Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1990:41 Beslut vid regeringssammanträde den 21 juni 1990. Statsrådet Åsbrink anför. Mitt förslag Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av nuvarande regler om skattenedsättning för den energiintensiva industrin och växthusnäringen. Utredaren bör också bedöma om det för att ge industrin rimliga internationella konkurrensförutsättningar finns ett fortsatt behov av sådana regler inom ett skattesystem på energiområdet med mervärdeskatt och allmän energiskatt, med koldioxidskatt, svavelskatt och andra miljörelaterade pålagor. Utredaren bör, om behov av nedsättning finns, föreslå en i administrativt hänseende bättre och enklare lösning än den nuvarande för framför allt den energiintensiva industrin. Vidare bör utredaren göra en översyn av de speciella skatteavdragsregler som tillämpas av främst industrin. I uppdraget bör också ingå att utreda hur reglerna om undantag från skatteplikt förhåller sig till Sveriges handelspolitiska åtaganden. Utredaren bör redovisa sina överväganden i denna fråga senast den 31 maj 1991. Bakgrund Energiintensiv industri och växthusodlare har i dag möjlighet att få särskild nedsättning av den allmänna energiskatten. Reglerna finns i lagen (1974:992) om nedsättning av allmän energiskatt (NEL). Har elkraft eller bränsle förbrukats vid industriell tillverkning tas enligt 2 § första stycket NEL skatt ut med sådant belopp att skatten inte överstiger tre procent av de tillverkade produkternas försäljningsvärde fritt fabrik. Det är riksskatteverket (RSV) som skall besluta om denna nedsättning. Vid bedömningen av skattebelastningen tas enligt 3 § NEL hänsyn endast till den genomsnittliga storleken av skatten i förhållande till försäljningsvärdet av de tillverkade produkterna för företagen inom en bransch eller för en grupp av företag med likartad tillverkning. Hittills har dock inte något sådant beslut fattats av RSV. Enligt 2 § andra stycket NEL kan regeringen, om det finns särskilda skäl, medge nedsättning för visst företag utöver vad RSV kan besluta om. Regeringen har alltsedan 1975 utnyttjat denna möjlighet och medgett den energiintensiva industrin nedsättning av energiskatten. Ansökan görs hos finansdepartementet. Besluten har under senare tid vanligtvis varit utformade så att de gällt för två kalender år i taget med en årlig avräkning. Regeringens beslut har under 1988 och 1989 inneburit att den sammanlagda energiskatten på elkraft och bränslen begränsats till 1,7 % av de tillverkade produkternas faktiska eller beräknade försäljningsvärde fritt fabrik. Hela energiskatten på elkraft, kolbränslen, naturgas och gasol har därvid beaktats vid beräkningen av skattebelastningen. För olja har dock gällt att endast 291 kr per m3 av skatten beaktats. Hänsyn har inte fått tas till den särskilda skatten på olja och kol. Regeringen har beslutat om motsvarande nedsättning även för år 1990. Nedsättningen beräknas motsvara en skattelättnad under år 1990 på ca 700 milj. kr. Nedsättningen för industriell tillverkning omfattar främst cement-, kalk- och tegelindustrin, massa- och pappersindustrin, järn- och stålindustrin samt kemi- och gruvindustrin. Enligt 1 § NEL tas allmän energiskatt ut på elkraft och bränsle, som används för växthusuppvärmning vid yrkesmässig växthusodling, enligt en skattesats som svarar mot 15 % av den skattesats som gäller enligt lagen (1957:262) om energiskatt (EL). Den särskilda skatten för olja och kol betalas däremot fullt ut. Nedsättningen för 1988 har uppskattats till 87 milj. kr. Regler för avdrag för skatt i deklaration finns för de olika punktskatterna på energiområdet. Flera av reglerna är generella och gäller inte bara för flertalet energiskatter utan också för flertalet punktskatter. Till sådana generella avdrag hör bl. a. avdrag för skatt på vara som återtagits i samband med återgång av köp, avdrag för kundförluster och avdrag för export. De skattespecifika avdragsbestämmelser som är aktuella för industrin och som därmed aktualiseras i denna utredning finns i EL samt i lagen (1990:582) om koldioxidskatt och lagen (1990:587) om svavelskatt. Däremot saknas sådana bestämmelser i lagen (1961:372) om bensinskatt. Beträffande den allmänna energiskatten på bränslen och elkraft finns aktuella bestämmelser i 24 § första stycket f) och i 25 § första stycket b) EL. Enligt dessa bestämmelser får avdrag göras för energiskatten på bränsle resp. elkraft som förbrukats eller sålts för förbrukning för annat ändamål än energialstring. Enligt b) nämnda bestämmelse föreligger avdragsrätt även för skatt på elkraft som används i omedelbart samband med sådan förbrukning. Dessutom finns en bestämmelse i 24 § andra stycket EL som innebär att avdrag får göras för skatten på kolbränslen som förbrukats eller försålts för förbrukning i metallurgiska processer. Dessa bestämmelser skall enligt lagen om koldioxidskatt tillämpas också då koldioxidskatt tas ut. I 4 § lagen om svavelskatt finns vissa avdragsbestämmelser som motsvarar 24 § EL. Avdrag får göras för svavelskatt på bränsle, som förbrukats eller försålts för förbrukning för annat ändamål än energialstring samt för bränsle som förbrukats eller sålts för förbrukning i metallurgiska processer eller processer för framställning av varor av andra mineraliska ämnen än metaller, eller i sodapannor eller lutpannor. Undantagsregler från skatteplikt finns i alla lagar på energibeskattningens område. De undantagsbestämmelser som aktualiseras i detta utredningsuppdrag finns i EL och i lagen om koldioxidskatt. När det gäller allmän energiskatt på bränsle och koldioxidskatten på bränsle finns det två bestämmelser som bör granskas. I 2 § första stycket EL undantas inhemska fasta bränslen från skatteplikt. Dessutom undantas inhemskt framställd metan i 2 a § a) EL. Flera utredningar har framför allt under 1989 presenterat förslag som anknyter till energibeskattningen. Kommittén för indirekta skatter (Fi 1987:06), KIS, har i betänkandet (SOU 1989:35) Reformerad mervärdeskatt m.m. behandlat bl.a. den framtida energibeskattningen och därvid föreslagit att bl.a. energiområdet mervärdeskattebeläggs. Detta betänkande utgör en del av underlaget till reformerad indirekt beskattning. KIS har vidare behandlat skatteavdragsreglerna och funnit att de generella skatteavdragen är väl motiverade. När det gäller flertalet av de skattespecifika avdragen har KIS inte kunnat bedöma effekterna av ett slopande av reglerna. När det gäller elpannekraft menar KIS att bestämmelsen bör utvärderas inom några år. Miljöavgiftsutredningen (ME 1988:03), MIA, har arbetat med att analysera förutsättningarna för miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel inom miljöskyddsområdet. MIA har lämnat två delbetänkanden, (SOU 1989:21) Miljöavgifter på svavel och klor, och (SOU 1989:83 ) Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken -- Energi och trafik. MIA har bl.a. föreslagit att en svavelavgift på olja, kol och torv och en koldioxidavgift på bl.a. olja, kol, naturgas och gasol införs, samtidigt som den allmänna energiskatten reduceras med 50 %. MIA har ansett att en koldioxidavgift därför bör ingå i nedsättningsunderlaget så att den konkurrensutsatta industrin kan behålla sin konkurrenskraft, i avvaktan på att internationella överenskommelser nås som syftar till samordnande åtgärder för att minska koldioxidutsläppen. MIA har vidare ansett det värdefullt om nedsättnings- och avdragsbestämmelserna kan förändras så att de stimulerar till energihushållning. Utredningen om konkurrensvillkoren för elintensiv industri (ME 1988:05), EL 90, har i delbetänkandet (SOU 1989:82) Nedsättning av energiskatter efter tilläggsdirektiv (dir. 1989:34) utrett nedsättningsreglernas utformning och betydelse för industrin. EL 90 konstaterar bl.a. att det i och för sig är möjligt med en annan utformning av nedsättningsreglerna. En mer grundläggande förändring skulle dock medföra konsekvenser av varierande slag och omfattning för de företag som berörs. EL 90 har förklarat att det inte varit möjligt för utredningen att under den korta tid som stått till förfogande konstruera och bedöma sådana alternativa nedsättningssystem och att en eventuell genomgripande förändring av nedsättningssystemet bör föregås av ett särskilt utredningsarbete. EL 90 har härutöver velat framhålla att en koldioxidskatt bör inkluderas i sin helhet i nedsättningsunderlaget, i avvaktan på att motsvarande åtgärder till de olika pålagor som övervägs här i landet genomförs i viktiga konkurrentländer till svensk industri. EL 90 har även pekat på behovet av att bedöma nedsättningsreglerna ur handelspolitisk synvinkel. Flera av de remissinstanser som yttrat sig över nämnda betänkanden har framhållit nödvändigheten av att en översyn görs av nedsättningsreglerna så att en anpassning sker till den nya beskattningen på energiområdet. Energiområdet har genom riksdagsbeslut inordnats under mervärdebeskattningen från den 1 mars 1990 (prop. 1989/90:50, SkU 10, rskr. 9 6, SFS 1989:1027). Samtidigt har skatten på elkraft sänkts generellt med 2 öre per kilowattimme (kWh), vilket bl.a. innebär en skattesats på 5 öre per kWh för elkraft som förbrukas i industriell verksamhet. Härutöver har skatten sänkts med ytterligare 4 öre per kWh i vissa kommuner i norra Sverige för annan förbrukning än den industriella (SFS 1989:1028). I prop. 1989/90:111 om reformerad mervärdeskatt m.m. har behandlats flertalet av de skatteförslag som KIS och MIA lagt fram i sina betänkanden. I propositionen har föreslagits bl.a. att en koldioxidskatt införs på vissa oljeprodukter, kol, naturgas och gasol, samtidigt som den allmänna energiskatten reduceras med 50 %, samt att en svavelskatt införs på kol, torv och olja. Det innebär en ökad total skattebelastning för dessa bränslen. I propositionen har föreslagits i fråga om nedsättningsreglerna att nedsättning också skall omfatta koldioxidskatten. Där sägs också att det finns starka skäl att göra en fullständig översyn av den energiintensiva industrins skattenedsättningsregler och även av motsvarande regler för växthusnäringen. Riksdagen har beslutat i enlighet med propositionen. Uppdraget Energibeskattningen får genom de i prop. 1989/90:111 behandlade ändringarna en starkare miljöprofil än dagens beskattning. Den nuvarande tillämpningen av nedsättningsreglerna för industrin kan i viss mån, åtminstone för andra energislag än olja, sägas innebära att när en tröskelnivå väl har passerats så får energibeskattningen en mycket liten betydelse i energipolitiskt hänseende. Den nuvarande utformningen av nedsättningsreglerna har bl. a. kritiserats för bristande styrning mot lägre energiförbrukning och miljövänligare bränslen. För företagen är dock kostnaden för energi fortfarande betydande. Det är mot denna bakgrund nödvändigt att effekterna för berörda industriföretag och växthusodlare av ett energiskattesystem med mervärdeskatt och allmän energiskatt samt koldioxidskatt, svavelskatt och andra miljörelaterade pålagor utreds. Utredningen bör pröva om det för att ge industrin rimliga internationella konkurrensförutsättningar kan anses motiverat att ha kvar någon form av nedsättningsregler. En utgångspunkt i ställningstagandet bör därvid vara att så långt som möjligt eftersträva konkurrensneutrala och icke diskriminerande regler. Utredningen bör vidare bedöma vilka effekter ett slopande av reglerna skulle få för berörda industriföretag och växthusodlare samt -- om utredaren anser att nedsättningsregler i någon form bör behållas -- vilken utformning de bör ha med hänsyn till framför allt industrins konkurrenskraft. Nedsättningsreglerna bör i så fall utformas så att de stimulerar till energihushållning och åtgärder för minskade utsläpp av miljöskadliga ämnen med bevarande av rimliga internationella konkurrensvillkor för den energiintensiva industrin. Reglerna för i vart fall industrins nedsättning bör också tekniskt utformas så att tillämpningen blir väsentligt enklare än för närvarande. En strävan bör vara att undvika att rätten till nedsättning skall behöva föregås av särskilda regeringsbeslut om nedsättning för varje enskilt företag. En särskild utredare bör tillkallas för detta ändamål. Utredaren bör vidare bedöma om de ovan redovisade skatteavdragsbestämmelserna som tillämpas av främst industrin samt om de undantag från skatteplikt som avser inhemska produkter i EL och motsvarande bestämmelser i lagen om koldioxidskatt bör behållas av miljö-, energi- och industripolitiska skäl och utreda effekterna av om dessa bestämmelser slopas. I utredningsuppdraget bör också ingå att bedöma nuvarande och eventuella förslag om nya nedsättningsregler samt nämnda avdrags-och undantagsregler ur handelspolitisk synvinkel och då med hänsyn till framförallt GATT:s, EFTA:s och EG:s regelsystem. Utredaren bör beakta arbetet med att utarbeta en energipolitisk proposition som regeringen avser att lägga fram hösten 1990. Utredaren bör senast den 31 maj 1991 till regeringen redovisa sina överväganden. Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om beskattning att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att göra en översyn av reglerna om skattenedsättning för industrin och växthusnäringen m. m., att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m. Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Finansdepartementet)