka allmänna förutsättningar som ska
gälla för att en begränsning i egendomsskyddet ska vara
tillåten (jfr 2 kap. 20 och 21 §§ regeringsformen).
Vad som kan utgöra ett angeläget allmänt intresse har i
förarbetena exemplifierats med bl.a. samhällets behov av mark
för naturvårds- och miljöintressen, totalförsvarsändamål och
för bostadsbygge, trafikleder, rekreation och friluftsliv. I
förarbetena framhålls att det inte är möjligt att mer i detalj
beskriva dessa intressen, utan att det i sista hand är en
fråga som i viss mån måste bli föremål för politiska
värderingar med hänsyn till vad som är godtagbart från
rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt
samhälle. Uttrycket angelägna allmänna intressen anknyter till
vad som gäller för egendomsskyddet enligt artikel 1 i
tilläggsprotokoll 1 till den europeiska konventionen angående
skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna (Europakonventionen), vilken gäller som svensk lag
(propositionen Inkorporering av Europakonventionen och andra
fri- och rättighetsfrågor, prop. 1993/94:117 s. 48). Enligt
rättspraxis gäller en tydlig proportionalitetsprincip för
begränsningar i egendomsskyddet som bl.a. innebär att det
måste göras en proportionalitetsbedömning i det enskilda
fallet (”Parkfastigheten” NJA 2018 s. 753, jfr Skibinscy mot
Polen, nr 52589/99, dom den 14 november 2006, p. 87).
I 15 § andra stycket anges att den som genom expropriation
eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom
ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten.
Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det
allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på
sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av
fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som
är betydande i förhållande till värdet på denna del av
fastigheten. I dessa fall ska ersättningen bestämmas enligt
grunder som anges i lag.
Sedan lång tid gäller enligt svensk rätt principen att
ingripanden från det allmänna som har sin grund i
hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl normalt inte
medför rätt till ersättning. Som skäl för denna princip har
hävdats att när tillräckligt starka allmänna intressen
motiverar ett ingrepp ska inga ekonomiska hänsyn hindra det
allmänna från att vidta lämpliga åtgärder för att trygga
säkerhet, hälsa och miljö (Bertil Bengtsson, Ersättning vid
offentliga ingrepp 2 – Allmänna ersättningsprinciper, 1991, s.
153).
Regleringen av rådighetsinskränkningar i 15 § första och andra
styckena infördes genom 1994 års grundlagsändringar, vilka
även innebar att Europakonventionen inkorporerades i svensk
rätt. I förarbetena anges att grundlagsskyddet bl.a. omfattar
inskränkningar i form av byggnadsförbud,
strandskyddsförordnande och beslut om naturreservat. När det
gäller den grundlagsskyddade ersättningsrätten framhölls att
avsikten inte var att utvidga rätten till ersättning vid
rådighetsinskränkningar (prop. 1993/94:117 s. 17, 18, 49 och
50).
Förhållandet mellan lagtexten i 15 § andra stycket och
förarbetena till bestämmelsen kom att leda till osäkerhet om
hur bestämmelsen skulle tolkas. Det som diskuterades var i
första hand om utformningen innebar att rätten till ersättning
hade utökats till att omfatta rådighetsinskränkningar som görs
av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl, trots vad
som uttalas i förarbetena. Mot den bakgrunden infördes genom
2010 års reform av regeringsformen i 15 § tredje stycket ett
undantag från den grundlagsskyddade ersättningsrätten i andra
stycket. Enligt bestämmelsen gäller vid inskränkningar av mark
eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller
säkerhetsskäl vad som följer av lag i fråga om rätt till
ersättning.
I förarbetena framhålls att huvudregeln om att rätt till
ersättning föreligger när det allmänna inskränker användningen
av mark eller byggnad inte påverkas av undantaget i 15 §
tredje stycket. Rätt till ersättning föreligger således
exempelvis vid inskränkningar till följd av beslut enligt
miljöbalken om nationalparker, naturreservat, kulturreservat
och biotopskyddsområden. Av förarbetena framgår att
undantagsregeln omfattar t.ex. de bestämmelser i miljöbalken
som tidigare fanns i hälsoskyddslagen och miljöskyddslagen.
Det konstateras också att bestämmelsen får anses omfatta
djurskyddshänsyn (propositionen En reformerad grundlag, prop.
2009/10:80 s. 169 och 170).
Av 15 § tredje stycket följer att det genom vanlig lag kan
föreskrivas en rätt till ersättning i de fall som omfattas av
bestämmelsen. Enligt rättspraxis gäller dessutom att staten
under speciella omständigheter, även utan stöd i lag, kan
åläggas att betala ersättning för skada till följd av en
rådighetsinskränkning som har tillkommit genom en författning
eller ett beslut som har motiverats av säkerhetsskäl eller av
intresset av att skydda miljön eller människors liv eller
hälsa. Det förutsätter dock – liksom vid sådana inskränkningar
som omfattas av 15 § andra stycket – att inskränkningen har
avsevärt försvårat pågående markanvändning. Det förutsätter
dessutom att inskränkningen i det enskilda fallet är så
särskilt betungande för den enskilde att det inte framstår som
rimligt att han eller hon ensam får bära konsekvenserna av
inskränkningen. Så kan exempelvis vara fallet om
inskränkningen medför mycket stora kostnader eller
intäktsförluster för den enskilde (”Tjäderspelet i Malsättra”
NJA 2023 s. 291).
I 15 § fjärde stycket görs ett förbehåll för den på
sedvanerätt grundade allemansrätten. Enligt bestämmelsen ska
alla ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende
av vad som i övrigt föreskrivs i 15 §.
Bestämmelser om skydd för egendom finns även i artikel 17 i
Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter (EU:s
rättighetsstadga). Skyddet enligt EU:s rättighetsstadga
innebär bl.a. att var och en har rätt att förfoga över
lagligen förvärvad egendom och att nyttjandet av egendom får
regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna
samhällsintressen.
Tidigare utredningar om egendomsskyddet
Egendomsskyddets omfattning har utretts vid flera tillfällen
sedan 1974 års regeringsform infördes. Senast utreddes frågan
av 2023 års fri- och rättighetskommitté. Kommittén hade bl.a.
i uppdrag att bedöma vilka generella förutsättningar som bör
gälla för att en inskränkning i egendomsskyddet ska vara
godtagbar (dir. 2023:83). Mot bakgrund av att förslag till
ändring av grundlag bör ha ett brett parlamentariskt stöd och
att ett sådant stöd inte kunde uppnås, lämnade kommittén inte
något författningsförslag i fråga om egendomsskyddet
(betänkandet Några frågor om grundläggande fri- och
rättigheter, SOU 2025:2 s. 295–301).
Grundlagsregleringen av rätten till ersättning vid
rådighetsinskränkningar har varit en omdiskuterad fråga sedan
regleringen infördes genom 1994 års grundlagsändringar. Efter
2010 års reform av regeringsformen har diskussionen i den
juridiska litteraturen bl.a. handlat om förhållandet mellan
andra och tredje styckena i 15 §, vilka typer av
inskränkningar som omfattas av begreppet miljöskyddsskäl och
vad som är en grundlagsenlig ersättning (se t.ex. Bertil
Bengtsson, Grundlagsskydd för egendom och näringsverksamhet,
2024, s. 33–35 och 91–96 samt Gabriel Michanek och Charlotta
Zetterberg, Den svenska miljörätten, 6 uppl., 2024, s.
520–522).
Regleringen av ersättningsrätten har även behandlats inom
ramen för flera utredningar. Övervägandena har bl.a. handlat
om huruvida 15 § tredje stycket undantar ett vidare område
från rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar än vad
som avsågs vid införandet (betänkandet Ersättning vid
rådighetsinskränkningar – vilka fall omfattas av 2 kap. 15 §
tredje stycket regeringsformen och när ska ersättning lämnas?,
SOU 2013:59 s. 59). Vidare har det anförts att
grundlagsändringen sannolikt avsåg att göra skillnad mellan
naturvårdsregler och miljöskyddsregler (betänkandet Skydd av
arter – vårt gemensamma ansvar, SOU 2021:51 s. 733). Särskild
uppmärksamhet har även ägnats förhållandet mellan skyddet för
pågående markanvändning och den s.k. laglighetsprincipen,
enligt vilken egendomsskyddet i regeringsformen endast gäller
laglig markanvändning. Det har anförts att en långtgående
tillämpning av denna princip riskerar att göra
grundlagsskyddet illusoriskt (betänkandet Ett tydligt
regelverk för aktivt skogsbruk, SOU 2024:91 s. 363 och 364).
Det behöver utredas hur omfattande rätten till ersättning vid
rådighetsinskränkningar bör vara
Skyddet av äganderätten är av central betydelse. Äganderätten
är en förutsättning för frihet och marknadsekonomi, och därmed
en grund för det samhällssystem som gäller i vårt land. Men
även för enskilda är respekten för privat ägande och rådighet
över egendom av stor betydelse. Det är därtill självklart i en
liberal demokrati som bygger på rättsstatens principer och
skydd för mänskliga rättigheter att äganderätten ska vara
starkt skyddad.
Utvecklingen på miljörättens område, bl.a. under påverkan av
EU-rätten, har inneburit att enskilda markägare i vissa fall
kan behöva hantera långtgående inskränkningar i pågående
markanvändning utan att det finns någon rätt till ersättning,
även när den enskilde inte är orsak till att inskränkningen
görs. Detta har t.ex. förekommit i samband med begränsningar
som syftar till att bevara den biologiska mångfalden.
Regleringen har i flera fall fått till följd att markägare med
höga naturvärden på sin fastighet kraftigt har begränsats i
hur de kan bruka sin egen skog. Bestämmelser i vanlig lag som
möjliggör sådana begränsningar har kritiserats för att i vissa
fall medföra orimliga konsekvenser för enskilda. Det gäller
både under vilka förutsättningar markanvändningen får
begränsas och den rätt till ersättning som följer av dessa
regelverk. I fokus har stått sådana begränsningar i
markanvändningen som är en följd av artskyddsförordningen
(2007:845). Flera utredningar har även lämnat förslag till
lagändringar på detta område (SOU 2021:51 och SOU 2024:91).
Förslagen bereds i Regeringskansliet. Inom Regeringskansliet
pågår även ett arbete med att ta fram förslag till en
reglering av rätten till ersättning vid
rådighetsinskränkningar till följd av
fridlysningsbestämmelserna (KN 2024:D).
I avsaknad av sådana regler om ersättning vid ingrepp i
pågående markanvändning som avses i 15 § andra stycket, kan
den enskilde åberopa grundlagsskyddet direkt mot det allmänna.
Av rättspraxis följer dock att sådana begränsningar i
markanvändningen som enbart utgör en följd av de allmänna
hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken – eller av bestämmelserna
i artskyddsförordningen, vilka anses utgöra en precisering av
hänsynsreglerna – faller utanför 15 § andra stycket. I ett
sådant fall kan en rätt till ersättning finnas endast enligt
allmänna principer och under speciella omständigheter (NJA
2023 s. 291). En sådan ordning är enligt regeringen
oförutsebar och innebär stor osäkerhet för enskilda markägare.
Frågan om huruvida staten ska ersätta en enskild som drabbas
av en rådighetsinskränkning i ett visst fall påverkas även av
EU-rättsliga regler, t.ex. statsstödreglerna i artikel 107.1 i
Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (se bl.a. mål
C-238/20 Satini-S SIA och även NJA 2023 s. 291).
Det anförda talar sammantaget för att det ansvar som med
nödvändighet följer med ett markägande har kommit att bli
oproportionerligt omfattande i vissa fall. Det kan också
ifrågasättas om grundlagsregleringen ger uttryck för en rimlig
avvägning mellan det allmänna och den enskilde när det gäller
den ekonomiska bördan som vissa ingrepp i markanvändningen
innebär. Det finns t.ex. anledning att göra skillnad på
ingrepp mot hälso- och miljöfarliga verksamheter, t.ex. när
det gäller föroreningar och liknande störningar, och sådana
ingrepp som görs av artskyddsskäl eller liknande.
Det finns därför skäl att utreda grundlagsskyddet för rätten
till ersättning vid rådighetsinskränkningar.
Närmare om uppdraget
Som konstateras ovan är egendomsskyddet av central betydelse.
Samtidigt innebär dagens rättsläge stor osäkerhet för enskilda
markägare när det gäller rätten till ersättning vid
rådighetsinskränkningar. Det bör därför utredas om
grundlagsskyddet för rätten till ersättning vid
rådighetsinskränkningar bör ändras. Syftet är att säkerställa
att det i grundlag finns en väl avvägd ersättningsreglering
som är utformad på ett tydligt sätt. Regleringen av
ersättningsrätten måste även vara förenlig med EU-rättens
bestämmelser om statligt stöd.
Som en del i arbetet bör ersättningsregleringen i vanlig lag
analyseras i syfte att identifiera eventuella situationer där
rätten till ersättning för rådighetsinskränkningar typiskt
sett framstår som otillräcklig när det gäller inskränkningar
som görs av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl
(jfr SOU 2013:59 bilaga 2). I uppdraget ingår dock inte att
föreslå ändringar i vanlig lag.
Kommittén bör även göra en jämförelse mellan grundlagsskyddet
för rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar och den
rätt till ersättning som följer av Europakonventionen och EU:s
rättighetsstadga.
Kommittén ska därför
* bedöma om rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar
i 2 kap. 15 § regeringsformen bör ändras, och
* lämna de förslag till grundlagsändringar som kommittén
bedömer är motiverade.
Kommittén får även utreda egendomsskyddet i övrigt
Kommittén får även ta upp andra frågor som rör egendomsskyddet
i regeringsformen. Det kan bl.a. handla om att bedöma vilka
generella förutsättningar som bör gälla för att en
inskränkning i egendomsskyddet ska vara godtagbar, t.ex. om
det bör införas ett uttryckligt proportionalitetskrav, och
lämna de förslag till grundlagsändringar som kommittén bedömer
är motiverade. Det synsätt som har utvecklats i svensk rätt
över tid innebär att egendomsskyddet kräver en
proportionalitetsbedömning i det enskilda fallet, något som
har fått genomslag på ett flertal rättsområden (se bl.a. RÅ
1999 ref. 76 och NJA 2018 s. 753). Att och hur en sådan
bedömning ska göras framgår dock inte av grundlagstexten. Om
kommittén lämnar förslag som innebär att det införs ett
uttryckligt proportionalitetskrav vid inskränkningar i
egendomsskyddet, får kommittén även överväga och lämna förslag
på motsvarande ändring i 2 kap. 17 § regeringsformen i fråga
om näringsfriheten. En förutsättning för att ta upp sådana
frågor är att uppdraget ändå kan redovisas i tid.
I uppdraget ingår inte att föreslå ändringar i
grundlagsskyddet för allemansrätten.
Kommitténs sammansättning
Kommittén ska vara sammansatt med ledamöter som företräder de
olika partier som har representation i riksdagen.
I Sverige har det sedan länge eftersträvats bred politisk
enighet i frågor som rör ändring av grundlag. Kommittén ska
därför sträva efter att finna samlade lösningar på de frågor
som omfattas av dess uppdrag.
Konsekvensbeskrivningar
Förslagens konsekvenser ska redovisas i enlighet med
förordningen (2024:183) om konsekvensutredningar. Som en del i
konsekvensutredningen ska kommittén bedöma förslagens
ekonomiska och samhällsekonomiska konsekvenser samt
konsekvenser för enskilda och för miljön. Om förslagen medför
kostnadsökningar för det allmänna, ska kommittén föreslå en
finansiering i enlighet med 15 § kommittéförordningen
(1998:1474).
Kontakter och redovisning av uppdraget
Kommittén ska hålla sig informerad om och beakta relevant
arbete som pågår inom Regeringskansliet och
utredningsväsendet. Under genomförandet av uppdraget ska
kommittén inhämta synpunkter från berörda myndigheter och
organisationer i den utsträckning kommittén finner lämpligt.
Uppdraget ska redovisas senast den 17 augusti 2026.
(Justitiedepartementet)