Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1988:22 Beslut vid regeringssammanträde 1988-05-19 Statsrådet Göransson anför. 1 Mitt förslag En särskild utredare bör tillkallas för att utreda vissa frågor i närradions regelverk, bl.a. om närradioföreningarnas ställning och sändarnas räckvidd. Utredaren bör också se över vissa frågor om rätten att sända närradio i krig eller vid krigsfara, behovet av att använda sändarutrustningen för andra ändamål i krig eller vid krigsfara samt möjligheten att använda närradiosändare för inomhusalarmering. Utredaren bör slutligen pröva frågan om, och i så fall under vilka förutsättningar, skyldigheten för närradion att utnyttja televerkets sändare bör upphöra och därvid klargöra vilka förändringar ett upphörande av televerkets sändarmonopol skulle kräva. 2 Närradions förutsättningar 2.1 Frekvenstillgång De frekvenser för rundradiosändningar som Sverige disponerar har fastställts i internationellt samarbete. För televisionen utnyttjas två rikstäckande kanaler för Kanal 1 och TV 2. För ljudradio utnyttjas tre rikstäckande kanaler på FM-bandet. En fjärde kanal har börjat byggas ut för lokalradions behov. En femte rikstäckande kanal kommer att kunna bli tillgänglig för nya ändamål i mitten av 1990-talet. Frekvensplaneringen för denna kanal möjliggör kommunvis täckande sändningar. Av de åtta frekvenser i långvågs- och mellanvågsbanden som tilldelats Sverige utnyttjas för närvarande två. Dessutom finns frekvensutrymme för ytterligare två rikstäckande TV-kanaler som för närvarande inte utnyttjas. Vid sidan av de rikstäckande kanalerna för ljudradio och television är det möjligt att lokalt utnyttja ytterligare sändningsfrekvenser på FM-bandet. Sådana frekvenser används bl.a. för närradions sändningar. Med gällande regler för sändarnas räckvidd, normalt cirka fem km, finns det utrymme för drygt 400 närradiosändare. För vissa av dessa är det relativt lätt att öka räckvidden, för att t.ex. täcka en hel kommun. Inom tätbefolkade delar av landet, men också inom vissa glesbygdsområden, kan emellertid en ökning av räckvidden för vissa sändare leda till att ett mindre antal sändare får rum än för närvarande. 2.2 Utveckling Närradiosändningar har förekommit i Sverige sedan år 1979, till en början som försöksverksamhet under närradiokommitténs (U 1978:11) ansvar. Beslut om permanent närradioverksamhet fattades år 1985 (prop. 1984/85:145, KrU 22, rskr. 387). De nya reglerna trädde i kraft den 1 juli 1985. Den 1 januari 1986 inrättades en närradionämnd som övertog den tidigare närradiokommitténs myndighetsuppgifter. Fram till år 1982 sändes närradio i 16 försöksområden. Drygt 400 sammanslutningar deltog i försöksverksamheten. Efter år 1982 har verksamheten vuxit snabbt. Tillstånd till närradiosändningar hade i mars 1988 lämnats för 149 sändarområden av vilka 118 var i gång med sändningar. Antalet sändningsberättigade sammanslutningar var drygt 2 200. Antalet sändningstimmar under budgetåret 1986/87 uppgick till över 160 000. 2.3 Gällande regler Regler för närradioverksamheten finns i närradiolagen (1982:459, ändrad senast 1986:1215) och lagen (1982:460) om ansvarighet för närradio. Verksamheten regleras vidare i en närradioförordning (1982:1249, ändrad senast 1985:1066), en förordning (1984:463) om avgifter i ärenden om närradio (ändrad senast 1987:538) samt i en förordning (1988:340) med instruktion för kabel- och närradionämnderna. Med närradio avses rundradiosändningar med begränsad räckvidd av ljudradioprogram (1 § närradiolagen). För prövning av frågor om närradio och för tillsyn över närradioverksamheten finns en närradionämnd (2 §). Närradio får inte sändas utan tillstånd från nämnden (3 §). Tillstånd att sända närradio kan ges till vissa lokala ideella föreningar. Vidare kan församlingar inom svenska kyrkan, obligatoriska sammanslutningar av studerande vid universitet och högskolor samt sammanslutningar av flera tillståndshavare för gemensamma närradioändamål, närradioföreningar, ges tillstånd (4 §). Närradio får bara sändas över sådana radiosändare som televerket ställer till förfogande (6 §). För varje sändare bestämmer närradionämnden vilka sammanslutningar som skall få sända och under vilken tid sändningarna får ske (7 §). Varje beslut om sändningstid gäller tills vidare, dock längst för ett år (8 §). Kommersiell reklam eller s.k. sponsring får inte förekomma i närradion (10 §). Tillstånd att sända närradio får återkallas bl.a. om en sammanslutning har brutit mot förbudet mot kommersiell reklam eller sponsring eller om sammanslutningen har sänt ett program som i en lagakraftvunnen dom har befunnits innefatta ett yttrandefrihetsbrott som innebär ett allvarligt missbruk av yttrandefriheten i närradio (13 §). 2.4 Närradionämnden Närradionämnden har till uppgift att pröva frågor om närradio och har tillsyn över närradioverksamheten. Vissa av närradionämndens arbetsuppgifter kräver en ingående prövning av varje enskilt ärende. Det gäller tilldelning av sändningstillstånd för sammanslutningar och beslut om återkallelse av sådana tillstånd. Andra uppgifter kan vara mer rutinbetonade, t.ex. fördelning av sändningstid. De sändande sammanslutningarna på en ort enas i allmänhet om hur sändningstiderna skall fördelas, varför nämndens beslut ofta har karaktären av en formell bekräftelse på vad sammanslutningarna kommit överens om. Detta gäller även ändring av sändningstid. 2.5 Närradioföreningarna Närradioföreningar finns på de flesta orter där närradio sänds. Det stora flertalet tillståndshavare har anslutit sig till närradioföreningar som fungerar som lokala samarbetsorgan mellan de sändande sammanslutningarna. En viktig uppgift för närradioföreningarna är att utforma förslag till sändningstidsscheman. Närradioföreningarnas roll är endast reglerad med avseende på deras sändningsrätt. Det finns således inte några regler för hur många närradioföreningar det får finnas på varje ort. Inte heller finns det några föreskrifter som reglerar närradioföreningarnas medverkan i sändningstidsärenden. 3 Bakgrund till de frågor som bör utredas 3.1 Inledning Med anledning av motioner till riksdagen om närradioverksamheten har kulturutskottet (KrU 1987/88:11) uttalat att det är angeläget att en översyn av vissa frågor rörande närradioverksamheten kommer till stånd. Riksdagen har gett regeringen till känna vad utskottet anfört (rskr. 1987/88:220). Jag börjar med att behandla dessa frågor. I fråga om närradiosändningar i krig och vid krigsfara samt om alarmering har försvarsutskottet (FöU 1986/87:11) anfört att regeringen bör handlägga frågorna om viktiga meddelanden till befolkningen genom radio samt om närradions användning och skydd så att ställning kan tas tidigt under försvarsbeslutsperioden. Riksdagen har gett regeringen till känna vad utskottet uttalat (rskr. 1986/87:310). 3.2 Närradioföreningarnas ställning och sändarnas räckvidd Närradioföreningarnas sändningsrätt är begränsad i förhållande till vad som gäller för andra sändningsberättigade sammanslutningar. Sändningarna får endast innehålla uppgifter om program och programtider och andra upplysningar om närradioverksamheten på orten. I övrigt får det endast förekomma sändningar från evenemang av gemensamt intresse för tillståndshavarna på orten, information i begränsad omfattning om kommunal verksamhet samt provsändningar av program som framställts av sammanslutningar som saknar sändningstillstånd, i varje enskilt fall under högst tre månader (11 § närradiolagen). Det har dock visat sig att de vanliga sändningsberättigade sammanslutningarna inte alltid har resurser att sända på sommaren. Annan verksamhet såsom turistradio, som bl.a. innehåller information om kommunala turistsatsningar och dagshändelser, har då ökat i omfattning. Detta har, å ena sidan, kritiserats av dem som menar att närradions roll som föreningarnas språkrör urholkas. Å andra sidan menar förespråkare för en utvidgning av närradions sändningsrätt, att närradioverksamheten skadas om sändaren inte används under sommaren och förordar därför att närradioreglerna mjukas upp så att de inbegriper den typ av sändningar som jag nyss nämnde. Reglerna för närradiosändarnas räckvidd innebär att närradioprogrammen ska kunna tas emot med god hörbarhet inom ett område på cirka fem km från sändaren (prop. 1981/82:127, KrU 29, rskr. 362). I kulturutskottets betänkande (KrU 1984/85:22) anges att femkilometersgränsen fortfarande skall vara huvudregel men att närradionämnden bör kunna tillåta avsteg. Utifrån en bedömning av föreningslivets behov och ortens förutsättningar bör sändare med större räckvidd kunna få förekomma. Framför allt bör glesbygdsorter kunna komma i fråga. Önskemål om längre räckvidd framförs ofta från föreningar som arbetar på kommunnivå och därför vill kunna nå hela kommunen. Av 149 sändarområden för vilka sändningstillstånd hade lämnats i mars 1988 hade 58 fått medgivande om längre räckvidd. Enligt den praxis som har etablerats, har antalet närradioföreningar på flertalet orter begränsats till en enda. De sändande sammanslutningarna har således gått samman i en närradioförening. Föreningen förbereder fördelningen av sändningstider på orten, oavsett antalet sändare. På några orter har två närradioföreningar bildats. En utveckling mot mer än en närradioförening på en ort har dock uppfattats kunna ge olyckliga resultat, särskilt om det sker en uppdelning enligt politiska linjer. Närradionämnden fattar beslut i sändningstidsärenden. Alla sändningstidsändringar måste därför också beslutas av nämnden. Nämndens beslut har oftast karaktären av en enkel registrering. Det är en omfattande arbetsuppgift eftersom det gäller 160 000 sändningstimmar per år som skall registreras i perioder om 15 minuter. 8 000 registreringar av ändrade sändningstider görs varje år. Under innevarande budgetår har dock ADB-utrustning tagits i bruk för att underlätta en sådan registrering. En möjlighet som tidigare har diskuterats men då avvisats, är att låta närradioföreningarna, som i praktiken i de flesta fall svarar för sändningstidsfördelningen, också svara för de formella besluten. 3.3 Närradiosändningar i krig och vid krigsfara samt frågan om alarmering 3.3.1 Gällande regler för närradion i krig Det finns för närvarande inga särskilda regler för närradiosändningar i krig och vid krigsfara. De regler som gäller för användningen av radiosändare i krig m.m. är generella för alla radiosändare och finns i förordningen (1980:140) om användning av radiosändare i krig m.m. Innebörden av den är i huvudsak att tillstånd att använda radiosändare enligt 1 § kungörelsen (1967:446) om radiosändare upphör att gälla i krig och vid krigsfara. Som jag nämnt i det föregående får, enligt närradiolagen, närradio inte sändas utan tillstånd av närradionämnden. Vidare får närradio bara sändas över sådana sändare som televerket ställer till förfogande. För varje sändare bestämmer närradionämnden vilka sammanslutningar som skall få sända och under vilken tid sändningarna skall få ske. Däremot meddelar inte televerket något tillstånd till dessa sammanslutningar att använda radiosändare enligt 1 § kungörelsen om radiosändare. Detta förhållande leder till en viss oklarhet om vad som gäller för närradiosändningarna om Sverige kommer i krig eller krigsfara. 3.3.2 Alarmering Av landets befolkning bor 80 % i tätorter. Befintligt utomhuslarm hörs inte alltid inomhus. Tidigare var det möjligt att varna befolkningen via telefon, men i takt med att det nya AXE-systemet byggs ut försvinner denna möjlighet. Med Radio Data System (RDS) finns möjlighet att koppla på ljudet i en radiomottagare och på så sätt ge inomhuslarm till befolkningen under dygnets alla timmar. Dessutom kan RDS även lämna lokalt avgränsad varningsinformation till olika samhällsfunktioner utan att störa pågående program. Det kan gälla information till t.ex. transportväsendet och industrin. Möjligheten att använda RDS över närradio har diskuterats. Enligt vad jag erfarit kan dock inte RDS-sändningar genomföras fullt ut förrän tidigast omkring år 1995. 3.3.3 1987 års beslut om totalförsvarets fortsatta utveckling Frågorna om närradion i krig samt om alarmering och andra viktiga meddelanden till befolkningen genom radio har behandlats under förberedelsearbetet inför riksdagsbeslutet år 1987 om totalförsvarets utveckling under i första hand perioden 1987/88 - 1991/92. Som ett led i 1984 års försvarskommittés arbete med att utforma förslag om totalförsvarets inriktning inför 1990-talet lade olika myndigheter inom totalförsvaret fram förslag till programplaner för sina ansvarsområden. Följande två myndigheter hade synpunkter på här behandlade frågor. Styrelsen för psykologiskt försvar behandlade frågan om närradions användning i krig och angav vissa principer för hur närradions resurser bäst skulle kunna tas till vara vid kriser och krig. Enligt styrelsen borde närradions sändare och frekvenser användas för distribution av de länsradiosändningar som skall etableras under krig med lokalradion som bas. I avvaktan på slutligt ställningstagande och en fastlagd beredskapsplan borde enligt styrelsen närradiosändningarna vid en hastigt påkommen kris och krigssituation kunna bringas att upphöra. Statens räddningsverk behandlade frågan om inomhusalarmering. Enligt räddningsverket borde närradiosändarna kunna utnyttjas för larm och därför kompletteras med viss utrustning. 3.4 Huvudmannaskapet för närradiosändare 3.4.1 Nuvarande situation Televerket har svarat för närradiosändarna sedan provverksamhetens start år 1979. Sedan år 1982 anges det i närradiolagen (6 §) att närradio bara får sändas över sådana radiosändare som televerket bestämmer. De sändare som används för närradion kan vara placerade på olika sätt, t.ex. på televerkets byggnader, i vattentorn eller i rundradiomaster. Televerket installerar sändare och programförbindelser och debiterar närradioföreningarna hyra för tillhandahållna tjänster. Riktpunkten för televerket har varit att erbjuda tjänsterna till självkostnadspris i enlighet med vad som beslutats av riksdagen (prop. 1981/82:127, KrU 29, rskr. 362). Enligt vad jag erfarit uppvisade emellertid verksamheten ett ekonomiskt underskott på ca 25 % år 1987. 3.4.2 Televerkets förslag I skrivelse till regeringen den 25 september 1987 har televerket föreslagit att verkets monopol på närradiosändare avvecklas. Televerket anför att det, i ett läge där relativt kraftiga prisökningar skulle behöva göras för att täcka televerkets kostnader för verksamheten, är rimligt att de sändande föreningarna ges frihet att överväga andra alternativ än televerket som tillhandahållare av närradiosändare. Härigenom skulle, enligt televerket, föreningar som så önskar kunna anskaffa egna sändare och genom ideella insatser få möjlighet att reducera sina kostnader. Televerket har för avsikt att, även efter det att verkets ensamrätt upphört, marknadsföra de ifrågavarande tjänsterna till intresserade köpare. 3.4.3 Remissyttranden Televerkets förslag har remissbehandlats och svar har avgetts av närradionämnden, statens räddningsverk, överstyrelsen för civil beredskap, styrelsen för psykologiskt försvar och Närradioförbundet. Närradionämnden menar att en noggrann analys är nödvändig för att se vilka konsekvenser ett upphävande av nuvarande regler kan få såväl för de föreningar som för närvarande sänder närradio som för dem som avser att starta. Det bör också studeras hur en differentiering av sändarhyrorna kan antas påverka närradioverksamhetens fortsatta utbyggnad, särskilt med hänsyn till glesbygd och mindre orter. Det bör vidare klargöras om det är möjligt att förena televerkets roller som dels konkurrent på en marknad, dels kontrollant av de tekniska förutsättningarna för verksamheten. Närradionämnden understryker att det efter ett eventuellt beslut om ändrade principer för sändaretablering kan behövas en övergångsperiod. Statens räddningsverk anser att ett slopande av televerkets monopol kan innebära negativa effekter på möjligheterna att larma/varna allmänheten även i samband med stora fredstida olyckor. Med ett splittrat ägande anser räddningsverket att det i fred inte är möjligt att säkerställa att privata sändare verkligen går ut med myndighetsmeddelanden. Överstyrelsen för civil beredskap anser att televerkets monopol på närradiosändare bör kunna avskaffas, men förutsätter att sändarinnehavarnas åligganden i krig och vid krigsfara regleras i samband med tillståndsgivningen. Styrelsen för psykologiskt försvar menar att televerkets förslag om avmonopolisering av närradiosändare kan ha vissa fördelar. Om sändarna privatiseras kan de i samband med en allvarlig kris eller i krig bli föremål för åtgärder enligt förfogandelagen. Enligt nuvarande ordning, då televerket äger sändarna, finns inte någon sådan möjlighet. Om däremot närradion, enligt vad styrelsen tidigare föreslagit, får en funktion inom totalförsvaret och i händelse av krig alltså tilldelas speciella uppgifter, är det en fördel om televerket liksom hittills äger och svarar för driften av närradiosändarna. Närradioförbundet anser frågan om upphörandet av televerkets sändarmonopol så viktig för närradioorganisationerna att den måste utredas. Bl.a. måste de ekonomiska konsekvenserna av att ha olika leverantörer av sändarutrustning undersökas. Även frågan om föreningars nyttjanderätt av en sändare som ägs av annan organisation eller av företag bör belysas. Slutligen bör, enligt förbundet, närradions roll i krig och dess förutsättningar i detta avseende undersökas. 4 Utredningsuppdraget De frågor som har berörts i det föregående bör behandlas i ett sammanhang så att olika konsekvenser kan belysas på ett samlat sätt. Denna uppgift bör anförtros åt en särskild utredare. Utredaren bör sålunda behandla de ifrågasatta ändringarna av regelsystemet för närradion som jag nämnt tidigare. Utredaren bör vidare behandla frågorna om rätten att sända närradio i krig och vid krigsfara, om behovet av att använda sändarutrustningen för andra ändamål samt om sändning av varning och andra viktiga meddelanden till befolkningen vid beredskap, i krig och vid fredsolyckor genom närradio. Slutligen bör utredaren pröva televerkets förslag att det inte längre skall vara nödvändigt att använda sändare som tillhandahålls av televerket i närradioverksamheten. Det finns anledning att mot bakgrund av de senaste årens erfarenheter se över reglerna för närradioföreningarnas sändningsrätt. Enligt min mening är det naturligt att man strävar efter att i största möjliga mån bevara närradions särprägel som föreningsradio. I fråga om närradiosändarnas räckvidd bör utredaren undersöka om det är tekniskt möjligt att gå ifrån nuvarande huvudregel om fem km räckvidd och i stället eftersträva kommuntäckning. Utredaren bör redovisa de praktiska och ekonomiska konsekvenserna av en sådan förändring. Utredaren bör vidare överväga om det är lämpligt och möjligt att beslutsordningen i sändningstidsärenden ändras, t.ex. genom att låta närradioföreningarna överta viss beslutanderätt, och om det i så fall krävs fastare regler för närradioföreningarna. Behovet av regler för antalet närradioföreningar på en och samma ort bör också övervägas. Vid sin behandling av frågan om närradioresursernas användning i kris- och krigssituationer bör utredaren utgå från de riktlinjer som gäller för rundradioverksamheten i krig eller vid krigsfara. Utredaren bör bedöma önskvärdheten av att kunna sända ljudradio över mindre områden än med nuvarande sändarresurser och hur sådana sändningar tekniskt och organisatoriskt bör samordnas med övriga rundradiosändningar. Om utredaren finner att möjligheterna att sända över sådana mindre områden bör ökas, bör denne ange vilka krav som bör gälla i fråga om bl.a. täckningsområden, uthållighet, skydd och programförbindelser. Mot bakgrund av dessa krav bör det undersökas vilka kompletteringar som behövs om närradiosändarna skall kunna användas för sådana sändningar samt kostnaderna för dessa. Utredaren bör också, så långt som möjligt, ange kostnaderna för tänkbara alternativ, t.ex. användandet av ett kommande P 5-nät. Möjligheterna att sända textmeddelanden med hjälp av RDS-teknik över närradio bör också övervägas. Förutsättningarna för att folkrörelserna och föreningslivet skall kunna medverka med egna radiosändningar för att upprätthålla folkförsvar och motståndsvilja vid beredskap och i krig bör analyseras. Utredaren bör i sitt arbete beakta de problem rörande yttrandefrihet som kan uppstå vid särskild användning av närradions sändare och frekvenser. Konsekvenserna av televerkets förslag om närradiosändarna bör belysas noggrant. Det gäller t.ex. de ekonomiska konsekvenserna för de sändande sammanslutningarna, behovet av nya regler om innehavare av närradiosändare och dessas skyldigheter, eventuella övergångsproblem samt närradioföreningarnas förhållande till televerket om förslaget genomförs. Vidare bör utredaren belysa huvudmannaskapets betydelse för möjligheterna att använda närradioresurserna i krig och vid krigsfara. Utredningsuppdraget bör bedrivas i nära kontakt med berörda myndigheter, institutioner och organisationer. Utredaren bör vidare beakta vad som anförts i regeringens direktiv (dir 1984:5) till kommittéer och särskilda utredare. Resultatet av utredarens arbete bör redovisas senast den 31 december 1989. Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om rundradioverksamhet att tillkalla en särskild utredare, omfattad av kommittéförordningen (1976:119), med uppdrag att utreda vissa frågor om närradio samt att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta åttonde huvudtitelns uppförda reservationsanslag Utredningar m.m. Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Utbildningsdepartementet)