Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2011/12:20 Riksrevisionens granskning av Botniabanan och järnvägen längs Norrlandskusten Skr. 2011/12:20 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 6 oktober 2011 Fredrik Reinfeldt Catharina Elmsäter-Svärd (Näringsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser i granskningsrapporten Botniabanan och järnvägen längs Norrlandskusten - hur har det blivit och vad har det kostat? (RiR 2011:22). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens rapport 3 2.1 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.2 Riksrevisionens rekommendationer 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 5 3.1 Trafikverkets synpunkter på granskningsrapporten 5 3.2 Regeringens bedömning 5 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens granskning 6 Bilaga Botniabanan och järnvägen längs Norrlandskusten 8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 oktober 2011 157 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om regeringen, Banverket/Trafikverket och Botniabanan AB genomfört planering och byggande av Botniabanan på ett effektivt sätt så att ändamålen nås. Vidare har kostnaderna för att nå dessa ändamål granskats. Riksrevisionen har redovisat granskningen i rapporten Botniabanan och järnvägen längs Norrlandskusten - hur har det blivit och vad har det kostat? (RiR 2011:22). Granskningsrapporten finns i bilagan. Riksdagen överlämnade granskningsrapporten till regeringen den 17 juni 2011. Rapporten har remitterats till Trafikverket. 2 Riksrevisionens rapport 2.1 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens bedömning i granskningsrapporten är att framkomligheten i stråket längs Norrlandskusten kommer att ha brister under ett antal år framåt, då trafikeringen av Botniabanan bl.a. påverkas av kapacitetsbrister på Ådalsbanan och Ostkustbanan. Vidare har Banverket enligt Riksrevisionens analys underskattat de förväntade restiderna. Enligt Riksrevisionens beräkningar motsvarar slutkostnaden på nästan 16 miljarder kronor i 2010 års prisnivå en ökning med 73 procent i förhållande till den ursprungliga kostnadskalkylen. Riksrevisionen konstaterar att den sammanlagda kostnaden för att Botniabanans ändamål ska uppnås är cirka 26 miljarder kronor. Riksrevisionen drar följande slutsatser i rapporten: * Intentionerna med Botniabanan nås inte. Den kan inte användas på det sätt som beskrivs i underlagen inför beslutet och även efter upprustning av Ådalsbanan kommer hinder i form av branta backar och sämre bärighet att kvarstå för godstrafiken. De förväntade restiderna för snabb- och regiontågstrafiken kommer inte att nås. * Banverkets beslutsunderlag har inte varit rättvisande då trafikupplägget inte var realiserbart och planerade restider inte uppnås. Kostnaden för trafikupplägget har blivit väsentligt högre, beroende på dels att upprustningar och ombyggnader i kringliggande nät utelämnats, dels att projekten i stråken kraftigt fördyrats. * Banverket har saknat ett systemperspektiv i sin planering. För att Botniabanan ska fungera effektivt är den beroende av omkringliggande banor. Planeringen måste därför samordnas i möjligaste mån. Banverket har förutom den fysiska planeringen ett ansvar i den ekonomiska planeringen genom att lämna förslag till den åtgärdsplanering som regeringen beslutar om. * Regeringen har inte heller haft ett systemperspektiv utan sett Botniabanan som ett avgränsat projekt. Regeringen har inte haft synsättet att projekten längs Norrlandskusten hänger ihop, vilket lett till en passiv styrning. Regeringen har inte heller agerat tillräckligt snabbt för att lösa problemen med Ådalsbanans upprustning när det gäller standard och kostnader. * Informationen är fortfarande bristfällig. Trafikverkets efterkalkyl av kostnaderna innehåller fel och nettonuvärdeskvoten har redovisats markant högre än den svagt positiva samhällsekonomiska kvot som Riksrevisionen har redovisat. Informationen i den långsiktiga planeringen är inte transparent när det gäller förutsättningarna för olika investeringar. Regeringen har inte förklarat för riksdagen att de omkringliggande banorna påverkar trafikeringen på Botniabanan negativt. Också i regeringens information beträffande kostnaderna och behov av bemyndiganderam finns brister. Riksrevisionen har i granskningen konstaterat att Banverket och regeringen inte tillhandahållit ett rättvisande beslutsunderlag. Vidare har planeringen av Botniabanan och omkringliggande banor inte varit effektiv. Flera av de granskade underlagen togs fram för cirka 15 år sedan, men eftersom granskningen visat att en del av de brister som fanns i underlagen kvarstår lämnar Riksrevisionen följande rekommendationer till Trafikverket respektive till regeringen. 2.2 Riksrevisionens rekommendationer I rapporten har Riksrevisionen lämnat följande rekommendationer till Trafikverket. * Utveckla definition och avgränsning av projekt. Trafik-verket bör säkerställa att infrastrukturprojekt definieras och avgränsas så att även den totala kostnaden för att uppnå ändamålen tydligt framgår för beslutsfattaren. * Utveckla analyser i åtgärdsplaneringen. Trafikverket bör i åtgärdsplaneringen utveckla analyserna ur ett systemperspektiv. I åtgärdsplaneringen bör konsekvenserna av olika utbyggnadsordningar av stora infrastrukturinvesteringar som är beroende av varandra tydligt framgå. * Förbättra kvalitetssäkring och uppföljning. Trafikverket bör kvalitetssäkra underlag inför beslut om infrastrukturinvesteringar och uppföljningen efter färdigställande. * Säkerställ att dokumentation bevaras. Trafikverket bör säkerställa att beslutsunderlag till infrastrukturinvesteringar bevaras för att uppföljningar ska kunna göras. Vidare lämnar Riksrevisionen följande rekommendationer till regeringen. * Utveckla direktiven i åtgärdsplaneringen. I direktiven till åtgärdsplaneringen bör regeringen fastställa att definition och avgränsning av infrastrukturprojekt görs på ett enhetligt sätt så att även den totala kostnaden för att uppnå ändamålen framgår tydligt för beslutsfattaren. * Styr mer aktivt. Regeringen bör styra mer aktivt i den fortlöpande planeringen av infrastruktur så att projekt som har sammankopplats i planeringen kan genomföras och nyttjas effektivt. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 3.1 Trafikverkets synpunkter på granskningsrapporten Trafikverket anför i sitt remissvar sammanfattningsvis att verket tar till sig de rekommendationer som Riksrevisionen lämnat. Trafikverket anför bl.a. följande. Riksrevisionens analys avser till stor del förhållanden i mitten av 1990-talet. Trafikverket har sedan dess genomfört flera förändringar i linje med rekommendationerna, och arbetet fortsätter. Trafikverket arbetar i dag med olika former av systemanalyser för att beskriva helhet och brister i det totala transportsystemet. Det är svårt att beskriva alla konsekvenser av olika utbyggnadsordningar i det komplexa järnvägssystemet, men det är ett område som kan utvecklas till kommande planeringsomgångar. Trafikverket är och har alltid varit tvunget att göra geografiska och ekonomiska avgränsningar när åtgärder identifieras. Ambitionen är att för varje deletapp få ut så mycket positiva effekter som möjligt för satsade medel. Byggandet av Botniabanan har kostat 15 miljarder kronor i löpande priser, vilket motsvarar cirka 3 miljarder mer än när banan beslutades 1997. Förändringen beror enligt Trafikverket på en flera år lång miljöprövning men även på att normerna för byggande av järnväg förändrats under planeringstiden. Även beträffande kostnadskalkyler har arbetet utvecklats bl.a. med successiva kalkyler i alla steg i projekteringskedjan och i byggandet. Detta i kombination med ett mer aktivt arbete med prognoser och riskreserver innebär att prognossäkerheten i de enskilda projekten ökat väsentligt. De nya arbetssätten ger möjligheter att ytterligare möta rekommendationen att förbättra beslutsunderlagen. Trafikverket har tydliga rutiner för att diarieföra material bl.a. för infrastrukturprojekt. Trafikverket anser att det är för tidigt att redan nu dra slutsatser om hur väl Botniabanan kommer att nå upp till intentionerna. Botniabanan är en utpräglat långsiktig satsning som måste ses i ett betydligt längre perspektiv än bara de första årens trafik. 3.2 Regeringens bedömning Botniabanan är den största järnvägsutbyggnad som gjorts i Sverige i modern tid. Banan invigdes i augusti 2010. Utbyggnadens storlek tillsammans med den korta tid som gått från färdigställandet gör att det knappast är möjligt att i nuläget dra slutsatser om vilka effekter banan har gett. Regeringen kan konstatera att järnvägen i stort har haft en mycket positiv utveckling sedan beslutet om Botniabanans utbyggnad togs med kraftigt ökade volymer både för gods- och persontrafiken. En följd av detta är att kapaciteten i järnvägssystemet i allt större utsträckning är en begränsande faktor för utveckling av trafiken. Den ökade trafiken leder till att de olika delarna i järnvägssystemet slits snabbare. Detta har lett till ett större fokus på drift- och underhållsåtgärder. Regeringen har därför fortlöpande höjt anslagen för drift och underhåll av järnvägssystemet samtidigt som stora angelägna investeringar genomförts i hela landet. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens granskning Riksrevisionens granskning berör frågor som är väsentliga i planering och utbyggnad av infrastruktur. Hit hör t.ex. beslutsunderlag, kostnadskalkyler och effekter av olika åtgärder. Regeringen har de senaste åren vidtagit ett antal åtgärder på området. I de planeringsomgångar för infrastruktur som genomförs med 4-6 års mellanrum utarbetas en stor mängd beslutsunderlag av berörda myndigheter. Regeringen har de senaste planeringsomgångarna låtit genomföra oberoende granskningar av beslutsunderlagen. Granskningarna har bl.a. berört samhällsekonomiska kalkyler och kostnadsberäkningar. Ett utvecklingsarbete avsett att förbättra styrningen av stora infrastrukturinvesteringar påbörjades inom Regeringskansliet 2006. Det resulterade i att regeringen i september 2008 gav Banverket och Vägverket i uppdrag att införa en ny modell för styrning och uppföljning av stora infrastrukturinvesteringar. Den nya styrmodellen innebar krav på systematisk riskbedömning i olika planeringsskeden i den fysiska planeringen (införande av successiv kalkyleringsmetod), krav på styrgrupper för stora projekt, mer frekvent återrapportering till Regeringskansliet, krav på utförliga objektsbeskrivningar i projektens planerings- och byggskeden samt utvecklade rutiner för val av entreprenad- och ersättningsform. Åtgärderna syftade till att minska risken för fördyringar och därmed bidra till att planeringsramarna bättre kan hållas. Regeringen förutsätter att styrmodellen kommer att utvecklas vidare inom Trafikverket. Regeringen kommer noga att följa den fortsatta utvecklingen. Regeringen har identifierat brister gällande produktivitetsutvecklingen inom anläggningsbranschen och med anledning av detta tagit initiativ till ett antal åtgärder. Bland annat beslutade regeringen 2009 att tillsätta Produktivitetskommittén (N 2009:10) med uppdrag att följa upp de statliga beställarnas åtgärder för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen (dir. 2009:92). Kommittén redovisar sitt uppdrag till regeringen löpande halvårsvis och ska lämna ett slutbetänkande senast den 30 juni 2012. Regeringen har också gett Statskontoret i uppdrag att utveckla modeller och metoder för mätning av produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen. Statskontoret lämnade under 2010 förslag på ett antal mått och modeller för att kunna följa och analysera produktivitetsutvecklingen (Statskontoret 2010:19). Vidare underströk regeringen i budgetpropositionen för 2011 (prop. 2010/11:1, utg. omr. 22) att systematiska mätningar bör göras för att kunna följa upp och analysera produktivitetsutvecklingen på anläggningsmarknaden. Statskontorets förslag kommer tillsammans med Produktivitetskommitténs delrapportering från juni i år att beredas vidare inom Regeringskansliet och utgöra underlag för en bedömning av vilka ytterligare åtgärder som regeringen kan vidta. I förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket anges att Trafikverket årligen ska redovisa produktiviteten för drift-, underhålls- och byggåtgärder inom det egna ansvarsområdet. I regleringsbrevet för Trafikverket för 2011 anges att Trafikverket ska redovisa vidtagna åtgärder för att mäta och öka produktiviteten i anläggningsbranschen och förbättra anläggningsmarknadens funktionssätt. Ansvaret för planering av infrastruktur var tidigare delat mellan Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket och Transportstyrelsen. Bildandet av Trafikverket den 1 april 2010 innebär att en myndighet har ansvar för planering av alla fyra trafikslagen. Trafikverket har också fått ansvar för utveckling och förvaltning av metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser inom transportområdet. Regeringen avser att utveckla återrapporteringen till riksdagen när det gäller de stora investeringsprojekten. Denna inriktning redovisade regeringen i mars 2010 i beslutet om fastställelse av nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet för perioden 2010-2021 (dnr N2009/6374/TE m.fl.). I beslutet beskriver regeringen kraven på Trafikverkets löpande rapportering av framför allt de stora investeringsobjektens planering, projektering och byggande samt kostnadsutveckling. Trafikverkets återrapportering ska specificeras avseende efterkalkyler av objektens samhällsekonomiska lönsamhet, marknads- och indexutveckling, riskbedömningar och framdriften av projekten i förhållande till åtgärdsplanen. Infrastrukturplaneringen behöver effektiviseras så att transportinfrastrukturen snabbare kan utvecklas och möta samhällets behov. Regeringen avser därför att under våren 2012 lämna en proposition gällande nya planeringsformer för transportinfrastruktur. I det arbetet kommer bl.a. Transportinfrastrukturkommitténs betänkande Effektivare planering av vägar och järnvägar (SOU 2010:57), de förslag de tidigare trafikverken lämnat i ärendet och Medfinansieringsutredningens slutbetänkande Medfinansiering av transportinfrastruktur - Ett nytt planeringssystem för den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur samt riktlinjer och processer för medfinansiering (SOU 2011:49) att hanteras. Genom denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens granskningsrapport om Botniabanan är slutbehandlad. Botniabanan och järnvägen längs Norrlandskusten -hur har det blivit och vad har det kostat? Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 oktober 2011. Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Bildt, Ask, Larsson, Erlandsson, Hägglund, Carlsson, Borg, Sabuni, Billström, Ohlsson, Norman, Attefall, Engström, Elmsäter-Svärd, Ullenhag, Ek, Lööf Föredragande: statsrådet Catharina Elmsäter-Svärd Regeringen beslutar skrivelse 2011/12:20 Riksrevisionens granskning av Botniabanan och järnvägen längs Norrlandskusten Skr. 2011/12:20 Bilaga Skr. 2011/12:20 2 7 1 Skr. 2011/12:20 Skr. 2011/12:20 Skr. 2011/12:20 Bilaga Skr. 2011/12:20 Bilaga 156 155 1 Skr. 2011/12:20 Bilaga 1 Skr. 2011/12:20 Bilaga 1 Skr. 2011/12:20 Bilaga Skr. 2011/12:20 2 157 1 Skr. 2011/12:20 Bilaga Skr. 2011/12:20