Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1990:38 Beslut vid regeringssammanträde 1990-05-31 Chefen för industridepartementet, statsrådet Molin, anför. Mitt förslag Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att genomföra en översyn av lagen (1987:588) och förordningen (1987:589) om träfiberråvara samt att föreslå en avreglering av skogsindustrins och bränslesektorns användning av träfiberråvaror eller förenklingar i den prövning som sker med stöd av lagen. I uppdraget ingår att bedöma vilka effekterna skulle bli om hela eller en del av prövningen upphör. Bakgrund Lagen och förordningen om träfiberråvara trädde i kraft den 1 juli 1987 och ersatte föreskrifter om hushållning med träfiberråvara i dåvarande 136 a § byggnadslagen (1947:385, omtryckt 1981:872). Lagen om träfiberråvara (träfiberlagen) syftar till att motverka brister inom skogsindustrins råvaruförsörjning. I propositionen som låg till grund för träfiberlagen (prop. 1986/8 7:105) anfördes att råvarubrist kan uppkomma på grund av att avverkningarna i landet är mindre än skogsindustrins samlade råvarubehov. Detta kan särskilt missgynna sågverksindustrin. De s.k. köpsågverken saknar oftast egna skogstillgångar och kan, även om de är lönsamma, ha sämre förutsättningar än de stora skogsägande bolagen att hävda sig på virkesmarknaden. Sågverksindustrin är en viktig basnäring och har stor betydelse för lönsamheten i skogsbruket. Obalanser på virkesmarknaden anses kunna bli särskilt besvärande i norrlandslänen, där framför allt inlandssågverken har en stor regionalpolitisk betydelse. I propositionen anfördes att en snabb avveckling av kärnkraften kan medföra att användningen av trädbränslen ökar snabbt. En grundläggande princip är dock att användningen av sådana bränslen inte får innebära att skogsindustrin, i första hand massa- och träskiveindustrin, får sin råvaruförsörjning försvårad. Definitionen av begreppet träfiberråvara ändrades i träfiberlagen. Med begreppet avses endast sådana råvaror som är industriellt förädlingsbara, medan t.ex. avverkningsrester i form av grenar och toppar inte omfattas. Den nedre volymsgränsen för prövningspliktig användning höjdes jämfört med reglerna i 136 a § byggnadslagen. Genom förändringarna begränsades prövningsskyldigheten kraftigt. Ca 75 skogsindustriella anläggningar samt de anläggningar som använder större mängder träfiberråvaror för eldningsändamål, kan beröras av prövningen. Frågor om tillstånd att använda träfiberråvara prövas av regeringen vad gäller skogsindustrin och av statens industriverk vad gäller bränslesektorn. Skogsvårdsstyrelserna är tillsynsmyndighet. Riksdagen har i samband med och efter beslutet om lagen (NU 1986/87:40, rskr. 353) behandlat motioner med krav på att träfiberlagen skall upphävas. Riksdagen har bedömt (NU1987/88:17 samt 1989/90:NU10, rskr. 76) att reglering av träfiberråvarans användning är erforderlig samt att ett ställningstagande till lagen bör anstå tills en översyn av prövningen har genomförts. Sedan år 1986--87 har avverkningarna ökat i landet, bl.a. till följd av avverkningsstimulerande åtgärder. I det fåtal prövningsärenden fr.o.m. den 1 juli 1987 där skogsindustrier har ansökt om tillstånd att använda ökade råvaruvolymer, har bolagen fått redovisa vilka konkreta åtgärder som vidtas för att täcka behovet i det individuella fallet. De stora skogsbolagen har inköpsbolag som agerar på virkesmarknaden och har bl.a. därigenom en särskilt stark ställning på marknaden. Näringsfrihetsombudsmannen, NO, har utrett de s.k. virkeskartellernas betydelse för konkurrenssituationen. NO har bl.a. dragit slutsatsen att kartellsamarbetet är samhällsekonomiskt ineffektivt och bör upphöra. Virkessamarbetet anses särskilt missgynna köpsågverken. Förhållandena har ibland anförts till stöd för prövningen av de stora industriernas råvaruanvändning. Dock är det främst företrädare för just sågverken som i olika sammanhang framfört att träfiberprövningen bör kunna förenklas. Under den senaste perioden med högt kapacitets utnyttjande inom massa- och pappersindustrin har marginalbehovet av råvara till stor del täckts genom ökade avverkningar och ökad virkesimport. Kapacitetsneddragningar inom främst bulkproducerande sågverks- och träskiveindustrier har medfört ett minskat råvarubehov i dessa delbranscher. Lönsamheten i branscherna har samtidigt förbättrats. Branschprogram för bl.a. ökad vidareförädling inom sågverksindustrin fullföljs för närvarande och bidrar till att göra sågverken mer långsiktigt motståndskraftiga mot konjunkturssvängningar. Ett förstärkt treårigt branschstöd för sågverken i de nordligaste länen påbörjades budgetåret 1988/89. Skogsstyrelsen, statens industriverk, domänverket och statens energiverk har mot bakgrund av de hittillsvarande erfarenheterna av träfiberprövningen i en gemensam skrivelse föreslagit ett förenklat system för råvaruprövning, baserat på en anmälningsplikt för större användare. Det svenska energisystemet skall enligt de energipolitiska riktlinjerna baseras på varaktiga, helst förnybara och inhemska, energislag som också är säkra och miljövänliga. Biobränslen anses i hög grad uppfylla kraven. Riksdagen behandlar under våren 1990 förslaget (prop. 1989/90:111, 1989/90:SkU 31) om skatt på utsläpp av koldioxid och svavel. Förslaget innebär att de nuvarande punktskatterna på olja, kol, naturgas och gasol halveras och att koldioxidskatten införs, vilket sammantaget medför en ökad skattebeläggning av de fossila bränslena. Inom regeringskansliet förbereds ytterligare åtgärder för att stimulera miljövänlig energiproduktion, varvid biobränslen prioriteras. Förändringarna avses innebära en ytterligare styrning mot ökad eldning med biobränslen. Den närmare utformningen av förslagen kommer att redovisas i ett energipolitiskt sammanhang. Många av de stora biobränslekunderna är energiverk inom kommuner och landsting. Dessa kunders betalningsvilja har samband med prisutvecklingen på alternativa bränslen och med möjligheterna till kostnadstäckning via priset på leverad el och värme till hushåll eller institutioner. Bränslemarknadens kundstruktur är således annorlunda än den skogsindustriella marknadens, där råvarukunderna prissätter sin produktion på en marknad med internationell konkurrens. Tillgången på biobränslen i landet har uppskattats av bl.a. statens energiverk och statens naturvårdsverk i en utredning om ett miljöanpassat energisystem. I en skrivelse till regeringen har Sågverkens Råvaruförening, mot bakgrund av uppfattningen att det finns ett regionalt överskott på sågspån, föreslagit undantag från skyldigheten att pröva användningen av träindustrins biprodukter för eldningsändamål i vissa delar av landet. Förslaget har remissbehandlats. Svenska Träskivor Service AB och Svenska cellulosa- och pappersbruksföreningen har därutöver lämnat synpunkter på träfiberlagens tillämpning, särskilt vad gäller dess biobränsledel. Uppdraget Lagen om träfiberråvara har varit i kraft i nära tre år. Jag anser att en utredare bör tillkallas för att utvärdera erfarenheterna av den nuvarande prövningsordningen. Min uppfattning är att marknadsmekanismer, förutom samhällets generella föreskrifter om industriell och annan verksamhet, bör bestämma hur produktionsresurserna skall användas. Detta bör även gälla för användningen av träfiberråvaror. Utredaren bör därför redovisa förslag om ytterligare avreglering i träfiberprövningens skogsindustriella del. Det förslag som har skisserats av skogsstyrelsen med flera myndigheter bör därvid utvärderas. Om utredaren finner att prövningen helt kan upphöra, bör konsekvenserna av detta redovisas. Situationen för inlandssågverken i norra Sverige bör särskilt uppmärksammas i detta sammanhang. En utgångspunkt för utredningen bör vara att produktionen och investeringarna inom de skogsindustriella branscherna inte får äventyras av att användningen av träfiberråvaror för energiändamål ökar. Utredaren bör bedöma i vilken utsträckning ekonomiskt stöd till biobränslen samt skatter och avgifter på andra bränslen kan komma att öka bränslesektorns anspråk på industriellt förädlingsbara råvaror och därmed försvåra industrins råvaruförsörjning. Utredaren bör undersöka om det föreligger skillnader i prisbildningen för träfiberråvaror beroende på om råvarorna utbjuds på virkes- eller bränslemarknaden. I så fall bör utredaren värdera möjligheterna att vidta sådana åtgärder att marknadsmässigt likvärdiga villkor skapas för olika kategorier av råvaruköpare. Skogsavfall i form av avverkningsrester från skogsbruket svarar för en stor del av de biobränslen som används i t.ex. fjärrvärmeanläggningar. Bränslesektorn bör enligt förarbetena till träfiberlagen i första hand utnyttja detta sortiment. Användningen av sådana bränsleråvaror är som nämnts inte prövningspliktig. Ökad eldning med träfiberråvaror som efterfrågas av skogsindustrin kan motverkas av att skogsavfall i ökad utsträckning används för eldningsändamål. Utredaren bör, med utgångspunkt från befintligt utredningsmaterial, bedöma i vilken utsträckning eldning med skogsavfall kan komma att öka samt ange vilka eventuella hinder som finns för en sådan utveckling. Utredaren bör därvid särskilt beakta de restriktioner som behövs vid uttag av avverkningsrester från vissa känsliga skogsmarker. Utredaren bör därför ta del av den granskning av dessa frågor som skogsstyrelsen nyligen har påbörjat. Om utredaren finner att skogsindustrins råvaruförsörjning är hotad till följd av de nya förutsättningarna på bränslemarknaden och att detta inte kan undanröjas med andra rimliga åtgärder, bör det fortsatta behovet av ett prövningssystem bedömas. Utredaren bör därvid överväga den lämpliga omfattningen av prövningen, utarbeta lagförslag och redovisa hur den fortsatta prövningen bör organiseras. Prövningen bör bidra till att tillförsäkra skogsindustrin dess råvarubas och utrymme för eventuellt ökad produktion. Ett viktigt krav är att prövningen bör vara så flexibel att den medger eldning med tillfälliga överskott av industriellt förädlingsbara råvaror som industrin av olika skäl inte kan utnyttja. Vidare bör systemet vara enkelt att tillämpa. Utredaren bör ta del av de förslag och synpunkter som har framförts från berörda branscher och andra intressenter. För utredarens arbete bör gälla direktiven (dir. 1984:5) till kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning samt direktiven (dir. 1988:43) om beaktande av EG-aspekter. Tidsplan Utredaren bör redovisa arbetet avseende prövningen av användningen av träfiberråvaror för bränsleändamål senast den 31 oktober 1990. Arbetet i övrigt bör slutligt redovisas senast den 15 november 1990. Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för industridepartementet att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att genomföra en översyn av prövning enligt lagen (1987:588) om träfiberråvara samt att avge förslag om förenklad prövning, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta tolfte huvudtitelns anslag Utredningar m.m. Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Industridepartementet)