Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2012/13:50 Riksrevisionens rapport om Trafikverkets upphandling av vägar och järnvägar Skr. 2012/13:50 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 13 december 2012 Fredrik Reinfeldt Catharina Elmsäter-Svärd (Näringsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sina bedömningar av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer i granskningsrapporten Trafikverkets upphandling av vägar och järnvägar - leder den till hög produktivitet? Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Definitioner 3 3 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 3 3.1 Leder Trafikverkets upphandlingsstrategi till högre produktivitet? 4 3.2 Uppföljning av upphandlingarna 4 3.3 Konkurrenssituationen 5 3.4 Regeringens insatser 5 3.5 Riksrevisionens rekommendationer till regeringen och riksdagen 6 4 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 4.1 Motiv och utgångspunkter för granskningen 6 4.2 Leder Trafikverkets upphandlingsstrategi till högre produktivitet? 8 4.3 Uppföljning av upphandlingarna 10 4.4 Konkurrenssituationen 11 4.5 Regeringens insatser 13 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 14 Bilaga Trafikverkets upphandling av vägar och järnvägar - leder den till hög produktivitet? (RiR 2012:14) 17 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 december 2012 125 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat Trafikverkets upphandling av vägar och järnvägar. Granskningen har redovisats i rapporten Trafikverkets upphandling av vägar och järnvägar - leder den till hög produktivitet? (RiR 2012:14), se bilagan. Syftet med granskningen har varit att granska Trafikverkets och regeringens insatser för att Trafikverkets upphandling ska leda till hög produktivitet och konkurrens. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 29 juni 2012. Rapporten har remitterats till Trafikverket (dnr N2012/3310/TE). 2 Definitioner Totalentreprenad och utförandeentreprenad är termer som används återkommande i denna skrivelse. Dessa båda termer kan definieras på lite olika sätt. I denna skrivelse används de så som de definieras i Produktivitetskommitténs betänkande Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen (SOU 2012:39). Totalentreprenad definieras därmed som entreprenad eller del av entreprenad där entreprenören i förhållande till beställaren svarar för projektering och utförande. Utförandeentreprenad definieras som entreprenad eller del av entreprenad där beställaren svarar för projektering och entreprenören svarar för utförande. I en totalentreprenad övertar således entreprenören ansvaret både för utförande och för t.ex. dimensionering och materialval. 3 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Riksrevisionens bedömning i rapporten är att Trafikverkets senaste upphandlingsstrategi, som bl.a. innebär att myndigheten satsar på en ökad användning av totalentreprenader, inte är ändamålsenlig. Riksrevisionens mätningar tyder på att totalentreprenader hittills inte har lett till högre produktivitet än utförandeentreprenader. Enligt Riksrevisionen är bättre erfarenhetsåterföring nödvändig för att kunna ta ställning till hur upphandlingarna bör utvecklas för att leda till högre produktivitet och ökad konkurrens. Riksrevisionens fyra övergripande slutsatser i rapporten är att Trafikverkets strategi att öka volymen totalentreprenader har bristande empiriskt stöd, att uppföljningen av upphandlingarna varit bristfällig, att Trafikverket inte uppnått tillräcklig konkurrens och slutligen att regeringen varit för passiv och okritisk. Slutsatserna utvecklas nedan. 3.1 Leder Trafikverkets upphandlingsstrategi till högre produktivitet? Våren 2012 utarbetades en handlingsplan för renodlad beställarroll inom Trafikverket. Ett trettiotal aktiviteter pågår i syfte att ge ökad kunskap, verktyg och planering som stödjer målet med en renodlad beställarroll: att bidra till ökad produktivitet och innovation i anläggningsbranschen. Trafikverket har inom ramen för detta arbete fastställt en upphandlingsstrategi som innebär att myndigheten bl.a. satsar på en ökad användning av totalentreprenader i stället för utförandeentreprenader. Med en ökad frihet för entreprenören är syftet att skapa förutsättningar för ett effektivare resursutnyttjande och lägre kostnader. Riksrevisionen drar i granskningsrapporten slutsatsen att Trafikverkets strategi att öka volymen totalentreprenader har bristande empiriskt stöd. Riksrevisionen har mätt produktiviteten i Trafikverkets senast öppnade väg- och järnvägssträckor som byggts med totalentreprenad som entreprenadform. Riksrevisionen har utgått ifrån att produktiviteten är utfallet/insatsen, vilket är en gängse ekonomisk definition. I granskningen värderades utfallet (S) med en statistisk metod som leder till en statistiskt förväntad kostnad för varje entreprenad, schablonvärdet. Insatsen (V) utgör det nominella belopp i kronor som betalas till huvudentreprenören, den verkliga kostnaden. Dessa totalentreprenader har jämförts med ett slumpmässigt val av utförandeentreprenader under samma tidsperiod (2007-2011). Totalentreprenaderna har enligt Riksrevisionens mätning i genomsnitt haft lägre produktivitet, men skillnaden var inte signifikant. Som möjliga orsaker till att totalentreprenaderna inte har lett till den förväntade högre produktiviteten har Riksrevisionen identifierat bl.a. större risker för entreprenören, vilket i vissa fall kan innebära att entreprenören avstår från att lämna anbud, mindre konkurrens och de praktiska svårigheterna med att formulera funktionskrav och att följa upp dem. Riksrevisionen menar vidare att det på sikt finns risker för ineffektivitet, eftersom kvaliteten kan befaras bli sämre och livscykelkostnaderna högre till följd av den ökade variantrikedom som totalentreprenader medger. Variationen kan enligt Riksrevisionen förväntas leda till ett mindre homogent väg- och järnvägsnät med minskade möjligheter till standardisering. Denna risk för beställaren ska enligt Riksrevisionen dock ställas mot entreprenörens möjligheter till innovation och industriell produktion, samt i vilken grad produktivitetshöjningar hos entreprenörer tillfaller beställaren. Riksrevisionen konstaterar att dess mätning inte heller tyder på att Trafikverket uppnått stordriftsfördelar. 3.2 Uppföljning av upphandlingarna Trafikverket har enligt Riksrevisionen höga ambitioner och ett antal system för att åstadkomma erfarenhetsåterföring. Riksrevisionen menar dock att resultatet av detta arbete hittills fått begränsat genomslag i praktiken. Riksrevisionen konstaterar att erfarenheterna inte samlas in systematiskt och inte lagras i enhetliga strukturer och format, vilket försvårar sammanställning, analys och framtagning av objektiva underlag för beslut och strategier. Vidare konstaterar Riksrevisionen att prestationer och kostnader inte kopplas till varandra, så att det är enkelt att följa upp om upphandlingarna leder till hög produktivitet i verksamheten. Det innebär som Riksrevisionen ser det bl.a. att man kommer att ha dåliga förutsättningar att utreda varför totalentreprenaderna inte har lett till den förväntade högre produktiviteten och vilka åtgärder som bör vidtas. Riksrevisionen noterar att andra faktorer som Trafikverket råder över är paketering, upphandlingsformer, ersättningsformer, samverkansformer mellan beställare och utförare samt standardavtal. Det saknas enligt Riksrevisionen lätt tillgänglig empiri för i vilka situationer olika kombinationer är lämpliga och hur de rent praktiskt ska genomföras för att leda till effektivitet. 3.3 Konkurrenssituationen Riksrevisionen menar att Trafikverket har omfattande rutiner för att åstadkomma hög konkurrens och förefaller följa upphandlingsregelverket väl. Trots detta är den uppnådda konkurrensen enligt Riksrevisionen otillräcklig. Riksrevisionen konstaterar att antalet anbudsgivare har varit färre än tre i nära hälften av upphandlingarna och Riksrevisionen menar att Trafikverket bidragit till att konkurrensen blivit svag. Antalet anbud riskerar enligt Riksrevisionen att ha påverkats negativt av Trafikverkets marknadsföringsinsatser, som till stor del varit orienterade mot fåtalet större företag, samt av sammanslagning av små åtaganden till större. Riksrevisionen menar vidare att de mindre företagen även har missgynnats, t.ex. av omfattande administrativa krav. Riksrevisionen menar dessutom att nya och utländska entreprenörer missgynnas av den praxis som utvecklas kring standardavtalens tillämpning. Riksrevisionen kritiserar även att Trafikverket använt sig av olika selektiva rutiner vid upphandling. Till exempel används på järnvägsområdet ett avgiftsbelagt kvalificeringssystem och selektiva inbjudningsrutiner. Riksrevisionen menar därtill att totalentreprenader kan leda till platsspecifika lösningar som kan öka drift- och underhållskostnaderna och skapa ett beroende till den totalentreprenör som levererade den ursprungliga lösningen. Riksrevisionen framför slutligen att man finner det otillfredsställande att de brister som Riksrevisionen påpekade 2005 beträffande kontrollsystem mot oegentligheter ännu inte åtgärdats. 3.4 Regeringens insatser Regeringen har enligt Riksrevisionen uppmärksammat upphandlingsverksamhetens betydelse för effektivitet och har på senare tid lyft fram både kvantitativa och innehållsmässiga mål för konkurrensen och upphandlingarna. Riksrevisionen menar dock att regeringen kunde ha formulerat mål tidigare och tydligare och att den inte har efterfrågat empiriskt stöd för att de åtgärder som Trafikverkets upphandlingsstrategi förordar har lett till högre produktivitet. Sammantaget menar Riksrevisionen att regeringens uppföljning brister när det gäller såväl uppföljning av olika kontraktsformers effektivitet och produktivitet som erfarenhetsåterföring och konkurrenssituationen. 3.5 Riksrevisionens rekommendationer till regeringen och riksdagen Riksrevisionen lämnar mot bakgrund av slutsatserna följande rekommendationer till regeringen och Trafikverket: * Analysera faktorer som kan påverka produktiviteten. * Åstadkom effektiv erfarenhetsåterföring. * Förbättra förutsättningarna för konkurrens. * Förbättra underlagen för beslut. 4 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 4.1 Motiv och utgångspunkter för granskningen Syftet med Riksrevisionens granskning har varit att bedöma Trafikverkets och regeringens insatser för att Trafikverkets upphandling ska leda till hög produktivitet och konkurrens. Granskningen har delats upp i följande frågor. * Vilken entreprenadform har lett till högst produktivitet? * Har Trafikverket följt upp sina upphandlingar? * Har Trafikverket uppnått konkurrens? * Har regeringen följt upp ändamålsenligt? Utgångspunkter i granskningen har varit lagar, förordningar och övriga statsmaktsuttalanden beträffande upphandling och upphandlingens syften. Dessa utgångspunkter har Riksrevisionen utvecklat till krav som är rimliga att ställa, krav som därefter utgör bedömningskriterier i granskningen. Regeringen har redan tidigare uppmärksammat behovet av att öka produktiviteten i anläggningsbranschen. Frågan berördes dessutom bl.a. av trafikutskottet i samband med behandlingen av propositionen Framtidens resor och transporter - infrastruktur för en hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35). Utskottet instämde i regeringens bedömning att anläggningsbranschens produktivitetsutveckling varit bristfällig (bet. 2008/09:TU2). Staten är en stor beställare och bör genom sitt agerande bidra till att anläggningsmarknaden utvecklas i positiv riktning. Regeringen har också tagit en rad initiativ på området. Regeringen har under de senaste åren lagt grunden för en mer effektiv statlig verksamhet inom transportområdet. Utgångspunkten för arbetet har varit att förstärka och samla de verksamheter som svarar för statens kärnuppgifter och samtidigt bolagisera konkurrensutsatt verksamhet som inte bör bedrivas i myndighetsform. Normering, tillsyn och tillstånd har skilts från de utförande enheterna genom bildandet av Transportstyrelsen 2009. Uppföljning och utvärdering av reformer har stärkts genom bildandet av Trafikanalys, liksom genom uppdrag till Transportstyrelsen. Den 1 januari 2009 överfördes dels verksamheten vid Vägverket Produktion till Svevia AB, dels verksamheterna vid Vägverket Konsult och Banverket Projektering till Vectura Consulting AB. Vidare överfördes den 1 januari 2010 verksamheten vid Banverket Produktion till Infranord AB. De nya bolagen ägs helt av staten. Bolagiseringarna har genomförts för att öka förutsättningarna för konkurrensneutralitet på marknaden och eliminera misstankar om korssubventionering. En fungerande konkurrens på marknaden innebär skärpta krav på att öka produktiviteten och effektiviteten i verksamheten. När konkurrensen fungerar kommer dessa effektivitetsvinster samhället till del i form av lägre priser och bättre kvalitet. Den 1 april 2010 skapades Trafikverket som bl.a. övertog Vägverkets och Banverkets tidigare verksamhet (prop. 2009/10:59). Skälen var, förutom att skapa förutsättningar för rationalisering av intern verksamhet, att möjliggöra trafikslagsövergripande planering och beställning av drift, underhåll och byggande. Utöver att kunskaper och erfarenheter från flera trafikslag sammanfördes skapades en mycket stor beställare av entreprenader inom nämnda verksamheter med goda möjligheter att bygga upp och utveckla en marknad. Trafikverkets utveckling av sin beställarkompetens blir därmed en nyckelfaktor för en positiv marknadsutveckling. Regeringen har vidare tagit en rad initiativ som syftar till att öka kunskapen om produktivitet och innovation i anläggningsbranschen och som därmed kan läggas till grund för ytterligare åtgärder. I oktober 2009 tillsatte regeringen en kommitté med uppdrag att följa upp och analysera de statliga beställarnas åtgärder för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen, t.ex. genom ökad konkurrens. Syftet med uppdraget har varit att öka kunskapen om olika åtgärders effekter och därmed skapa underlag för framtida agerande. Produktivitetskommittén överlämnade i juni 2012 sitt betänkande Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen (SOU 2012:39). Betänkandet bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Regeringen tillsatte vidare i september 2010 en särskild utredare (Upphandlingsutredningen 2010) med uppdrag att utvärdera upphandlingsregelverket (dir. 2010:86). Syftet är att utreda om upphandlingsreglerna i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter och enheter att göra goda ekonomiska affärer genom att tillvarata konkurrensen på marknaden och samtidigt använda sin köpkraft till att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag. Utredaren ska ta fram underlag för eventuella författningsändringar och föreslå andra nödvändiga åtgärder inom det aktuella området. Vidare ska utredaren se över systemet för insamling av upphandlingsstatistik och vilka uppgifter som ska samlas in. Syftet med statistikuppdraget är framför allt att förbättra möjligheterna till att prognostisera effekterna av reformer samt förbättra möjligheterna att följa upp och utvärdera den upphandlingspolitik som förs i EU och Sverige. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 5 mars 2013. Därtill har regeringen uppdragit åt Trafikverket att analysera hur och i vilka delar av Trafikverkets verksamhetsområden som verket kan använda sig av innovationsupphandling för att driva på utvecklingen av effektivare processer och ny teknik (dnr N2012/1991/TE). Trafikverket ska med denna utgångspunkt: * redovisa resultat och erfarenheter av tidigare upphandlingar, som helt eller delvis kan betecknas som innovationsupphandlingar, * formulera mål för samt utforma, genomföra och låta utvärdera en testverksamhet med innovationsupphandlingar, samt * utforma ett förslag till plan för ökad användning av innovationsupphandlingar inom olika delar av sitt verksamhetsområde, bl.a. baserad på successiva testresultat. Trafikverket redovisade den 1 december 2012 i en delrapport till Regeringskansliet (Näringsdepartementet) tidigare resultat och erfarenheter, förslag till testverksamhet samt preliminär plan för ökad användning av innovationsupphandling. Trafikverket ska slutredovisa uppdraget i en rapport till Regeringskansliet (Näringsdepartementet) senast den 1 juni 2014. Sammantaget instämmer regeringen inte i granskningsrapportens huvuddrag, vilket framgår av nedanstående beskrivningar. Riksrevisionen betonar i rapporten genomgående bristen på empiri när det gäller effektivitet hos olika entreprenadformer. Regeringen delar Riksrevisionens slutsats att erfarenhetsåterföringen behöver förbättras, men ifrågasätter samtidigt hur Riksrevisionen på grundval av denna bristande empiri kan dra så långtgående slutsatser. Regeringen har tagit en rad initiativ på området för att öka kunskapen om olika åtgärders effekt på produktivitet och innovation i anläggningsbranschen. Trafikverket har sedan myndigheten bildades arbetat med att komma till rätta med de problem som Riksrevisionen pekar på. Det tar dock tid innan arbetet ger effekt och de två år som Trafikverket har varit verksamt är för kort för att kunna uppnå resultat fullt ut. Det arbete som Trafikverket har inlett är ett långsiktigt arbete som kräver uthållighet. 4.2 Leder Trafikverkets upphandlingsstrategi till högre produktivitet? Trafikverket har formulerat en beställar- och upphandlingsstrategi som bl.a. förordar en ökad andel totalentreprenader. I en totalentreprenad svarar entreprenören, i förhållande till beställaren, för såväl projektering som utförande. I Trafikverkets remissyttrande över granskningsrapporten framkommer att det är myndighetens uppfattning att detta helhetsperspektiv ger bättre förutsättningar för teknisk utveck-ling och möjligheter till innovativa lösningar. De farhågor som Riksrevisionen har avseende totalentreprenader är enligt Trafikverkets uppfattning inte konsekvenser av entreprenadformen totalentreprenad i sig utan snarare konsekvenser som skulle kunna inträffa på grund av dåligt formulerade krav eller en bristfällig kontraktsuppföljning. Dessa risker kan enligt Trafikverket föreligga vid all form av upphandling och samtliga entreprenadformer och är inte något som är signifikativt för totalentreprenader. På grund av tidigare brister i uppföljningen är det enligt Trafikverket för tidigt att säga att totalentreprenadformen ökar riskerna för ineffektivitet, minskad kvalitet och ökade livscykelkostnader på det sätt som Riksrevisionen framför. Trafikverket anser att sådana risker kan hanteras genom ett kvalificerat kravställande och systematiska uppföljningar. I linje med ovan nämnda beställar- och upphandlingsstrategi håller Trafikverket på att utveckla nya arbetssätt kring upphandlingar. Enligt strategin ska Trafikverket alltid välja den entreprenadform som anses mest lämplig med hänsyn till det enskilda objekt som ska upphandlas. Totalentreprenadformen kommer således enbart att väljas i de fall modellen bedöms ge det kvalitetsmässigt bästa resultatet och högst produktivitet. Totalentreprenader med den inriktning som anges i Trafikverkets beställar- och upphandlingsstrategi har enligt Trafikverket hittills genomförts med goda erfarenheter i vägprojekt och är initierade inom Trafikverkets järnvägsprojekt. Stöd för valet av entreprenadform (utförande- eller totalentreprenad) i det enskilda projektet utvecklas successivt utifrån de erfarenheter som Trafikverket får i genomförda projekt (Projektet TEIP, Totalentreprenader i praktiken). Metoder tas även fram för att mäta produktivitet och kopplingen till olika entreprenadformer (Projektet PIA, Produktivitet och Innovation i Anläggningsbranschen). Produktivitetskommittén ser i betänkandet Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen (SOU 2012:39) en stor potential att öka produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen och pekar på tre centrala områden för att åstadkomma detta: * god framförhållning när det gäller planering och upphandling så att företagen kan utföra uppdragen på ett rationellt och kreativt sätt, * ökad andel totalentreprenader, samt * ett mer industriellt anläggningsbyggande. I en totalentreprenad svarar entreprenören, i förhållande till beställaren, för såväl projektering som utförande. Det ger ett helhetsperspektiv. Denna integration mellan konstruktion och utförande, menar Produktivitetskommittén, ger bättre förutsättningar för teknisk utveckling. Produktivitetskommittén menar vidare att totalentreprenadformen lämpar sig bäst i fall där man tydligt kan beskriva de funktionskrav som lösningen ska fylla. Totalentreprenader med långa underhållsåtaganden kan, enligt kommittén, stimulera livscykeltänkande, kvalitet och innovation. Produktivitetskommittén gör samtidigt bedömningen att andelen totalentreprenader måste vara så omfattande att det utbildas en långsiktig och stabil marknad där entreprenad- och konsultföretag gör sina utvecklingsinsatser och anpassar sig för detta. När investeringar och underhåll i högre grad upphandlas som totalentreprenader krävs bredare kompetens hos entreprenören. Med totalentreprenader följer en större frihet för entreprenören men samtidigt övertar entreprenören, utöver ansvaret för utförande, ansvaret för dimensionering, materialval och parameterval. Regeringen instämmer i Riksrevisionens slutsats att valet av upphandlingsform bör baseras på ett starkare empiriskt stöd än vad som är fallet i dag. Regeringen menar dock att det mot bakgrund av dels tidigare brister i uppföljning av upphandlingarna, dels Produktivitetskommitténs slutsatser inte finns grund för bedömningen att Trafikverkets satsning på en ökad andel totalentreprenader framöver inte skulle vara ändamålsenlig, dvs. inte ge mer infrastruktur för pengarna. Produktivitetskommittén pekar t.ex. i sitt betänkande på att marknaden ännu inte hunnit anpassa sig till totalentreprenad som upphandlingsform och att det krävs bredare kompetens hos entreprenören. Det är sålunda för tidigt att säga vilken effektivitet totalentreprenad har som upphandlingsform relativt andra upphandlingsformer när den inte har kunnat utvärderas utifrån sin fulla potential. Det är vidare sannolikt att entreprenadformen totalentreprenad kan visa sig vara bättre lämpad i vissa fall, t.ex. då entreprenaden inkluderar långa underhållsåtaganden, men att andra entreprenadformer kan vara att föredra i andra upphandlingar. Av Trafikverkets remissyttrande framkommer också att Trafikverket, i linje med den av myndigheten formulerade beställar- och upphandlingsstrategin, håller på att utveckla nya arbetssätt kring upphandlingar. Enligt strategin ska Trafikverket alltid välja den entreprenadform som anses mest lämplig med hänsyn till det enskilda objekt som ska upphandlas. Totalentreprenadformen kommer således enbart att väljas i de fall modellen bedöms ge det kvalitetsmässigt bästa resultatet och högst produktivitet. Trafikverkets nya beställar- och upphandlingsstrategi är ännu inte realiserad fullt ut. Regeringen anser att det mot bakgrund av ovanstående är motiverat att Trafikverket, helt i enlighet med Riksrevisionens rekommendationer, fortsätter arbetet med att analysera faktorer som kan påverka produktiviteten. Trafikverket bör fortsätta att utveckla sin beställarroll med att mäta hur upphandlingarnas effektivitet beror på olika omständigheter, särskilt dem som Trafikverket har möjlighet att påverka. Trafikverket bör sedan utveckla sina strategier utifrån faktiskt uppmätta resultat. 4.3 Uppföljning av upphandlingarna Trafikverket instämmer i sitt remissyttrande i att det under Vägverkets och Banverkets tid inte genomfördes systematiska kostnadsuppföljningar som satts i samband med hur det upphandlats, men att det sedan 2010 har påbörjats sådan uppföljning. Trafikverket lyfter bl.a. fram projektet PIA, alltså Produktivitet och innovation i anläggningsbranschen. Inom ramen för detta projekt sker utveckling av en systematisk och kontinuerlig mätning av produktivitet för olika produktområden. Mätningen kopplas till entreprenad-, ersättnings-, samverkans- och upphandlingsformers påverkan på produktiviteten. Det statistiska underlaget byggs upp successivt under åren. Viss analys kommer att kunna genomföras på kort sikt men för en rad nyckeltal krävs upp till några års mätningar för att resultatet ska bli riktigt stabilt och analyserna säkra. Trafikverket lyfter även fram det inköpssystem som implementeras 2012 där information samlas om leverantörer och kontrakt på ett strukturerat sätt, vilket förbättrar möjligheterna till uppföljning. Alla entreprenadfakturor som Trafikverket betalar kommer ha en koppling till en beställning och ett kontrakt vilket är en av förutsättningarna för att kunna börja mäta produktivitet. Även ett nytt projektledningssystem är på väg att implementeras. Systemet kommer att hantera detaljerad information om entreprenadkontrakt och vara kopplat till inköpssystemet och ekonomisystemet. De upphandlingsdata som samlas in genom dessa system lagras i en databas som ger grund för erfarenhetsåterföring. Regeringen menar att det är av största vikt att det finns system och rutiner på plats som kan ge lätt tillgänglig empiri för i vilka situationer olika kombinationer av upphandlingsformer, ersättningsformer, paketering osv. är lämpliga att använda för att uppnå hög effektivitet. Som nämnts tillsatte regeringen i september 2010 Upphandlingsutredningen som bl.a. har i uppdrag att se över systemet för insamling av upphandlingsstatistik och vilka uppgifter som ska samlas in. Syftet med statistikuppdraget är framför allt att förbättra möjligheterna till att prognostisera effekterna av reformer samt förbättra möjligheterna att följa upp och utvärdera den upphandlingspolitik som förs i EU och Sverige. I regleringsbrevet för Trafikverket avseende budgetåret 2012 har regeringen ställt upp ett återrapporteringskrav som innebär att Trafikverket ska redovisa vidtagna åtgärder för att mäta och öka produktiviteten i anläggningsbranschen och förbättra anläggningsmarknadens funktionssätt. Riksrevisionens granskning visar att uppföljningen behöver förbättras. Det är samtidigt tydligt att Trafikverket vidtagit en rad åtgärder för att förbättra erfarenhetsåterföringen. Implementering av ett flertal system för insamling av upphandlingsdata till en databas pågår. Regeringen instämmer mot denna bakgrund i Riksrevisionens rekommendation att Trafikverket bör fortsätta att utveckla sina system och rutiner för erfarenhetsåterföring. 4.4 Konkurrenssituationen Som nämnts inledningsvis i denna skrivelse har regeringen under de senaste åren lagt grunden för en mer effektiv statlig verksamhet inom transportområdet. Utgångspunkten för arbetet har varit att förstärka och samla de verksamheter som svarar för statens kärnuppgifter och samtidigt bolagisera konkurrensutsatt verksamhet som inte bör bedrivas i myndighetsform. Som en del i detta arbete och för att öka förutsättningarna för konkurrensneutralitet på marknaden och eliminera misstankar om korssubventionering överfördes den 1 januari 2009 dels verksamheten vid Vägverket Produktion till Svevia AB, dels verksamheterna vid Vägverket Konsult och Banverket Projektering till Vectura Consulting AB. Vidare överfördes den 1 januari 2010 verksamheten vid Banverket Produktion till Infranord AB. Den 1 april 2010 skapades Trafikverket. Skälen var, förutom att skapa förutsättningar för rationalisering av intern verksamhet, att möjliggöra trafikslagsövergripande planering och beställning av drift, underhåll och byggande. Utöver att kunskaper och erfarenheter från flera trafikslag sammanfördes skapades en mycket stor beställare av entreprenader inom nämnda verksamheter med goda möjligheter att bygga upp och utveckla en marknad. Trafikverkets utveckling av sin beställarkompetens blir därmed en nyckelfaktor för en positiv marknadsutveckling. Regeringen har i skrivelsen Utförande av drift och underhåll av järnväg (skr. 2012/13:19) gjort den sammanfattande bedömningen att det långsiktiga arbete som beskrivits ovan har visat tydliga tecken på att vara framgångsrikt, men också att förändring av denna omfattning måste få ta tid och att uthållighet i förändringsarbetet krävs. Till exempel kan det konstateras att marknaden för drift och underhåll ännu inte är fullt utvecklad, vilket kan ses genom att antalet aktörer fortfarande är begränsat och att anbud på mycket olika nivåer fortfarande kommer in. Innan en välgrundad utvärdering kan göras bör åtminstone en upphandlingscykel vara genomförd och uppföljd, dvs. en period på sex till sju år. Tidigare erfarenheter av konkurrens visar samtidigt att konkurrensutsättning av drift och underhåll av väg har lett till ökad produktivitet. Drift och underhåll av väg började konkurrensutsättas redan 1992. Sex år efter det att konkurrensutsättningen påbörjats utvärderades erfarenheterna inom vägsektorn av dåvarande Riksrevisionsverket som bl.a. konstaterade att produktionskostnaden för driftverksamheten hade minskat med i storleksordningen 25 procent, dock med osäkerhet kring hur mycket en vikande konjunktur och minskade anslag påverkat kostnadsnivån. Ytterligare studier har publicerats som pekar på 22-27 procent lägre kontraktspriser (Arnek, 2002). Trafikverkets egen analys av underhållskontrakt inom tio driftsområden indikerar en fortsatt produktivitetsutveckling under perioden 2000-2011 på i storleksordningen 15-20 procent. Regeringen har vidare tagit en rad initiativ som syftar till att öka kunskapen om produktivitet och innovation i anläggningsbranschen och som därmed kan läggas till grund för ytterligare åtgärder. Ett exempel på detta är tillsättandet av Produktivitetskommittén, vars uppdrag har varit att följa upp och analysera de statliga beställarnas åtgärder för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen, t.ex. genom ökad konkurrens. Produktivitetskommitténs betänkande Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen (SOU 2012:39) bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Det framgår vidare av Trafikverkets remissvar att myndigheten i dagsläget redan genomför insatser för att öka konkurrensen i upphandlingarna. Bland annat har ett flertal europeiska länder besökts med syfte att marknadsföra Trafikverket och deras projekt för att få ännu fler utländska leverantörer att vilja investera och etablera sig i Sverige. Parallellt med marknadsföringsinsatserna genomförs en översyn av eventuella inträdesbarriärer för utländska aktörer. Motsvarande insatser kommer att påbörjas under 2013 när det gäller små och medelstora företag. Inom ramen för projektet Renodlad beställarroll pågår vidare ett projekt som har som syfte att skapa en systematisk leverantörsmarknadsanalys på Trafikverksnivå. Därtill framgår det av Trafikverkets remissyttrande att myndigheten, i de insatser som lyfts fram, avser att beakta det som Riksrevisionen rekommenderar för att på så sätt förbättra förutsättningarna för konkurrens. När det gäller Riksrevisionens kritik mot att Trafikverket använder sig av kvalificeringssystem framgår det enligt Trafikverket explicit av lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster att beställare har möjligheten att använda sig av sådana. Det kvalificeringssystem som Trafikverket använder sig av, TransQ, är öppet och tillgängligt för alla. Kostnaden för att använda sig av systemet är mycket låg. TransQ ger enligt Trafikverket, en snabbare och effektivare upphandlingsprocess vilket ligger väl i linje med kortare ledtider för infrastrukturprojekt. Trafikverket menar sammantaget att fördelarna med kvalificeringssystemet överstiger den ringa inträdeströskel det skulle kunna anses utgöra. Riksrevisionen har även riktat kritik mot att standardavtalens komplexitet och oskriven praxis missgynnar nya och utländska entreprenörer. Trafikverket delar inte denna uppfattning, utan menar att standardavtalen tvärt om leder till förutsebarhet och transparens för såväl svenska som utländska entreprenörer. Risken för mutor och annan otillbörlig påverkan finns alltid i den typ av verksamhet som Trafikverket bedriver. Trafikverket utvecklar kontinuerligt arbetssätt för att minimera risken för mutor och otillbörlig påverkan. Trafikverket satsar på löpande utbildning och information både internt och externt. Bland annat har en extern oberoende funktion upphandlats. Till denna kan anställda rapportera missförhållanden som korruption, mutor och jäv. Kontrasignering har införts och ska genomföras innan upphandling påbörjas, innan uppdrag tilldelas respektive då en kontraktshandling skickas ut för leverantörens signering. Vidare avser Trafikverket endast att använda upphandlingskonsulter vid hög övergående belastning alternativt vid särskilda omständigheter. Det kan avslutningsvis nämnas att det även finns andra faktorer än de som Riksrevisionen pekar på som kan påverka konkurrensen och därmed antalet anbud. Branschstrukturens betydelse när det gäller antalet anbudslämnare har särskilt stor betydelse inom järnvägsområdet. Att så är fallet kan till stor del förklaras av att konkurrensutsättningen av dessa objekt inte går längre tillbaka i tiden än runt början av 2000-talet då en successiv konkurrensutsättning initierades. Dessförinnan utfördes i princip all verksamhet i Trafikverkets egen regi. Även konjunkturläget torde ha stor betydelse för antalet anbudslämnare och därmed anbud. 4.5 Regeringens insatser Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens bedömning. I enlighet med vad som beskrivits ovan har regeringen genom en rad åtgärder lagt grunden för en mer effektiv statlig verksamhet inom transportområdet. Regeringen har även tagit en rad initiativ som syftar till att öka kunskapen om olika åtgärders effekter på produktivitet och innovation i anläggningsbranschen. Tillsättandet av Produktivitetskommittén och Upphandlingsutredningen är exempel på detta. När det gäller mål och återrapporteringskrav har regeringen i Trafikverkets instruktion angett att Trafikverket i sin roll som beställare särskilt ska verka för att produktivitet, innovation och effektivitet på marknaderna för investeringar, drift och underhåll ökar. Av instruktionen framgår vidare att Trafikverket årligen till regeringen ska redovisa produktiviteten för drift-, underhålls- och byggåtgärder inom det egna ansvarsområdet. Trafikverket ska också enligt regleringsbrevet för budgetåret 2012 redovisa vidtagna åtgärder för att mäta och öka produktiviteten i anläggningsbranschen och förbättra anläggningsmarknadens funktionssätt. Av Riksrevisionens rapport framgår också att ett särskilt utvecklingsarbete har påbörjats hos Trafikverket med anledning av de databehov som regeringens krav på produktivitetsredovisning innebär. Mot bakgrund av vad som framkommit i granskningsrapporten i fråga om de brister som fortfarande finns i uppföljning av upphandlingarna instämmer regeringen dock i att insatserna för att förbättra framför allt erfarenhetsåterföringen behöver förstärkas. Regeringen menar att det är av största vikt att det finns system och rutiner på plats som kan ge lätt tillgänglig empiri för i vilka situationer olika kombinationer av upphandlingsformer, ersättningsformer, paketering osv. är lämpliga att använda. 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Som framgår ovan har regeringen lagt grunden för en mer effektiv statlig verksamhet inom transportområdet. Regeringen har vidare tagit en rad initiativ som syftar till att öka kunskapen om produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen för att därigenom kunna komma till rätta med den låga produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen. Produktivitetskommitténs betänkande bereds för närvarande inom Regeringskansliet och kommer tillsammans med Upphandlingsutredningens kommande betänkande att utgöra grund för fortsatt arbete för att förbättra produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen. Det är regeringens uppfattning att bättre erfarenhetsåterföring är nödvändig för att kunna ta ställning till hur upphandlingarna bör utvecklas för att leda till hög produktivitet och konkurrens. System och rutiner måste finnas på plats som kan ge lätt tillgänglig empiri för i vilka situationer olika kombinationer av upphandlingsformer, ersättningsformer, paketering osv. är lämpliga att använda för att åstadkomma hög effektivitet. Riksrevisionens granskning visar att det fortfarande finns brister i Trafikverkets uppföljning av upphandlingarna. Regeringen följer Trafikverkets återrapportering i årsredovisningen gällande de åtgärder som myndigheten vidtagit för att mäta och öka produktiviteten i anläggningsbranschen och förbättra anläggningsmarknadens funktionssätt. Återrapporteringen kommer att visa om det finns behov av ytterligare åtgärder från regeringens sida för att en fullgod uppföljning av upphandlingarna ska säkerställas. Regeringen anser att de ovan nämnda redan vidtagna åtgärderna inom såväl Regeringskansliet som Trafikverket samt det arbete som redan pågår enligt den lämnade redogörelsen är tillräckligt för att förbättra erfarenhetsåterföringen och fördjupa kunskapen om effektiviteten i olika upphandlingar och därmed skapa underlag för framtida agerande. Regeringen avser därför inte att för närvarande vidta några ytterligare åtgärder med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport. Regeringen följer dock frågan noggrant och är beredd att vid behov vidta ytterligare åtgärder. Med överlämnandet av denna skrivelse till riksdagen ser regeringen granskningsrapporten som avslutad. Trafikverkets upphandling av vägar och järnvägar - leder den till hög produktivitet? (RiR 2012:14) Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 december 2012 Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Ask, Larsson, Erlandsson, Hägglund, Carlsson, Sabuni, Adelsohn Liljeroth, Björling, Ohlsson, Attefall, Engström, Kristersson, Elmsäter-Svärd, Ullenhag, Ek, Lööf, Enström Föredragande: statsrådet Elmsäter-Svärd Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om Trafikverkets upphandling av vägar och järnvägar Skr. 2012/13:xx Skr. 2012/13:xx 2 13 1 Skr. 2012/13:50 Skr. 2012/13:50 Skr. 2012/13:50 Bilaga Skr. 2012/13:50 Bilaga 122 123 1 Skr. 2012/13:50 Bilaga Skr. 2012/13:50 Bilaga 1 Skr. 2012/13:50 Skr. 2012/13:50 126 125 1 Skr. 2012/13:xx Skr. 2012/13:xx