Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1991:24 Beslut vid regeringssammanträde 1991-04-11. Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Freivalds, anför. Mitt förslag Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att utreda behovet av grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i EG samt föreslå sådana ändringar. Bakgrund Sedan den 20 juni 1990 deltar Sverige -- tillsammans med övriga EFTA-länder -- i förhandlingar med de Europeiska gemenskaperna (EG) om ett närmare och fastare strukturerat samarbete i ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES). Avsikten är att ett avtal om sådant samarbete skall kunna träda i kraft den 1 januari 1993, då EGs s.k. inre marknad skall vara fullbordad. Sveriges intresse för ett EES-avtal är oförändrat starkt. Förutsättningarna för ett svenskt medlemskap i EG har emellertid förändrats genom den politiska utvecklingen i Europa. Riksdagen (1990/91:UU8, rskr. 74) har också uttalat att Sverige bör eftersträva att bli medlem i EG med bibehållen neutralitetspolitik. Enligt riksdagen är det endast som medlem som vårt land fullt ut kan delta i och få inflytande på EGs samarbete. Efter en samlad bedömning av de utrikes- och säkerhetspolitiska faktorerna och efter samråd i utrikesnämnden bör regeringen kunna lämna in en svensk ansökan om medlemskap. Detta bör enligt riksdagen sannolikt kunna ske redan under innevarande år. Vidare har riksdagen anfört att regeringen bör återkomma till riksdagen i fråga om förhandlingarnas uppläggning och konstitutionella aspekter på medlemskapet. Det är enligt riksdagens uppfattning angeläget att arbetet med att på olika områden belysa konsekvenserna av ett medlemskap i EG inleds så snart som möjligt. Mot bakgrund härav föreslår jag att en parlamentarisk kommitté tillkallas för att utreda hur ett medlemskap skulle förhålla sig till gällande grundlagsbestämmelser och lägga fram förslag till de förändringar i detta hänseende som skulle vara nödvändiga. Inriktning en bör vara att Sverige skall kunna inträda som medlem i EG fr.o.m. den 1 januari 1995. EGs rättsliga struktur Fördrag som syftar till internationell samverkan mellan länder är av olika slag. En gängse folkrättslig förpliktelse riktar sig till staten som sådan, företrädd av dess statschef eller regering. Det ankommer sedan på de interna statsorganen att säkra fördragens uppfyllelse i det egna landet. Intet hindrar dock att ett sådant fördrag har regler om hur de folkrättsliga förpliktelserna skall uttolkas, t.ex. av domstolsliknande organ. En federal konstitution är ett fördrag varigenom länder sluter ett förbund med gemensamma statsorgan. Sådana organ kan meddela normer, gällande inom förbundet, och tillämpa dessa. I en federation måste befogenheter av detta slag fördelas mellan förbundsorganen och de deltagande staterna. EG har olika inslag av federal karaktär men är inte någon federation. Det finns gemensamma organ med egna befogenheter och en gemensam rättsordning. EG innefattar bl.a. en gemensam marknad med fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer. EG utgör sålunda en tullunion med gemensam handelsregim i förhållande till omvärlden. Vidare har EG en gemensam politik även på andra områden, t.ex. konkurrens, jordbruk och transporter. På senare år har också sociala frågor uppmärksammats alltmer. EG-rättens grundval, primärrätten, består främst av de tre EG-fördragen om upprättandet av den Europeiska ekonomiska gemenskapen (Romfördraget), den Europeiska kol- och stålgemenskapen samt den Europeiska atomenergigemenskapen. Genom det s.k. fusionsfördraget sammanfogades gemenskapernas institutioner år 1967 organisatoriskt. Institutionernas kompetens är fortfarande grundad i respektive fördrag. I det följande behandlas främst Romfördragets regler. I många hänseenden är de rättsliga frågorna likartade i de bägge andra fördrag en. I fråga om Kol- och stålgemenskapen är dock att märka särskilt att kommissionen, inte rådet, har huvudansvaret och att fördraget innehåller bestämda materiella regler. Romfördraget är uppbyggt mera som ett ramfördrag, vars regler måste fyllas ut och preciseras. Kol- och stålgemenskapen skiljer sig också därigenom att fördraget är slutet för en bestämd tid, 50 år. Institutionerna är följande. Parlamentet består av direktvalda ledamöter från medlemsländerna. Utom i fråga om budgeten är parlamentets funktioner väsentligen kontrollerande. Normgivning ankommer normalt ytterst på ministerrådet (rådet). Detta består av regeringsledamöter från medlemsländerna. Beslut i rådet fattas enhälligt eller genom majoritetsbeslut, beroende på vad fördragen föreskriver för olika fall. För sina åtgärder i rådet svarar ländernas representanter i demokratisk ordning inför de egna folken. Det är i rådet som EGs politik bestäms och grundläggande rättsakter utformas. Enligt Romfördraget har rådet inte bara en rätt utan också en skyldighet att på detta sätt förverkliga fördragets ändamål. Detta sker i samspel med kommissionen och normalt med skyldighet att höra parlamentet och EGs s.k. ekonomiska och sociala kommitté. Kommissionen och domstolen är mellanfolkliga tjänstemannainstitutioner. Dessa organ lyder endast under fördragen, och nationella politiska hänsyn får inte inverka på deras åtgärder. Utöver institutionerna finns det en mångfald av olika EG-organ, vilka dock i allmänhet inte är reglerade i fördraget. Kommissionen skall se till att EG-rätten följs. Den har alltså en övervakande funktion i förhållande till bl.a. medlemsländerna. Det ankommer också på kommissionen att utarbeta förslag till nya regler. Att den har initiativrätten på detta område är ett viktigt inslag i EGs institutionella system. Domstolen tolkar EG-rätten och avgör dess innebörd. I viktiga hänseenden har EG-rätten fått sin nuvarande form av domstolen. Domstol en dömer i mål mellan EGs medlemsländer och mellan institutionerna inbördes samt i mål mellan kommissionen och länderna och i vissa fall mellan enskilda rättssubjekt och institutionerna. Domstolen avger också på begäran av nationella domstolsorgan besked om EG-rättens giltighet och innebörd, s.k. förhandsbesked. De högsta nationella instanserna kan vara förpliktade att begära sådana besked från EG-domstolen. Beskeden har varit ett viktigt instrument för att samordna rättstillämpningen och utveckla EG-rätten. År 1989 inrättades en första instans vid EG-domstolen. I denna instans avgörs främst mål mellan EGs institutioner och deras anställda samt konkurrensfrågor och skadeståndsfrågor som sammanhänger därmed. Romfördraget, som är det mest vidsträckta av EG-fördragen, syftar till att genom samfällda åtgärder av de europeiska länderna säkra ekonomiska och sociala framsteg samt föra de europeiska folken allt närmare varandra. Denna integration kräver att lagstiftningsmässiga och andra nationella barriärer för bl.a. handel med varor och tjänster och för personers och kapitals fria rörlighet avlägsnas. Fördraget innehåller närmare regler om bl.a. detta. Sådana regler skall förstås mot bakgrunden av fördragets mål och grundläggande principer. Viktiga sådana principer är ländernas förpliktelse att samverka med varandra och att inte genom nationella åtgärder äventyra fördragets mål samt för budet mot diskriminering på grund av nationalitet. Det sagda medför att EG-rätten på ett dynamiskt sätt utvecklas med den fortgående integrationsprocessen. EGs övernationella karaktär kommer fram särskilt genom den förut berörda organisatoriska strukturen och genom att EG som sådant över tagit medlemsländernas normgivningsbefogenheter på vissa områden. Även ländernas traktatkompetens på dessa områden övergår till gemenskapen. Normgivningen, som brukar kallas för sekundärrätt, riktar sig till länderna i form av direktiv, som är bindande i fråga om det resultat som skall uppnås men låter medlemsländerna själva välja form och metod för detta, och i form av förordningar, vars regler gäller direkt som inhemska författningar i medlemsländerna. Till sekundärrätten räknas också andra rättsakter av olika slag såsom beslut, rekommendationer och yttranden. För normgivningen såväl som för annan rättslig verksamhet gäller inom EG en legalitetsprincip, enligt vilken institutionerna skall handla inom ramarna för de befogenheter som fördragen ger dem. Detta är underkastat domstolens kontroll. Likväl rör många av EGs rättsakter sådant som inte direkt omtalas i fördragen. Romfördraget medger nämligen att sådana åtgärder vidtas som krävs för att gemenskapens mål skall uppnås, även om fördraget inte innehåller något uttryckligt bemyndigande. De bemyndiganden fördraget innehåller är dessutom ofta vaga. Några är särskilt vidsträckta och allmänt hållna, såsom t.ex. i fråga om rätten att besluta om åtgärder som förbjuder diskriminering på grund av nationalitet. Även enskilda berörs av EG-rätten. Denna kan t.ex. grunda rättigheter för enskilda i skilda hänseenden. EG-organen kan vidare ha bef ogenheter att med rättslig verkan avgöra skilda frågor av betydelse för enskilda. Dessa befogenheter märks särskilt när det är fråga om EGs konkurrensrättsliga regler och inom ramen för Kol- och stålgemenskapen. EG-rätten skall i betydande omfattning tillämpas av nationella myndigheter på samma sätt som inhemsk rätt. Den anses på grund av sin natur vara intern rätt i medlemsländerna. Det är på denna punkt som EG tydligast skiljer sig från traditionella mellanfolkliga organisationer. Principen om att EG-rätten kan ha direkt effekt innebär bl.a. att vissa bestämmelser grundar rättigheter och/eller skyldigheter för enskilda som domstolar och andra myndigheter i medlemsländerna skall skydda resp. genomdriva. Vid konflikt mellan sådana bestämmelser och nationella regler, skall de senare vika för de gemenskapsrättsliga. Även i övrigt gäller en princip om gemensamma reglers företräde framför all nationell rätt. Principen gäller också sådana nationella regler som har tillkommit senare än de gemenskapsrättsliga. Att EG-rätten är av denna karaktär framgår inte direkt av Romfördraget men har slagits fast genom EG-domstolens praxis. Romfördraget förutsåg ursprungligen en tolvårig övergångsperiod, under vilken ländernas regler skulle anpassas. På flera sätt hade denna uppgift visat sig svårare än man trott, och vid mitten av åttiotalet lade kommissionen fram sitt s.k. vitboksprogram för förverkligandet av den inre marknaden. År 1987 trädde den europeiska enhetsakten i kraft. Denna innehåller främst ändringar i och tillägg till Romfördraget. Rådet fick gen om enhetsakten större befogenheter att med majoritetsbeslut bestämma gemensamma regler om fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer. Samtidigt fick länderna rätt att oavsett majoritetsbesluten tillgodose viktiga egna hänsyn, t.ex. för att skydda hälsa och säkerhet, miljö och arbetsmiljö. Genom enhetsakten reglerades också det sedan länge förekommande politiska samarbetet mellan medlemsländernas regeringar. Organ för d etta samarbete är det Europeiska rådet. Verksamheten är av traditionell folkrättslig art och ingriper inte i EGs rättsliga struktur. Det kan här också nämnas att gemenskapens medlemsländer på bestämda områden ingått särskilda folkrättsliga överenskommelser med varandra, något som är förutsett i Romfördraget. Av ett nytt medlemsland krävs anslutning till sådana överenskommelser, även om dessa faller utanför EGs rättsliga system i strikt mening. EG-fördragen kommer nu åter att ses över. Två traktatkonferenser har sålunda börjat arbeta med frågor om ett närmare politiskt resp. ekonomisk-monetärt samarbete samt formerna för detta. EG och regeringsformen EGs medlemsländer har, som jag tidigare beskrivit, överlåtit vissa av sina befogenheter till gemenskapen. Den svenska regeringsformen har som en av sina grundläggande principer att befogenheter som den tillerkänner ett visst organ inte kan överlåtas till något annat organ utan uttryckligt grundlagsstöd. Denna princip gäller såväl i förhållande till inhemska som gentemot utländska och mellanfolkliga organ. Likaså vilar regeringsformens föreskrifter om rättskipning och förvaltning på förutsättningen att dessa funktioner för att få verkan för svensk del skall fullgöras av svenska organ. Inte heller dessa funktioner kan således överlåtas utan grundlagsstöd. Regeringsformen medger redan i dag att offentligrättsliga uppgifter i vissa fall överlåts till icke svenska organ. Bestämmelser om detta finns i 10 kap. 5§ regeringsformen (RF). Beslutanderätt som direkt grundar sig på regeringsformen får enligt första stycket överlåtas i endast begränsad omfattning. Något så dant krav ställs däremot inte upp när det i tredje stycket talas om riksdagens möjligheter att överlåta rättskipnings- och förvaltningsuppgifter som inte är direkt grundade på regeringsformen. Inför ett eventuellt svenskt medlemskap i EG uppkommer frågan i vilken utsträckning denna paragraf redan nu tillgodoser de behov av att överlåta befogenheter m.m. som ett sådant medlemskap ställer och i vad mån denna och andra bestämmelser bör ändras eller kompletteras. Av sådan beslutanderätt som är direkt grundad på regeringsformen är överlåtelse möjlig endast såvitt avser normgivnings-, finans- och traktatmakten. En fråga som kommer upp i sammanhanget är om ett medlemskap i EG skulle innebära att någon annan direkt på regeringsformen grundad beslutanderätt än de tre nu nämnda måste överlåtas. Vad gäller överlåtelse av normgivningsmakten finns en viktig begränsning. Det är nämligen inte möjligt att överlåta beslutanderätt s om avser stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen. Inte heller går det att överlåta beslutanderätt som avser en fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. RF. Av dessa begränsningar är det främst den sista som kan tänkas behöva åtminstone modifieras. Det är självfallet inte möjligt för riks dagen att ge ett icke svenskt organ rätt att besluta föreskrifter som den inte själv har rätt att besluta i lagform. Någon överlåtelse av de s.k. absoluta fri- och rättigheterna, dvs. de som över huvud taget inte får begränsas, torde inte heller bli aktuell vid ett svenskt medlemskap i EG. Vad som däremot kräver undersökning är i vilken utsträckning EG beslutat, eller kan anses ha rätt att besluta, regler som berör de begränsningsbara fri- och rättigheterna. Sådana regler torde finnas i form av bl.a. EGs regler om tystnadsplikter och om marknadsföring och reklam, vilka kan innebära en inskränkning i yttrandefriheten. Det synes vidare vara så, att bl.a. reglerna om övervakningen av EGs konkurrensrätt begränsar skyddet mot husrannsakan genom regler om rätt att få tillträde till företags lokaler. Arbetet med att klargöra hur ett EG-medlemskap skulle förhålla sig till skyddet för fri- och rättigheter har inletts i regeringskansliet. Det är här fråga om att dels gå igenom alla de regler EG beslutat och utreda hur de förhåller sig till fri- och rättighetsskyddet, dels analysera i vilken utsträckning Romfördraget ger gemenskapen en beslutanderätt i sådana avseenden som den inte utövat. Resultatet av denna genomgång bör överlämnas till kommittén. En annan punkt där behovet av en grundlagsändring kan behöva övervägas gäller gemenskapsrättens direkta effekt och då särskilt dess företräde framför nationella regler. När EG-domstolen utvecklade sitt synsätt i denna fråga knöt man an till sin doktrin om att EG-rätten är en egen rättsordning som skiljer sig från traditionell folkrätt. Genom att skapa eller gå in i en gemenskap med egna institutioner som har självständiga befogenheter har medlemsländerna enligt EG-domstolen i motsvarande mån accepterat begränsningar i sin egen suveränitet och i sina egna befogenheter. Eftersom medlemsländerna har avstått från normgivningskompetens på de områden EG-rätten reglerar kan de inte internt lagstifta på ett område där EG-institutionerna i enlighet med EG-rätten har utnyttjat sin kompetens. Från svensk synpunkt torde det inte vara en förutsättning för medlemskap att i regeringsformen införa en regel om företräde för EG-rätten. Den irländska grundlagen innehåller en sådan regel medan frågan i t.ex Danmark och Storbritannien har kunnat lösas utan någon konstitutionell regel om företräde för EG-rätten. Om en svensk domstol eller annan myndighet vid ett medlemskap skulle finna att en svensk rättsregel strider mot en EG-regel, får den nation ella regeln enligt EG-rätten inte tillämpas. Kommittén bör undersöka om de svenska myndigheterna, förutom i EG-rätten, också skulle behöva stöd i en svensk rättsregel för att kunna åsidosätta nationella föreskrifter. Reglerna om lagprövning i 11 kap. 14 § RF är här särskilt aktuella. Förslaget i den proposition (1990/91:65) om ändring i regeringsformen med anledning av ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde som för närvarande behandlas av riksdagen bygger på en analys av grundlagsenligheten av ett system med tolkningsbesked från en EES-domstol efter mönster av de förhandsbesked som inom EG avges av EG-domstolen enligt artikel 177 i Romfördraget. Bl.a. med hänsyn till att EG-reglerna kommer att vara av en delvis annan karaktär än motsvarande EES-regler uppkommer frågan om den lagtekniska lösning som föreslås i propositionen tillgodoser de krav ett medlemskap ställer. Författningsteknisk lösning Den konstitutionella regleringen av de frågor jag här tagit upp kan lösas på två helt olika sätt. Det ena sättet är att finna ut vilka av de nuvarande och generellt syftande grundlagsbestämmelserna som skulle beröras av ett medlemskap i EG och att göra de justeringar i dessa som erfordras för att EG-medlemskapet skall kunna infogas i vårt konstitutionella system. En sådan lösning kan leda till ändringar i flera olika grundlagsparagrafer. Ett helt annat sätt skulle vara att visserligen analysera vilka av våra nuvarande grundlagsbestämmelser som skulle beröras av ett medlemskap men lämna dem i huvudsak orörda och i stället komplettera dem med några nya, på EG-medlemskapet särskilt inriktade bestämmelser. Dessa bestämmelser skulle få karaktären av specialregler i förhållandet till EG medan våra interna regler och vårt förhållande till andra internationella organ inte skulle påverkas. Kommittén bör ha frihet att bedöma vilken av dessa båda metoder som på det lämpligaste sättet skulle klargöra EG-rättens ställning i Sverige. Övrigt En fråga som inte nödvändigtvis behöver regleras i grundlag men som det i sammanhanget ändå är angeläget att kommittén överväger är på vilka sätt det skall vara möjligt för riksdagen att spela en aktiv roll i EG-samarbetet. I samband med behandlingen av prop. 1990 har riksdagen (KU22, rskr. 180) gett regeringen till känna att kommittén bör studera såväl regeringens som riksdagens behov av samråd i de frågor som kan aktualiseras vid ett medlemskap. Det kan enligt riksdagen därvid finnas anledning att informera sig närmare om hur övriga EG-länder har löst motsvarande fråga. Jag vill i detta sammanhang erinra om den konstruktion som valts i Danmark med ett s.k. markedsudvalg. Kommittén bör vidare hålla sig underrättad om arbetet i den utredning som talmanskonferensen beslutat tillsätta och som utöver riksdagens beredningsformer i allmänhet också kan komma att gå in på frågor som rör bl.a. utskottsorganisationen. Ett svenskt EG-medlemskap innebär att val till Europaparlamentet skall hållas i Sverige. Frågan om hur sådana val skall ske bör behandlas av kommittén. Den bör därvid hålla sig underrättad om det arbete som utförs av den särskilde utredaren för en översyn av valförfarandet (Ju 1991:02). Kommittén bör även överväga de frågor som kan vara aktuella inför en eventuell folkomröstning om Sveriges medlemskap i EG. Arbetets bedrivande Sammantaget är det ett antal ganska väl avgränsade frågor som behöver belysas av kommittén. Kommitténs arbete är ett led i Sveriges förberedelser inför ett framtida medlemskap i EG och det vore av värde, om det kan bedrivas så, att kommitténs analyser finns tillgängliga i de förhandlingar som förestår. Arbetet bör därför bedrivas skyndsamt. Det bör i varje fall vara avslutat i sådan tid att en proposition med förslag till grundlagsändringar kan läggas fram så tidigt som möjligt under år 1993. Kommittén bör beakta vad som anförts i regeringens direktiv (dir. 1984:5) till kommittéer och särskilda utredare. Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för justitiedepartementet att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med högst nio ledamöter med uppdrag att lägga fram förslag till grundlagsändringar m.m. inför ett svenskt medlemskap i EG, att utse en av ledamöterna att vara ordförande, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m. Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan. (Justitiedepartementet)