Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2011/12:36 Riksrevisionens rapport om användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Skr. 2011/12:36 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 24 november 2011 Fredrik Reinfeldt Jan Björklund (Utbildningsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning (RiR 2011:21). Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att det inte finns något som tyder på att anslaget för forskning och forskarutbildning används felaktigt av universitet och högskolor. Regeringen kan inte utifrån granskningen dra slutsatsen att det krävs några större förändringar i uppföljningen av hur anslagen för forskning och forskarutbildning fördelas eller används. Regeringen anser att det finns skäl för universitet och högskolor att utveckla beskrivningen av hur anslagen för forskning och forskarutbildning används. Vidare ser regeringen positivt på det arbete som universitet och högskolor bedriver för att redovisa kostnader för utbildning på forskarnivå. När det gäller frågan om resursfördelning för forskning och utbildning på forskarnivå avser regeringen att återkomma i den forsknings- och innovationsproposition som är planerad till hösten 2012. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 4 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 6 Bilaga Riksrevisionens rapport om användning av basanslaget för forskning och forskarutbildning 8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 november 2011 153 1 Ärendet och dess beredning Riksdagen överlämnade Riksrevisionens granskningsrapport Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning (RiR 2011:21) den 10 juni 2011 till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan. En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till riksdagen inom fyra månader från det att regeringen har tagit emot rapporten. Tidsfristen inkluderar inte månaderna juli och augusti. Högskoleverket har beretts tillfälle att yttra sig med anledning av regeringens skrivelse. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har granskat användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning vid universitet och högskolor. Syftet med granskningen har varit att undersöka om användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning innebär ett effektivt resursutnyttjande och om anslaget används i enlighet med de intentioner som riksdagen har gett uttryck för. Granskningen har genomförts genom studier av statistik, årsredovisningar och forskningsstrategier samt en enkät riktad till 29 lärosäten, en fallstudie vid tre lärosäten och intervjuer med företrädare för Utbildningsdepartementet och andra berörda myndigheter. Anslaget för forskning och forskarutbildning ska enligt Riksrevisionen bland annat ge lärosätena möjlighet att agera självständigt och fatta strategiska beslut om långsiktiga inriktningar och prioriteringar om forskning och forskarutbildning. Riksrevisionen anser att det finns flera faktorer som riskerar att leda till att basanslagen för forskning och forskarutbildning inte kan användas enligt dessa intentioner. Det handlar bland annat om bristande underlag om verksamheten, t.ex. att kunskap saknas om vad forskarutbildningen kostar, att kostnaderna för forskning inte kan delas upp på olika kostnadsslag och att det kan finnas en risk att anslagen för grundutbildning respektive forskning och forskarutbildning blandas samman. Riksrevisionen anser också att långsiktiga åtaganden av samfinansiering av forskning innebär en finansiell risk liksom en risk att beslut om basanslagets användning fattas på bristfällig grund. Granskningen visar också att vissa lärosäten har ett begränsat utrymme att uppfylla andra intentioner med basanslaget än samfinansiering och finansiering av utbildning på forskarnivå. Riksrevisionens övergripande slutsats är att det inte finns något som tyder på att basanslaget för forskning och forskarutbildning skulle användas felaktigt av lärosätena, men påpekar att regeringen borde behöva mer kunskap om hur basanslaget används än vad som är fallet i dag. Riksrevisionen har rekommenderat regeringen följande. ? Regeringen bör överväga om systemet för fördelningen av basanslaget är väl avvägt i relation till målet att varje universitet och högskola ska ha förutsättningar att fatta långsiktiga beslut om sin forskning och att värna lärosätets integritet gentemot sina samarbetspartner. ? Regeringen bör utifrån en analys av incitament och risker utveckla sin uppföljning av hur de statliga medlen för forskning fördelas och förbrukas över tid. Vidare har Riksrevisionen rekommenderat universitet och högskolor att utveckla sin interna redovisning så att den ger bättre underlag för att bedöma risker, prioritera och följa upp basanslagets användning. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att det inte finns något som tyder på att anslaget för forskning och forskarutbildning används felaktigt av universitet och högskolor. Regeringen kan inte utifrån granskningen dra slutsatsen att det krävs några större förändringar i uppföljningen av hur anslagen för forskning och forskarutbildning fördelas eller används. Utgångspunkten för Riksrevisionens granskning är att anslaget för forskning och forskarutbildning har flera sinsemellan motstridiga mål att uppfylla. Utöver det uppenbara ändamålet att anslaget ska användas för forskning och utbildning på forskarnivå, pekar Riksrevisionen på att anslaget även ska ge lärosätena möjlighet att agera självständigt och fatta strategiska beslut om långsiktiga inriktningar och prioriteringar samt bidra till att lärosätena kan hävda sin integritet gentemot sina samarbetspartner. Regeringens uppfattning är att universitet och högskolor ska ha en stor grad av självbestämmande över sin verksamhet och vara fria att fatta strategiska beslut utifrån de förutsättningar som ges av regering och riksdag. Det är regeringens uppfattning att universitet och högskolor i mycket hög grad fattar beslut om användningen av anslaget för forskning och forskarutbildning utifrån dessa principer. Riksrevisionen anser att lärosätenas årsredovisningar och den officiella statistiken inte ger en precis bild av hur mycket av forskningen som finansieras via anslaget för forskning och forskarutbildning. Regeringens uppfattning är att det inte finns några skäl till att kostnaderna för lön, drift, avskrivningar och lokaler ska kunna delas upp mellan det som anslagsfinansieras respektive bidragsfinansieras. Det primära är att universitet och högskolor med sina egna prioriteringar och bedömningar strävar mot att åstadkomma en forskning av hög internationell kvalitet. Huruvida denna är finansierad av direkta anslag, bidrag eller en blandning av anslag och bidrag, är underordnat detta. Samfinansiering avser dels sådana medel som skjuts till när de externa forskningsmedlen inte finansierar forskningsprojekt fullt ut, dels sådana medel som krävs som medfinansiering av vissa finansiärer. Samfinansiering är i många fall en förutsättning för att viss forskning ska komma till stånd, eller bedrivas i större omfattning, och kan ha stor positiv effekt på möjligheterna att bedriva forskning vid ett lärosäte. Genom införandet av Sveriges universitets- och högskoleförbunds redovisningsmodell för indirekta kostnader har lärosätenas kontroll över forskningsprojektens totala kostnader ökat och den del av forskningsprojekten som finansieras med anslagsmedel gjorts tydligare. Vilka samfinansierade projekt ett lärosäte väljer att delta i, måste vara upp till respektive lärosätes prioriteringar och strategiska beslut. Det innebär bland annat att regeringen inte bör ha synpunkter på hur stor andel av anslaget för forskning och forskarutbildning som ett lärosäte väljer att använda för samfinansiering. Regeringen instämmer i att samfinansiering i vissa fall kan göra verksamheten svårplanerad, men instämmer inte i att långsiktiga åtaganden av samfinansiering utgör en risk att universitet och högskolor fattar beslut på bristfälliga grunder. Verksamheten vid universitet och högskolor präglas i stor utsträckning av en decentraliserad beslutsstruktur. Det är vanligt att anslagen för forskning och forskarutbildning fördelas internt och att en mottagande enhet också har ett ansvar för att planera verksamheten utifrån de givna förutsättningarna. Detta leder till att beslut om användningen av anslag för forskning och forskarutbildning kan fattas långt ut i organisationen, och regeringen förutsätter att dessa beslut fattas utifrån kunskapen om vilka medel som är långsiktigt uppbundna. Riksrevisionen pekar på att få lärosäten kan redogöra för kostnaderna för utbildning på forskarnivå. Enligt Riksrevisionen utgör kostnaderna för utbildning på forskarnivå mellan en tredjedel och hälften av anslagen för forskning och forskarutbildning. Kostnaderna för utbildning på forskarnivå är i viss utsträckning svåra att uppskatta på grund av den nära kopplingen till forskningen. Sedan Riksrevisionens granskning har arbetet med att enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag utveckla mått för verksamhetens prestationer avseende kostnader och volymer fortsatt. Det pågår för tillfället bland annat ett arbete vid universitet och högskolor att ta fram en modell för beräkning av kostnader för utbildning på forskarnivå. Regeringen ser positivt på detta arbete. Regeringen instämmer delvis i att det kan finnas skäl för universitet och högskolor att utveckla beskrivningen i årsredovisningarna av hur anslagen för forskning och forskarutbildning används. Det kan t.ex. handla om kostnaderna för utbildning på forskarnivå eller andra prioriteringar som lärosätet väljer att göra. Regeringen har angett att verksamheten vid universitet och högskolor ska redovisas uppdelad på utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive forskning och utbildning på forskarnivå. Något krav på att redovisa verksamhetens kostnader uppdelade på olika finansiärer finns inte. Det finns därmed inget skäl för universitet och högskolor att redovisa någon uppdelning av anslaget för forskning och forskarutbildning på olika kostnadsposter. Universitet och högskolors uppgifter är enligt högskolelagen (1992:1434) dels att anordna utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet, dels forskning och konstnärligt utvecklingsarbete samt annat utvecklingsarbete. Därutöver ska universitet och högskolor samverka med det omgivande samhället och verka för att forskningsresultat kommer till nytta. Statliga anslag för verksamheten vid universitet och högskolor tilldelas i två delar: anslaget för grundutbildning och anslaget för forskning och forskarutbildning. Verksamhetens kostnader ska som angetts ovan redovisas på utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive forskning och utbildning på forskarnivå. Trots denna finansiella uppdelning är utbildning och forskning till stor del en integrerad verksamhet vid universitet och högskolor. Detta är positivt och ska inte begränsas av redovisningstekniska skäl. Det är inte önskvärt att det ska råda vattentäta skott mellan utbildning och forskning. Det är dock viktigt att universitet och högskolor kan redovisa sin verksamhet ekonomiskt enligt de bestämmelser som regeringen har angett. Att ett visst mått av schabloner används vid fördelningen av kostnader mellan utbildning och forskning är oundvikligt i en så pass integrerad verksamhet som den vid universitet och högskolor, och kan inte vara avgörande för kvaliteten och effektiviteten i den totala verksamheten. I forsknings- och innovationspropositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160) presenterade regeringen införandet av två indikatorer för tilldelning av lärosätenas anslag för forskning och forskarutbildning. De två indikatorerna är dels möjligheten att attrahera externa medel, dels resultatet i form av publiceringar och citeringar. De ligger till grund för tilldelning av nya resurser och för omfördelning av ca tio procent av de befintliga basresurserna. Regeringen angav också att den hade för avsikt att noga följa och utvärdera effekterna av det nya systemet. Regeringen gjorde också bedömningen att det skulle vara önskvärt att fördelningen av direkta anslag på sikt även bygger på utvärderingar av kvaliteten inom olika forskningsområden. Regeringen aviserade i propositionen avsikten att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda förutsättningarna för att utveckla en sådan modell. En utredare har därför fått i uppdrag att lämna förslag på hur utvärdering av forskningskvalitet kan användas som ett komplement för tilldelning av resurser till universitet och högskolor (dnr U2010/4151/SAM). I uppdraget ingår också att utreda hur bedömningar av lärosätenas samverkan med omvärlden ska kunna ingå i resurstilldelningssystemet. Regeringen avser att återkomma i denna fråga. Utöver detta ser regeringen inga övergripande skäl att överväga om fördelning av anslaget för forskning och forskarutbildning bör omprövas. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen har generellt en god bild av användningen av anslagen för forskning och forskarutbildning. Det finns likväl skäl för universitet och högskolor att utveckla beskrivningen av hur anslagen för forskning och forskarutbildning används. Universitet och högskolor ska i återrapporteringen i årsredovisningen utgå från de övergripande mål för verksamheten som finns i högskolelagen (1992:1434). I detta bör det ingå att ge en djupare bild av forskningsverksamheten. Regeringen ser positivt på det arbete som universitet och högskolor bedriver för att redovisa kostnader för utbildning på forskarnivå. Regeringen avser att återkomma i frågan om resursfördelning för forskning och utbildning på forskarnivå i den forsknings- och innovationsproposition som är planerad till hösten 2012. Med detta anser regeringen att frågan är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport om användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Utbildningsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 november 2011 Närvarande: statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Ask, Erlandsson, Hägglund, Carlsson, Borg, Sabuni, Billström, Adelsohn Liljeroth, Tolgfors, Attefall, Engström, Kristersson, Elmsäter-Svärd, Ek, Lööf Föredragande: statsrådet Björklund Regeringen beslutar skrivelse 2011/12:36 Riksrevisionens rapport om användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Skr. 2011/12:36 Skr. 2011/12:36 2 7 1 Skr. 2011/12:36 Skr. 2011/12:36 Skr. 2011/12:36 Bilaga Skr. 2011/12:36 Bilaga 152 153 1 Skr. 2011/12:36 Skr. 2011/12:36 Skr. 2011/12:36