Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2011/12:19 Riksrevisionens rapport om Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Skr. 2011/12:19 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 6 oktober 2011 Fredrik Reinfeldt Carl Bildt (Försvarsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser i granskningsrapporten Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser (RiR 2011:15). Regeringen framhåller bland annat de principer som gäller för krisberedskapen samt vissa författningar kopplade till Försvarsmaktens stöd till samhället. Krisberedskapsarbetet berör ett stort antal aktörer i samhället. Regeringen vill särskilt lyfta fram att Försvarsmakten under lång tid har lämnat stöd till samhället vid kriser. I skrivelsen redovisar regeringen också åtgärder som regeringen vidtagit eller avser att vidta. Regeringen framför att en övergripande strävan är att utveckla och stärka samverkan mellan Försvarsmakten och civila aktörer. Vidare har regeringen bland annat gett uppdrag till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap som ska främja samverkan mellan Försvarsmakten och civila aktörer. Regeringen anser vidare att de pågående förändringarna av Försvarsmaktens personalförsörjningssystem också kommer att stärka Försvarsmaktens möjlighet att lämna stöd till samhället vid kriser. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 4 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 5 4.1 En förbättrad samverkan mellan Försvarsmakten och civila aktörer 6 4.2 Förändringar i Försvarsmaktens ledningsnivåer 7 4.3 Planering 7 4.4 Uppföljning av Försvarsmaktens planer och förberedelser 8 4.5 Förändringar i personalförsörjningssystemet 8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 oktober 2011 10 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat hur Försvarsmakten kan bistå samhället i händelse av kris. Granskningen har redovisats i rapporten Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser (RiR 2011:15). Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 19 april 2011. Granskningsrapporten finns i bilagan. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har granskat Försvarsmaktens stöd till samhället i samband med kriser. I riksdagens mål för det militära försvaret ingår att skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). Vidare är riksdagens och regeringens inriktning att det bör ske med myndighetens befintliga förmågor och resurser. Riksrevisionen menar att dess granskning visar att Försvarsmakten är en viktig resurs för samhällets krisberedskap, men att förutsättningarna för att Försvarsmakten ska komma samhället till nytta behöver förbättras. Detta kan främst ske genom ett förtydligande av regeringens styrning av Försvarsmaktens planering för uppgiften och genom förbättrade samverkansformer mellan berörda aktörer. För att ett effektivt merutnyttjande av samhällets resurser ska uppnås, anser Riksrevisionen att det är viktigt med ökad kunskap hos andra aktörer i samhället om Försvarsmaktens möjligheter att bistå i samband med kriser. Riksrevisionen pekar på behovet av en ökad transparens i samhället när det gäller förutsättningar för Försvarsmaktens stöd i syfte att undvika både att Försvarsmaktens resurser underutnyttjas och att orealistiska förväntningar ställs på Försvarsmakten. Ansvaret för att uppnå ökad transparens ligger, enligt Riksrevisionen, både på Försvarsmakten och på relevanta aktörer i det övriga samhället. Riksrevisionen säger sig ha förståelse för att uppgiften ska lösas med befintliga resurser och förmågor (det vill säga inte vara dimensionerande) samt med beaktande av ansvarsprincipen och det geografiska områdesansvaret. Riksrevisionens granskning har skett bl.a. mot bakgrund av de senaste årens reformer av Försvarsmakten. Riksrevisionen reser en rad specifika frågor om Försvarsmaktens förmåga att bistå samhället vid kriser. I detta sammanhang nämns bl.a. de pågående förändringarna av personalförsörjningssystemet och de lokala och regionala nivåernas roll för samverkan mellan Försvarsmakten och ansvariga aktörer i övriga samhället. Mot bakgrund av sin granskning rekommenderar Riksrevisionen regeringen att - förtydliga Försvarsmaktens uppgift att lämna stöd till samhället, - följa upp Försvarsmaktens arbete med planer och förberedelser, samt - säkerställa att samverkan sker mellan Försvarsmakten och övriga samhället. Riksrevisionen rekommenderar Försvarsmakten att - i sin styrning tydliggöra att hemvärns- och förbandsresurser på lokal nivå ska ingå i myndighetens samverkan med det övriga samhället, - ge det övriga samhället större insyn i Försvarsmaktens möjligheter att bistå samhället, samt - inkludera genomförd samverkan, planering och övning i sin bedömning att lämna stöd till det civila samhället. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Ansvarsprincipen är en grundläggande princip i det svenska krisberedskapssystemet. Andra viktiga principer är likhetsprincipen samt närhetsprincipen. Regeringen har vid flera tillfällen redovisat detta för riksdagen, senast i budgetpropositionen för 2012 (prop. 2011/12:1, utg.omr. 6). Ansvarsprincipen innebär att den som ansvarar för en verksamhet under normala förhållanden har motsvarande verksamhetsansvar under allvarliga händelser, kris- och krigssituationer. Vidare ingår det i verksamhetsansvaret att vidta de åtgärder som krävs för att skapa robusthet och förmåga att kunna hantera uppkommen situation. Dessutom ingår samverkan och samordning med andra aktörer i den omfattning som krävs för att effektivt förebygga och hantera en allvarlig händelse eller kris (skr. 2009/10:124 Samhällets krisberedskap - stärkt samverkan för ökad säkerhet). Verksamheten inom samhällets krisberedskap är uppbyggd kring en geografisk och en sektorsinriktad ansvars- och samverkansstruktur. Den geografiska dimensionen utgörs av geografiskt områdesansvar på lokal, regional och nationell nivå. Kommunen har det geografiska områdesansvaret på den lokala nivån, länsstyrelser på den regionala nivån samt centrala förvaltningsmyndigheter och regeringen på den nationella nivån. Geografiskt områdesansvar innebär att det inom ett geografiskt område finns en aktör som ansvarar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella åtgärder för krisberedskap. Eftersom en allvarlig händelse eller kris ofta påverkar flera verksamheter i olika sektorer måste förebyggande arbete och förberedelser vidtas både inom en sektor och över sektorsgränserna. Regeringen vill betona att arbetet med samhällets krisberedskap alltid bör ses i sin helhet. Med det avses att krisberedskap omfattar förebyggande och förberedande åtgärder, förmåga att hantera händelser samt att erfarenheter från andra händelser och kriser i ett lärande perspektiv tas tillvara. Arbetet, som bör täcka hela hotskalan, omfattar ett stort antal aktörer i samhället. Det är inte möjligt att belysa bara en del av krisberedskapssystemet och, därifrån, dra långtgående slutsatser. Regeringen vill särskilt lyfta fram att Försvarsmakten under lång tid har lämnat stöd till samhället vid allvarliga händelser och kriser samt upplysa om den författningsreglering som finns om bl.a. Försvarsmaktens stöd i olika situationer. Av lagen (2003:778) om skydd mot olyckor framgår att en statlig myndighet eller en kommun på uppmaning av räddningsledaren är skyldig att delta i en räddningsinsats med personal och egendom. Räddningsledare kan således begära relevanta resurser från Försvarsmakten för civila räddningsinsatser. Enligt lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning får Rikspolisstyrelsen under vissa förutsättningar begära stöd av Försvarsmakten vid terrorismbekämpning. Av förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet framgår att Försvarsmakten får lämna stöd till statliga myndigheter, kommuner, landsting och enskilda. En begäran om stöd ska göras till Försvarsmaktens högkvarter. Beslut om stöd fattas av överbefälhavaren eller av den inom Högkvarteret som överbefälhavaren bestämmer. Om begäran endast avser utrustning eller tjänster av mindre omfattning får begäran göras hos någon annan organisationsenhet inom Försvarsmakten. Beslut om stöd fattas då av chefen för den organisationsenheten. Försvarsmakten ska ta ut avgifter för stöd enligt stödförordningen. Det bör beaktas att Försvarsmakten sedan 2010 är bemannad med anställd personal och att tidigare begränsningar i användandet av värnpliktig personal är borttagna. Regeringen anser att det inte finns behov av att på det övergripande planet förtydliga Försvarsmaktens uppgift att lämna stöd till samhället, utöver vad som följer av de ovan angivna författningarna. Regeringen anser att det är angeläget att samhällets samlade resurser nyttjas så effektivt som möjligt. Detta gäller också när Försvarsmakten lämnar stöd till samhället vid en allvarlig händelse eller kris. Med beaktande av de ovan redovisade principerna för samhällets krisberedskap, anser regeringen att en övergripande strävan bör vara att kontinuerligt utveckla och stärka samverkan mellan Försvarsmakten och civila aktörer. Beträffande Riksrevisionens rekommendationer till Försvarsmakten, ligger dessa inom ramen för Försvarsmaktens befogenheter. Regeringen avser att följa upp Försvarsmaktens hantering av Riksrevisionens rekommendationer. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Arbetet inom samhällets krisberedskap för att hantera allvarliga händelser och kriser utgör grunden och utgångspunkten för Försvarsmaktens stöd till samhället. En redogörelse för regeringens åtgärder i syfte att utveckla planering, förberedelser och samverkansformer för Försvarsmaktens stöd till samhället bör därför utgå från detta förhållande. Riksrevisionens rekommendationer avser planering, förberedelser och samverkan. Då dessa aspekter ofta är integrerade, behandlas de i ett sammanhang i avsnitt 4.1- 4.5. 4.1 En förbättrad samverkan mellan Försvarsmakten och civila aktörer Regeringen har i budgetpropositionen för 2012 betonat vikten av samverkan och att forum för detta bl.a. är de olika samverkansområden som anges i förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Regeringen har pekat på behovet av att samverkansområdena utvecklas i samarbete med bl.a. Försvarsmakten och privata aktörer. Regeringen anser det vara viktigt att arbetet i samverkansområdena kännetecknas av ett helhetsperspektiv i synen på samhällets krisberedskap. Samhällets krisberedskap bygger på en omfattande samverkan på alla nivåer och inom alla sektorer av samhället. Det innebär att myndigheter, landsting, kommuner, icke offentliga aktörer m.fl. utifrån sitt ansvar för den egna ordinarie verksamheten bör samverka aktivt för att förebygga och hantera allvarliga händelser och kriser som kan drabba samhället. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har, i syfte att utveckla samverkansområdena, bjudit in Försvarsmakten att delta i Samverkansområdet Skydd, undsättning och vård. Försvarsmakten deltar redan i samverkansområdet Farliga ämnen som adjungerad. Syftet med samverkansområden är att de berörda myndigheterna ska komma fram till hur krisberedskapen inom samverkansområdet och mellan samverkansområden bör och kan stärkas. Detta med anledning av de beroendeförhållanden som finns då en allvarlig händelse eller kris inträffar. De nuvarande samverkansområdena är Teknisk infrastruktur, Transporter, Farliga ämnen, Ekonomisk säkerhet, Geografiskt områdesansvar samt Skydd, undsättning och vård. Regeringen anser vidare att skyddet och säkerheten på Östersjön och i anslutande farvatten är ett prioriterat område. De förmågor och den beredskap aktörerna bygger upp i dag påverkar i hög grad möjligheterna att hantera en större olycka till sjöss. Den 19 maj 2011 beslutade regeringen att användningen av statens samlade maritima resurser ska ses över. En utredning (dir. 2011:43) ska föreslå ett effektivt och flexibelt utnyttjande av samhällets resurser genom stärkt operativ samordning och samverkan mellan myndigheter. Såväl samordning av och samverkan mellan olika civila myndigheter som mellan civila och militära myndigheter avses. Uppdraget ska redovisas senast den 1 juli 2012. Ett effektivt resursutnyttjande är väsentligt för alla uppgifter inom ramen för arbetet med samhällets krisberedskap, inklusive terrorismbekämpning. En nödvändig förutsättning för detta är samverkan och regelbundna övningar mellan berörda aktörer. 4.2 Förändringar i Försvarsmaktens ledningsnivåer Riksrevisionen bedömer att inrättandet av en regional ledningsnivå inom Försvarsmakten 2013 kommer att medföra förbättrade samverkansformer med de civila aktörerna på denna nivå. Samtidigt innebär avsaknaden av en motsvarande nivå på den civila sidan, enligt Riksrevisionen, en brist i sammanhanget. Riksrevisionen beskriver samverkansformerna på lokal nivå som ad hoc-mässiga i fråga om både form och innehåll, samtidigt som den betonar nivåns betydelse för samhällets krisberedskap. Regeringen har uppdragit åt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, i myndighetens regleringsbrev för 2011, att följa Försvarsmaktens arbete när det gäller inrättandet av fyra regionala staber och ta fram en strategi för hur samverkan med dessa staber kan förbättras i syfte att uppnå en god samverkan till nytta för samhällets krisberedskap. Regeringen vill i detta sammanhang särskilt betona länsstyrelsernas roll inom samhällets krisberedskap där de är geografiskt områdesansvariga myndigheter. Länsstyrelsen ska därmed vara sammanhållande inom länet och svara för samordningen. Länsstyrelserna ska omgående kunna upprätta en ledningsfunktion för bl.a. samordning och information. De har även ansvar för att sammanställa en samlad regional lägesbild vid allvarliga händelser eller kriser, samt att informera regeringen eller annan av regeringen utsedd myndighet om läget i länet. Länsstyrelsen ska vidare analysera, bedöma och meddela regionala behov av nationella och internationella förstärkningsresurser till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) följer noga utvecklingen av de regionala staberna. Regeringen konstaterar att ett av syftena med den nya regionala nivån inom Försvarsmakten är att stärka Försvarsmaktens förmåga att samverka med och lämna stöd till andra myndigheter (se prop. 2010/11:1, utg.omr. 6, s. 33). Vidare konstaterar regeringen att det i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor, lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning, förordningen (2006:344) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning och i förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet tydligt föreskrivs hur stöd ska begäras eller motsvarande vid en räddningsinsats samt förutsättningarna för att stöd ska lämnas. 4.3 Planering Mot bakgrund av den försvarspolitiska inriktningen som beslutades av riksdagen 2009 (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292), fattade regeringen 2010 beslut om inriktningen av Försvarsmaktens operativa planering (Fö2010/464/MIL). I beslutet konstateras att Försvarsmakten med myndighetens befintliga förmåga och resurser ska kunna lämna stöd till civil verksamhet. I budgetpropositionen för 2012 konstaterar regeringen att Försvarsmaktens försvarsplanering bör ske samordnat med myndigheter som har särskilt ansvar för krisberedskapen enligt förordningen om krisberedskap och höjd beredskap. Enligt denna förordning har utpekade myndigheter ett ansvar att planera för att samhället ska kunna motstå påfrestningar av olika slag, från kriser till höjd beredskap. Regeringen betonar vikten av att denna planering och övningsverksamhet genomförs och att det finns en helhetssyn som omfattar hela hotskalan. Myndigheter som omfattas av förordningen om krisberedskap och höjd beredskap bör därför inom samverkansområdena arbeta med såväl åtgärder för fredstida krissituationer som planering av åtgärder vid höjd beredskap. Sammantaget bidrar detta till utvecklingen av samhällets krisberedskap. Goda samverkansformer mellan Försvarsmakten och berörda civila aktörer i samband med utveckling av planeringen är ytterligare ett sätt att förbättra planeringen. 4.4 Uppföljning av Försvarsmaktens planer och förberedelser Riksrevisionen rekommenderar i sin granskning att regeringen följer upp Försvarsmaktens arbete med planer och förberedelser som avser stödet till samhället vid kriser. Försvarsmakten redovisar årligen sitt stöd till samhället vid kriser. Enligt Försvarsmaktens årsredovisning lämnade myndigheten under 2010 stöd av olika slag vid mer än 350 tillfällen. Regeringen överväger att förtydliga återrapporteringskraven för Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser. En vidareutveckling av återrapporteringen kan bidra till att skapa ökad transparens när det gäller samverkan, planering och övning. 4.5 Förändringar i personalförsörjningssystemet Riksrevisionen anser att övergången till ett insatsförsvar och förändringarna av hemvärnets struktur och roll gör det svårt att uppskatta vilka personella resurser som kan ställas till samhällets förfogande i händelse av kris. Regeringen vill för sin del anföra följande: Förändringarna inom personalförsörjningsområdet är mycket omfattande och kommer att ta tid att genomföra i sin helhet. Personalförsörjningen ska utgå från behov föranledda av insatsorganisation 2014, varvid uppbyggnaden av insatsorganisationens operativa förmåga ska prioriteras. Den nya grundläggande militära utbildningen på frivillig grund bör vara fullt utbyggd 2012. Då bör också huvuddelen av den militära personal som väljer att ta anställning i Försvarsmakten eller tjänstgöra i hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna rekryteras från den nya utbildningen. Eftersom insatsorganisationen kommer att bestå av stående och kontrakterade förband, ökar förbandens tillgänglighet avsevärt jämfört med det tidigare personalförsörjningssystemet. Detta gäller också vid stöd till samhället i samband med allvarliga händelser och kriser. Försvarsmaktens helikopterförmåga är under utveckling. Två nya medeltunga helikoptersystem tillförs: helikopter 14 och helikopter 16. När den samlade helikopterkapaciteten ökar, förstärks också Försvarsmaktens förmåga att lämna stöd till samhället. Försvarsmaktens CBRN-kompani har förmågan att lösa uppgifter vid situationer med fara för strålning, smitta och gift, från detektion och provtagning till analys med hjälp av mobila laboratorier. Detta inom ramen för Försvarsmaktens uppgift att ha förmåga att tidigt kunna upptäcka CBRN-händelser i Sverige och i närområdet samt förebygga och minska verkningar vid incidenter innefattande CBRN-hot. Denna förmåga är av värde för Försvarsmaktens möjligheter att stödja samhället vid kriser. Regeringen anser att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad genom denna skrivelse. Försvarsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 oktober 2011 Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Bildt, Ask, Larsson, Erlandsson, Hägglund, Carlsson, Borg, Sabuni, Billström, Ohlsson, Norman, Attefall, Engström, Elmsäter-Svärd, Ullenhag, Ek, Lööf Föredragande: statsrådet Bildt Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Skr. 2011/12:19 Skr. 2011/12:19 8 9 1