Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 2000:110 Beslut vid regeringssammanträde den 21 december 2000. Sammanfattning av uppdraget En utredare tillkallas med uppdrag att utreda torvens roll i ett uthålligt energisystem. Utredaren skall - jämföra torvens samlade miljöeffekter med andra bränslen och i samband med detta undersöka torvens konkurrenskraft i förhållande till andra bränslens miljöeffekter, - översiktligt inventera de geografiska områden i landet där det kan finnas intresse av att säkerställa fortsatt torvproduktion, - analysera utgångspunkterna för Sveriges geologiska undersöknings ställningstagande att ett område kan bedömas vara av riksintresse enligt 3 kap. 7 § miljöbalken med hänvisning till att det innehåller torv, - studera hur efterbehandlingar av torvtäkter har genomförts och undersöka om det går att fastlägga ytterligare kriterier för efterbehandling och ansvarsfördelning redan vid tillståndsgivningen, med beaktande av de regler som finns i miljöbalken och reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar, - klarlägga torvverksamhetens sysselsättnings- och samhällseffekter, torvens roll för landets försörjningstrygghet vad gäller energi och torvens roll i energisystemet, - undersöka om koncessionsförfarandet kan förbättras. Bakgrund Riksdagen beslutade år 1997 (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272) att energipolitikens mål på kort och lång sikt är att trygga tillgången på energi på villkor som är konkurrenskraftiga med dem som gäller i omvärlden. Energipolitiken skall utgå från vad natur och miljö kan bära. Landetsenergiförsörjning skall tryggas genom ett energisystem som i största möjliga utsträckning grundas på varaktiga, helst inhemska och förnybara energikällor samt genom en effektiv energihushållning. I begreppet uthållig energianvändning ingår en samlad bedömning av ekologiska, samhällsekonomiska, kulturella och sociala effekter av den svenska torvanvändningen. Torv används idag i ca 30 förbränningsanläggningar runt om i landet, ofta tillsammans med trädbränslen. Det sammanlagda energiinnehållet i torv som används för energiändamål bedöms uppgå till 3-4 TWh per år. Torven är nästan uteslutande inhemskt producerad. Meningarna har varit delade om huruvida torv skall klassas som ett förnybart bränsle eller ett icke-förnybart bränsle. I samband med skattereformen 1990-1991 undantogs torven från koldioxidbeskattning, dock utan att klassas som ett biobränsle. Biobränslekommissionen ansåg (SOU 1992:90) att det inte fanns tillräckligt vetenskapligt underlag för att ta ställning till torvens klimateffekter. Energikommissionen fann (SOU 1995:139, s. 449) att den etablerade torvanvändningen borde tryggas genom att energitorv även fortsättningsvis undantas från koldioxidbeskattning. Skatteväxlingskommittén ansåg i sitt slutbetänkande (SOU 1997:11) att det finns starka skäl från miljösynpunkt att klassa torv som ett fossilt bränsle. Varken EU eller International Energy Agency (IEA) anser för närvarande att torven är en förnybar energikälla. Det gör inte heller FN:s klimatpanel Intergovernmental Panel on Climate Change. För närvarande utvinns 3-4 TWh/år beroende av vädret, medan den årliga tillväxten av torv översiktligt bedöms motsvara 18?20 TWh. Utnyttjande av bränslen som olja, kol, naturgas, biomassa och torv ger i vissa avseenden upphov till likartade miljöeffekter. Vid förbränning får man i varierande mängder utsläpp av kväveoxider, tungmetaller och ofullständigt förbrända kolväten. Sveriges yta består till ca en fjärdedel av torvmarker. Torv produceras i stora delar av Sverige med tyngdpunkten i Småland och delar av inre Norrland. Alla torvmarker lämpar sig dock inte för utvinning av torv. För det första måste torvförekomsten ha en sådan kvalitet och vara av sådan omfattning att den rent tekniskt kan bearbetas. För det andra varierar den ekonomiska bärkraften starkt mellan olika projekt för torvutvinning. Man skall även beakta att utvinning av torv från naturvårdssynpunkt inte alltid kan godtas, eftersom den medför att den ursprungliga naturtypen försvinner. Vid mer omfattande torvutvinning kan framförallt problem i natur- och kulturmiljön uppstå genom utdikning och dränering av mossar och myrar. Torvutvinning ger vissa effekter på yt- och grundvattnet, luften och på djur- och växtlivet. Hänsyn till värdefulla natur- och kulturmiljöer samt andra intressen gör därför att antalet myrar möjliga för torvbearbetning reduceras. Enligt 2 § förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. skall vissa centrala myndigheter lämna uppgifter till länsstyrelserna om områden som myndigheten bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken. På Sveriges geologiska undersökning ankommer det att lämna uppgifter om områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse enligt 3 kap. 7 § miljöbalken. Ansökningar om tillstånd till bearbetning av torv för energiändamål prövas enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter (TorvL). I samband med prövningen enligt TorvL skall även bestämmelserna i miljöbalken tillämpas. Det gäller bl.a. miljöbalkens allmänna hänsynsregler m.m. (2 kap.), bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden (3-4kap.) och bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag (6 kap. miljöbalken). Särskilda bestämmelser om täkt av torv finns i 12 kap. miljöbalken. Det finns ett stort antal torvtäkter där torv har utvunnits och där efterbehandling sker. Det vanligaste alternativet vid efterbehandling av torvtäkter är beskogning, men även anläggande av våtmarker och sjöar förekommer. Torven på en täkt bearbetas som regel under 20-25 år, varefter den utvunna täkten efterbehandlas antingen till våtmark eller skog. Den som söker tillstånd till bearbetning av torv ställer redan vid tillståndsgivning säkerhet för efterbehandling. Efterbehandlingen sker i samråd med de ansvariga myndigheterna, kommunen och markägarna. Återställning till myrmark är ännu knappt använd i landet, men erfarenheter från övriga Europa kan användas. Det är dock sannolikt att vissa av dessa våtmarker, om de inte underhålls kontinuerligt, kommer att förlora sina egenskaper. I de fall det anläggs en våtmark uppstår frågan i vilken utsträckning och hur länge torvföretaget har ansvar för underhållet. Det är inte rimligt att koncessionshavaren för all framtid åläggs ett skötselansvar för våtmarken och det är inte troligt att markägaren frivilligt åtar sig att underhålla den. I dag kan vården av sådana områden endast garanteras genom områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken eller genom att ett särskilt avtal om skötseln träffas mellan berörda parter. Produktion och användning av torv bedöms i dag svara för ca 1 200 årsarbeten i olika delar av landet. Bearbetning av torv sker ofta i glesare befolkade områden i landet och dessa torvföretag är ofta viktiga arbetsgivare i de berörda kommunerna. Sverige är beroende av import av kol och olja för att klara sin energiförsörjning. Torv är ett inhemskt bränsle och enligt riktlinjerna i det senaste energipolitiska beslutet skall sådana prioriteras. Uppdraget Torvens klassificering och miljöpåverkan Mot bakgrund av riksdagens energipolitiska beslut är det väsentligt att klarlägga torvens roll i den fortsatta energiomställningen. Det ingår i utredarens uppdrag att belysa frågan om torvens klassificering enligt bl.a. EU, International Energy Agency och inom ramen för FN:s ramkonvention om klimatförändring. Även erfarenheter från andra länder där torv utvinns för bl.a. energiändamål skall inhämtas. Utredaren bör jämföra torvens samlade miljöeffekter med andra bränslen och i samband med detta undersöka torvens konkurrenskraft i förhållande till dessa bränslen. Översiktlig inventering av landets brytvärda torvförekomster En översiktlig inventering och kartläggning över presumtiva lämpliga torvtäkter i Sverige bör genomföras. Utgångspunkten för inventeringen torde vara redan insamlat inventeringsmaterial som finns av såväl torvmarkernas vegetation som tidigare inventeringar av torvsammansättning. Härvid bör beaktas miljöbalkens bestämmelser och i uppdraget bör ingå att närmare klarlägga konflikter gentemot andra konkurrerande markanvändningsintressen innefattande frågor om biologisk mångfald. En utgångspunkt för denna analys är å ena sidan målet att ställa om energisystemet och å andra konsekvenserna för konkurrerande markanvändningsintressen såsom naturvård, kulturmiljövård etc. En sådan inventering bör ta sin utgångspunkt dels i branschens bedömningar om framtida behov av torv i skilda delar av landet, dels myrskyddsplanen, dels gällande miljökvalitetsmål samt utföras i samråd med bl.a. Naturvårdverket, Boverket, Statens energimyndighet, Riksantikvarieämbetet och Sveriges geologiska undersökning. Riksintressen Sveriges geologiska undersökning, har vid åtminstone ett tillfälle bedömt att ett område bör beaktas som riksintressant enligt 3 kap. 7 § miljöbalken med hänvisning till att det innehåller torv. Detta ställningstagande har ifrågasatts av bl.a. Naturvårdsverket och Boverket. Mot denna bakgrund skall utredaren analysera utgångspunkterna för Sveriges geologiska undersöknings ställningstagande och huruvida myndighetens bedömning är förenlig med miljöbalkens regler. Efterbehandling Den som söker tillstånd till bearbetning av torv ställer redan vid tillståndsgivning säkerhet för efterbehandling av torvtäkter. Efterbehandlingen utformas i samråd med ansvariga myndigheter, kommunen och markägarna. Utredaren skall studera hur efterbehandlingar av torvtäkter har genomförts och undersöka om det går att fastlägga kriterier för efterbehandling, ansvarsfördelning m.m. redan vid tillståndsgivningen. I detta sammanhang bör det uppmärksammas att inte alla torvtäkter kan efterbehandlas på ett miljömässigt godtagbart sätt. Utredaren skall kartlägga de erfarenheter av efterbehandling som finns idag och undersöka om det är möjligt att lägga fast kriterier för hur efterbehandling skall genomföras. Utredaren skall beakta att varje torvtäkt är unik, varför program för efterbehandling måste specialanpassas till de torvtäkter som berörs av en koncessionsansökan. Behovet av att särskilt reglera efterbehandling av torvtäkt i en miljökonsekvensbeskrivning bör belysas. Utredaren skall bedöma vilka positiva och negativa effekter på miljön och landskapsbilden m.m. som följer sedan en torvtäkt har avslutats. En möjlig långsiktig lösning är att torvföretagen, i samverkan med andra intressenter såsom Stiftelsen Svensk Torvforskning och Svenska Torvproducentföreningen fonderar medel som skall finansiera underhåll och efterbehandling av de torvtäkter som bedöms kräva framtida skötsel. Utredaren skall undersöka förutsättningarna och de möjliga administrativa formerna för detta. I detta sammanhang skall utredaren även undersöka om det vore möjligt att samordna fonden med olika intresseorganisationer på miljöområdet för att uppnå bästa möjliga resultat. Samhällseffekter av torvbearbetning Utredaren skall klarlägga torvverksamhetens sysselsättnings- och samhällseffekter samt torvens roll för landets försörjningstrygghet vad gäller energi. I detta bör t.ex. förbränningstekniska bedömningar ingå, eftersom en inblandning av torv många gånger kan vara positiv vid förbränning av trädbränsle. Förbättring av koncessionsförfarandet Utredaren skall undersöka om reglerna för tillståndsprövning behöver ändras t.ex. vad gäller instansordningen och om prövningen av bearbetningstillstånd görs på ett lämpligt sätt. Utredaren får ta upp och bedöma andra frågor som kan vara av betydelse för uppdragets genomförande. Det kan även gälla att framlägga förslag till förändringar i lagstiftning m.m. Tidsplan Utredaren skall redovisa sina överväganden och förslag senast den 1 mars 2002. (Näringsdepartementet)