Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 2012/13:78 Bevakning ombord på svenska fartyg Prop. 2012/13:78 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 14 februari 2013 Fredrik Reinfeldt Catharina Elmsäter-Svärd (Näringsdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås en ny lag om beväpnad bevakning ombord på svenskt fartyg. Syftet med lagen är att möjliggöra bevakning för att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten mot angrepp av utomstående personer. Lagen föreslås endast gälla i fråga om fartyg som omfattas av den internationella koden för sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar (ISPS-koden) och som befinner sig utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Redaren kan få tillstånd för beväpnad bevakning ombord på fartyget enligt den nya lagen. Tillståndet kommer att innebära att säkerhetspersonalen har rätt att inneha vissa slag av skjutvapen och ammunition ombord. Förslaget har utformats i linje med rekommendationerna på området från Internationella sjöfartsorganisationen (IMO). Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2013. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 4 2 Förslag till lag om bevakning ombord på svenskt fartyg 5 3 Ärendet och dess beredning 8 4 Bakgrund 8 5 Sjöröveri 9 5.1 Ett allvarligt hot mot sjöfarten 9 5.2 Internationella åtgärder mot sjöröveri 10 5.3 Nationella åtgärder mot sjöröveri 14 6 Tillämpligheten av svensk lag 17 6.1 Allmänt om jurisdiktion 17 6.2 Särskilt om jurisdiktion över fartyg 19 6.3 Tillämpligheten av lagen om bevakningsföretag och vapenlagen utanför svenskt territorium 21 7 Lagstiftningsbehovet 24 7.1 Behov av beväpnad säkerhetspersonal? 24 7.2 Bör en särskild lag införas? 28 7.3 Tillämpningsområdet 32 8 Tillstånd 36 8.1 Tillståndskrav 36 8.2 Förutsättningar för tillstånd till bevakning 38 8.3 Innehav av skjutvapen ombord 45 8.4 Anteckning i skeppsdagboken 48 8.5 Tillståndsmyndighet 49 8.6 Övriga frågor rörande tillstånd 51 9 Tillsyn 52 9.1 Tillsynsmyndighet 52 9.2 Föreläggande och återkallelse 55 10 Straffansvar 56 10.1 Brott mot kravet på tillstånd 56 10.2 Lämnande av osann uppgift 57 10.3 Brott rörande innehav av vapen 58 10.4 Brott rörande förvaring av vapen 60 10.5 Underlåtenhet att anteckna i skeppsdagboken 61 11 Sekretess 63 11.1 Allmänt 63 11.2 Säkerhets- eller bevakningsåtgärder 63 11.3 Affärs- eller driftförhållanden 64 11.4 Behov av att sekretessbelägga andra uppgifter? 65 12 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 66 13 Konsekvenser 66 13.1 Ekonomiska konsekvenser 66 13.2 Övrigt 68 14 Författningskommentar 69 Bilaga 1 Promemorians lagförslag 79 Bilaga 2 IMO-cirkulär nr 1405/Rev. 2 82 Bilaga 3 IMO-cirkulär nr 1406/Rev. 2 92 Bilaga 4 IMO-cirkulär nr 1408/Rev.1 96 Bilaga 5 IMO-cirkulär nr 1443 100 Bilaga 6 Översättning av bilaga 2 112 Bilaga 7 Översättning av bilaga 3 123 Bilaga 8 Översättning av bilaga 4 127 Bilaga 9 Översättning av bilaga 5 132 Bilaga 10 Förteckning över remissinstanserna 145 Bilaga 11 Lagrådsremissens lagförslag 146 Bilaga 12 Lagrådets yttrande 149 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 14 februari 2013. 152 Rättsdatablad 153 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om bevakning ombord på svenskt fartyg. 2 Förslag till lag om bevakning ombord på svenskt fartyg Härigenom föreskrivs följande. Tillämpningsområde 1 § Denna lag gäller för bevakning med beväpnad säkerhetspersonal ombord på svenskt fartyg i syfte att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten mot angrepp av utomstående personer. Lagen gäller i fråga om fartyg som omfattas av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 725/2004 av den 31 mars 2004 om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar och som befinner sig utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. I fråga om bevakning och innehav av skjutvapen och ammunition som kräver tillstånd enligt denna lag, tillämpas inte lagen (1974:191) om bevakningsföretag eller vapenlagen (1996:67). Med skjutvapen och ammunition avses i denna lag detsamma som i 1 kap. 2 och 5 §§ vapenlagen. Tillstånd för att anlita säkerhetspersonal för bevakning 2 § Tillstånd krävs för att en redare ska få anlita säkerhetspersonal för bevakning som omfattas av denna lag. Ansökan om tillstånd prövas av den myndighet som regeringen bestämmer (tillståndsmyndigheten). 3 § Tillstånd får beviljas endast om det kan antas att 1. det finns en risk för att fartyget kan utsättas för angrepp av utomstående personer, 2. bevakningen kommer att bedrivas på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt, 3. skjutvapnen och ammunitionen är avsedda att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten samt i övrigt framstår som lämpliga för ändamålet, 4. säkerhetspersonalen har ändamålsenlig utbildning och även i övrigt är lämpad att inneha skjutvapnen och ammunitionen, och 5. bevakningen i övrigt kommer att uppfylla de krav som ställs på bevakning av det aktuella slaget. Vid prövning enligt första stycket ska det särskilt beaktas att organisationen och planläggningen av bevakningen har utformats på ett lämpligt sätt. Ett tillstånd ska förenas med villkor i fråga om utförandet av bevakningen, rapportering av incidenter samt säkerhetspersonalens sammansättning, lämplighet, utbildning och kompetens för uppdraget. Tillståndet får också förenas med villkor i sådana frågor som anges i första stycket 2-5 och andra stycket. 4 § Tillståndet ska avse anlitande av säkerhetspersonal för bevakning ombord på ett visst fartyg samt vara begränsat till en viss resa eller viss tid. I tillståndet ska anges vilka slag av skjutvapen och ammunition som säkerhetspersonalen får inneha ombord. Tillståndet ska också förenas med villkor om hur skjutvapen och ammunition ska förvaras på fartyget. Giltighetstiden för ett tillstånd får vara högst två år. 5 § Säkerhetspersonalen är skyldig att följa vad som anges i tillståndet om vilka slag av skjutvapen och ammunition som får innehas ombord. Säkerhetspersonalen är också skyldig att följa villkor om hur skjutvapen och ammunition ska förvaras på fartyget. 6 § Befälhavare som enligt bestämmelserna i denna lag tar ombord säkerhetspersonal ska se till att personalens identitet, tidsperioden under vilken denna finns ombord samt typ av skjutvapen, kaliber och identifikationsnummer eller annan uppgift som kan identifiera de skjutvapen som tas ombord antecknas i den skeppsdagbok som avses i 18 kap. sjölagen (2004:1009). Även den mängd ammunition som tas ombord respektive lämnar fartyget ska antecknas. Tillsyn 7 § Tillståndsmyndigheten utövar tillsyn över att denna lag, de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen och de beslut som har meddelats med stöd av lagen följs. Andra myndigheter som regeringen bestämmer ska på begäran biträda tillståndsmyndigheten i den utsträckning det behövs för fullgörande av tillsynen. Vid tillsynen ska tillståndsmyndigheten särskilt kontrollera att de förutsättningar som anges i 3 § är uppfyllda. 8 § En redare ska lämna tillståndsmyndigheten de upplysningar om bevakningen som den begär för sin tillsyn. Tillståndsmyndigheten har även rätt att ta del av samtliga handlingar som rör bevakningen ombord på redarens fartyg samt tillträde till de berörda fartygen. En redare ska före mars månads utgång varje år lämna en redogörelse till tillståndsmyndigheten avseende den bevakning som bedrivits ombord på hans eller hennes fartyg under föregående år. 9 § Underlåter en redare att enligt 8 § lämna upplysningar, låta tillståndsmyndigheten ta del av handlingar eller lämna en redogörelse, får tillståndsmyndigheten förelägga redaren att göra det. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. 10 § Tillståndsmyndigheten får förelägga en redare att vidta de rättelser och andra åtgärder som föranleds av tillsynen. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Återkallelse av tillstånd 11 § Tillståndsmyndigheten får besluta att återkalla ett tillstånd om de förutsättningar som anges i 3 § inte längre är uppfyllda eller om det på grund av att fartyget bytt ägare eller annars finns särskild anledning till återkallelse. Ett beslut om återkallelse av ett tillstånd gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet. Straffbestämmelser 12 § Till böter eller fängelse i högst sex månader döms en redare, eller den i en redares ställe, som uppsåtligen eller av oaktsamhet utan tillstånd anlitar säkerhetspersonal för bevakning som omfattas av denna lag eller lämnar osann uppgift i fall som avses i 8 §. 13 § Till fängelse i högst ett år döms den i säkerhetspersonalen som i samband med bevakning som omfattas av denna lag uppsåtligen innehar skjutvapen eller ammunition ombord utan att tillstånd till detta beviljats. Om brottet är grovt döms till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. 14 § Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som i fråga om förvaring av skjutvapen eller ammunition uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot villkor som meddelats med stöd av denna lag. 15 § Till böter döms en befälhavare som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att se till att de uppgifter som enligt 6 § ska antecknas i skeppsdagboken redovisas på ett korrekt och fullständigt sätt. Överklagande 16 § Tillståndsmyndighetens beslut i ärenden om tillstånd enligt 2-5 §§, om föreläggande vid vite enligt 9 och 10 §§ och om återkallelse av tillstånd enligt 11 § får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Bemyndigande och avgifter 17 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om bevakning som omfattas av denna lag samt om tillstånd för och tillsyn över bevakningen. 18 § För prövning av en ansökan om tillstånd och för tillsyn får avgifter tas ut av tillståndsmyndigheten. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2013. 3 Ärendet och dess beredning Näringsdepartementet gav den 2 november 2011 docenten Johan Schelin i uppdrag att närmare analysera de rättsliga förutsättningarna för att öka möjligheterna till egenskydd i form av beväpnad säkerhetspersonal ombord på svenska handelsfartyg. I uppdraget ingick också att överväga nödvändiga författningsändringar för att införa en sådan möjlighet. Analysen och övervägandena skulle göras i ljuset av gällande folkrättsliga bestämmelser samt tillämpningen av utländsk rätt på området. Hänsyn skulle också tas till de åtgärder som har vidtagits internationellt av såväl mellanstatliga organisationer som andra stater. Till arbetet knöts även en referensgrupp bestående av företrädare för Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet, Näringsdepartementet, Rikspolisstyrelsen, Transportstyrelsen samt olika delar av sjöfartsnäringen. Uppdraget redovisades i form av en departementspromemoria i början av maj 2012. Därefter remitterades promemorian, Bevakning ombord på svenska fartyg (Ds 2012:15). Promemorian innehåller ett förslag till en ny lag om bevakning ombord på svenska fartyg. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 10. En sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig i Näringsdepartementet (Dnr N2012/3117/TE). Lagrådet Regeringen beslutade den 13 december 2012 att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 11. Lagrådets yttrande finns i bilaga 12. Regeringen har följt Lagrådets förslag, vilket lett till ändringar av vissa paragrafer och i författningskommentaren. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitten 7.3, 8.1-8.3, 10.1-10.3, 10.5 och 14. Dessutom har i förhållande till det remitterade förslaget vissa redaktionella ändringar gjorts. 4 Bakgrund Från att ha utgjort ett relativt begränsat problem har sjöröveriet ökat under det senaste decenniet. I början av 2000-talet kom handels- och fiskefartyg utanför Somalias kust och i Adenviken att allt oftare attackeras av pirater med baser längs den somaliska kusten. Trots att militära operationer inletts för att skydda sjöfarten i området har omfattningen av piratverksamheten fortsatt att öka. Situationen är särskilt allvarlig eftersom Adenviken och vattnen utanför Somalias kust utgör ett av de mest trafikerade områdena i världen. Årligen passerar cirka 17 500 fartyg Röda havet och Adenviken antingen för in- eller utpassering genom Suezkanalen. Tendensen är också att piraterna opererar över allt större områden och att attackerna blivit alltmer brutala till sin karaktär. Den allmänna svenska inställningen har hittills varit att de handelsfartyg som trafikerar området inte bör söka skydda sig genom att använda vapen eftersom detta skulle kunna leda till en upptrappning av våldet. Fartygen bör i stället förlita sig på det skydd de kan få från de marina styrkor som stationerats i området samt följa sjöfartsnäringens egna riktlinjer rörande egenskydd (Best Management Practices, BMP), exempelvis genom att hålla hög fart, försvåra äntrande av fartygen och inte gå för nära den somaliska kusten. Den ökade omfattningen och brutaliseringen av piratverksamheten har emellertid föranlett en diskussion om behovet av bättre möjligheter för svenska handelsfartyg att skydda sig själva mot attacker, bland annat genom att beväpnad säkerhetspersonal från privata säkerhetsföretag kan medföras ombord. Diskussionen har också underblåsts av att det ifrågasatts om det skydd de befintliga marina styrkorna i området kan bidra med är tillräckligt. Vidare har andra länder vidtagit åtgärder för att öka rederiernas möjligheter att själva skydda sina fartyg. Exempelvis har användningen av beväpnad säkerhetspersonal ombord på handelsfartyg redan tillåtits i våra nordiska grannländer Danmark och Norge. Även inom den svenska rederinäringen finns ett intresse av att få ökade möjligheter till egenskydd i form av beväpnad säkerhetspersonal. En användning av sådan personal ombord på svenska handelsfartyg är emellertid inte oproblematisk utan väcker en rad frågeställningar av juridisk karaktär, det gäller särskilt som både bevakning samt innehav av vapen är frågor som av naturliga skäl omgärdas av starka restriktioner i samhället. I Sverige har staten ett våldsmonopol samtidigt som en grundläggande målsättning med vapenlagstiftningen är att begränsa tillgången på vapen i samhället. De aktuella frågorna kompliceras också av att fartygen rör sig såväl på internationellt vatten som på olika kuststaters territorialhav och inre vatten. Användningen av beväpnad säkerhetspersonal ombord på svenska handelsfartyg är därmed ett problem som inte endast rör tillämpningen av svensk nationell rätt utan även tillämpningen av folkrättsliga bestämmelser och andra staters nationella rätt. 5 Sjöröveri 5.1 Ett allvarligt hot mot sjöfarten I modern tid har sjöröveri förekommit i Sydkinesiska sjön, den indonesiska övärlden, Malackasundet, Västafrika, Karibien och Somalia. Från att länge ha utgjort ett relativt begränsat problem har sjöröveriet ökat under det senaste decenniet. Det beror framförallt på ett ökat antal attacker mot handelsfartyg utanför Somalias kust och i Adenviken. Piraterna, som utgår från baser längs den somaliska kusten, kapar fartygen och begär sedan höga lösensummor för att släppa dessa. De är tungt beväpnade med bland annat automatvapen och raketgevär. Inte sällan förekommer hot om att döda eller skada besättningarna ombord. Under år 2012 utsattes 297 fartyg för piratattacker i världen enligt statistik från Internationella handelskammaren (ICC). Av dessa fartyg kapades 28 stycken. Somaliska pirater svarade för 75 attacker och 14 kapningar. För närvarande hålls 8 fartyg och 127 besättningsmedlemmar som gisslan av somaliska pirater i väntan på att lösen ska betalas för dessa. Förhållandena för gisslan är ofta mycket svåra. Brutaliteten hos attackerna har också med tiden ökat samtidigt som piraternas aktionsområde blivit allt större. I dag kan de somaliska piraterna i princip operera över hela Indiska oceanen. Det finns även en tendens att de begärda lösensummorna ökar i storlek. Svenska handelsfartyg har än så länge undgått att bli kapade. Däremot har ett antal svenska fartyg utsatts för attacker. Situationen utanför Somalias kust har gradvis utvecklats till ett allvarligt hot mot sjöfarten. Cirka 17 500 fartyg passerar årligen Suezkanalen. Antalet fartyg som rör sig i riskområdet i Indiska oceanen kan uppskattas till cirka 60 000 per år. Besättningsmedlemmarna ombord på dessa fartyg lever med en ständig risk att bli tagna som gisslan och i värsta fall dödade. Rederierna riskerar också att förlora fartygen. Piratverksamheten har även medfört att försäkringspremierna stigit kraftigt. Flera rederier undviker numera att låta fartygen ta vägen genom Suezkanalen för att i stället runda Godahoppsudden. Genom detta förlängs emellertid sjövägen mellan Asien och Europa med 4 000 nautiska mil. Orsakerna till sjöröveriet är i grunden sociala. Samtidigt som den somaliska staten föll sönder i ett samhälle bestående av rivaliserande klaner, utarmades kustfisket i regionen av utländska fiskefartyg. Somaliska fiskare övergick därför till att ägna sig åt relativt kustnära kapningar av fartyg. Verksamheten visade sig vara mycket lukrativ och bedrivs i dag på ett närmast professionellt sätt. Som ovan nämnts opererar piraterna i dag i princip över hela Indiska oceanen och det finns därför skäl att anta att verksamheten med tiden tagits över av välorganiserade kriminella ligor. Sjöröveriet förenas inte sällan med människosmuggling. Avsaknaden av en fungerande centralregering i Somalia gör det möjligt för de kriminella ligorna att operera relativt ostört från sina baser i land. 5.2 Internationella åtgärder mot sjöröveri Allmänt Inom ramen för Förenta nationerna (FN) har en rad åtgärder vidtagits för att söka komma till rätta med sjöröveriet utanför Somalias kust. Efter det att FN:s transporter av hjälpsändningar till Somalia angripits inleddes genom Europeiska unionens (EU) försorg en sjömilitär övervakning av den somaliska kusten och Adenviken i form av den så kallade Operation Atalanta. Under perioden den 15 maj-15 september 2009 bidrog Sverige med två kustkorvetter och ett moderfartyg (se vidare prop. 2008/09:108, bet. 2008/09:UFöU3, rskr. 2008/09:190). Den 14 april-14 november 2010 deltog Sverige i operationen med min- och stabsfartyget HMS Carlskrona (se vidare prop. 2009/10:84, bet. 2009/10:UFöU3, rskr. 2009/10:196). Under en del av den sistnämnda perioden ledde Sverige insatsen i området. Regeringen har också genom Kustbevakningens försorg ställt ett sjöbevakningsplan till styrkornas förfogande. Operationen, som pågår fortfarande, har medfört att angreppen på fartygen med hjälpsändningar till den somaliska befolkningen upphört. Risken för kapningar bedöms också ha minskat något i de områden som patrulleras av marina stridskrafter och kustbevakningsenheter inom ramen för Operation Atalanta. En rad pirater har också gripits och lagförts i olika länder. En kontaktgrupp har bildats inom ramen för FN (Contact Group on Piracy Off the Coast of Somalia, CGPCS) rörande åtgärder mot sjöröveri utanför Somalias kust. Kontaktgruppen består av totalt fem arbetsgrupper. Arbetsgrupp nummer två ansvarar för rättsliga frågor om bland annat utlämning och lagföring av pirater samt om beväpnad säkerhetspersonal ombord på handelsfartyg. Även om en rad militära och rättsliga åtgärder vidtagits av det internationella samfundet har antalet piratattacker ökat samtidigt som dessa också ändrat karaktär. Piraterna har utvecklat sin teknik och taktik genom att bland annat börja använda kapade handelsfartyg som moderfartyg till havs. Riskområdet har därmed, som ovan antytts, trots de marina övervakningsinsatserna utvidgats till att omfatta nästan hela Indiska oceanen från Somalia och Adenviken i väster till Indiens ekonomiska zon i öster samt långt söderöver längs Östafrikas kust bortom Seychellerna. Området där det finns risk för piratattacker mot handelsfartyg är numera så stort att det i dag framstår som omöjligt att övervaka detta med hjälp av tillgängliga marina stridskrafter och kustbevakningsenheter. Inom FN:s fackorgan Internationella sjöfartsorganisationen (International Maritime Organization, IMO) har vägledande riktlinjer för hur handelsfartyg ska agera för att skydda sig mot piratattacker samt ett anmälningssystem för sjöfarten utvecklats. MSC.1/Circ.1333 innehåller bland annat riktlinjer för hur skyddsnivåerna vid fart inom ett område där det finns risk för piratattacker ska bestämmas. I MSC.1/Circ.1334 finns allmän information för handelsfartyg som passerar igenom riskområden. Handelsfartygen rekommenderas här att i första hand söka skydda sig med metoder som inte innefattar våldsanvändning. Bland annat föreslås att fartygen minskar skeppskassan för att utgöra ett mindre attraktivt mål, stänger av AIS-utrustningen för att inte upptäckas av pirater samt aktiverar fartygets skyddsplan. I anslutning till IMO:s riktlinjer har en handbok utvecklats i form av den så kallade Best Management Practices (BMP) för att skydda handelsfartyg mot att bli kapade av pirater. Bakom BMP står ett antal tongivande branschorganisationer inom sjöfartsnäringen. BMP uppdateras löpande och den senaste versionen publicerades i augusti 2011 (BMP4). BMP förutsätter att det görs en riskanalys innan resan genom riskområdet påbörjas. Analysen ska omfatta besättningens säkerhet, fartygets fribord och fartresurser, sjögång och sannolikheten för pirataktiviteter under resan. Snabba fartyg med höga fribord utgör mindre attraktiva mål för piraterna eftersom dessa fartyg lättare kan avvärja attackerna. Råder det dålig väderlek med hög sjögång minskar risken för attacker eftersom piraterna använder sig av relativt små fartyg. På motsvarande sätt ökar risken för attacker vid god väderlek, det gäller särskilt efter en längre period med dåligt väder. Under gång i riskområdet uppmanas befälhavarna att öka antalet utkikar samt vara beredda att manövrera sitt fartyg så att piraterna får svårt att komma intill fartyget vid sidorna eller i aktern. Vidare ska befälhavarna se till att alla öppningar till överbyggnad och maskin samt utrymmen där verktyg och annan utrustning förvaras är slutna. BMP innehåller också anvisningar om hur besättningen ska bete sig när fartyget har blivit bordat av pirater eller militär. Vidare är BMP mycket tydlig med att påpeka att systemet för anmälning av fartyg i riskområdet ska användas och att de råd och anvisningar som ges inom ramen för systemet ska följas. Rederierna uppmanas i BMP att se över de skyddsplaner som de enligt SOLAS-konventionen (International Convention on Safety of Life at Sea, 1974) och den därtill anslutna ISPS-koden (International Ship and Port Facility Code) ska ha. Bestämmelserna i SOLAS har genomförts i unionsrätten i form av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 725/2004 om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar. BMP behöver dock inte göras till en del av skyddsplanerna för vare sig rederi eller fartyg. Rederierna rekommenderas därutöver att förse de fartyg som rör sig i riskområdet med skyddsutrustning, exempelvis elstängsel, taggtråd, vattenkanoner, bevakningskameror, skyddade platser ombord (citadell) och akustiska signalanordningar. BMP säger dock ingenting om beväpning av besättningarna eller användning av beväpnad säkerhetspersonal. Erfarenheterna hittills har visat att fartyg som tillämpar IMO:s riktlinjer och BMP har större utsikter att undgå att bli kapade än de som inte tillämpar dessa. Det finns inte några säkra uppgifter, men den allmänna uppfattningen är att få fartyg av de som hittills kapats har tillämpat IMO:s riktlinjer och BMP. Svenska fartyg som passerar genom riskområdet följer, enligt uppgift från Sveriges Redareförening, strikt IMO:s riktlinjer och BMP. Det har diskuterats om BMP borde göras till en del av ISM-koden (International Management Code for the Safe Operation of Ships and for Pollution Prevention) eller kanske ännu hellre den ovan nämnda ISPS-koden. Bland annat har IMO återutgivit BMP i form av ett MSC-cirkulär. En fördel med en sådan lösning vore naturligtvis att det skulle komma att bli obligatoriskt för mer eller mindre alla fartyg i världshandelsflottan att tillämpa BMP vid gång i riskområdet. Ett argument mot att göra rekommendationerna i BMP till en del av det tvingande IMO-regelverket är emellertid att det skulle komma bli svårt att snabbt anpassa bestämmelserna till ändrade förhållanden. Beslutsprocessen i IMO är till sin natur relativt långsam, vilket skulle kunna bli till ett hinder i sammanhanget. Särskilt om användningen av beväpnad säkerhetspersonal I takt med att antalet piratattacker och brutaliteten i dessa ökat har den internationella opinionen rörande användningen av beväpnad säkerhetspersonal svängt. Från det att motståndet mot användningen av beväpnad säkerhetspersonal ombord på handelsfartyg varit stort, har gradvis alltfler stater börjat överväga att öppna för en sådan möjlighet. Den här utvecklingen har också lett till en diskussion i en rad internationella organ om användningen av beväpnad säkerhetspersonal ombord på fartyg till skydd mot piratattacker. Bland annat har IMO antagit en rad rekommendationer riktade till berörda rederier, flaggstater samt kust- och hamnstater: * IMO Interim Guidance to Shipowner, Ship Operators, and Shipmasters on the Use of Privately Contracted Armed Security Personnel (PCASP) On Board Ships in the High Risk Area (MSC.1/Circ.1405/Rev.2). * IMO Interim Recommendations for Flag States Regarding the Use of Privately Contracted Armed Security Personnel On Board Ships in the High Risk Area (MSC.1/Circ.1406/Rev.2). * IMO Interim Recommendations for Port and Coastal States Regarding the Use of Privately Contracted Armed Security Personnel On Board Ships in the High Risk Area (MSC.1/Circ.1408/Rev.1). * IMO Interim Guidance to Private Maritime Security Companies Providing Privately Contracted Armed Security Personnel On Board Ships in the High Risk Area (MSC.1/Circ.1443). Genom cirkulär nr 1406/Rev.2 uppmanas flaggstaterna att anta föreskrifter om och i vilken utsträckning beväpnad säkerhetspersonal får användas ombord på fartyg. Föreskrifterna ska bland annat ange förutsättningarna och villkoren för tillstånd att använda beväpnad säkerhetspersonal, vilka befogenheter personalen ska ha samt rapportering och dokumentation när det gäller användningen av sådan personal. Beträffande förutsättningarna och villkoren för tillstånd gäller att de ska följa rekommendationerna i cirkulär nr 1405/Rev.2 angående bland annat val och kvalitetssäkring av säkerhetsföretag, säkerhetspersonalens kompetens, sammansättning och utrustning, hantering och förvaring av utrustning ombord, användningen av våld, förhållandet mellan befälhavarens och säkerhetspersonalens befogenheter, rapportering och dokumentation samt försäkringsfrågor. I cirkulär nr 1408/Rev.1 uppmanas särskilt kuststaterna runt Indiska oceanen, Arabiska havet, Adenviken och Röda havet att utveckla föreskrifter och rutiner för ombordtagning och ilandsättning av beväpnad säkerhetspersonal och utrustning. Det rör sig bland annat om föreskrifter avseende anmälan av säkerhetspersonalen, förvaring och kontroll av vapen samt krav på dokumentation av tillstånd från flaggstaten för att ha beväpnad säkerhetspersonal ombord. Inom den ovan nämnda internationella kontaktgruppen beträffande åtgärder mot sjöröveri utanför Somalias kust (CGPCS WG2) pågick vidare ett arbete med att utarbeta mer detaljerade riktlinjer för säkerhetsföretag som åtar sig den här typen av bevakningsuppdrag. I cirkulär nr 1443 har IMO presenterat riktlinjer som är särskilt riktade till de privata säkerhetsföretagen som komplement till redan existerande riktlinjer. Det bör också i sammanhanget uppmärksammas att det inom sjöfartsnäringen har tagits fram ett standardkontrakt för anlitande av privata säkerhetsföretag, Guardcon. 5.3 Nationella åtgärder mot sjöröveri Som ovan antytts har en rad länder i anslutning till de internationella rekommendationerna vidtagit åtgärder för att skydda de egna handelsfartygen mot piratattacker. Det gäller bland annat Danmark, Frankrike, Italien, Norge, Nederländerna och Storbritannien, som samtliga öppnat för användningen av beväpnad säkerhetspersonal ombord. Beträffande Frankrike, Italien och Nederländerna utgörs säkerhetspersonalen av militär personal medan det i övriga fall är fråga om anlitande av säkerhetspersonal från privata säkerhetsföretag. I Tyskland förbereds för närvarande ett lagförslag avseende användningen av beväpnad personal från privata säkerhetsföretag ombord på tyska fartyg. Det är i dagsläget inte klart när förslaget kan läggas fram. Utifrån svensk utgångspunkt ligger det närmast till hands att redogöra för rättsläget i de länder som valt att låta rederierna använda sig av beväpnad säkerhetspersonal från privata säkerhetsföretag, det vill säga Danmark, Norge och Storbritannien. Danmark Den danska Søfartsstyrelsen har utfärdat föreskrifter om hur danska fartyg ska agera för att förebygga sjöröveri och väpnade överfall. I föreskrifterna fastslås att det ombord på fartygen ska finnas riktlinjer för hur besättningen ska handla vid ett överfall samt hur rapporteringen av incidenter till rederiet och myndigheterna ska gå till. Trots att omfattande åtgärder vidtagits för att skydda de danska fartygen mot pirater har flera fartyg blivit kapade. I maj 2011 beslutades därför på grundval av utredningen Strategi for den danske indsats mot pirateri 2011-2014 att ge de danska rederierna möjlighet att använda beväpnad säkerhetspersonal ombord på danska handelsfartyg. Det ansågs inte längre möjligt att skydda sjöfarten enbart genom de marina insatserna inom ramen för Operation Atalanta. Danska rederier har numera möjlighet att få tillstånd att använda beväpnad säkerhetspersonal om det mot bakgrund av den generella hotbilden i området anses påkallat och förhållandena i övrigt inte talar emot detta. Rederierna ansöker hos Justitiedepartementet om vapentillstånd för en namngiven person och för de specifika vapen som personen ska inneha under en konkret resa. Ett grundläggande krav är att resan ska gå genom farvatten där det finns risk för piratattacker eller genom ett område som på annat sätt utgör ett riskområde. Vidare ska en omfattande riskanalys göras innan beväpnad säkerhetspersonal får användas. Det måste av analysen framgå att alla andra mindre ingripande skyddsåtgärder är otillräckliga. Beslut fattas i samråd med det danska försvarskommandot och Søfartsstyrelsen. Det danska försvarskommandot bedömer om de farvatten som fartyget avses trafikera ska anses utgöra ett riskområde och Søfartsstyrelsen kontrollerar bland annat om rederiet har utarbetat riktlinjer för att förebygga piratattacker. Dessutom kontrollerar polisen den tilltänkta säkerhetspersonalens erfarenhet och lämplighet för uppdraget. Om det är fråga om utländsk säkerhetspersonal inhämtas normalt sett upplysningar om denna från utländska myndigheter. Tillståndet innefattar att ett antal namngivna personer ombord på det aktuella fartyget under en angiven resa i riskområdet får inneha vissa bestämda vapen med tillhörande ammunition för att använda dessa i självförsvar i händelse av en piratattack. Det framgår uttryckligen av tillståndet att detta endast omfattar innehav av vapen ombord på fartyget och att det därför kan finnas behov av ytterligare tillstånd från myndigheter i andra länder, exempelvis den stat där vapnen tas ombord eller i land. Någon laglig begränsning av vilken typ av vapen som tillstånd kan ges för finns inte, men Justitiedepartementet brukar vara restriktiva med att ge tillstånd för tyngre helautomatiska vapen, exempelvis kulsprutor. Beträffande säkerhetspersonalens befogenhet att använda våld är det bestämmelserna om nödvärnsrätt som sätter gränsen för denna. Överskrids nödvärnsrätten kan detta medföra straffansvar. Søfartsstyrelsen rekommenderar att det i avtalet mellan rederiet och säkerhetsföretaget regleras vem som har beslutanderätten i frågan om när och hur vapen ska brukas. Någon skyldighet att rapportera till Justitiedepartementet eller någon annan myndighet efter en incident som har innefattat bruk av vapen finns inte. Trots detta brukar rederierna hålla departementet underrättat om någon incident har inträffat. Norge För att öka säkerheten vid gång i riskområdet är det sedan den 1 juli 2011 tillåtet att tillfälligt ha beväpnad säkerhetspersonal från privata säkerhetsföretag ombord. Ett rederi som överväger att ta ombord beväpnad säkerhetspersonal måste först ansöka om vapentillstånd. Rederierna kan få ett generellt tidsbegränsat tillstånd att inneha skjutvapen ombord på norskregistrerade fartyg som omfattas av ISPS-koden. Ansökan lämnas normalt till polismyndigheten i det polisdistrikt där rederiet har sitt säte. Tillstånd kan bara ges tillfälligt i upp till sex månader. När tidsperioden löpt ut kan rederiet ansöka om ett nytt tillstånd. Syftet med användningen av säkerhetspersonalen ska vara att skydda fartyget och besättningen mot pirat- eller terrorattacker. Tillstånd ges till fartyg som seglar i, till eller från vissa klassificerade områden söder om 30° nordlig bredd. Om ansökan medges får rederiet ett generellt tillstånd att inneha skjutvapen ombord. Tillståndsgivningen är med andra ord inte knuten till vissa individuella vapen. Anledningen till detta är att den norska vapenlagens tillståndssystem och ansökningsförfarande har ansetts illa anpassat till den aktuella verksamheten. De vapentillstånd som ges gäller inte heller för ett konkret uppdrag eller specifikt säkerhetsföretag. Innan ett rederi anlitar ett säkerhetsföretag är det skyldigt att göra en noggrann bedömning av företaget och säkerhetspersonalens lämplighet i förhållande till det aktuella uppdraget. Utvärderingen av företaget och personalen ska tillsammans med vissa andra uppgifter rapporteras till det norska Sjøfartsdirektoratet. Sjøfartsdirektoratet kan besluta att ett rederi inte får använda ett visst säkerhetsföretag ifall direktoratet anser att företaget är uppenbart olämpligt för uppgiften. Direktoratet företar dock inte någon aktiv kvalitetssäkring av ett säkerhetsföretag, utan denna ska göras av rederiet. Det är befälhavaren som har rätten att fatta beslut om bruk av vapen för att skydda fartyget mot pirater. Det betyder inte att befälhavaren vid varje enskilt tillfälle måste godkänna att vapen brukas, utan en stående order om när detta ska ske kan utställas i enlighet med rederiets riktlinjer. Utgångspunkten är dock att befälhavaren ska informeras och besluta om bruk av vapen enligt de fastslagna riktlinjerna. Säkerhetspersonalen är dock alltid ansvarig för att vapnen används i enlighet med de uppställda riktlinjerna. Rederierna är skyldiga att rapportera incidenter till Sjøfartsdirektoratet och polismyndigheterna. Inom 72 timmar från det att vapen brukats ombord på ett fartyg för att avvärja ett angrepp från pirater eller terrorister måste rederiet informera direktoratet om incidenten. Det är bara bruk av vapen som genererar en rapporteringsplikt. Har attacken avvärjts med hjälp av andra passiva skyddsåtgärder gäller ingen rapporteringsplikt. Genom rapporterna kan norska myndigheter skapa sig en överblick över bruket av vapen ombord på norskregistrerade fartyg samt kunskap om händelseförloppet vid eventuella incidenter. Så långt det är möjligt bör situationen dokumenteras genom ljud- och bildupptagning. Finns det anledning att tro att någon omkommit eller skadats i samband med att vapen brukats ska en rapport lämnas omedelbart till polismyndigheten. I första hand är det befälhavaren som ska rapportera incidenten. Rederiet och befälhavaren är också skyldiga att se till att det finns en förteckning över alla skjutvapen och all ammunition som finns ombord på fartyget. Skjutvapnen ska identifieras genom vapentyp, fabriksnummer eller modellbeteckning, kaliber och vapennummer. Mängden ammunition ska anges. Befälhavaren ska vidare rapportera till Sjøfartsdirektoratet när vapnen och ammunitionen tas ombord respektive i land. Rapporterna kan sekretessbeläggas. Storbritannien Det brittiska transportministeriet utfärdade i november 2011 tillfälliga riktlinjer för användningen av beväpnad säkerhetspersonal från privata säkerhetsföretag ombord på brittiska fartyg. Riktlinjerna ska tillämpas på fartyg med en bruttostorlek på 500 eller mer. Beväpnade vakter får bara tas ombord på ett brittiskt fartyg då detta seglar genom ett riskområde i norr begränsat av Suezkanalen och Hormuzsundet, 10° syd och 78° öst. Innan ett säkerhetsföretag anlitas ska rederiet göra en riskanalys och bedöma nödvändigheten av att vidta resan genom ett riskområde. Vidare måste förhållandena i området vara sådana att skyddet inte kan anses tillräckligt för att förhindra piratattacker även om den senaste versionen av BMP tillämpas ombord. Utöver detta krävs särskilt tillstånd för innehav av de vapen som är avsedda att användas för att förhindra piratattackerna. Det är förenat med straffansvar att inneha dessa utan tillstånd. Vapnen får tas ombord strax innan fartyget går in i riskområdet. När ett fartyg inte längre befinner sig i riskområdet ska vapnen tas i land i enlighet med lagen i den aktuella hamnstaten. Det åligger säkerhetsföretaget att hos hamnstaten ansöka om nödvändiga tillstånd för att säkerhetspersonalen ska kunna gå ombord eller lämna fartyget med vapen och ammunition. Det finns ingen brittisk myndighet som kontrollerar eller godkänner säkerhetsföretag, utan det är en uppgift för varje rederi. Det rekommenderas dock att rederierna kontrollerar företagets struktur och säte samt finanser. Säkerhetsföretaget ska också ha praktisk erfarenhet av verksamheten i fråga samt kunskap om BMP, andra skyddsåtgärder samt de lagar och föreskrifter som reglerar bruket av vapen. Vidare ska säkerhetsföretaget inneha vapentillstånd samt ansvarsförsäkring för verksamheten. Rederiet bör även ställa krav på att säkerhetsföretaget har kontrollerat personalens fysiska och psykiska status, bakgrund samt utbildning och erfarenhet. Det bör också finnas riktlinjer för hur säkerhetspersonalen ska agera ombord. I avtalet mellan rederiet och säkerhetsföretaget bör det slås fast att befälhavaren har befälet över säkerhetspersonalen när denna befinner sig ombord. Det bör också avtalas hur informationen på bästa sätt ska förmedlas mellan befälhavaren och säkerhetspersonalen. Även riktlinjer för bruket av vapen och hur säkerhetspersonalen och besättningen ska agera i händelse av en piratattack bör finnas med i avtalet. Avtalet bör också reglera att säkerhetspersonalens insatser ska stå i proportion till angreppet. Säkerhetspersonalens primära funktion ska vara att skydda de ombordvarande genom att förhindra att fartyget bordas. Vidare bör det avtalas att vapen och ammunition ska förvaras på ett tryggt och säkert sätt ombord. Det kan också finnas särskilda krav på hur vissa vapen ska förvaras. Rederiet bör få en förteckning över samtliga vapen och ammunition som tas ombord. Efter en piratattack ska befälhavaren tillsammans med chefen för säkerhetspersonalen översända en incidentrapport till bland annat UK Maritime Trade Operations Office i Dubai. Rapporten ska sändas så snart som möjligt och senast sex timmar efter incidenten. En kopia av rapporten ska även sändas till Transportministeriet. I de fall vapen avfyras - oberoende av om det sker avsiktligt eller av våda - ska en rapport lämnas av befälhavaren och chefen för säkerhetspersonalen till Transportministeriet. I de fall ett brott har begåtts kan denna rapport tjäna som bevis. Den måste därför innehålla uppgifter om händelseförloppet, vilka personer som varit inblandade, skador på personer och egendom samt eventuella vittnen. Transportministeriet vidarebefordrar rapporten till polisen om behov finns. När vapen avfyras i samband med en piratattack ska rapporten sändas till Transportministeriet samtidigt med incidentrapporten om piratattacken. Säkerhetsföretaget bör alltid lämna en rapport till rederiet efter avslutat uppdrag. 6 Tillämpligheten av svensk lag 6.1 Allmänt om jurisdiktion Verksamheter som innefattar bevakning och vapeninnehav är normalt sett omgärdade av starka restriktioner i de flesta länder. För den som bedriver bevakning i Sverige gäller ett krav på auktorisation enligt lagen (1974:191) om bevakningsföretag. Vidare ska den personal som används i verksamheten vara godkänd. För det fall personalen behöver vara beväpnad krävs även tillstånd enligt vapenlagen (1996:67). Brott mot bestämmelserna är straffsanktionerade. Den fråga som inställer sig är om lagen om bevakningsföretag och vapenlagen även ska anses tillämpliga i fråga om bevakning som utförs av beväpnad säkerhetspersonal ombord på svenska fartyg som befinner sig utanför svenskt territorium. Denna fråga hänger nära samman med den grundläggande frågan i vilken mån svenska domstolar och myndigheter kan utöva jurisdiktion över svenska fartyg som befinner sig utanför svenskt territorium samt över gärningar som begås ombord. I och med att jurisdiktionen utgör ett utflöde av statssuveräniteten krävs som utgångspunkt att det finns en anknytning till staten. Anknytningsmomentet kan emellertid variera beroende på vilken typ av nationell lagstiftning det är fråga om. Inom exempelvis förvaltningsrätten begränsas inte sällan jurisdiktionen till det egna territoriet eftersom regelverket i allt väsentligt endast avser att reglera förhållandena inom landet. Med jurisdiktion avses bl.a. domsrätt eller avgränsningen av nationell domstols behörighet att döma över gärningar som utgör brott enligt nationell lag, dvs. straffrättslig jurisdiktion. I dessa fall förutsätts som utgångspunkt att det finns en anknytning mellan brottet och staten. Statens intresse av att lagföra brott omfattar i första hand gärningar förövade på det egna territoriet. Anknytning kan därutöver finnas genom bl.a. den person som förövat brottet, t.ex. när denna är medborgare i staten. I dessa fall krävs emellertid som utgångspunkt att gärningen utgör brott även där den förövats (dubbel straffbarhet). I andra fall kan anknytning finnas genom den person eller det intresse som den brottsliga gärningen riktar sig mot. När det gäller fartyg, som inte sällan rör sig på internationellt vatten, knyts intresset av lagföring till själva egendomen. Det innebär att svensk domstol som utgångspunkt alltid har möjlighet att döma över gärningar begångna på svenska fartyg, se vidare avsnitt 6.2. Det ankommer på varje stat att i sin nationella lagstiftning bestämma hur jurisdiktionen ska utformas. Allmän folkrätt sätter emellertid gränser för hur långt denna kan utsträckas utanför det egna territoriet. Även olika internationella överenskommelser kan påverka de avtalsslutande staternas rätt och skyldighet att utöva jurisdiktion. Den nationella lagstiftningen i olika stater kan också vara utformad så att det uppstår konkurrerande anspråk på jurisdiktion. Bestämmelser om svensk straffrättslig jurisdiktion finns i 2 kap. brottsbalken. I 5 § anges att det som huvudregel krävs åtalsförordnande för att åtal ska kunna väckas för utomlands begångna brott. I de fall svensk domstol har möjlighet att utöva straffrättslig jurisdiktion tillämpas alltid svensk rätt. Som inledningsvis berörts inställer sig i de fall en gärning begås utomlands frågan om den svenska lagens tillämplighet utanför det egna territoriet, se vidare avsnitt 6.3. 6.2 Särskilt om jurisdiktion över fartyg Flaggans lag - den grundläggande principen Folkrättsliga bestämmelser om jurisdiktion över fartyg återfinns i 1982 års havsrättskonvention (UNCLOS). Enligt artikel 91 gäller att varje stat ska fastställa villkoren för att dess nationalitet ska tillerkännas fartyg, villkoren för fartygs registrering inom dess territorium samt villkoren för rätten att föra dess flagga. I och med registreringen i en viss stats fartygsregister erhåller fartyget dess nationalitet. Nationaliteten manifesteras genom den flagga fartyget för. Flaggstaten har sedan med avseende på administrativa, tekniska och sociala frågor en skyldighet enligt artikel 94 att utöva faktisk jurisdiktion över fartyget. Flaggstatens jurisdiktion över fartyg som för dess flagga är i princip exklusiv när fartyget befinner sig på internationellt vatten. Det finns emellertid här vissa specifika undantag från flaggstatsprincipens tillämpning. Kuststaten äger exempelvis rätt enligt artikel 33 havsrättskonventionen att inom ett område som angränsar till dess territorialhav upprätta en angränsande zon för att där utöva nödvändig kontroll för att hindra överträdelser av dess lagar och andra författningar rörande tullar, skatter, invandring eller hälsovård inom dess territorium eller territorialhav. Zonen får inte sträcka sig utöver 24 nautiska mil från de baslinjer som har fastställts av kuststaten i enlighet med bestämmelserna i havsrättskonventionen (artikel 3). På samma sätt har också kuststaten möjlighet att enligt artikel 56 havsrättskonventionen upprätta en exklusiv ekonomisk zon i vilken kuststaten bland annat har exklusiv rätt till naturtillgångar som fisk och olja. Zonen får inte sträcka sig utöver 200 nautiska mil från baslinjerna. Kuststaten har sedan rätt att under vissa förutsättningar ingripa mot främmande fartyg i den exklusiva ekonomiska zonen i syfte att skydda dessa rättigheter. Ytterligare ett exempel i havsrättskonventionen på undantag från flaggstatens exklusiva jurisdiktion avser sjöröveri. Enligt artiklarna 105 och 110 i havsrättskonventionen har vilken stat som helst rätt att borda och uppbringa fartyg som tagits genom sjöröveri eller som befinner sig under kontroll av pirater. Rätten att uppbringa fartyg gäller såväl i den exklusiva ekonomiska zonen som på det fria havet. De gripna kan sedan lagföras i vilket land som helst. Relationen till territorialprincipen Beträffande territorialhavet gäller, precis som i fråga om landterritoriet, att kuststaten har jurisdiktion över detta. Territorialhavet utgörs av det vattenområde som sträcker sig högst tolv nautiska mil från baslinjerna. Folkrätten tillerkänner dock fartyg en rätt till oskadlig genomfart genom andra staters territorialhav, vilket återspeglas i havsrättskonventionen (artikel 17). Med oskadlig genomfart avses rätten att ostört genomkorsa andra staters territorialhav så länge kuststatens lugn, ordning eller säkerhet inte störs. Som exempel på förbjudna aktiviteter vilka ska anses störa ordningen i kuststaten anges explicit i artikel 19 varje övning med eller bruk av vapen. Beträffande den straffrättsliga jurisdiktionen anges i artikel 27(1) att kuststaten bör avhålla sig från att gripa en person eller genomföra en utredning med anledning av brott som begåtts ombord. Det sagda gäller emellertid inte om brottets följder sträcker sig till kuststaten, brottet är av sådant slag att det stör lugnet i kuststaten eller ordningen på territorialhavet, om de lokala myndigheternas bistånd har begärts av fartygets befälhavare eller en av flaggstatens diplomatiska eller konsulära tjänstemän, eller om sådana åtgärder är nödvändiga för att förhindra handel med narkotika eller psykotropa ämnen. På kuststatens inre vatten, det vill säga vattenområdet innanför de av kuststaten fastställda baslinjerna, anses kuststaten i princip ha full jurisdiktion. Detsamma gäller i fråga om främmande handelsfartyg som befinner sig i någon av kuststatens hamnar. Kust- respektive hamnstaten brukar dock normalt sett ändå respektera de bestämmelser som gäller den interna ordningen ombord på främmande handelsfartyg. Det gäller exempelvis i fråga om regleringen av arbetsrätten ombord. Orsaken till att kuststaten normalt respekterar flaggstatens reglering i det här avseendet är att det framstår som praktiskt omöjligt att följa de nationella regler om bemanning och arbetstider som gäller i varje hamn fartyget anlöper under en resa. Den ovan beskrivna gränsdragningen mellan flaggstatens respektive kust- eller hamnstatens jurisdiktion kan illustreras med hjälp av bestämmelserna i den svenska fartygssäkerhetslagen (2003:364). Lagen omfattar samtliga svenska fartyg som används till sjöfart oberoende av var dessa befinner sig, vilket kan sägas utgöra ett utslag av flaggstatsprincipen. I fråga om fartyg som används för sjötrafik inom det svenska sjöterritoriet tillämpas lagen i fråga om alla fartyg, det vill säga även utländska sådana. Det sistnämnda fallet utgör därmed ett utslag av territorialprincipen. Bestämmelserna om bemanningsföreskrifter och säkerhetsbesättning (3 kap. 18 §) omfattar emellertid inte utländska fartyg även om dessa befinner sig på svenskt vatten. Detsamma gäller i fråga om arbetsmiljöbestämmelserna (4 kap. 18 §). Beträffande tillsyn av utländska fartyg bedrivs denna endast i form av inspektioner (5 kap. 9 §). Bestämmelserna om andra former av tillsynsförrättningar är därmed inte tillämpliga i fråga om utländska fartyg. Det faktum att fartygssäkerhetslagens tillämpningsområde begränsats i så måtto att endast vissa bestämmelser tillämpas i fråga om utländska fartyg hänger samman med den ovan beskriva praxisen att kust- eller hamnstaten normalt respekterar flaggstatens reglering av den interna ordningen ombord, trots att kust- eller hamnstaten i princip har full jurisdiktion över fartyget när detta befinner sig på kust- eller hamnstatens inre vatten. Det skulle t.ex. vara mycket opraktiskt för ett utländskt fartyg att tillämpa svenska arbetsmiljöregler i stället för sina egna under den korta tid som fartyget befinner sig i en svensk hamn. Straffrättslig jurisdiktion över brott förövade på fartyg Svensk domstol har enligt 2 kap. 3 § 1 brottsbalken behörighet att döma över brott som förövats på ett svenskt fartyg. Bestämmelsen kan ses som ett utflöde av de folkrättsliga flaggstatsreglerna. Varje stat har ett berättigat intresse av att upprätthålla och säkerställa ordningen ombord på de fartyg som är registrerade i staten och flaggstatsprincipen ger grund för jurisdiktion oavsett var fartyget befinner sig och oberoende av om gärningsmannen tillhör besättningen, följer med som passagerare eller befinner sig ombord på fartyget av annan anledning. När brott förövats på ett svenskt fartyg finns vidare ett generellt utformat undantag från det krav på åtalsförordnande som enligt 2 kap. 5 § andra stycket brottsbalken annars gäller för brott förövade utom riket. Svensk domsrätt föreligger således över brott förövade på svenska fartyg oavsett var dessa befinner sig. 6.3 Tillämpligheten av lagen om bevakningsföretag och vapenlagen utanför svenskt territorium Regeringens bedömning: Lagen om bevakningsföretag och vapenlagen får anses tillämpliga beträffande bevakning samt innehav av vapen ombord på svenska fartyg även när dessa befinner sig utanför svenskt territorium. I princip krävs därför enligt gällande rätt att företag som åtar sig bevakningsuppdrag ombord på svenska fartyg är auktoriserade samt, i förekommande fall, att det finns tillstånd att inneha vapen. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Åklagarmyndigheten uttrycker förståelse för behovet av skydd i högriskområden men menar att ett förslag till reglering måste utgå från en mer omfattande analys av vilka förutsättningar som finns att lösa frågan enligt nuvarande lagstiftning. Myndigheten menar att promemorians slutsats angående de båda lagarnas tillämplighet saknar stöd i lag och förarbeten och motsägs av juridisk litteratur. Myndigheten finner därför att slutsatsen inte är helt övertygande. Uppsala universitet framhåller att promemorian inte diskuterar frågan hur den process- och straffrättsliga situationen skulle hanteras om utländsk säkerhetspersonal använder mer våld än nöden kräver. Nödvärnsrätten och flaggstatsprincipen diskuteras i allmänna termer i promemorian. Eftersom säkerhetspersonalen kan sägas utföra handlingar på delegation av den svenska staten vore det naturligt att lagföring äger rum i Sverige, vilket inte diskuteras. Skälen för regeringens bedömning Tillämpligheten av lagen om bevakningsföretag och vapenlagen utanför svenskt territorium Verksamhet som innefattar bevakning och vapeninnehav är föremål för reglering i lagen om bevakningsföretag och vapenlagen. Frågan är om dessa lagar får anses tillämpliga beträffande bevakning samt innehav av vapen ombord på svenska fartyg när dessa befinner sig utanför svenskt territorium. Denna fråga, som varken berörs i lagtexten eller förarbeten, har ett nära samband med den grundläggande frågan i vilken mån svenska domstolar och myndigheter kan utöva jurisdiktion över svenska fartyg som befinner sig utanför svenskt territorium samt över gärningar som begås ombord, se avsnitt 6.2. Bestämmelserna i de båda lagarna är huvudsakligen av förvaltningsrättslig karaktär. Den grundläggande principen på förvaltningsrättens område är att lagstiftningen normalt sett är begränsad till att vara tillämplig på det svenska territoriet. Som utgångspunkt saknas intresse av att reglera frågor av förvaltningsrättslig karaktär utanför det egna territoriet. Såväl lagen om bevakningsföretag som vapenlagen tar i linje med detta primärt sikte på att reglera förhållanden som råder i Sverige. När det gäller lagen om bevakningsföretag gäller detta t.ex. frågor om tillstånd och auktorisation för bevakning som sker i landet. Samma territoriella begränsning kan anses gälla i fråga om vapenlagens bestämmelser om t.ex. tillstånd till införsel i landet. Även med denna utgångspunkt framstår det dock som tveksamt att dra slutsatsen att lagen om bevakningsföretag och vapenlagen inte till någon del skulle vara tillämpliga ombord på svenska fartyg som befinner sig utanför svenskt territorium. När det gäller bevakningsverksamhet i form av ordningshållning ombord på svenskflaggade färjor i internationell fart skulle med en sådan tolkning denna till stora delar inte vara underkastad tillsyn enligt lagen om bevakningsföretag. Vidare skulle en besättningsman ombord på ett svenskt fartyg kunna inneha skjutvapen ombord utan att detta kräver tillstånd, åtminstone så länge fartyget befinner sig på internationellt vatten. Med en sådan tolkning skulle det uppstå väsentliga luckor i regleringen av den allmänna ordningen ombord på svenska fartyg. Det framstår som betänkligt i och med att bevakningsverksamhet och vapeninnehav, som ovan påpekats, är omgärdade av starka restriktioner i samhället. Den nyss beskrivna tolkningen skulle även riskera att leda till problem för redarna i fråga om användningen av beväpnad säkerhetspersonal ombord när fartygen anlöper en främmande stats hamn. För att hamnstaten ska respektera flaggstatens jurisdiktion i fråga om den interna ordningen ombord krävs inte sällan att förhållandena är tillfredsställande reglerade genom flaggstatens rättsordning. Ett exempel på detta gäller användningen av beväpnad säkerhetspersonal. Enligt flera hamnstaters lagstiftning krävs för att användningen av beväpnad säkerhetspersonal ombord på utländska fartyg ska vara tillåten att verksamheten är tillfredsställande reglerad av flaggstaten. Saknas sådana bestämmelser tillämpas i stället hamnstatens egen nationella reglering fullt ut. Sammanfattningsvis delar regeringen promemorians bedömning att även om lagen om bevakningsföretag och vapenlagen i första hand avser att reglera förhållandena inom det svenska territoriet så talar övervägande skäl för att de ska anses tillämpliga beträffande bevakning samt innehav av vapen ombord på svenska fartyg när dessa befinner sig utanför svenskt territorium. Ett sådant synsätt korresponderar även väl med flaggstatsprincipen, enligt vilken en stat utövar bl.a. straffrättslig jurisdiktion över fartyg som är flaggade där. Särskilt om tillämpligheten av straffbestämmelserna Som ovan konstaterats regleras i lagen om bevakningsföretag respektive vapenlagen huvudsakligen frågor av förvaltningsrättslig karaktär. Brott mot bestämmelserna är dock straffsanktionerade. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bedriver bevakningsverksamhet i strid med kravet på auktorisation kan enligt 14 § lagen om bevakningsföretag dömas till böter eller fängelse i högst sex månader. Den som uppsåtligen innehar vapen utan att ha rätt till det gör sig enligt 9 kap. 1 § första stycket vapenlagen skyldig till vapenbrott och kan dömas till fängelse i högst ett år. Är brottet att anse som grovt kan det enligt paragrafens andra stycke dömas till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Om gärningen har begåtts av oaktsamhet eller om brottet är ringa, döms enligt tredje stycket till böter eller fängelse i högst sex månader. En specifik fråga som gör sig gällande är om straffbestämmelserna i lagen om bevakningsföretag respektive vapenlagen kan tillämpas beträffande brott som begås ombord på ett svenskt fartyg som befinner sig utanför svenskt territorium. Frågan om straffbuds territoriella begränsning avgörs på grundval av en tolkning av den specifika straffbestämmelsen i fråga. Som påpekats av Åklagarmyndigheten regleras inte frågan om lagen om bevakningsföretags respektive vapenslagens territoriella tillämplighet i lagtexten. Den berörs inte heller i förarbetena till någon av de båda lagarna. Straffbestämmelserna i lagen om bevakningsföretag respektive vapenlagen hör emellertid till den så kallade specialstraffrätten. Brott enligt brottsbalken saknar som utgångspunkt territoriella begränsningar, dvs. de utgör svenska brott även om de begås utanför det svenska territoriet. I fråga om specialstraffrätten gäller som utgångspunkt det omvända, dvs. endast i de fall gärningen begås i Sverige kan den utgöra ett svenskt brott. Detta sammanhänger med att specialstraffrättsliga bestämmelser som huvudregel tar sikte på att reglera den ordning som avses gälla i Sverige. Denna huvudregel är dock långt ifrån absolut, t.ex. gäller inte denna begränsning i förhållande till narkotikastrafflagen (1968:68). När det gäller de aktuella straffbestämmelserna i lagen om bevakningsföretag och vapenlagen skulle det föra mycket långt att anse dem gälla helt utan territoriella begränsningar. Straffbestämmelserna sanktionerar i grunden förvaltningsrättsliga bestämmelser, i första hand krav på auktorisation för att få bedriva bevakning respektive tillstånd för innehav av vapen. Det faller sig naturligt att straffstadgandena, som anknyter till de förvaltningsrättsliga reglerna, inte gäller helt utan territoriella begränsningar. I annat fall skulle exempelvis vapeninnehav i andra länder som sker i strid med svenska bestämmelser kunna utgöra svenskt vapenbrott. Starka skäl talar således för att den ovan redovisade huvudregeln när det gäller specialstraffrättsliga bestämmelser i princip bör gälla även i fråga om nu aktuella bestämmelser. Vad gäller vapenlagen finns också uttalanden i litteraturen av innebörd att straffbestämmelserna är begränsade på detta sätt (se t.ex. Jareborg, Asp och Ulväng, Kriminalrättens grunder, Uppsala 2010, s. 203 f.) Frågan är emellertid om motsvarande resonemang kan anses gälla i fråga om brott som begås ombord på svenska fartyg som befinner sig utanför svenskt territorium. Brotten begås visserligen utomlands, men samtidigt ombord på ett objekt som enligt flaggstatsprincipen är underkastat svensk jurisdiktion, även straffrättslig sådan. Det svenska intresset av att säkerställa ordningen ombord på fartyg som är registrerade i den egna staten får anses vara starkt även i de fall fartyget befinner sig utanför territoriet och särskilt i de fall fartyget befinner sig på internationellt vatten. Om inte straffbestämmelserna skulle äga tillämplighet på motsvarande sätt som övriga bestämmelser i de nu aktuella lagarna, i enlighet med den bedömning som gjorts ovan, skulle detta leda till att kravet på auktorisation respektive tillstånd för vapeninnehav skulle sakna sanktioner. Fartyget skulle - åtminstone så länge detta befinner sig på internationellt vatten och det inte är fråga om gärningar som har effekter som når utanför fartyget - utgöra ett från straffrättslig synpunkt delvis laglöst område. Det sagda talar för att även straffbestämmelserna i lagen om bevakningsföretag samt vapenlagen ska anses tillämpliga ombord på ett svenskt fartyg när detta befinner sig utanför svenskt territorium. Svensk domstol har enligt bestämmelserna i 2 kap. brottsbalken behörighet att pröva sådana gärningar. I de fall misstankar finns t.ex. om att bevakningspersonal gjort sig skyldiga till brott kan frågan således prövas vid svensk domstol. I dessa fall krävs inte heller särskilt åtalsförordnande. När det avslutningsvis gäller Uppsala universitets synpunkt är det alltså klart att brott som begås av utländska medborgare ombord på ett svenskt fartyg kan lagföras i Sverige. Det finns förstås en del praktiska svårigheter, t.ex. genomförandet av en förundersökning, som beror på det enkla förhållandet att fartyget typiskt sett kommer att befinna sig mycket långt från Sverige. Men sådana svårigheter skiljer sig inte på något principiellt sätt från den redan i dag tänkbara situationen att en utländsk besättningsman begår ett brott ombord på ett svenskt fartyg när detta befinner sig t.ex. i Indiska oceanen. Regeringen finner därför inga skäl att föreslå någon särskild reglering med anledning av dessa praktiska svårigheter. 7 Lagstiftningsbehovet 7.1 Behov av beväpnad säkerhetspersonal? Regeringens förslag: En möjlighet att anlita beväpnad säkerhetspersonal från privata säkerhetsföretag ombord på svenska handelsfartyg införs. Regeringens bedömning: Förslaget bör utformas på ett restriktivt sätt samt ligga i linje med de rekommendationer som antagits av IMO. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Hovrätten för Västra Sverige uttalar att den, mot bakgrund av redovisningen i promemorian, saknar anledning att ifrågasätta att det finns ett behov av att skapa bättre möjligheter för svenska handelsfartyg att skydda sig själva. Malmö tingsrätt tillstyrker i huvudsak förslaget. Kammarrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Linköping har inget att erinra i huvudsak mot den nya lagen. Försvarsmakten är i grunden positiv till att en reglering införs på området. Rikspolisstyrelsen välkomnar förslaget i stort då det gör det möjligt att bevakning kan ske under ordnade former utan att komma i konflikt med den välgrundade restriktiva hållning som råder angående vapen och bevakning i övrigt. Sjöfartsverket delar promemorians bedömning att det genom lag bör införas en möjlighet att anlita beväpnad säkerhetspersonal. Transportstyrelsen stöder förslaget. Länsstyrelsen i Stockholms län uttalar förståelse för det behov av skydd som promemorian ger uttryck för. Det förefaller dock, med hänsyn till den tunga beväpning som kan tänkas behövas, att verksamheten utgör ett försvarsuppdrag snarare än ett bevakningsuppdrag. Det är utifrån redogörelsen i promemorian svårt att ta ställning till det faktiska behovet av tyngre beväpning. Länsstyrelsen ställer sig sammanfattningsvis tveksam till användningen av privata aktörer utan krav på auktorisation eller vapentillstånd. Uppsala universitet har inga invändningar mot förslaget men framhåller att användning av privata utländska säkerhetsföretag reser frågor om svenska statens uppgifter och om statens våldsmonopol. Universitetet uttalar dock förståelse för att förslaget, av praktiska skäl, innebär att även utländsk beväpnad personal ska kunna anlitas. På längre sikt kanske den statsrättsliga sidan av detta förtjänar att utredas närmare. Universitetet efterlyser också exempel på hur en attack samt ett avvärjande kan utspela sig i praktiken. Med tanke på kopplingen till svenska staten och att graden av det våld som föranlett promemorian för tankarna till militärt snarare än polisiärt våld bör konsekvenserna i vid mening av våldsanvändningen diskuteras innan den nya bevakningslagen tas i bruk. Sveriges Redareförening tillstyrker förslaget och beskriver sitt tidigare engagemang i frågan. Föreningen framhåller att problemet ska ses som ett arbetsmiljöproblem för besättningarna och deras familjer. Föreningen uttalar sig positivt om de militära insatserna i Adenviken som dock kan ha bidragit till en geografisk spridning. Föreningen menar att de nationella och internationella militära insatserna är otillräckliga och att den svenska staten inte kan garantera svenskflaggade fartyg tillräcklig säkerhet i de geografiska områden som är aktuella. Det finns därför ett behov av att ge fartygen en juridisk grund till "självhjälp" inom ramen för nödvärnsrätten. Transportindustriförbundet och Facket för Service och Kommunikation (SEKO) tillstyrker förslaget. Svenska Transportarbetareförbundet menar att våldet från piratattacker inte bör mötas på det sätt som föreslås i promemorian utan i stället genom bättre skalskydd och utökad militär och polisiär närvaro. Sjöbefälsföreningen menar att skyddsbehovet bör fyllas av svenska statsfartyg som är delaktiga i internationellt samordnade insatser. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Den i avsnitt 5 redovisade utvecklingen av piratverksamheten visar att det i dag inte är möjligt att bevaka hela riskområdet i Indiska oceanen med hjälp av marina stridskrafter och kustbevakningsenheter. Geografiskt är området alldeles för stort och det finns heller inte resurser att binda upp så stora marina stridskrafter eller kustbevakningsenheter i området under den tid som skulle krävas. Det är därför mindre konstruktivt att anlägga det militära perspektiv på frågan som bl.a. Länsstyrelsen i Stockholms län och Svenska Transportarbetareförbundet gör. Det finns i sammanhanget i stället anledning att ta fasta på vad Sveriges redareförening anfört om att de militära insatserna är geografiskt otillräckliga. Vidare har såväl risken för piratattacker som brutaliteten i dessa gradvis ökat. Den fråga som då gör sig gällande är om svenska handelsfartyg som trafikerar riskområdet utanför Somalias kust samt andra områden där det finns risk för piratattacker bör ges en möjlighet att skydda sig själva genom att medföra beväpnad säkerhetspersonal från privata säkerhetsföretag ombord. Den internationella sjöfartsorganisationen (IMO) avråder från att besättningarna ombord på fartyg beväpnas. Det främsta skälet till detta är att besättningarna ombord på handelsfartyg i allmänhet saknar utbildning för att använda vapen. Beträffande användningen av militär personal, polis eller beväpnad säkerhetspersonal från privata säkerhetsföretag ombord har IMO inte velat ta ställning. I stället menar IMO att det är en fråga som varje enskild flaggstat måste avgöra i samråd med rederierna. Utvecklingen har emellertid gått mot att allt fler stater har ansett det nödvändigt att öppna en möjlighet för att medföra beväpnad säkerhetspersonal ombord på handelsfartyg till skydd mot pirater. Det gäller även länder som exempelvis Danmark och Norge vilka har en allmänt restriktiv inställning rörande tillgången på vapen i samhället. Frågan om att tillåta beväpnad säkerhetspersonal ombord på svenska handelsfartyg är inte oproblematisk. En grundläggande princip i en rättsstat som den svenska är att staten har ett våldsmonopol. Med undantag för nödvärnsrätten är det inte tillåtet för privatpersoner att bruka våld eller på annat sätt ta lagen i egna händer för att skydda liv och egendom. Som ett utflöde av detta omgärdas innehav och bruk av skjutvapen av starka restriktioner. För att inneha skjutvapen krävs tillstånd. Vidare ska en enskild person enligt 2 kap. 4 § vapenlagen (1996:67) endast beviljas tillstånd för det fall denne behöver vapnet för ett godtagbart ändamål. Det faktum att medborgarna har begränsade möjligheter att skydda sig själva mot brott uppvägs av att staten garanterar den allmänna ordningen och bekämpningen av brott genom polisens och andra brottsbekämpande myndigheters försorg. Vidare har Försvarsmakten bland annat uppgiften att skydda svenska fartyg inom svenskt territorium och på fritt hav (3 § 2 förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet, m.m). Principen att staten i grunden ensam har rätt att utöva våld gäller även ombord på svenska handelsfartyg. Eftersom det i praktiken kan vara svårt för den svenska polisen att ingripa då brott begås ombord på ett svenskt fartyg i internationell fart har dock lagstiftaren tvingats införa vissa undantag. Enligt 53 § sjömanslagen (1973:282) har exempelvis befälhavaren ombord på ett svenskt handelsfartyg rätt att bruka våld för att upprätthålla ordningen ombord. Våldsanvändningen är dock begränsad till vad som med hänsyn till omständigheterna kan anses försvarligt. Enligt 54 § sjömanslagen får också en sjöman som har begått brott på vilket kan följa fängelse i mer än ett år tas i förvar till dess att denne kan överlämnas till polismyndighet eller svensk utlandsmyndighet. Våldsmonopolet gäller även i förhållande till främmande statsmakter. Den svenska staten medger i princip inte att andra staters polisiära eller militära myndigheter ingriper för att upprätthålla ordningen ombord på svenska fartyg med undantag för då dessa befinner sig på andra staters inre vatten. Undantag görs endast i lagen (1991:453) om tillstånd till ingripande mot svenskt fartyg. Enligt den lagen kan i de fall ett svenskt fartyg används för olaglig narkotikahantering eller människosmuggling regeringen under vissa förutsättningar medge att en annan stat ingriper mot fartyget. Ett införande av en möjlighet för svenska fartyg att medföra beväpnad säkerhetspersonal från privata säkerhetsföretag ombord skulle helt klart utgöra ett avsteg från den restriktivitet som normalt gäller i fråga om bevakning och vapeninnehav. Visserligen förekommer det i Sverige att väktare anställda hos bevakningsföretag i vissa särskilda fall är utrustade med skjutvapen, men det är inte fråga om vapen av det slag som krävs för att avvärja en piratattack. Samtidigt gäller att den situation som de svenska fartygen som trafikerar riskområdet befinner sig i är mycket speciell. Risken att utsättas för en våldsam piratattack är hög samtidigt som den svenska staten i form av polisen, Kustbevakningen respektive Försvarsmakten saknar resurser att erbjuda det skydd medborgare har när de befinner sig i Sverige. I Frankrike, Nederländerna och Italien finns möjligheter att medföra militär personal ombord, men den lösningen skulle inte fungera i Sverige av såväl organisatoriska som kostnadsmässiga skäl. Danmark, Norge och Storbritannien har infört möjligheter för sina handelsfartyg att medföra beväpnad säkerhetspersonal ombord från privata säkerhetsföretag. En liknande lagstiftning förbereds i Tyskland. Ett piratangrepp kan ur besättningens synvinkel beskrivas som en nödvärns- eller åtminstone nödvärnsliknande situation. I princip skulle därmed besättningen ha rätt att skydda sig själv och fartyget vid en direkt attack, men normalt sett torde det saknas praktiska möjligheter att göra detta utöver de passiva skyddsåtgärder som rekommenderas i handboken Best Management Practices (BMP) i form av exempelvis skyddsmanövrar, taggtrådsstängsel och vattenkanoner. På grund av den ovan beskrivna ökade risken för brutala piratattacker samtidigt som statsmakterna i praktiken har små eller inga möjligheter att skydda fartygen bör därför de svenska handelsfartyg som passerar igenom områden där det finns risk för piratattacker ges möjlighet i lag att medföra beväpnad säkerhetspersonal från privata säkerhetsföretag ombord. Med tanke på den grundläggande principen att staten har ett våldsmonopol bör dock lagstiftningen utformas på ett restriktivt sätt samt ligga i linje med de rekommendationer som antagits av IMO. Uppsala universitet efterlyser exempel på hur en piratattack och ett avvärjande går till. Länsstyrelsen i Stockholms län ifrågasätter behovet av så pass tung beväpning som förutskickas i promemorian. I handboken BMP finns en översiktlig beskrivning av piratattacker. Det kan här framhållas att angriparna kan vara beväpnade med automatvapen men också raketgevär med en räckvidd om cirka 700 meter. Angreppen genomförs ofta med flera mindre fartyg där vapenhotet har som syfte att få målfartyget att sakta in eller stanna. Därefter försöker angriparna med hjälp av stegar, rep och krokar borda målfartyget för att sedan försöka ta sig till bryggan för att där ta kontroll över fartyget. Användningen i självförsvar av tyngre skjutvapen, t.ex. automatvapen, i ett sådant scenario kommer i första hand att syfta till att avskräcka. Vapnen kommer bäst till sin rätt i åtgärder som syftar till att hålla angriparen på sådant avstånd att något bordningsförsök inte alls kommer i fråga, t.ex. genom varningsskott som uppfattas av angriparen redan innan de befinner sig nära målfartyget. De skjutvapen som ifrågasatts bidrar på så sätt till att svåröverskådliga och brutala eldstrider ombord på fartyget efter en bordning inte uppkommer. Regeringen menar därför att det finns goda skäl att tillåta den beväpning som ifrågasatts. Uppsala universitet uttalar också att anlitandet av vad som i praktiken kommer att vara utländska säkerhetsföretag reser frågor om den svenska statens uppgifter och våldsmonopol. Detta kan i och för sig äga sin riktighet. Förevarande förslag avser dock att lösa ett visserligen allvarligt men mycket speciellt problem och är inte rätt sammanhang att behandla denna mycket övergripande frågeställning. Länsstyrelsen i Stockholms län menar att den föreslagna lagen saknar krav på auktorisation eller vapentillstånd men det är bara delvis riktigt. Det är riktigt att det inte blir utföraren av tjänsten (säkerhetsföretaget) utan redaren som ansöker om och underkastas prövningen för ett tillstånd. Enligt lagen om bevakningsföretag är det i stället utföraren av tjänsten som ansöker om och underkastas prövningen för ett tillstånd. Denna skillnad är dock en praktisk eftergift till följd av den internationella karaktären av verksamheten. Verksamheten ska bedrivas mycket långt från Sverige och, såvitt nu kan bedömas, så gott som uteslutande av utländska säkerhetsföretag. Ett upplägg som i alla avseenden skulle motsvara den svenska lagen om bevakningsföretag och vapenlagen skulle vara praktiskt svårgenomförbart. De krav som ställs på rederiet får dock genomslag på det sättet att rederiet inte kan upphandla tjänsten av ett säkerhetsföretag som inte kan leverera en tjänst som lever upp till kraven. Kraven i sak behandlas närmare i avsnitt 8. 7.2 Bör en särskild lag införas? Regeringens förslag: En särskild lag om bevakning ombord på svenskt fartyg införs. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Sjöfartsverket menar att lagen borde kallas lagen om skydd av svenska handelsfartyg eftersom bevakning inte syftar på aktiva skyddsåtgärder. Rikspolisstyrelsen menar att det är bra att kravställningen har utformats på ett liknande sätt som i lagen om bevakningsföretag då kraven där är beprövade och visat sig funktionella. Dock att det är kunden snarare än utföraren av bevakning som ska prövas. Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller vad den menar utgör ett antal motsägelsefullheter i den föreslagna lagen. Det är motsägelsefullt att promemorian menar att vapenlagen och lagen om bevakningsföretag är svåra att tillämpa eftersom bevakningsuppdragens karaktär skiljer sig åt samtidigt som lagförslaget i väsentliga delar är hämtat direkt från lagen om bevakningsföretag. När promemorian hänvisar till praktiska problem med att auktorisera och godkänna, t.ex. lämpligheten av utländska medborgare, är det motsägelsefullt att dessa krav ändå ställs fastän på rederiet. När promemorian gör gällande att lagstiftningen bör utformas på ett restriktivt sätt och i linje med IMO:s rekommendationer är det motsägelsefullt att det allmänt hållna regelverket i lagen om bevakningsföretag kommit att utgöra grund för den föreslagna lagen. Länsstyrelsen menar slutligen att det riskerar att leda till gränsdragningsproblem och missförstånd för myndigheter och redare med två väsentligen likalydande lagar som reglerar bevakning på svenska fartyg. Om en särskild lag ska antas är det bättre att den hämtar sin grundkonstruktion från sjölagstiftningen och IMO:s rekommendationer. Skälen för regeringens förslag: Lagen (1974:191) om bevakningsföretag och vapenlagen får anses tillämpliga beträffande bevakning samt innehav av vapen ombord på svenska fartyg även när dessa befinner sig utanför svenskt territorium. Likväl uppkommer frågan om det bör införas en särskild lag som omfattar bevakning ombord på svenska fartyg till skydd mot angrepp av utomstående personer. Lagen om bevakningsföretag är primärt skriven utifrån förhållanden som råder i Sverige. Enligt 2 § är det bevakningsföretaget som ska ansöka om auktorisation för verksamheten. Auktorisationen omgärdas också av krav som är utformade utifrån vad som framstår som lämpligt i det svenska samhället (jfr 3 §). Samtlig personal ska vara utbildad och godkänd (2 § andra stycket och 4 §). Vidare ska det finnas en föreståndare för verksamheten (3 § tredje stycket). Frågor om auktorisation och godkännande prövas av länsstyrelsen (5 §). Beslut om godkännande av personal fattas också av länsstyrelsen (6 §). I fråga om tillfällig bevakningsverksamhet som utförs i Sverige av enskild finns ett förenklat förfarande för auktorisation av bevakningsföretag och godkännande av personal (3 b och 4 a §§). Dessa bestämmelser bygger emellertid på att bevakningsföretaget och personalen har auktorisation för respektive erfarenhet av bevakningsverksamhet i en annan stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller Schweiz. Det faktum att lagen om bevakningsföretag är skriven mot bakgrund av de förhållanden som råder i Sverige gör emellertid att den framstår som svår att tillämpa i fråga om bevakning till skydd mot pirater ombord på svenska fartyg. Det främsta skälet till detta är att bevakningsuppdragens karaktär skiljer sig på ett väsentligt sätt från bevakning som utförs i Sverige. Uppdragen framstår som betydligt mer riskfyllda än normala bevakningsuppdrag i Sverige, vilket gör att de förstnämnda kräver en helt annan typ av personal och utrustning. Ett annat skäl är att längden på bevakningsuppdragen varierar kraftigt beroende på att fartygen inte alltid går i regelbunden trafik mellan samma hamnar. Särskilt inom tank- och bulkfarten kan fartyg med kort varsel dirigeras till nya hamnar. Vidare gör rederierna ofta en bedömning med hänsyn till det individuella fartyget och det rådande riskläget huruvida säkerhetspersonal ska tas ombord på resan genom riskområdet. De olika säkerhetsföretagen kan också ha tillstånd i olika länder runt det aktuella riskområdet rörande förvaring av vapen i hamnar mellan uppdragen. Det medför att inte alla säkerhetsföretag kan utföra alla typer av uppdrag. Vilket säkerhetsföretag som anlitas blir därmed ofta beroende av det enskilda fartygets rutt. Det sagda leder till att rederierna inte sällan skiftar mellan olika säkerhetsföretag med olika personal. Vidare kan det på goda grunder ifrågasättas om länsstyrelserna har de resurser som krävs för att besluta om auktorisation av de aktuella säkerhetsföretagen och godkännande av den personal som ska utföra uppdragen. Detsamma gäller beträffande möjligheterna att bedriva en effektiv tillsyn över verksamheten. Det torde i många fall framstå som praktiskt omöjligt att exempelvis kontrollera om en viss utländsk medborgare är lämplig för anställning i ett likaledes utländskt säkerhetsföretag som anlitas för att skydda ett svenskt fartyg på väg genom Indiska oceanen. Även bestämmelserna i vapenlagen framstår som primärt skrivna utifrån de förhållanden som råder i Sverige. Enligt 2 kap. 3 § d vapenlagen får tillstånd att inneha skjutvapen meddelas auktoriserade bevakningsföretag för utlåning till väktare. För att ett sådant vapen ska kunna lånas ut måste två krav vara uppfyllda. För det första måste väktaren ha tillstånd av polismyndigheten att som lån inneha vapnet i fråga, så kallad lånelicens (3 kap. 7 § vapenlagen). Detta förutsätter i sin tur att väktaren har genomgått föreskriven vapenutbildning. För det andra måste det aktuella bevakningsuppdraget vara sådant att det kräver beväpning. Enligt Rikspolisstyrelsens allmänna råd bör ett sådant tillstånd endast omfatta enhandsvapen som inte är helautomatiskt med en kaliber på högst 9 millimeter. En väktare får endast bära och använda ett skjutvapen i syfte att skydda sig själv eller annan person mot sådant brottsligt angrepp som avses i brottsbalkens nödvärnsbestämmelser. Redan det faktum att rederierna kan behöva skifta säkerhetsföretag mellan olika resor gör att det i praktiken framstår som svårt att tillämpa vapenlagens bestämmelser om krav på tillstånd. Det skulle vara mycket omständligt att kontrollera utländska säkerhetsföretag och säkerhetspersonal på det sätt som krävs enligt vapenlagen. Vidare finns det med tanke på de riskfyllda uppdragen skäl att frångå den stränga praxis som råder i Sverige rörande tillstånd för tyngre vapen. Piraterna använder sig i dagsläget ofta av raketgevär med en räckvidd om cirka 700 meter för att komma ombord på fartygen. För att hålla en angripare på avstånd från ett fartyg krävs med andra ord betydligt kraftigare vapen än vad väktare normalt sett utrustas med i Sverige. Ett tänkbart alternativ till att införa en särskild lag om bevakning ombord på svenska fartyg vore att införa särskilda bestämmelser om detta direkt i lagen om bevakningsföretag och vapenlagen. Den föreliggande situationen är dock av så speciell karaktär att bevakningen ombord bör regleras i en särskild lag. Detta är ägnat att understryka att bestämmelserna är avsedda att utgöra ett specifikt undantag från de stränga restriktioner som normalt råder i fråga om bevakning och vapeninnehav. Utöver detta gäller också att en reglering av dessa frågor direkt i lagen om bevakningsföretag respektive vapenlagen skulle riskera att leda till att systematiken i dessa båda lagar framstod som mer komplicerad. Ett ytterligare alternativ är naturligtvis att helt undanta denna typ av bevakning från reglering genom att införa undantagsbestämmelser i lagen om bevakningsföretag och vapenlagen. Det framstår emellertid som en mindre lämplig lösning att svenska myndigheter enbart av det skälet att verksamheten bedrivs utanför Sveriges gränser i praktiken skulle frånhända sig all kontroll över denna. Det gäller särskilt som verksamheten i sig framstår som mer riskfylld än vanlig bevakning i Sverige. Skulle det inträffa en incident ombord där personer eller egendom kommer till skada har Sverige i egenskap av flaggstat en skyldighet att utreda det inträffade. En sådan brottsutredning skulle riskera att väsentligt försvåras om det exempelvis saknades uppgifter om vilken personal som anlitats för bevakningsuppdraget och vilka vapen dessa haft tillgång till. Det sistnämnda kan i någon mån avhjälpas genom att en anmälningsplikt införs, men fortfarande framstår det utifrån den restriktiva hållning som allmänt gäller i fråga om bevakning och vapeninnehav som betänkligt att lämna väsentliga frågor om verksamhetens bedrivande, säkerhetspersonalens utbildning och kompetens samt beväpning helt och hållet till redarna att avgöra. Att svenska myndigheter har en viss kontroll över verksamheten kan också innebära ett stöd och skydd för redarna och inte minst befälhavarna i kontakter med utländska myndigheter i de länder där säkerhetspersonalen tas ombord respektive sätts i land. Länsstyrelsen i Stockholms län har framfört vad den uppfattar vara ett antal motsägelsefullheter. Regeringen finner det dock inte motsägelsefullt att i en ny lag på ett nytt område ta utgångspunkt i en befintlig reglering på ett område som i vissa avseenden men inte alla liknar det nya området. Tvärtom är det ofta ändamålsenligt att söka överensstämmelse med en befintlig reglering och sedan införa de skillnader som påkallas av de olikheter som finns. Det kan i sammanhanget anmärkas att Rikspolisstyrelsen menar att det är positivt att förslaget liknar lagen om bevakningsföretag. Ett exempel på skillnad är att tillstånd ges till redaren och inte till säkerhetsföretaget. I detta fall påkallas skillnaden av praktiska svårigheter som följer av de internationella förhållandena. Genom upplägget uppkommer dock en prövning och tillsyn av det svenska rättssubjekt som ska köpa tjänsten. De krav som ställs på rederiet får genomslag på det sättet att rederiet inte kan upphandla tjänsten av ett säkerhetsföretag som inte kan leverera en tjänst som lever upp till kraven. Det förtjänar i sammanhanget att framhållas att detta motsvarar den konstruktion som valts i Danmark och Norge, se avsnitt 5.3. Lagen om bevakningsföretag kan på sätt och vis, som Länsstyrelsen ser det, sägas vara en allmänt hållen reglering. Ett sådant konstaterande blir dock ofullständigt om det inte samtidigt tas hänsyn till den tämligen omfattande utfyllande och preciserande reglering som finns i anslutning till den lagen i förordningen (1989:149) om bevakningsföretag m.m. samt Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till lagen och förordningen (RPSFS 2012:18, FAP 579-2). Den föreslagna lagen ska utfyllas och preciseras på ett liknande sätt. I lagens 17 § finns ett bemyndigande som kan användas i detta syfte. Som kommer att framgå i avsnitt 8.2 är avsikten också att utfyllande och preciserande krav ska kunna tas in som särskilda villkor i tillståndsbeslutet. Vid ställandet av sådana villkor är det viktigt att internationellt gällande rekommendationer på området från bland annat IMO beaktas. Regeringen delar inte Länsstyrelsen i Stockholms läns oro för gränsdragningsproblem. Avgränsningen i 1 § till angrepp från utomstående personer och de särskilda geografiska områden som berörs gör det svårt att förutse några ohanterliga gränsdragningssvårigheter mellan bevakning på lastfartyg i högriskområden och exempelvis kryssningsfartyg i andra områden. Promemorians förslag till lagens namn är ändamålsenligt och beskriver lagens innehåll och syfte på ett bra sätt. Sjöfartsverkets förslag är visserligen inte otänkbart men det kan inte sägas vara bättre än promemorians. Regeringen vill inte ansluta sig till verkets språkbruk om aktiva skyddsåtgärder eftersom åtgärder innefattande våld bara kan vidtas inom nödvärnsrättens ramar. Verkets förslag kan också felaktigt leda tanken till lagen (2004:487) om sjöfartsskydd. Den lagen reglerar andra frågor än de som nu är aktuella. Sammanfattningsvis framstår den nuvarande regleringen i form av lagen om bevakningsföretag och vapenlagen som mindre lämpad i sammanhanget. Det framstår emellertid heller inte som en lämplig lösning att helt undanta den här typen av mycket riskfylld verksamhet från varje form av kontroll enbart av det skälet att den bedrivs utanför Sveriges gränser. En särskild lag om bevakning ombord på svenska fartyg bör därför införas. 7.3 Tillämpningsområdet Regeringens förslag: Lagen ska gälla för bevakning med beväpnad säkerhetspersonal ombord på svenskt fartyg i syfte att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten mot angrepp av utomstående personer. Lagen ska gälla i fråga om fartyg som omfattas av Europaparlamentets och rådets förordning 725/2004 om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och hamnanläggningar och som befinner utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. I fråga om bevakning och innehav av skjutvapen och ammunition som kräver tillstånd enligt lagen, ska inte lagen om bevakningsföretag eller vapenlagen tillämpas. Med skjutvapen och ammunition ska i den föreslagna lagen avses detsamma som i 1 kap. 2 och 5 §§ vapenlagen. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringens förslag hänvisar dock till en EU-förordning i stället för den s.k. ISPS-koden. Vidare har termen "skjutvapen" ersatt "vapen" och termen "ammunition" lagts till. En definition av skjutvapen och ammunition har också tillförts. Remissinstanserna: Malmö tingsrätt menar att begränsningen som anges i 1 § andra stycket i den föreslagna lagen lämpligen hör hemma i vapenlagen och lagen om bevakningsföretag. Förvaltningsrätten i Linköping framför att övergången mellan innehav ombord på fartyget och innehav i land bör belysas ytterligare. Detta eftersom innehav av vapen i Sverige kräver tillstånd och den föreslagna lagen endast reglerar innehav ombord på fartyget. Åklagarmyndigheten menar att lagen från sitt tillämpningsområde måste utesluta exempelvis manifestationer eller liknande icke väpnade angrepp genomförda av andra än pirater, såsom aktivister eller liknande. Eftersom bevakningen syftar till att skydda fartyget mot piratangrepp bör detta tydliggöras i lagtexten. Myndigheten menar vidare att begreppet "vapen" genomgående bör bytas ut mot "skjutvapen" och att undantaget i förhållande till vapenlagen bör innefatta även innehav av ammunition. Myndigheten menar också, med anledning av förslagets 13 §, att begreppet skjutvapen bör definieras på lämpligt sätt eller att en hänvisning görs till vapenlagen i denna del. Rikspolisstyrelsen menar att avgränsningen till fartyg som befinner sig utanför EES-området är väl avvägd. Transportstyrelsen menar att den föreslagna lagens begränsning till fartyg som omfattas av den s.k. ISPS-koden bör ändras så att hänvisningen i stället sker till Europaparlamentets och rådets förordning 725/2004 om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och hamnanläggningar. Detta eftersom koden har införlivats i europeisk och svensk rätt genom EU-förordningen. Länsstyrelsen i Stockholms län menar att lagförslaget fått en extensiv omfattning i förhållande till de definitioner som används av andra länder och IMO. Dels innefattas inte i lagens syfte att det ska röra sig om skydd mot piratattacker, dels är det geografiska tillämpningsområdet inte avgränsat till högriskområden utan bara till farvatten utanför EES. Sveriges hamnar vill att det förtydligas om skjutvapen och ammunition får förvaras ombord inom EES. Skälen för regeringens förslag Skydd mot angrepp av utomstående personer En fråga som gör sig gällande i sammanhanget är vilket tillämpningsområde en lag om bevakning ombord på svenskt fartyg bör ha. Rent allmänt kan det sägas att den föreslagna lagstiftningen avses utgöra ett undantag från de stränga restriktioner rörande bevakning och vapeninnehav som uppställs i lagen om bevakningsföretag och vapenlagen. Det sagda talar för att lagens tillämpningsområde bör begränsas till att endast omfatta bevakning i syfte att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten mot angrepp av utomstående personer. Beträffande andra former av bevakning ombord på svenska fartyg bör lagen om bevakningsföretag och vapenlagen fortsatt gälla. Bevakning ombord på färjor och kryssningsfartyg i syfte att hålla ordning i restauranger och nattklubbar samt förhindra stölder i butiker bör därmed falla utanför den föreslagna lagstiftningen. Detta framgår genom att den föreslagna lagens 1 § hänför sig till angrepp av utomstående personer. Detta skiljer sig tydligt från situationen på färjor och kryssningsfartyg där angreppen som bevakningen är tänkt att skydda mot kommer från personer som släppts ombord med befälhavarens samtycke. Lagrådet menar att förslaget ger vid handen att det främst är innehavet av kraftiga och speciella vapen och ammunition som motiverar en särskild lagstiftning och att några skäl för att lagen ska omfatta bevakning utan beväpning inte anförts. En avgränsning av lagen som uttryckligen tar sikte på säkerhetspersonalens beväpning framstår därför enligt Lagrådet som mer ändamålsenlig. Regeringen delar Lagrådets uppfattning och föreslår att orden "med beväpnad säkerhetspersonal" skjuts in efter ordet "bevakning" i förslagets 1 § första mening. I förlängningen av detta ligger också ett behov av att omarbeta bl.a. 3 och 5 §§ i lagrådsremissens förslag, vilket behandlas i avsnitten 8.2 och 8.3. Åklagarmyndigheten menar att lagens tillämpningsområde måste utesluta vissa slags angrepp, t.ex. icke väpnade angrepp från aktivister och liknande. Regeringen anser dock inte att detta är en lämplig utgångspunkt för regleringen. Den föreslagna lagen innehåller i sig själv över huvud taget ingen rätt att tillgripa vare sig väpnat eller annat våld. Den rätt till våld som fartyget och dess säkerhetspersonal ska kunna använda emanerar i stället från rätten till nödvärn, någon gång torde även situationer som kan innebära nödrätt förekomma. Dessa regleras i 24 kap. brottsbalken och beskrivs närmare i avsnitt 8.2 under rubriken Särskilda villkor. Där beskrivs också den särskilda regeln om rätt för befälhavaren, och den som biträder befälhavaren, att bruka våld i 53 § sjömanslagen. Den föreslagna lagen medför bara rätt att medföra säkerhetspersonal som är beväpnad medan deras rätt att använda våld, väpnat eller inte, bara kan ha stöd i ovan berörda regler i brottsbalken och sjömanslagen. Nödvärnsrätten innehåller krav på att den som tillgriper våld i självförsvar inte handlar uppenbart oförsvarligt med hänsyn till angreppets beskaffenhet, det angripnas betydelse och omständigheterna i övrigt. Detta innebär att väpnat självförsvar i de situationer som Åklagarmyndigheten har i åtanke, nämligen icke väpnade angrepp från aktivister, knappast kan anses försvarligt. Om angreppet i stället är väpnat spelar det i fråga om rätten till nödvärn ingen roll om angriparen är att beteckna som pirat eller aktivist. Det är angreppets och inte angriparens beskaffenhet som är avgörande. Införandet av en definition av piratattacker som Länsstyrelsen i Stockholms län varit inne på skulle därför, oaktat svårigheten att definiera sådana, leda fel. Det kan dock i sammanhanget anmärkas att det följer av förslagets 1 § att den föreslagna lagen gäller för bevakning som syftar till skydd mot angrepp av utomstående personer. Begränsning till vissa fartyg och vissa resor Det finns även skäl som talar för att lagen bör begränsas till att endast gälla i fråga om svenska fartyg som omfattas av den internationella koden om skydd på fartyg och i hamnanläggningar (ISPS-koden). Koden tillämpas i fråga om passagerarfartyg och lastfartyg med en bruttodräktighet av 500 eller mera. Beträffande svenska fartyg torde det i praktiken endast vara fartyg vilka omfattas av ISPS-koden som trafikerar områden där det finns risk för piratattacker. Det är också den typen av fartyg som har kapacitet att ta ombord säkerhetspersonal av det slag det här är fråga om. Av det skäl som Transportstyrelsen anför ska dock hänvisningen i lagtexten göras till den EU-förordning som genomför ISPS-koden för svensk del. Skäl talar även för att begränsa tillämpningsområdet till fartyg som befinner sig utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Områdena där det finns risk för piratattacker är samtliga belägna utanför Europa och det är också i länder i anslutning till dessa områden som säkerhetspersonalen tas ombord respektive sätts i land. Exempelvis tas säkerhetspersonal inte sällan ombord i Sri Lanka då ett fartyg är på väg mot Europa. Personalen kan sedan lämna fartyget i Kenya, Djibouti, Saudiarabien eller Sydafrika beroende på vilken rutt som valts. Behovet av egenskydd i europeiska vatten är också betydligt mindre eftersom polis och militära myndigheter i medlemsstaterna har kapacitet att där skydda handelssjöfarten mot piratattacker. Genom att begränsa tillämpningsområdet till att endast gälla internationella resor utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet förebyggs också eventuella konflikter med EU-rätten. Förvaltningsrätten i Linköpings synpunkt ska ses mot bakgrund av att övergången till och från fartyget i praktiken kommer att inträffa utomlands. Närmare bestämt i sådana stater som är belägna utanför men ändå i närheten av ett s.k. högriskområde. Rederierna lär, inte minst av kostnadsskäl, under alla förhållanden vilja minimera den tid under vilken beväpnad säkerhetspersonal befinner sig ombord. I avtal om bevakning kommer det att ankomma på det anlitade säkerhetsföretaget att, som del av den tjänst som säljs, planera på vilka platser det är möjligt att genomföra ombordstigning med vapen. Detta kommer alltså inte att vara möjligt inom EES eftersom den föreslagna lagen inte är tillämplig där. I IMO:s cirkulär nr 1408/Rev1 (bilaga 4) finns en uppmaning till stater i närheten av högriskområden att anta regelverk om berörda förfaranden. När det gäller Sveriges hamnars fråga torde alltså behovet av att förvara vapen ombord inom EES vara högst begränsat. För svenskt vidkommande kommer det inte heller att vara tillåtet med mindre än att vapenlagens krav är uppfyllda. Den föreslagna lagen är ju helt enkelt inte tillämplig inom EES. Länsstyrelsen i Stockholms län menar att avgränsningen till vatten utanför EES är otillräcklig och att det i lagen bör finnas en geografisk avgränsning till de s.k. högriskområdena. Regeringen delar delvis denna uppfattning men menar att en sådan avgränsning bör inarbetas bland förutsättningarna för att få tillstånd och i förordning snarare än i bestämmelsen om lagens tillämpningsområde, se avsnitt 8.2. Särskilt om förhållandet till vissa straffbestämmelser i vapenlagen Som ovan påpekats är den föreslagna lagstiftningen avsedd att träda i stället för lagen om bevakningsföretag och vapenlagen. Som en följd av detta kommer emellertid även straffbestämmelserna i vapenlagen, t.ex. de som gäller vapenbrott och brott mot bestämmelserna om förvaring av vapen, att helt falla bort. Det framstår vid en första anblick som otillfredsställande med tanke på den restriktivitet som omgärdar vapeninnehav. Samtidigt är det emellertid viktigt att gränsen mellan den föreslagna lagstiftningen och vapenlagen är klar. Frågan om ansvar för innehav av skjutvapen ombord utan att rätt till detta föreligger i tillstånd respektive brott mot förvaringsvillkoren får i stället lösas genom att det införs särskilda straffbestämmelser om detta i den föreslagna lagstiftningen, se avsnitt 10. Regeringen delar inte Malmö tingsrätts uppfattning utan menar att det är mest följdriktigt att den begränsningen kommer till uttryck i den lag som ska ha ett sålunda begränsat tillämpningsområde. Lagtexten bör ändras med anledning av Åklagarmyndighetens påpekande angående termen "skjutvapen". Denna term ska alltså användas genomgående i den föreslagna lagen. Även påpekandet om ammunition ska beaktas. Myndighetens påpekande om behovet av att definiera skjutvapen och ammunition genom en hänvisning till vapenlagen ska också beaktas. 8 Tillstånd 8.1 Tillståndskrav Regeringens förslag: Tillstånd ska krävas för att en redare ska få anlita säkerhetspersonal för bevakning som omfattas av lagen. Tillståndet ska avse anlitande av säkerhetspersonal för bevakning ombord på ett visst fartyg samt vara begränsat till en viss resa eller viss tid. I tillståndet ska anges vilka slag av skjutvapen och ammunition som säkerhetspersonalen får inneha ombord. Tillståndet ska också förenas med villkor om hur skjutvapen och ammunition ska förvaras på fartyget. Giltighetstiden för ett tillstånd får vara högst två år. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringen föreslår även att det i tillståndet ska anges vilka slag av skjutvapen som säkerhetspersonalen får inneha ombord. Remissinstanserna: Transportstyrelsen tar upp frågan om säkerhetspersonalens arbetsrättsliga ställning. Enligt styrelsens bedömning bör säkerhetspersonalen vara att anse som sjömän enligt 3 § sjömanslagen (1973:282). Det innebär att de krav som ställs enligt den lagen ska vara tillämpliga. Detsamma gäller då även mönstringslagen (1983:929) med sina krav på svenska läkarintyg och lagen (1998:958) om vilotid för sjömän. När sjöarbetskonventionen träder i kraft kommer ytterligare krav om bl.a. anställningsavtal och socialförsäkring att behöva gälla säkerhetspersonalen. Svenska transportarbetareförbundet menar att tillståndets möjliga giltighetstid bör kortas ned till sex månader. Skälen för regeringens förslag: Enligt lagen (1974:191) om bevakningsföretag krävs i dag att ett bevakningsföretag är auktoriserat av länsstyrelsen för att det ska få bedriva bevakningsverksamhet. Vidare måste den anställda personalen hos bevakningsföretaget godkännas. Den bakomliggande tanken med bestämmelserna är att myndigheterna ska ha kontroll över vilka företag som bedriver bevakningsverksamhet samt hur verksamheten bedrivs. En sådan reglering fungerar emellertid inte särskilt väl i fråga om bevakning ombord på svenska fartyg som trafikerar områden där det finns risk för piratattacker. Redan det faktum att det i praktiken torde bli fråga om utländska säkerhetsföretag med utländsk personal som normalt inte verkar i Sverige leder till att det blir svårt att tillämpa det normala auktorisations- och godkännandeförfarandet. Det gäller särskilt i situationer där redarna tvingas anlita flera olika säkerhetsföretag med olika personal för att täcka behoven. Det sagda talar för att, i stället för att säkerhetsföretagen ska ansöka om auktorisation, det bör öppnas en möjlighet för redare att ansöka om ett generellt tillstånd för att anlita säkerhetsföretag för bevakning ombord. Genom att de föreslagna bestämmelserna träder i stället för lagen om bevakningsföretag kommer de säkerhetsföretag som redarna anlitar inte att behöva vara auktoriserade enligt svensk lag så länge dessa inte bedriver någon bevakningsverksamhet i Sverige eller annan typ av bevakning ombord på svenska fartyg. Detsamma gäller i fråga om godkännande av säkerhetspersonalen. I praktiken kommer därmed de redare som har beviljats tillstånd, utan hinder av lagen om bevakningsföretag och vapenlagen (1996:67), att kunna anlita säkerhetsföretag samt ta ombord beväpnad säkerhetspersonal så länge villkoren för tillståndet är uppfyllda. Tillståndet bör omfatta visst fartyg och gälla för viss tid eller för viss resa. Det är inte säkert att en redare har behov av att få tillstånd för samtliga fartyg eftersom vissa av dessa kan trafikera farvatten där det inte finns risk för piratattacker. Ska ett visst fartyg som vid en viss tidpunkt inte trafikerar sådana farvatten sättas in i sådan trafik bör det dock gå att få tillstånd även för det fartyget. I praktiken kan det förväntas att de flesta redare kommer att ansöka om tillstånd för viss tid, men i vissa fall kan det vara fråga om en enstaka resa, exempelvis vid leverans av ett nybygge eller då fartyget sålts för upphuggning. Som framgått i avsnitt 7.3 kommer den föreslagna lagen att vara tillämplig på bevakning bara med beväpnad säkerhetspersonal. Regeringen finner i likhet med Lagrådet att det i tillståndet bör anges vilka slag av skjutvapen och ammunition som säkerhetspersonalen får inneha ombord. Det framstår också som viktigt för säkerheten att vapnen förvaras på ett betryggande sätt ombord. Tillståndet att anlita beväpnad säkerhetspersonal bör därför kunna förenas med villkor om att skjutvapnen och ammunitionen ska förvaras på visst sätt ombord på fartyget. Enligt vapenlagen gäller allmänt att när skjutvapen inte brukas ska dessa förvaras i säkerhetsskåp eller i något annat lika säkert förvaringsutrymme. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får sedan utfärda ytterligare föreskrifter om förvaring av vapen. De villkor som påkallas med anledning av den nu aktuella lagen i detta avseende bör kunna utformas med viss ledning av den reglering som gäller enligt vapenlagen. Tillstånd bör inte kunna beviljas för längre tid än två år. Tanken är här att tillståndsmyndigheten med jämna mellanrum ska pröva om förutsättningarna för tillstånd fortsatt föreligger. Svenska transportarbetareförbundets förslag skulle riskera att leda till återkommande prövning utan att några förutsättningar har ändrats. För att undvika onödig administration får promemorians förslag om två år anses utgöra en rimlig avvägning. Säkerhetspersonalen kommer inte som Transportstyrelsen övervägt att utgöra sjömän enligt sjömanslagen. Det är visserligen riktigt att deras verksamhet bör bedömas som utförande av fartygsarbete enligt 3 § sjömanslagen (se prop. 1973:40 på s. 114 f.). För att någon fullt ut ska omfattas av sjömanslagen krävs emellertid att vederbörande innehar en befattning ombord. Med befattning avses enligt nyss nämnt lagrum sådan befattning som huvudsakligen avser fartygsarbete och som gäller annat än enbart tillfälliga göromål. Syftet med befattningskravet är att skilja ut arbetstagare som utför fartygsarbete, men som endast tillfälligt följer med fartyget. Den typen av personal har inte ansetts vara i behov av alla de rättigheter som sjömanslagen ger. Exempel på denna typ av arbetstagare är resereparatörer och fartygsinspektörer som tillfälligt följer med fartyget samt artister och musiker som under en begränsad tid följer med t.ex. ett kryssningsfartyg. Till denna kategori bör även säkerhetspersonalen räknas. I fråga om nu berörda arbetstagare gäller endast vissa bestämmelser i sjömanslagen (1 § andra stycket). I sammanhanget är det av intresse att konstatera att sjömanslagens 53 och 54 §§ om befälhavarens rätt att använda vissa tvångsmedel för att upprätthålla ordningen är två bestämmelser som kommer att omfatta säkerhetspersonalen. I sammanhanget kan det framhållas att arbetsmiljölagen (1977:1160) är tillämplig i fråga om fartygsarbete även när svenska fartyg används till sjöfart utanför Sveriges sjöterritorium. Detta gäller även då fartygsarbete utförs av någon annan än den som är anställd av redaren (1 kap. 2 § arbetsmiljölagen). Säkerhetspersonalen kommer inte heller att räknas som sjöpersonal enligt förordningen (2011:1533) om behörigheter för sjöpersonal respektive fartygssäkerhetsförordningen (2003:438). Båda förordningarna bygger på att det finns befattningar ombord. Behörigheten är t.ex. kopplad till en tjänstgöring i en viss befattning samtidigt som säkerhetspersonalen inte ingår i några sådana befattningar utan utgör extrapersonal i likhet med en resereparatör ombord på ett handelsfartyg. 8.2 Förutsättningar för tillstånd till bevakning Regeringens förslag: Tillstånd får beviljas endast om det kan antas att det finns en risk för att fartyget kan utsättas för angrepp av utomstående personer, att bevakningen kommer att bedrivas på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt samt att den i övrigt kommer att uppfylla de krav som ställs på bevakning av det aktuella slaget. Vid prövningen ska det särskilt beaktas att organisationen och planläggningen av bevakningen har utformats på ett lämpligt sätt. Ett tillstånd ska förenas med villkor i fråga om utförandet av bevakningen, rapportering av incidenter samt säkerhetspersonalens sammansättning, lämplighet, utbildning och kompetens för uppdraget. Tillståndet får också förenas med villkor i vissa ytterligare frågor. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringen har dock kompletterat kravbilden med ett krav som innebär att det ska kunna antas finnas en risk för att fartyget kan utsättas för angrepp av utomstående personer. Regeringen har även lagt till att tillståndet ska förenas med villkor om rapportering av incidenter och får förenas med villkor i vissa ytterligare frågor. Remissinstanserna: Hovrätten för Västra Sverige anser att tillåtligheten av att använda våld vid piratattacker bör beröras närmare. Hovrätten anser också att krav på rapportering av incidenter ska framgå direkt av lag. Förvaltningsrätten i Linköping framför också den sistnämnda synpunkten. Försvarsmakten ifrågasätter, med utgångspunkt i att ett tillstånd kan godkänna användning av vapen, om inte våldsanvändningen bör regleras närmare. Promemorian anger visserligen att detta kan ske genom tillståndsmyndighetens föreskriftsrätt eller specifika tillståndsvillkor. Försvarsmakten framhåller dock det för sin verksamhet vedertagna instrumentet insatsregler. Givet den beväpning det kommer att bli frågan om bör det särskilt framgå att det ska finnas regler som anger vilket våld som får brukas vid vilka situationer. Försvarsmakten har också efterfrågat en analys av ansvaret för konsekvenserna av våldsanvändning. Vad gäller vid eldstrider med dödlig utgång eller med stort skadefall? Vilka skyldigheter gäller för att tillgodose behovet av adekvat vård? Vad gäller vid omhändertagande och lagföring av utomstående personer? Vad gäller om säkerhetspersonalen gör ett piratfartyg obrukbart och försätter det i nöd? Försvarsmakten menar att hänsyn bör tas till att förutsättningarna för utövande av nödvärnsrätt kan vara annorlunda än för hur nödvärnsrätten tillämpas i Sverige. Med hänsyn till att de svenska nödvärnsreglerna inte primärt är skrivna för nu aktuella situationer bör bestämmelserna i 24 kap. brottsbalken i tydligare förklaras, kommenteras och i möjligaste mån exemplifieras. Länsstyrelsen i Stockholms län efterlyser en avgränsning av det geografiska tillämpningsområdet till s.k. högriskområden. Länsstyrelsen efterfrågar vidare en redogörelse för vad som gäller för det fall det blir eldstrid och människor skadas eller tillfångatas. Länsstyrelsen efterfrågar också en reglering i lag och förordning av ansvarsförhållandet mellan befälhavaren och säkerhetspersonalen i frågorna om vem som för befäl, rätten att bruka våld och rapportering av incidenter. Transportstyrelsen framhåller ett antal förhållanden som är viktiga för bedömningen av tillståndet, t.ex. antalet vakter och gruppens sammansättning och ledning, medicinsk extrautrustning och bevisinsamlingsutrustning. Styrelsen framhåller i det sammanhanget Internationella sjöfartsorganisationens (IMO) rekommendationer i cirkulär nr 1443 (bilaga 5). Styrelsen framför samma synpunkt angående rapportering av incidenter som Hovrätten för Västra Sverige. Svenska Transportarbetareförbundet menar att rutinerna kring incidentrapportering bör stramas upp, t.ex. krav på rapportering inom 72 timmar. Sjöbefälsföreningen framhåller det som besvärande att det i relationen till hamn- och kuststater främst är befälhavaren som får stå till svars för situationer där våld har utövats av vaktstyrkan ombord. Skälen för regeringens förslag Allmänt För att en redare ska beviljas tillstånd att anlita beväpnad säkerhetspersonal för bevakning ombord ska vissa förutsättningar vara uppfyllda. Länsstyrelsen i Stockholms län har efterlyst en geografisk avgränsning av lagens tillämpningsområde till s.k. högriskområden. Promemorians förslag innehåller ingen sådan begränsning. Regeringen är emellertid av uppfattningen att förhållandet att det faktiskt kan antas finnas en risk för att fartyget kan utsättas för angrepp av utomstående personer är av central betydelse för att ett tillstånd ska kunna komma i fråga. Det bör därför komma till uttryck i lagen. Eftersom de geografiska områden som utgör högriskområden är föränderliga över tid är det lämpligare att införa det nu berörda kravet som en allmän förutsättning för att få tillstånd snarare än att införa en geografisk avgränsning av hela lagens tillämpningsområde. Det är nämligen regeringens avsikt att precisera det nu berörda kravet genom att i förordning ta in en bestämmelse som begränsar möjligheten att meddela tillstånd till beväpnad bevakning till sådana geografiska områden där det kan antas finnas en risk för angrepp av utomstående personer. Tillståndet ska också kunna gälla i sådana angränsande geografiska områden i vilka ombordtagning och ilandsättning av beväpnad personal kan ske. De nu berörda områdena kommer i och för sig att kunna förändras över tid. Genom den nu beskrivna konstruktionen kommer dock tillstånden allteftersom de meddelas att ge uttryck för denna begränsning på ett sätt som kommer att motsvara de faktiska riskerna för angrepp. Lagrådet menar att kravet på risk för angrepp bör anges inledningsvis i den föreslagna lagens 3 §. Regeringen delar den uppfattningen. En annan grundläggande förutsättning som bör införas i lagen är att redaren i sin ansökan kan visa att bevakningen kommer att bedrivas på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt samt att de krav som ställs på bevakning av det här slaget i övrigt kommer att uppfyllas. I praktiken blir det fråga om att redaren måste visa att det eller de säkerhetsföretag som avses anlitas är lämpliga samt har den kompetens som krävs för uppdraget. Redaren måste också visa att organisationen och planläggningen av bevakningen ombord är utformad på ett lämpligt sätt. Utgångspunkten för bedömningen av tillståndsansökan bör vara om det kan antas att anlitandet av säkerhetspersonal samt bevakningen kommer att ligga i linje med de internationellt gällande rekommendationerna på området från bland annat IMO. I IMO:s rekommendationer i cirkulär nr 1405/Rev.2 (bilaga 2) anges att redaren innan han eller hon sluter avtal med ett säkerhetsföretag bör kontrollera vem eller vilka som äger företaget samt företagets struktur, säte, finansiella ställning, kvalitetssystem och ledningens erfarenhet och kompetens. Vidare bör förekomsten av ansvarsförsäkringar avseende verksamheten kontrolleras. Beträffande kraven på de säkerhetsföretag som anlitas anges det vidare i IMO:s cirkulär att dessa bör kunna uppvisa tidigare erfarenhet från bevakningsuppdrag till sjöss, det gäller särskilt bevakning till skydd mot piratattacker. Erfarenheten bör vara dokumenterad i form av referenser från tidigare uppdragsgivare. De bör även ha kunskap om Best Management Practices (BMP) samt andra metoder för att skydda fartyg mot piratangrepp. Vidare bör företagen ha utarbetat rutiner för hur bevakningen ska bedrivas, däribland rutiner för ordergivning och livräddning. Säkerhetsföretagen bör också känna till de bestämmelser som gäller ombord samt i de länder där säkerhetspersonalen avses tas ombord respektive lämna fartyget. Företagen bör också kunna visa att de har tillstånd att inneha och förvara vapen i de berörda hamnstaterna samt att de har tillgång till juridisk expertis i relevanta frågor. I det ovan berörda cirkuläret från IMO anges också att personalen hos de säkerhetsföretag som avses anlitas måste framstå som lämplig samt ha den utbildning och kompetens som krävs för uppdraget. Säkerhetsföretagen bör till redaren redovisa att säkerhetspersonalen har kontrollerats med avseende på bland annat tidigare anställningar, fysisk och psykisk hälsa samt utbildning i vapenhantering. Det bör även ha kontrollerats om personalen förekommer i register motsvarande belastningsregistret. Det bör också finnas ett system för fortlöpande kontroll av personalen. Säkerhetsföretagen måste också kunna visa att de kan förse personalen med giltiga legitimationer, visum och färdhandlingar. Vidare rekommenderas att säkerhetsföretagen ska kunna visa att personalen har nödvändig utbildning och kännedom om fartyget, fartygstypen, ISPS-koden, ISM-koden och BMP. Personalen ska även ha sjukvårdsutbildning. De rekommendationer från IMO som berörs av Transportstyrelsen fanns inte tillgängliga när promemorians remitterades (se bilaga 5). Dessa rekommendationer skiljer sig från de som finns i bilaga 2-4 genom att de riktar sig till säkerhetsföretagen. De utgör en kravbild som ska uppfyllas av säkerhetsföretaget för att kunna komma i fråga för bevakningsuppdragen. Här tas de aspekter som Transportstyrelsen berört upp men också många andra. Utgångspunkten vid bedömningen av tillståndsansökan ska vara att verksamheten ska ligga i linje med alla IMO:s rekommendationer. Den nyss beskrivna slutsatsen innebär förstås inte att kraven i alla avseenden bör skilja sig från sådana krav som gäller enligt lagen om bevakningsföretag i motsvarande hänseende (3 § i den lagen). Detsamma gäller de preciseringar på lägre författningsnivåer som antagits med stöd av den lagen, i första hand Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till denna lag (RPSFS 2012:18, FAP 579-2). I vissa avseenden är kravbilden i dessa två regelverk mer eller mindre likartad medan den skiljer sig en del åt i andra avseenden, t.ex. när det gäller hanteringen av de särskilda risker som gäller för fartyg som trafikerar högriskområden. Det finns därför inga hinder att söka ledning i de svenska reglerna vid bedömningen av en ansökan och vid utformningen av tillståndets villkor. Regeringens bedömning är därför att rekvisiten i den förslagna lagens 3 § första stycke 2 och 5 samt det andra stycket kan utformas med ledning av de motsvarande rekvisiten i 3 § lagen om bevakningsföretag. Det finns ingenting i denna övergripande kravbild som motsägs av IMO:s rekommendationer. Särskilda villkor Ett tillstånd ska även i övrigt kunna förenas med villkor som gäller utförandet av bevakningen. Det kan till exempel gälla förhållandet mellan befälhavaren och säkerhetspersonalen med avseende på vem som har befälet samt det yttersta ansvaret för verksamheten ombord samt hur ordergivningen ska gå till. Av 6 kap. sjölagen (1994:1009) följer att befälhavaren bär det yttersta ansvaret för fartyget. I föregående avsnitt berördes att vissa regler i sjömanslagen gäller även för säkerhetspersonalen, t.ex. 53 och 54 §§ om befälhavarens rätt att använda tvångsmedel. Av 47 § andra stycket sjömanslagen följer dessutom att personalen är skyldig att utföra sådant arbete som befälhavaren finner nödvändigt att ålägga av hänsyn till säkerheten ombord. Det betyder att säkerhetspersonalen ombord inte kan agera helt på egen hand för att avvärja vad den uppfattar som en piratattack. I stället måste befälhavaren ge order om att styrkan ska ingripa. Det kan dock tänkas att befälhavaren kan utfärda en stående order om att säkerhetspersonalen under vissa förutsättningar ska ingripa. Rent praktiskt torde under en piratattack säkerhetspersonalen, när denna väl har fått klartecken att sätta igång, komma att få agera självständigt eftersom en befälhavare normalt saknar kompetens att direkt leda sådana operationer. Det kan här finnas ett behov av att i tillståndsvillkoren närmare klargöra vem som ska ha beslutanderätten i vilka situationer samt formerna för ordergivning. Länsstyrelsen i Stockholms län har efterfrågat en reglering i lag eller förordning angående ansvarsförhållandet mellan befälhavaren och säkerhetspersonalen. Regeringen menar att de ovan beskrivna reglerna är tillräckliga för att klargöra den viktiga utgångspunkten att det är befälhavaren som har den yttersta beslutanderätten. Möjligheten att precisera dessa regler ytterligare i särskilda villkor utgör ingen nackdel. Beträffande rätten att använda våld föreligger enligt 24 kap. 1 § andra stycket 1 och 3 brottsbalken rätt till nödvärn mot ett påbörjat eller överhängande brottsligt angrepp på person eller egendom samt mot den som olovligen försöker tränga in i bl.a. ett fartyg. En gärning som begås i nödvärn ska med hänsyn till angreppets beskaffenhet, det angripnas betydelse och omständigheterna i övrigt inte vara uppenbart oförsvarlig. Enligt 24 kap. 4 § brottsbalken kan en gärning som utan att utgöra t.ex. nödvärn begås i nöd utgöra brott endast om den med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som åsamkas annan och omständigheterna i övrigt är oförsvarlig. Enligt paragrafens andra stycke föreligger nöd när fara hotar liv, hälsa, egendom eller något annat viktigt av rättsordningen skyddat intresse. Utöver detta gäller också enligt 53 § sjömanslagen att befälhavaren ombord på svenskt fartyg har rätt att bruka det våld som med hänsyn till omständigheterna kan anses försvarligt för att upprätthålla ordningen ombord. Detsamma gäller den som befälhavaren beordrar att biträda honom eller henne samt den som utan sådan anmaning kommer befälhavaren till hjälp. I sammanhanget kan Försvarsmaktens synpunkt om s.k. insatsregler noteras. Regeringen har ingen annan övergripande uppfattning i denna fråga. Det kan alltså i tillståndets särskilda villkor bli fråga om att reglera hur säkerhetspersonalen mer exakt ska agera när det gäller användningen av våld i händelse av en piratattack. Ett exempel på detta kan vara att säkerhetspersonalen först ska visa piraterna att de har tillgång till skjutvapen i avsikt att förmå dessa att avbryta attacken redan innan de påbörjat bordningsförsök av fartyget. Därefter kan varningsskott få avlossas. Vidare kan regleringen innefatta att verkanseld endast får avlossas som en yttersta åtgärd för att skydda fartyget och de ombordvarande, exempelvis då piraterna påbörjat bordningsförsök eller tagit sig ombord på fartyget. I promemorian är tanken att regler av detta slag ska återfinnas i tillståndsbeslutets särskilda villkor. Det kan dock inte uteslutas att det kan bli aktuellt att ta in sådana regler i en myndighetsföreskrift, jfr 17 § i den föreslagna lagen. Försvarsmakten ställer också ett antal konkreta frågor och efterlyser en analys av ansvaret för konsekvenserna av våldsanvändning. Till en början kan det konstateras att det inom sjöfarten sedan lång gäller tid en för befälhavaren lagstadgad skyldighet att bistå nödställda. Enligt 20 kap. 7 § jämförd med 6 kap. 6 § andra stycket sjölagen straffas en befälhavare, om han försummar att lämna den som han anträffar i sjönöd all hjälp som är möjlig och behövlig för att den nödställde ska kunna räddas, förutsatt att det kan ske utan allvarlig fara för det egna fartyget eller för de ombordvarande. Försvarsmaktens fråga har utgångspunkten att piratfartyget försatts ur stridbart skick. Innan dess gäller förstås inte skyldigheten eftersom angriparna då inte befinner sig i sjönöd. Befälhavarens skyldighet gäller oavsett om sjönöden har uppkommit till följd av vapenanvändning eller inte. Den gäller till och med om befälhavarens fartyg inte haft del i vad som orsakat nödsituationen om det bara befinner sig på ett rimligt avstånd från nödplatsen, jfr 6 kap. 6 § andra stycket sjölagen och 6 § sjönödsförordningen (2007:33). Det har ovan redogjorts för under vilka förutsättningar våld kan användas i självförsvar. För det fall självförsvaret, som medfört att angripare har avlidit eller skadats, håller sig inom nödvärnsrätten ramar uppkommer alltså inget straffansvar. Av IMO:s cirkulär nr 1405/Rev2 (bilaga 2) framgår i artikel 5.6.3-4 att minst en ur säkerhetspersonalen ska ha medicinsk utbildning och att förstärkt medicinsk utrustning rekommenderas. I artikel 4.3 i IMO:s cirkulär nr 1443 (bilaga 5) framgår att säkerhetspersonalen ska ges medicinsk utbildning av viss omfattning. Denna medicinska kunskap kommer att stå till befälhavarens förfogande när han eller hon har att uppfylla nyss beskrivna skyldigheter i nödsituationer, se 47 § sjömanslagen och artikel 5.6 i det nyss nämnda cirkuläret. I praktiken kommer syftet med att använda väpnat våld att vara att hålla angriparna på sådant avstånd att någon bordning av fartyget aldrig kommer till stånd. Det finns i dag inget känt exempel på att pirater lyckats ta sig ombord på ett fartyg som har haft beväpnad säkerhetspersonal. I allmänhet har piraterna avbrutit angreppet då de förstått att det finns beväpnad säkerhetspersonal ombord. Det kan dock inte helt uteslutas att angriparna försätts ur stridbart skick på ett sådant sätt att de kommer att befinna sig i sjönöd och därför enligt vad som berördes ovan måste tas ombord. De kommer då att få sättas i land vid första lämpliga tillfälle. Hovrätten för Västra Sverige menar att tillåtligheten av våld vid piratattacker bör beröras närmare samtidigt som Försvarsmakten pekar på särarten av de nödvärnsfall som nu är aktuella. Det är riktigt att reglerna i 24 kap. brottsbalken tillämpas och tolkas med hänsyn tagen till de särskilda förutsättningar som gäller för den aktuella situationen. En beskrivning av detta utgör uttalandena i SOU 2011:76, Våld och tvång under internationella insatser, angående rätten till självförsvar i militära sammanhang (avsnitt 6.3.1). Det framhålls i utredningen bl.a. att vid bedömningen av vad som är ett överhängande angrepp bör hänsyn tas till att hotet kommer från enheter som har militär förmåga och som t.ex. har utbildats och utrustats i syfte att tillfoga maximal skada. Utredningen menar att överhängande angrepp rimligen måste anses föreligga när en motståndare utgångsgrupperar för anfall eller intar eldställningar för direkt eller indirekt eld. Ett piratangrepp kan uppvisa vissa likheter med de speciella förutsättningar som berörts av utredningen. De speciella förutsättningar som kan gälla i dessa fall kan utgöra underlag för en tolkning av bestämmelserna om ansvarsfrihet. När det gäller Sjöbefälsföreningens synpunkt kan det konstateras att det inte är möjligt för Sverige att reglera hur berörda hamn- och kuststater ska agera vid eventuella rättsliga efterspel. Detta är å andra sidan ingen nyhet för sjöfartens del som i många olika slags frågor har att förhålla sig till att hamn- och kuststater hävdar jurisdiktion för sina regelverk i en eller annan omfattning. Emellertid bör man på goda grunder kunna anta att klara villkor som bygger på internationellt vedertagna principer gällande befälhavarens roll kan underlätta en rättvis utgång vid eventuella rättsliga efterspel i den främmande hamn- eller kuststaten. Till utförande av bevakningen får även räknas rapportering, dels från säkerhetspersonalen till redaren och befälhavaren, dels från redaren till ansvariga myndigheter i samband med incidenter. Beträffande det sistnämnda bör det i sammanhanget påpekas att bestämmelserna om rapportering av sjöolyckor i lagen (1990:712) om undersökning av olyckor är tillämpliga endast under förutsättning att olyckan eller tillbudet inte har orsakats av en avsiktlig handling eller underlåtenhet i syfte att orsaka skada på fartygets säkerhet, personer ombord eller utanför fartyget, eller miljön (2 d §). Det hänger samman med att lagen om undersökning av olyckor är skriven mot bakgrund av ett sjösäkerhetsintresse snarare än ett sjöfartsskyddsintresse (se prop. 2010/11:116 s. 51 och 110). Befälhavaren har dock en allmän skyldighet enligt 6 kap. 14 § sjölagen att genast rapportera till den myndighet regeringen föreskriver när någon i samband med fartygets drift har eller kan tänkas ha avlidit eller ha fått svår kroppskada. Det är emellertid av stor vikt att ansvariga myndigheter även får information om incidenter där dödsfall eller skador inte har inträffat. Det gäller särskilt om skjutvapen avfyrats. Det kan därför finnas anledning att förena tillståndet med specifika villkor avseende rapportering. Regeringen noterar att många remissinstanser, bl.a. Hovrätten för Västra Sverige och Transportstyrelsen, menar att kraven på rapportering bör framgå av lag. Det hade i och för sig varit möjligt att, liksom föreslås i promemorian, låta tillståndsmyndigheten själv omhänderta denna fråga genom särskilda villkor i tillståndsbeslutet. Eftersom man knappast kan förutse fall där incidentrapportering inte ska förekomma bör det dock i den föreslagna lagens 3 § tredje stycke tas in ett allmänt krav på sådana villkor. Detta görs lämpligen genom att lägga till orden "rapportering av incidenter" mellan orden "bevakningen" och "samt säkerhetspersonalens". Det finns inte skäl att tynga lagen med den typ av detaljreglering som Svenska Transportarbetareförbundet efterlyser. Som antytts ovan kan det även vara aktuellt att förena tillståndet med särskilda villkor i fråga om säkerhetspersonalens sammansättning, lämplighet, utbildning och kompetens för uppdraget. Beträffande säkerhetspersonalen gäller att villkoren kan avse exempelvis vilket antal vakter som ska finnas ombord och vilken sammansättning gruppen ska ha med tanke på fartygets resa, det aktuella riskläget, arbetsuppgifter och typ av fartyg. Det kan också vara aktuellt att ställa krav på att säkerhetspersonalen ska ha uppnått en viss ålder, genomgått vissa kontroller samt ha viss typ av utbildning och kompetens. 8.3 Innehav av skjutvapen ombord Regeringens förslag: Tillstånd ska få beviljas endast om det kan antas att skjutvapnen och ammunitionen är avsedda att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten samt i övrigt framstår som lämpliga för ändamålet samt om det kan antas att säkerhetspersonalen har ändamålsenlig utbildning och även i övrigt är lämpad att inneha skjutvapnen och ammunitionen. Säkerhetspersonalen ska vara skyldig att följa vad som anges i tillståndet om vilka slag av skjutvapen och ammunition som får innehas ombord. Säkerhetspersonalen ska också vara skyldig att följa villkor om hur skjutvapen och ammunition ska förvaras på fartyget. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Regeringen föreslår dock att möjligheten att inneha skjutvapen och ammunition ska utgöra en del av tillståndet i sig snarare än ett särskilt villkor. Regeringen föreslår även uttryckliga handlingsregler för säkerhetspersonalen. Remissinstanserna: Hovrätten för Västra Sverige framhåller att den föreslagna möjligheten är mycket långtgående då Sverige, liksom många andra stater, tillämpar statligt våldsmonpol och har en restriktiv vapenlagstiftning. En förutsättning för tillstånd till vapen måste vara att alla andra mindre ingripande åtgärder är otillräckliga. Det krävs då en analys i varje enskilt fall av risken för attacker och möjligheten att undvika dessa. Mot denna bakgrund menar hovrätten att de grundläggande förutsättningarna för tillstånd för att anlita beväpnad säkerhetspersonal i förslagets 3 och 5 §§ måste få en annan utformning och skärpas. Malmö tingsrätt menar att formuleringen "får förenas med villkor om att" i förslagets 5 § bör bytas ut mot "får innefatta en rätt för". Denna formulering motsvarar bättre straffbestämmelsen i förslagets 13 § första stycket. Transportstyrelsen anser att fartygets konstruktion och last, t.ex. brandfarlig last, måste beaktas innan tillståndet förenas med en rätt att medföra skjutvapen. Länsstyrelsen i Stockholms län påpekar att lagförslagets formuleringar saknar begränsande inslag utöver att tillstånden måste förnyas efter två år. Lagregleringen måste vara väsentligen mera tydlig och detaljerad. Möjligheten att använda och hanteringen av helautomatiska vapen bör regleras i lag och förordning. Transportindustriförbundet menar att förslagets 5 § bör arbetas om så att det blir huvudregel att tillståndet förenas med rätt att inneha vapen. Skälen för regeringens förslag: I promemorian föreslås att ett tillstånd ska få förenas med villkor om att säkerhetspersonalen får inneha vissa skjutvapen och ammunition ombord. Lagrådet menar att den föreslagna lagen bara bör vara tillämplig på beväpnad bevakning och att en sådan avgränsning bör framgå av lagens 1 §, jfr avsnitt 7.3. I förlängningen härav föreslår Lagrådet att de förutsättningar för innehav av skjutvapen och ammunition som tas upp i lagrådsremissens förslag till 5 § omformuleras med hänsyn till att det endast är beväpnad bevakning som är i fråga och lämpligen förs till 3 § såsom allmänna krav för tillstånd. Samtidigt förslår Lagrådet att kravet på att tillståndet förenas med villkor om förvaring flyttas till 4 § och samtidigt kompletteras med ett krav på att tillståndet ska ange vilka slag av skjutvapen och ammunition som omfattas av tillståndet. Regeringen bedömer att Lagrådets förslag utgör förbättringar och att de berörda paragraferna därför bör ändras i enlighet härmed. De nedan berörda förutsättningarna för innehav av skjutvapen m.m. ska alltså inarbetas i den föreslagna lagens 3 § vid sidan av de förutsättningar som berördes i föregående avsnitt. Härigenom beaktas i praktiken Transportindustriförbundets synpunkt. Tillståndet kommer delvis att motsvara bestämmelserna i 2 kap. 3 § d, 3 kap. 7 och 9 §§ vapenlagen om tillstånd för innehav och lån av vapen. I promemorian föreslås att det allmänt ska gälla att skjutvapnen och ammunitionen ska vara avsedda att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten samt i övrigt framstå som lämpliga för ändamålet. Ett tillstånd ska även kunna omfatta helautomatiska vapen. I och med att den föreslagna lagen avses att träda i stället för vapenlagen gäller heller inte begränsningen i 2 kap. 6 § vapenlagen att tillstånd för innehav av enhandsvapen och helautomatiska vapen endast får meddelas om det finns synnerliga skäl. Med tanke på de höga riskerna för piratattacker samt brutaliteten i dessa framstår det som rimligt att tillståndsmyndigheten inte specifikt ska behöva göra en prövning av om det finns synnerliga skäl för att meddela tillstånd som innefattar en rätt att inneha enhandsvapen och helautomatiska vapen. Säkerhetspersonalen ska ha för uppdraget lämplig utbildning och erfarenhet för att inneha skjutvapnen. Vilken utbildning samt lämplighet som närmare ska krävas får regleras i föreskrifter som meddelas med stöd av lagen. Det faktum att den föreslagna lagen gäller i stället för vapenlagen gör emellertid att kraven i fråga om skjutskicklighet, utbildning, ålder och liknande inte i alla delar behöver vara exakt samma som de som föreskrivs med stöd av vapenlagen (11 kap. 2 § b). Precis som i fråga om tillstånd för innehav kan dessa i stället anknyta till de krav som gäller i de länder där säkerhetsföretaget alternativt säkerhetspersonalen har sitt hemvist. IMO:s rekommendationer hindrar dock inte att tillståndsmyndigheten kan låta de regler som gäller med stöd av vapenlagstiftningen, t.ex. när det gäller minimiålder, tjäna till viss ledning om detta med beaktande av tillgänglig sakkunskap och andra hänsyn anses medföra en bättre reglering. I enlighet med vad Lagrådet förslagit i denna del bör den föreslagna lagen också kompletteras med en handlingsregel som innebär att säkerhetspersonalen är skyldig att följa vad som anges i tillståndet om vilka slag av skjutvapen och ammunition som får innehas ombord. Därmed framgår direkt i lagen en skyldighet för säkerhetspersonalen att följa tillståndet i detta avseende, vilket även är förenat med straffansvar, se avsnitt 10.3. Härigenom får även Malmö tingsrätts synpunkt anses beaktad. Tillståndet ska, enligt förslagets 4 §, förenas med villkor om hur skjutvapen och ammunition som tas ombord ska förvaras. I praktiken kommer det att vara redaren som i egenskap av tillståndsinnehavare måste ta ansvar för att det installerats tillräckliga förvaringsutrymmen för skjutvapnen och ammunitionen. Den praktiska hanteringen av skjutvapnen och ammunitionen ombord kommer emellertid att falla på säkerhetspersonalen. Lagförslaget bör därför även kompletteras med en handlingsregel om att säkerhetspersonalen har en skyldighet att följa villkoren om hur skjutvapnen ska förvaras. Följs inte villkoren kan straffansvar enligt 14 § komma i fråga, se avsnitt 10.4. Som framgått i avsnitt 8.2 är avsikten att kraven enligt 3 § i den föreslagna lagen ska kunna preciseras genom villkor i tillståndsbeslutet. Det kommer också att vara möjligt att i förordning och myndighetsföreskrifter precisera kraven i tillståndet genom det bemyndigande som föreslås i lagens 17 §. Hovrätten för Västra Sverige efterlyser dock en annan och skärpt utformning av kraven i den föreslagna lagen. I avsnitt 5.2 finns en redogörelse för rekommendationerna i handboken BMP. I BMP finns en lång rad åtgärder för att hindra piratattacker som inte utgörs av beväpnad säkerhetspersonal. Det kan röra sig om fartygets navigation men också utrustning, t.ex. taggtråd och s.k. citadell. I artikel 1.5 i IMO:s cirkulär nr 1405/Rev.2 (bilaga 2) anges att användningen av beväpnad säkerhetspersonal inte ska vara ett alternativ till BMP och andra skyddsåtgärder. Det anges vidare att sådan personal bara ska tas ombord efter en riskanalys. Av artikel 5.14 följer att den beväpnade säkerhetspersonalen ska vidta rimliga åtgärder för att undvika våldsanvändning, och om våld trots allt används ska det inte överskrida vad som är absolut nödvändigt och rimligt under rådande omständigheter. I IMO:s cirkulär nr 1443 (bilaga 5) finns rekommendationer för säkerhetsföretagen och av artikel 3.7 följer att säkerhetspersonalen ska ha kunskap om den senaste versionen av BMP och att användningen av denna inte ska ersättas av säkerhetspersonalen. Utgångspunkten för bedömningen av en ansökan om tillstånd är att det kan antas att anlitandet av säkerhetspersonalen kommer att ligga i linje med internationellt antagna rekommendationer på området från bland annat IMO. Det är med andra ord klart att den viktiga utgångspunkt som Hovrätten för Västra Sverige lyft fram, att väpnat våld ska vara en sista utväg, ska gälla. Av de nu berörda IMO-dokumenten framgår dessutom en lång rad andra krav med likartat syfte, t.ex. krav på säkerhetspersonalen och hur den ska vara sammansatt, utbildad, utrustad och försäkrad. De ovan berörda dokumenten har en detaljeringsgrad som vida överstiger vad som skulle vara ändamålsenligt och brukligt att reglera i svensk lag. Det är därför att föredra att dessa krav utarbetas på lägre nivåer i det samlade regelverket. Det finns inte skäl att redan i detta sammanhang närmare beröra hur de många olika kraven ska fördelas mellan förordning, myndighetsföreskrifter och särskilda villkor i tillståndsbesluten. Regeringen sympatiserar dock med promemorians allmänna inriktning att mycket kan tas in i de särskilda villkoren i tillståndsbeslutet. Regeringen delar därför inte Länsstyrelsen i Stockholms läns åsikt om att den detaljeringsgrad som onekligen behövs måste återspeglas i lag eller förordning. Transportstyrelsens synpunkt kan omhändertas genom utformningen av villkoren i tillståndsbeslutet. I sammanhanget bör det noteras att mycket av det som Transportstyrelsen efterlyser återfinns i artikel 5.5 i IMO:s cirkulär nr 1443 (bilaga 5). 8.4 Anteckning i skeppsdagboken Regeringens förslag: Befälhavare som tar ombord säkerhetspersonal ska se till att personalens identitet, tidsperioden under vilken denna finns ombord samt typ av skjutvapen, kaliber och identifikationsnummer eller annan uppgift som kan identifiera de skjutvapen som tas ombord antecknas i den skeppsdagbok som avses i sjölagen. Även den mängd ammunition som tas ombord respektive lämnar fartyget ska antecknas. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringen föreslår dock en annan lydelse av de delar som rör identifiering av skjutvapen och har lagt till en uttrycklig hänvisning till den skeppsdagbok som avses i 18 kap. sjölagen (1994:1009). Remissinstanserna: Transportstyrelsen anser att det finns situationer då det är orimligt att kräva av den som för skeppsdagboken att anteckna vem som innehaft vilket vapen ombord. Det kan ske vaktbyten eller inträffa vapenbyten under ett pågående angrepp som skulle vara orimligt att anteckna i skeppsdagboken. Skälen för regeringens förslag: I dag finns bestämmelser i 6 kap. 4 § och 18 kap. 3 § första stycket sjölagen om skyldigheten för befälhavare att låta föra föreskrivna dagböcker ombord på fartyg. Skeppsdagbok ska föras på handelsfartyg med en bruttodräktighet av minst 20. Förs inte skeppsdagboken av befälhavaren ska den föras av den främste av styrmännen. I syfte att underlätta en utredning av en incident, olycka eller ett brott ombord på ett svenskt fartyg i samband med en piratattack har i promemorian föreslagits att ett antal förhållanden ska antecknas i skeppsdagboken av en befälhavare som tar ombord säkerhetspersonal. Förslaget innebär att säkerhetspersonalens identitet, tidsperioden under vilken denna finns ombord samt typ av skjutvapen, fabriksnummer eller modellbeteckning, kaliber och vapennummer ska antecknas i skeppsdagboken. Regeringen anser att promemorians förslag i allt väsentligt bör genomföras. De delar som rör identifiering av skjutvapen bör dock få en något annorlunda lydelse. Detaljkraven när det gäller märkning av skjutvapen uppvisar inte någon fullständig internationell harmonisering. Det är därför rimligare att i lagen ange en mera övergripande beskrivning av de uppgifter som ska antecknas. I myndighetsföreskrifter eller särskilda villkor kommer det dock, när det står klarare vilken nationalitet säkerhetsföretagen typiskt sett kommer att ha, att finnas bättre förutsättningar för att precisera sådana krav än i lagen. Enligt 18 kap. 3 § andra stycket sjölagen ska noggranna uppgifter föras in i skeppsdagboken avseende vad som inträffar under resan om detta kan vara till nytta för redare, lastägare, försäkringsgivare eller någon annan vars rätt kan vara beroende av resans utgång. Närmare bestämmelser om förande av dagbok finns i Transportstyrelsens föreskrifter om skeppsdagbok, maskindagbok, kombinerad skepps- och maskindagbok samt journal (TSFS 2010:18). Uppräkningen i 18 kap. 3 § andra stycket sjölagen kan emellertid inte med säkerhet anses innefatta brottsutredande myndigheter och av den anledningen fordras en särskild bestämmelse om detta i den föreslagna lagen om bevakning ombord på svenskt fartyg. För att underlätta en utredning bör det av skeppsdagboken gå att utläsa vem som innehaft vilket vapen ombord. Även den mängd ammunition som tas ombord respektive lämnar fartyget bör antecknas i skeppsdagboken. Dessa uppgifter är ägnade att underlätta en utredning av en incident där skjutvapen avfyrats eftersom det blir lättare för brottsutredande myndigheter att skapa sig en bild av hur många skott som avlossats. När det gäller Transportstyrelsens påpekande innebär knappast anteckningar om vapenbyten som sker vid planerade vaktbyten några större svårigheter. Däremot kan förstås detta vara mycket svårare när det gäller vapenbyten som inträffar under en pågående incident eller eldstrid. En sådan detaljeringsgrad följer dock inte av den föreslagna lydelsen och regeringen hyser ingen tvekan om att preciserande myndighetsföreskrifter och särskilda villkor i ämnet kan utformas på ett rimligt sätt. 8.5 Tillståndsmyndighet Regeringens förslag: Ansökan om tillstånd ska prövas av tillståndsmyndigheten. Regeringen ska bemyndigas att föreskriva vilken myndighet som ska pröva frågor om tillstånd enligt lagen. Regeringens bedömning: Regeringen får även föreskriva att prövningen ska ske i samråd med andra myndigheter. Transportstyrelsen bör vara tillståndsmyndighet. Prövningen av frågor om tillstånd bör ske i samråd med Rikspolisstyrelsen. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer bara delvis med regeringens. Regeringen föreslår inte någon regel i lagen om att regeringen kan föreskriva att prövningen ska ske i samråd med andra myndigheter. Slutligen bedömer regeringen att Rikspolisstyrelsens och Transportstyrelsens roller bör vara ombytta. Remissinstanserna: Åklagarmyndigheten menar att förslaget väcker frågor om hur tillståndsprövningen och tillsynen ska gå till i praktiken mot bakgrund av att detta inte är tänkt att innefatta någon granskning av de specifika säkerhetsföretagen. Rikspolisstyrelsen pekar på att det inte är utföraren av bevakningen utan beställaren som ska kunna få tillstånd och därefter kunna underkastas tillsyn. Tillsynen blir i huvudsak en administrativ åtgärd när fartyget åter är i svensk hamn och säkerhetspersonalen har lämnat fartyget. Detta höggradiga administrativa inslag talar för att polisens särskilda kompetens inte spelar någon roll vid valet av tillståndsmyndighet. I stället är det Transportstyrelsen som ansvarar för sjöfartsfrågor både nationellt och internationellt, t.ex. när det gäller internationella konventioner och kontaktytor med rederinäringen. Däremot är det viktigt att Rikspolisstyrelsen är delaktig i framtagandet av föreskrifter avseende bl.a. vilka vapentyper som ska tillåtas. Transportstyrelsen delar promemorians bedömning att fokus i hög grad kommer att ligga på vapenfrågorna och att Rikspolisstyrelsen är lämpligare än Transportstyrelsen att bedöma såväl tillståndsgivningen som tillsynsfrågor. Styrelsen stödjer också förslaget att den genom samråd ska delta i tillståndsgivningen. Sveriges Redareförening anser att Transportstyrelsen är den bäst lämpade tillstånds- och tillsynsmyndigheten. Transportstyrelsen är Sveriges "sjöfartsmyndighet" och har därför en vana vid att umgås med andra flagg-, kust- och hamnstater men också kunskap om sjöfartens specifika och många gånger komplexa villkor. Föreningen framhåller vidare Transportstyrelsens huvudansvar för den Internationella säkerhetskoden (ISPS) som används inom flera områden där piratfrågan hanteras inom IMO. Behovet av vapenkunskap kan tillgodoses genom samverkan med Rikspolisstyrelsen. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Ansökan om tillstånd prövas av tillståndsmyndigheten. Regeringen bör bemyndigas att föreskriva vilken myndighet som ska pröva frågor om tillstånd enligt den föreslagna lagen. Detta har i motsats till promemorians förslag, som tog in ett bemyndigande i en särskild paragraf, inarbetats i 2 §. Frågan är sedan vilken myndighet som bör utses att vara tillståndsmyndighet. I princip kan tre myndigheter komma i fråga: Länsstyrelsen i Stockholms län, Rikspolisstyrelsen samt Transportstyrelsen. Beträffande auktorisering av bevakningsföretag samt godkännande av personal gäller enligt 2 och 4 §§ lagen om bevakningsföretag att dessa uppgifter i dag sköts av länsstyrelsen (5 och 6 §§). Auktorisationen samt godkännandet sköts med andra ord på regional nivå. För att länsstyrelsen bör få uppdraget att även svara för tillståndsgivningen enligt den föreslagna lagen talar det faktum att det där finns en betydande erfarenhet av att bedöma frågor som rör hur bevakning ska bedrivas och att den redan i dag hanterar vissa internationella frågor rörande bevakningsverksamhet. Samtidigt gäller att bevakning ombord på fartyg till skydd mot piratattacker utgör en verksamhet som starkt skiljer sig från bevakningsverksamhet så som den bedrivs i Sverige. Till grund för den förstnämnda verksamheten ligger också internationella rekommendationer från bland annat IMO. Vidare är tillståndsgivningen inte avsedd att innefatta en granskning av de specifika säkerhetsföretag eller den personal som ska bedriva bevakningen ombord. I stället är det fråga om att generellt bedöma och godkänna den tänkta organiseringen av bevakningen ombord på ett visst fartyg samt att övervaka att denna sedan följs. Med tanke på att tillståndsprövningen till stor del kommer att innefatta frågor om vapen och hantering av dessa ombord på fartygen, särskilt i händelse av en piratattack, kan det ligga nära till hands att Rikspolisstyrelsen ska ansvara för dessa frågor. Rikspolisstyrelsen har redan i dag ett allmänt ansvar för vapenfrågor och har den nödvändiga kompetensen på området. Dessutom fattar Rikspolisstyrelsen i dag beslut enligt 3 § lagen (2004:487) om sjöfartsskydd om vilka skyddsnivåer som ska råda ombord på ett fartyg. Frågan om föreskrivande av särskilda villkor i tillstånden kan också förutses vara nära kopplad till de detaljföreskrifter om vapeninnehav ombord som kommer att behöva tas fram med anledning av lagen. Emellertid handlägger Rikspolisstyrelsen inte frågor om det slags vapen som nu är aktuella. Tillståndsgivningen enligt vapenlagen omfattar vanligen andra typer av vapen som jaktvapen och sportskyttevapen. Den myndighet som får anses ha bäst kompetens avseende de specifika förhållanden som råder ombord på fartyg är Transportstyrelsen. Det är den myndighet som har ansvar för regleringen av sjösäkerheten och arbetsmiljön ombord på fartyg. Transportstyrelsen har även ett grundläggande ansvar för sjöfartsskyddet enligt förordningen (2004:283) om sjöfartsskydd. Av den anledningen ligger det nära till hands att Transportstyrelsen bör utgöra tillståndsmyndighet även beträffande dessa frågor. Vad som kan tala emot detta är emellertid att frågan om bevakning ombord är mycket nära kopplad till frågan om användningen av beväpnad säkerhetspersonal. På grundval av den ovan förda diskussionen gör regeringen bedömningen att Transportstyrelsen får anses vara lämpligare än Rikspolisstyrelsen eller länsstyrelserna att vara tillståndsmyndighet. Inte minst Transportstyrelsens vana att hantera frågor med anknytning till IMO, där mycket av det internationella regelverket kommer att utformas, talar för den myndigheten. Eftersom Transportstyrelsen inte hanterar frågor om skjutvapen i sin verksamhet är det dock viktigt att tillståndsprövningen görs i samråd med Rikspolisstyrelsen. Detsamma gäller framtagandet av myndighetsföreskrifter i de delar dessa kommer att beröra skjutvapen och deras användning, jfr. de insatsregler som Försvarsmakten berört i avsnitt 8.2. Åklagarmyndigheten framför farhågor angående tillståndsprövningen. Det är riktigt att tillståndsprövningen inte blir lika ingående som om det hade varit frågan om ett svenskt bevakningsföretag enligt lagen om bevakningsföretag. Detta ska förstås mot bakgrund av de praktiska svårigheter som följer av verksamhetens internationella karaktär och som gör det svårt att tillämpa normala auktorisations- och godkännandeförfaranden. Säkerhetsföretagen kommer, såvitt nu kan bedömas, så gott som uteslutande att vara utländska. Som redan berörts i avsnitt 7.2 kommer kraven som ställs på rederierna att få genomslag mot säkerhetsföretagen eftersom de senare måste uppfylla de krav som ställs för att kunna anlitas. Dessutom uppvägs svårigheterna som onekligen finns delvis av att det internationella samfundet genom IMO har antagit internationella rekommendationer för säkerhetsföretagen genom cirkulär nr 1443 (bilaga 5). Regeringen ser ett stort värde i att den nu aktuella verksamheten följer det internationella samfundets rekommendationer. Det förtjänar i sammanhanget också att framhållas att upplägget med att rederiet snarare än säkerhetsföretaget kan beviljas tillstånd motsvarar den konstruktion som valts i Danmark och Norge, se avsnitt 5.3. 8.6 Övriga frågor rörande tillstånd Regeringens förslag: Tillståndsmyndighetens beslut i tillståndsärenden, om föreläggande vid vite och om återkallelse ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om bevakning som omfattas av denna lag samt om tillstånd för denna. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. I regeringens förslag anges emellertid uttryckligen genom en hänvisning till lagrum vilka beslut som ska kunna överklagas. Det klargörs då även att förelägganden som förenats med vite ska vara möjliga att överklaga. Remissinstanserna: Kammarrätten i Stockholm ställer sig frågande inför om förslagets 16 § innebär att även vitesförelägganden ska kunna överklagas. I förlängningen av denna tveksamhet är det önskvärt att alla de beslut som ska kunna överklagas enligt 16 § uttryckligen tas upp i bestämmelsens lydelse. Skälen för regeringens förslag: Beslut i tillståndsärenden ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Överklagandet kan gälla såväl avslag på själva ansökan om tillstånd som villkoren i tillståndet men också återkallelse av tillståndet. Prövningstillstånd bör krävas vid överklagande till kammarrätten. Överklagandebestämmelsen bör justeras i det klargörande syfte som Kammarrätten i Stockholm föreslagit. De olika beslut som ska kunna överklagas ska således framgå direkt av bestämmelsen genom hänvisningar till relevanta lagrum. När det särskilt gäller frågan om förelägganden och vite så bör även förelägganden som förenats med vite vara möjliga att överklaga men inte förelägganden som inte förenats med vite, jfr 8 kap. 1 § lagen (2011:1200) om elcertifikat. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifter om bevakning som omfattas av den föreslagna lagen samt om tillstånd för sådan bevakning. Det kan vara fråga om bestämmelser rörande utförande av bevakningen och vapeninnehav men också geografiska begränsningar beträffande vilka områden tillstånd för beväpnad bevakning ska kunna meddelas för. Sådana bestämmelser är generella till sin karaktär och avser samtliga fartyg som omfattas av tillstånd varför de bör genomföras som detaljföreskrifter snarare än som villkor i de enskilda tillstånden. Ett annat exempel är här detaljföreskrifter rörande utformningen av ansökan om tillstånd. 9 Tillsyn 9.1 Tillsynsmyndighet Regeringens förslag: Tillståndsmyndigheten ska även utöva tillsyn över att den föreslagna lagen, de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen och de beslut som har meddelats med stöd av den följs. Andra myndigheter som regeringen bestämmer ska på begäran biträda tillståndsmyndigheten i den utsträckning det behövs för fullgörande av tillsynen. Vid tillsynen ska tillståndsmyndigheten särskilt kontrollera att de krav och villkor som ställs på bevakning som omfattas av den föreslagna lagen är uppfyllda. En redare ska lämna tillståndsmyndigheten de upplysningar om bevakningen som den begär för sin tillsyn. Tillståndsmyndigheten ska även ha rätt att ta del av samtliga handlingar som rör bevakningen ombord på redarens fartyg samt tillträde till de berörda fartygen. En redare ska årligen lämna en redogörelse till tillståndsmyndigheten avseende den bevakning som bedrivits ombord på hans eller hennes fartyg. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om tillsyn över bevakningen. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I regeringens förslag anges dock uttryckligen att tillsynen ska utövas för att lagen, föreskrifterna i anslutning till den och tillståndsbesluten ska följas. Remissinstanserna: Hovrätten för Västra Sverige menar att den valda lagstiftningstekniken leder till viss osäkerhet om vad som ingår i tillsynsuppgiften. Det kan övervägas om inte tillsynen i stället bör ta sin utgångspunkt i klara handläggningsregler angivna i lag. Hovrätten ifrågasätter också vilka praktiska möjligheter svenska utlandsmyndigheter kan ha att bistå med tillsynen. Åklagarmyndigheten menar att förslaget väcker frågor om hur tillståndsprövningen och tillsynen ska gå till i praktiken. Det faktum att bevakningen och eventuell våldshantering kommer att ske långt från svenskt territorium kommer att innebära stora svårigheter för en effektiv tillsyn. Tillståndsmyndighetens granskning kommer att ske i efterhand varför få brister eller överträdelser lär uppdagas. Transportstyrelsen menar att biträdet till tillsynsmyndigheten bör kunna överlämnas till s.k. klassificeringssällskap (erkända organisationer). Det skulle innebära orimliga kostnader om endast styrelsens egna inspektörer kunde lämna Rikspolisstyrelsen biträde vid tillsyn av t.ex. föreskrivna säkerhetsskåp. Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller att en tillsynsmyndighet bör ha god kontroll över verksamheten, särskilt som det rör sig om att legitimera en möjlighet för beväpnade personer att använda våld. Lika svårt som promemorian bedömt det vara för svensk polis att ingripa mot brott på fartyg i internationell fart kommer tillsynsmyndighetens uppdrag att vara, särskilt som myndigheten inte själv granskat verksamheten. Utöver förslagen om årlig verksamhetsredogörelse och anteckningarna i skeppsdagboken bör det finnas en kontinuerlig avrapportering när en incident, t.ex. involverande skottlossning eller skador, har inträffat så att en omprövning kan ske skyndsamt. Det bör krävas att sådan rapportering, liksom enligt lagen (1974:191) om bevakningsföretag, sker snarast. Länsstyrelsen ser sammanfattningsvis inte utan viss tveksamhet på att en svensk myndighet genom sin tillsyn uppfattas som garant för beväpnad säkerhetspersonal som myndigheten inte själv kontrollerat. Skälen för regeringens förslag: Tillståndsgivningen och tillsynen över att bevakningen bedrivs i enlighet med tillståndet är nära förbundna med varandra. Det framstår som lämpligt att tillståndsmyndigheten även utövar tillsynen. Transporstyrelsen bör därför även utgöra tillsynsmyndighet. Det framstår som viktigt att tillståndsgivningen följs upp genom en tillsyn över hur bevakningen genomförs ombord på de berörda fartygen eftersom beväpnad säkerhetspersonal kommer att användas ombord. Tillståndsmyndigheten ska utöva tillsyn över att lagen, föreskrifter som har meddelats i anslutning till den och tillståndsbesluten följs. Den ska särskilt kontrollera om bevakningen bedrivs på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt samt i övrigt uppfyller de krav som kan ställas på bevakning av det slaget. I praktiken kommer detta att innebära att kontrollera att bevakningen uppfyller gällande internationella rekommendationer på området. Organisationen och planläggningen måste även i övrigt ha utformats på ett lämpligt sätt i praktiken. Vidare måste skjutvapnen och ammunitionen vara avsedda att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten samt i övrigt framstå som lämpliga för ändamålet. I syfte att underlätta tillsynen ska den redare för ett fartyg som omfattas av tillstånd årligen lämna en redogörelse avseende den bevakning som bedrivits ombord på fartyget under föregående år till tillståndsmyndigheten. Redogörelsen ska lämnas före mars månads utgång. I övrigt ska en redare lämna tillståndsmyndigheten de upplysningar om bevakningen som den begär för sin tillsyn. Tillståndsmyndigheten ska även ha rätt att ta del av samtliga handlingar som rör bevakningen ombord på redarens fartyg samt tillträde till de berörda fartygen. Det kan till exempel röra sig om att tillståndsmyndigheten vill kontrollera hur vapnen förvaras ombord. Om omständigheterna inte föranleder annat bör tillsynen normalt kunna inskränkas till att endast omfatta en genomgång av den redogörelse rederiet lämnat. Endast i undantagsfall torde inspektion av fartygen vara nödvändig. Mot bakgrund av att regeringen i motsats till promemorian gör bedömningen att Transportstyrelsen bör vara tillstånds- och tillsynsmyndighet uppkommer inte det behov av att Transportstyrelsen biträder Rikspolisstyrelsen som promemorian berört. Transportstyrelsen kan nu själv i egenskap av tillsynsmyndighet utföra den delen av tillsynen. Det kan dock inte uteslutas att det i de delar av tillsynen som berör skjutvapen kan finnas ett behov av att det omvända biträdet ska kunna lämnas. Promemorian har också tagit upp att även svenska utlandsmyndigheter ska kunna biträda vid tillsynen när det gäller fartyg som sällan eller aldrig trafikerar svensk hamn. Hovrätten för Västra Sverige torde visserligen ha rätt i att utlandsmyndigheternas roll blir begränsad men mot bakgrund av verksamhetens internationella karaktär saknas ändå skäl att utesluta dem från möjligheten att biträda. Regeringen föreslår därför att promemorians förslag i 7 § första stycket andra meningen trots allt ska vara kvar. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör även bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifter om tillsyn över bevakningen. Det kan exempelvis röra sig om detaljföreskrifter avseende innehållet i den årliga redovisning som redaren ska lämna. När det gäller Transportstyrelsens påpekande vill regeringen inte för närvarande föreslå en sådan delegationsmöjlighet eftersom det skulle innebära ett överlämnande av myndighetsuppgift till ett utländskt organ. Regeringen anser beträffande Hovrätten för Västra Sveriges andra synpunkt att förslaget i 7 § andra stycket inte leder till någon egentlig osäkerhet. Det har ovan berörts vad tillsynen kommer att bestå i och föreslagets 7 § har fått en förtydligad lydelse. Regeringen kan inte, i vart fall inte i avsaknad av något praktiskt exempel, se på vilket sätt handläggningsregler skulle förbättra förslaget. Åklagarmyndigheten och Länsstyrelsen i Stockholms län riktar kritik mot den tänkta tillsynsordningen. Det är i och för riktigt att det finns en del praktiska svårigheter och att tillsynen inte kan bli likadan som om det hade varit frågan om en verksamhet som bedrivs i Sverige av ett svenskt företag. Genom det valda upplägget uppkommer ändå en möjlighet till prövning och tillsyn av det svenska rättssubjekt som ska köpa tjänsten. Regleringen får genomslag då rederierna vid upphandlingen av tjänsten har att rikta krav mot säkerhetsföretagen för att kunna uppfylla kraven enligt tillståndet. Rederiet kan inte upphandla tjänsten av ett säkerhetsföretag som inte kan leverera en tjänst som lever upp till kraven. Rederiet får vid upphandlingen kräva att säkerhetsföretaget kan prestera dokumentation i relevanta hänseenden. Länsstyrelsen har förstås rätt i att konsekvenserna av att medföra beväpnad säkerhetspersonal kan bli allvarliga. Men det är också viktigt att inte glömma bort de betydelsefulla intressen som den föreslagna lagen är avsedd att kunna skydda. De piratattacker som förslaget syftar till att förhindra kan vara mycket brutala och resultera inte bara i sjömäns dödsfall utan också i långvariga utpressningsscenarier som drabbar inte bara sjömännen utan även deras närstående och rederierna mycket hårt. En incidentrapportering av det snitt Länsstyrelsen är inne på ska krävas. Detta har berörts i avsnitt 8.2. På vilket sätt rapporteringen skulle vara kontinuerlig är dock svårt att se. När incidenten väl är överspelad ska en rapportering ske så snart det är möjligt men någon kontinuerlig rapportering av incidenten därefter fyller knappast något praktiskt syfte. Regeringen delar Länsstyrelsens tankar om skyndsam omprövning, jfr nästa avsnitt. Det ska dock ur praktisk synvinkel framhållas att eventuella återkallelser måste ta hänsyn till det enkla förhållande att incidenterna typiskt sett kommer att inträffa på öppet hav, kanske åtskilliga dagar från nästa hamnanlöp. 9.2 Föreläggande och återkallelse Regeringens förslag: Underlåter en redare att lämna upplysningar, låta tillståndsmyndigheten ta del av handlingar eller lämna en redogörelse, ska tillståndsmyndigheten få förelägga redaren att göra det. Ett sådant föreläggande ska få förenas med vite. Tillståndsmyndigheten ska även få förelägga en redare att vidta de rättelser och andra åtgärder som föranleds av tillsynen. Ett sådant föreläggande ska få förenas med vite. Tillståndsmyndigheten ska också få besluta att återkalla ett tillstånd om förutsättningarna inte längre är uppfyllda eller om det på grund av att fartyget bytt ägare eller annars finns särskild anledning till återkallelse. Ett beslut om återkallelse av ett tillstånd ska gälla omedelbart, om inte något annat anges. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Förhållandet att fartyget bytt ägare har i lagtexten lagts till som ett exempel på grund för återkallelse. Remissinstanserna: Hovrätten för Västra Sverige menar att det inte klart framgår om återkallelse av tillstånd kan ske när tillståndsmyndigheten anser att det inte längre finns behov av tillstånd. Det är också oklart om återkallelse kan ske om säkerhetspersonalen uppträtt olämpligt men inte brutit mot något villkor i tillståndet. Skälen för regeringens förslag: Underlåter en redare att lämna upplysningar, att lämna tillgång till handlingar eller att lämna en redogörelse, bör tillståndsmyndigheten ha rätt att förelägga redaren att göra detta. Föreläggandet ska kunna förenas med vite. Får tillståndsmyndigheten i samband med tillsynen kännedom om brister bör denna också ha rätt att förelägga redaren att vidta rättelse eller andra åtgärder. Det kan exempelvis vara fråga om att rutinerna för bevakningen ombord behöver ändras så att dessa bättre svarar mot villkoren i tillståndet. Är förutsättningarna för tillståndet inte längre uppfyllda bör detta kunna återkallas. Detsamma gäller om det på grund av att fartyget bytt ägare eller annars finns särskild anledning till återkallelse. Ett exempel på den förstnämnda situationen kan vara att det i samband med tillsynen upptäcks att bevakningen bedrivs i strid med villkoren och att redaren inte vidtar rättelse trots vitesföreläggande. Vid allvarliga brott mot tillståndet eller dess villkor, det gäller särskilt i fråga om innehav av vapen, bör tillståndet kunna återkallas utan föregående begäran om rättelse eller vitesföreläggande. Ett exempel på en situation när det annars kan finnas särskild anledning att återkalla ett tillstånd är om tillsynen obstrueras. Någon gång kan det också tänkas vara fråga om sådant olämpligt beteende som Hovrätten för Västra Sverige tagit upp. Ett beslut om återkallelse bör gälla omedelbart om inte något annat beslutas. Det kan dock ibland vara opraktiskt att återkalla ett tillstånd med omedelbar verkan under en pågående resa eftersom fartyget kan befinna sig på öppet hav åtskilliga dagar från nästa hamnanlöp. Hovrätten för Västra Sverige har också tagit upp frågan om återkallelse när behov inte längre föreligger. Fartyg i internationell sjöfart kan anlöpa många olika destinationer runt om i världen. Ibland kan fartygen gå i långvarigt förutbestämda rutter men så är inte alltid fallet och en förutbestämd rutt kan också ändras med kort varsel. Det är bl.a. mot denna bakgrund som tillstånd enligt 4 § i den föreslagna lagen kan gälla inte bara för viss resa utan också under viss tid, dock längst två år. För tillståndsmyndigheten, liksom för övrigt även för redaren, är det alltså svårt att göra någon heltäckande bedömning av det framtida behovet av tillstånd. Förhållandet att inga tillstånd kan gälla längre tid än två år får därför av praktiska skäl anses vara en tillräcklig begränsning. 10 Straffansvar 10.1 Brott mot kravet på tillstånd Regeringens förslag: En redare, eller den i en redares ställe, som uppsåtligen eller av oaktsamhet utan tillstånd anlitar säkerhetspersonal för bevakning som omfattas av denna lag döms till böter eller fängelse i högst sex månader. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringen föreslår dock att även den i en redares ställe ska omfattas av straffbestämmelsen. Remissinstanserna: Åklagarmyndigheten menar att det bör övervägas om inte även någon som i redarens ställe utövar ett avgörande inflytande över fartygets drift bör kunna straffas enligt denna straffbestämmelse. Skälen för regeringens förslag: En fråga som gör sig gällande i sammanhanget är om det krävs ytterligare sanktioner utöver att tillståndsmyndigheten kan förelägga redaren att vidta rättelse samt att återkalla ett tillstånd för bevakning. Vad som talar för att även straffrättsliga sanktioner bör användas i det här sammanhanget är att det annars inte skulle finnas någon sanktion mot en redare som väljer att anlita säkerhetspersonal utan tillstånd. I 14 § lagen (1974:191) om bevakningsföretag föreskrivs att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bedriver bevakningsverksamhet utan att ha auktorisation döms till böter eller fängelse i högst sex månader. Att en redare anlitar säkerhetspersonal för bevakning som omfattas av den föreslagna lagen utan att det finns tillstånd för detta bör ur straffrättslig synvinkel kunna jämställas med att en person utan auktorisation bedriver bevakningsverksamhet. En bestämmelse motsvarande den som återfinns i 14 § lagen om bevakningsföretag bör således införas. Den betyder exempelvis att den som i ansvarig ställning på ett rederi uppsåtligen eller av oaktsamhet anlitar säkerhetspersonal för bevakning som omfattas av den föreslagna lagen utan att tillstånd finns kan dömas till böter eller fängelse i högst sex månader. Lagrådet menar att ansvaret torde vara avsett att omfatta även den som företräder eller haft till uppgift att företräda en redare och att det därför förtjänar att övervägas om lydelsen bör omfatta även den som i en redares ställe vidtar den straffbara åtgärden. Regeringen konstaterar att beslutsfunktionerna inom den moderna sjöfarten kan vara fördelade på många olika sätt. Det kan förekomma att redaren uppdrar åt annan att utföra vissa av de typiska redarefunktionerna, t.ex. till ett s.k. managementbolag som därför kan ha ansvaret för nu aktuella delar av rederiverksamheten. Lagrådets påpekande bör därför beaktas och lydelsen av bestämmelsen justeras på sätt som Lagrådet föreslagit. Åklagarmyndigheten menar att det bör övervägas om någon annan än redaren bör omfattas av bestämmelsen. Regeringen finner emellertid att det inte finns skäl för någon annan utvidgning av personkretsen än den som följer av Lagrådets nyss behandlade synpunkt. Straffbestämmelsens lydelse omfattar inte bara fallet att tillstånd helt saknas utan också fallet att tillstånd visserligen finns men att innehav av skjutvapen skett i strid med tillståndet, t.ex. genom att andra slags vapen än dem som tillståndet omfattat tagits ombord. 10.2 Lämnande av osann uppgift Regeringens förslag: En redare, eller den i en redares ställe, som uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar osann uppgift i de upplysningar tillståndsmyndigheten begär eller i den redogörelse som årligen ska lämnas till myndigheten döms till böter eller fängelse i högst sex månader. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringen föreslår dock att även den i en redares ställe ska omfattas av straffbestämmelsen. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens förslag: En redare ska lämna tillståndsmyndigheten de upplysningar om bevakningen som den begär för sin tillsyn. Vidare ska en redare före mars månads utgång varje år lämna en redogörelse avseende den bevakning som bedrivits ombord på hans eller hennes fartyg under föregående år till tillståndsmyndigheten. Att uppgifterna är korrekta är av avgörande betydelse för bedrivandet av tillsynen. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar osann uppgift i de upplysningar som tillsynsmyndigheten begär eller i den redogörelse som årligen ska lämnas till myndigheten bör därför kunna dömas till böter eller fängelse i högst sex månader. Lagrådets påpekande om att ansvaret torde vara avsett att omfatta även den som företräder eller haft till uppgift att företräda en redare, se avsnitt 10.1, bör beaktas även i denna del. En motsvarande straffbestämmelse återfinns i 14 § lagen om bevakningsföretag. 10.3 Brott rörande innehav av vapen Regeringens förslag: Den i säkerhetspersonalen som i samband med bevakning som omfattas av den föreslagna lagen uppsåtligen innehar skjutvapen eller ammunition ombord utan att tillstånd till detta beviljats döms till fängelse i högst ett år. Om brottet är grovt döms till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Termen "skjutvapen" har dock ersatt "vapen" och termen "ammunition" har lagts till. Vidare har bestämmelsen avgränsats till att gälla medlemmar i säkerhetspersonalen. En språklig justering har gjorts genom att uttrycket "rätt till detta föreligger i tillstånd" bytts mot "tillstånd till detta beviljats". Remissinstanserna: Hovrätten för Västra Sverige menar att det kan ifrågasättas om inte, liksom i vapenlagen (1996:67), även oaktsamt innehav av skjutvapen utan tillstånd bör omfattas. I ett fall där tillståndet innebär någon oklarhet, t.ex. beträffande vapentyp, bör man undvika de svårigheter som ett krav på uppsåt kan innebära om någon med hänvisning till oklarheten innehar tyngre vapen än tillståndet medger. Malmö tingsrätt menar att promemorian ger föga vägledning om hur ett brott av normalgraden ska bedömas. Eftersom det rör sig om avsevärt tyngre vapen kan det ifrågasättas om praxis enligt vapenlagen kan tillämpas. Tingsrätten saknar vidare överväganden till varför det saknas motsvarighet till 9 kap. 1 § tredje stycket vapenlagen om oaktsamhetsbrott och ringa brott. Åklagarmyndigheten anför generellt om straffbestämmelser att sådana bör undvikas om man redan från början inser att brott inte kommer att vara möjliga att utreda och lagföra. Eftersom brotten kommer att begås utanför EES-området på internationellt vatten och i stor utsträckning av utländska medborgare utan anknytning till Sverige kommer brotten om de alls anmäls att bli svåra att utreda och lagföra. Skälen för regeringens förslag: Som ovan anmärkts i avsnitt 7.3 är den föreslagna lagen avsedd att träda i stället för lagen om bevakningsföretag och vapenlagen. Det medför att straffbestämmelsen om vapenbrott i 9 kap. 1 § vapenlagen inte kommer att vara tillämplig i fråga om bevakning som omfattas av lagen. Att säkerhetspersonal uppsåtligen medför vapen ombord utan att rätt till detta finns i tillstånd eller att tillståndet överskrids genom att kraftfullare skjutvapen än tillåtet medförs ombord är att jämställa med vapenbrott och bör därför vara kriminaliserat. Det gäller särskilt som det här kommer att vara fråga om kraftfullare skjutvapen än de som normalt används i bevakningssammanhang. Den som i samband med bevakning som omfattas av den föreslagna lagen uppsåtligen innehar skjutvapen ombord utan att rätt till detta föreligger i tillstånd bör således kunna dömas till fängelse. Samma straffskala bör gälla som för vapenbrott enligt 9 kap. 1 § första stycket vapenlagen. Som en konsekvens av Lagrådets förslag till lydelse av 3 och 5 §§ bör den aktuella straffbestämmelsens lydelse justeras något genom att orden "rätt till detta föreligger i tillstånd" ersätts med "tillstånd till detta beviljats". Vidare bör, eftersom bestämmelsen endast är avsedd att träffa medlemmar i säkerhetspersonalen, bestämmelsen uttryckligen avgränsas till att avse endast dessa personer. Hovrätten för Västra Sverige ifrågasätter om inte även oaktsamhet bör vara straffbart. Straffbestämmelsen riktar sig mot den oftast utländska säkerhetspersonalen. Denna kommer i allmänhet att borda det svenska fartyget i den befogade förvissningen att frågor om vapnens tillåtlighet har klarats ut av redaren eftersom denne enligt den föreslagna lagens 2 § har att ansöka om tillståndet för anlitande av beväpnad säkerhetspersonal. Det är således redarens ansvar att tillse att bevakningen utförs inom tillståndets ramar. Sådana oklarheter som hovrätten tagit upp bör då inte gå ut över säkerhetspersonalen utan den redare som utan ett tillräckligt omfattande tillstånd anlitat dem, jfr förslagets 12 §. Om säkerhetspersonalen kan beslås med uppsåt är det dock enligt regeringens bedömning rimligt att de bär ett straffrättsligt ansvar. Det finns mot bakgrund av den kraftfulla beväpning det kommer att vara frågan om inte tillräckliga skäl att införa ett straffansvar för ringa brott. Om brottet är grovt bör, i likhet med vad som gäller för grovt vapenbrott enligt 9 kap. 1 § andra stycket vapenlagen, kunna dömas till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Den typ av skjutvapen som kan vara aktuell i detta sammanhang, t.ex. helautomatiska skjutvapen, är redan som utgångspunkt farligare än många andra skjutvapen. Vid bedömandet av om ett brott ska anses som grovt ska det beaktas att denna typ av skjutvapen medförts ombord utan att det finns tillstånd över huvud taget eller när betydligt farligare skjutvapen än som medgivits i tillståndet medförts ombord. Däremot bör ett mindre överskridande av tillståndet inte bedömas som grovt brott även om det rör sig om sådana farliga skjutvapen. När det gäller Åklagarmyndighetens anmärkningar kan det konstateras att de beskrivna svårigheterna onekligen finns. Förhållandet att ett visst brott kan vara svårt att utreda utgör dock inte i sig självt ett skäl för att underlåta att straffbelägga ett icke önskvärt beteende. Dessutom finns de berörda svårigheterna redan i dag för alla de brott som polismyndigheterna redan har ett utredningsansvar för inom ramen för den allmänna brottsbekämpande verksamheten. Det kan t.ex. tänkas att en misshandel eller ett narkotikabrott begås ombord på ett svenskt fartyg av utländska medborgare utan annan anknytning till Sverige än att de har anställning på fartyget. Det finns dock sedan lång tid särskilda regler i syfte att så långt möjligt lindra de problem som följer med just sjöfartens periodvisa isolering och stora avstånd till den normala ordningsmakten, se t.ex. reglerna om befälhavares rätt att använda vissa tvångsmedel i sjömanslagen (1973:282). Mot svårigheterna måste också ställas att inslaget av vapenhantering innebär att det finns starka ordningsskäl som talar för att vissa icke önskvärda beteenden ska kunna straffas. Regeringen anser att promemorians förslag härvidlag är väl avvägt. 10.4 Brott rörande förvaring av vapen Regeringens förslag: Den som i fråga om förvaring av skjutvapen eller ammunition uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot villkor som meddelats med stöd av den föreslagna lagen döms till böter eller fängelse i högst sex månader. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I regeringens förslag till lagtext anges dock även det subjektiva rekvisitet uttryckligen. Vidare har termen "skjutvapen" ersatt "vapen" och termen "ammunition" lagts till. Slutligen innefattar regeringens förslag bara brott mot villkor och inte mot föreskrifter. Remissinstanserna: Hovrätten för Västra Sverige påpekar att bestämmelsen saknar subjektivt rekvisit och att det kan ifrågasättas om inte bestämmelsen utgör ett sådant blankettstraffbud som numera anses stå i strid med regeringsformen. Kammarrätten i Stockholm påpekar också att bestämmelsen saknar subjektivt rekvisit. Malmö tingsrätt har likaså påpekat frånvaron av subjektivt rekvisit men också efterfrågat överväganden angående medverkansansvar. Åklagarmyndigheten framhåller att bestämmelsen utgör ett s.k. blankettstraffbud och bör ses över mot bakgrund av vad som uttalats i praxis från Högsta domstolen om förvaltningsmyndigheters möjlighet att fylla ut blankettstraffbud med fängelse i straffskalan. Skälen för regeringens förslag: Beträffande brott mot föreskrifterna rörande förvaring av vapen gäller allmänt att dessa är straffsanktionerade enligt 9 kap. 2 § b vapenlagen. Den som bryter mot föreskrifterna döms till böter eller fängelse i högst sex månader. Starka skäl talar för att brott mot villkor rörande förvaring av vapen ombord på fartyg i samband med bevakning som omfattas av den föreslagna lagstiftningen bör omfattas av straffansvar på motsvarande sätt. En straffbestämmelse som motsvarar den i 9 kap. 2 § b vapenlagen bör därmed införas i den föreslagna lagen. En person som bryter mot villkor om förvaring av skjutvapen som meddelats med stöd av lagen bör således kunna dömas till böter eller fängelse i högst sex månader. Straffbestämmelsen kan tillämpas på den redare som bryter mot ett villkor i tillståndet i frågor om förvaring, t.ex. genom att inte se till att förvaringsutrymmen enligt tillståndet faktiskt finns att tillgå. Redaren kommer däremot inte att finnas ombord på fartyget under dess resor utan den praktiska hanteringen av skjutvapnen och ammunitionen kommer där i stället att skötas av säkerhetspersonalen. I förslagets 5 § andra stycke har därför föreslagits en regel som innebär att säkerhetspersonalen är skyldig att följa villkor om förvaring. En person i säkerhetspersonalen som bryter mot villkor om förvaring som meddelats med stöd av lagen bör således kunna dömas enligt bestämmelsen. Det påpekande som flera remissinstanser gjort angående frånvaron av subjektivt rekvisit ska beaktas. På motsvarande sätt som gäller för denna typ av gärningar enligt vapenlagens bestämmelser ska såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar kunna bestraffas. När det gäller Malmö tingsrätts påpekande angående medverkansansvar är regeringen av uppfattningen att bestämmelser om detta inte behövs. De allmänna bestämmelserna om medverkan i 23 kap. 4 § brottsbalken är tillämpliga. I rättsfallet NJA 2005 s. 33 kom Högsta domstolen fram till att det inte är förenligt med 8 kap. 7 § andra stycket regeringsformen att förvaltningsmyndigheter tillåts att genom normgivning fylla ut s.k. blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan på sådant vis att den gärning som straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga genom deras föreskrifter. I promemorian anges inte huruvida de föreskrifter som anges i förslagets 14 § är avsedda att utgöras av förordning eller myndighetsföreskrifter. Men framför allt omfattas inte villkor i tillståndsbeslutet, t.ex. rörande förvaring, av den ovan berörda begränsningen. Frågor om förvaring av vapen torde dock typiskt sett vara av så, för det enskilda fartyget, individuell karaktär att det är lämpligast att frågan bestäms genom villkor i tillståndsbeslutet. Regeringen anser därför att orden "föreskrifter eller" kan utgå från lydelsen (jfr prop. 2011/12:109, Vissa åtgärder mot illegala vapen, s. 22 f.). Den av t.ex. Hovrätten för Västra Sverige berörda problematiken kring blankettstraffbud uppkommer då inte. 10.5 Underlåtenhet att anteckna i skeppsdagboken Regeringens förslag: Till böter döms en befälhavare som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att se till att de uppgifter som enligt den föreslagna lagen ska antecknas i skeppsdagboken redovisas på ett korrekt och fullständigt sätt. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringen föreslår en annan formulering än i promemorians förslag. Remissinstanserna: Åklagarmyndigheten efterlyser ett förtydligande av när en anteckning i skeppsdagboken ska göras i syfte att tydliggöra när straffansvaret inträder. Myndigheten framför också att det vid en granskning i efterhand kommer bli mycket svårt att konstatera om anteckningarna är korrekta. Sjöfartsverket ifrågasätter det proportionella i att straffbelägga oaktsamhet på grund av bristfälliga vapenkunskaper när det gäller att i skeppsdagboken anteckna rätt förhållanden om vapenmodeller och deras kalibrar. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 8.4 har föreslagits att en befälhavare som tar ombord säkerhetspersonal ska se till att personalens identitet, tidsperioden under vilken denna finns ombord samt typ av skjutvapen, kaliber och identifikationsnummer eller annan uppgift som kan identifiera skjutvapnen som tas ombord antecknas i den skeppsdagbok som avses i 18 kap. sjölagen. Även den mängd ammunition som tas ombord respektive lämnar fartyget ska antecknas. Sådana uppgifter framstår som nödvändiga för tillsynen samt vid en utredning av en incident som inträffat ombord. En befälhavare som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att se till att föreskrivna uppgifter antecknas i skeppsdagboken bör dömas till böter. Detsamma bör gälla befälhavaren angående osanna uppgifter i skeppsdagboken. Som Lagrådet påpekat bör det i så fall av bestämmelsens lydelse tydligare framgå att straffansvar endast avser befälhavaren. Bestämmelsen bör därför utformas på det sätt som Lagrådet föreslagit. Bestämmelsen motsvaras av straffstadgandet i 20 kap. 11 § sjölagen. Åklagarmyndighetens önskemål om tydliggörande av när anteckningar ska göras i skeppsdagboken torde vara tillgodosett genom 18 kap. 2 § sjölagen. Denna regel innebär att anteckningarna ska föras i tidsföljd, i hamn för varje dygn och till sjöss för varje vakt. Vad som förekommer under en vakt får antecknas i kladd. En sådan anteckning ska föras in i dagboken så snart det kan ske. Eftersom de nu aktuella anteckningarna ska föras i just skeppsdagboken kommer regeln om när anteckningar ska göras att gälla även dessa anteckningar, jfr hänvisningen till 6 § som i sin tur innehåller en hänvisning till 18 kap. sjölagen. Det kan för övrigt anmärkas att om någon försummar sin skyldighet att föra skeppsdagbok eller kladd enligt sjölagen eller lämnar han uppsåtligen eller av oaktsamhet oriktig eller vilseledande uppgift i dagboken eller kladden så kan han dömas till böter enligt 20 kap. 11 § första stycket sjölagen. Den nu föreslagna paragrafen behövs dock för att även de nu aktuella uppgifterna ska omfattas av straffbarhet. De bevissvårigheter som Åklagarmyndigheten tagit upp torde inte på något avgörande sätt skilja sig åt mellan den nu aktuella straffregeln och de som redan finns beträffande sjölagens 20 kap. 11 §. Det är inte meningen att befälhavaren ska tvingas att skaffa sig expertkunskaper om vapenmodeller och deras kalibrar. Mot bakgrund av att det är frågan om vapen med viss eldkraft måste det ändå ställas krav på att befälhavaren antecknar dessa förhållanden med en viss grad av noggrannhet och därför tillägnar sig viss kunskap om sådana förhållanden. Befälhavaren bör dock kunna utgå från att vapendokumentation och andra uppgifter erhållits från rederiet eller säkerhetspersonalen är riktig. I ett enskilt fall kan dock en befälhavare antecknat en så förhållandevis otvetydigt felaktig uppgift att, om den inte kvalificerar för uppsåt, bör utgöra straffbar oaktsamhet. Vidare har som framgår av avsnitt 8.4 detaljeringskravet i förslagets 6 § justerats något. Sjöfartsverkets farhåga bedöms därför sammanfattningsvis som överdriven. Om den beaktades skulle också det nu aktuella förhållandet regleras annorlunda än vad som är fallet med skeppsdagboken i övrigt, jfr 20 kap. 11 § sjölagen som innefattar oaktsamhet. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att en befälhavare kan dömas till böter om denne uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att se till att de uppgifter som enligt förslagets 6 § ska antecknas i skeppsdagboken redovisas på ett korrekt och fullständigt sätt. 11 Sekretess 11.1 Allmänt En ansökan om tillstånd för bevakning enligt den föreslagna lagen kan förutses innehålla vissa uppgifter av känslig natur. För att få tillstånd för bevakning måste redaren redogöra för hur det är avsett att fartyget ska skyddas i samband med en piratattack. Uppgifter som ingår i fartygets skyddsplan kan då behöva lämnas i ansökan. En ansökan kan också tänkas innefatta vissa uppgifter om affärs- och driftförhållanden rörande dels den egna transportverksamheten, dels det säkerhetsföretag som avses att anlitas. Även handlingarna i ett tillsynsärende hos myndigheten kan tänkas innehålla sådana uppgifter. Samtidigt råder en grundläggande princip i svensk rätt att allmänna handlingar hos myndigheter ska vara offentliga. En myndighet kan endast neka att lämna ut en allmän handling om det finns en tillämplig sekretessbestämmelse i lag, närmast offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). En fråga som uppstår i sammanhanget är därmed om tillståndsmyndigheten enligt gällande rätt kan sekretessbelägga uppgifter i en ansökan respektive handling i ett tillsynsärende. De relevanta bestämmelserna i sammanhanget är 18 kap. 8 § och 30 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen. 11.2 Säkerhets- eller bevakningsåtgärder Regeringens bedömning: Uppgifter som finns i ansöknings- och tillsynsärenden som även återfinns i fartygets skyddsplan kan sekretessbeläggas enligt 18 kap. 8 § 5 offentlighets- och sekretesslagen. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Transportstyrelsen vänder sig mot promemorians slutsats att sekretessen bara skulle gälla uppgifter i fartygets skyddsplan. Även andra uppgifter som rör säkerhets- eller bevakningsåtgärd men som inte finns i skyddsplanen torde omfattas av sekretessen. Sveriges Redareförening anför att det måste förutsättas att den årliga rapport som ska lämnas enligt förslaget omfattas av sekretessen enligt 18 kap. 8 § 5 offentlighets- och sekretesslagen eftersom denna rapport kommer att innehålla uppgifter, t.ex. skyddsplanen, vapen, övningar och citadellplacering, som i fel händer kan skada syftet med den föreslagna lagen. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 18 kap. 8 § 5 offentlighets- och sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om säkerhets- eller bevakningsåtgärd, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs och åtgärden avser den civila sjöfarten. Av förarbetena (prop. 2003/04:58 s. 9-10 och 12) framgår att det är av synnerlig vikt att uppgifterna rörande fartygens och hamnanläggningarnas skyddssystem kan hållas hemliga. I annat fall motverkas hela syftet med sjöfartsskyddet. De uppgifter som kan sekretessbeläggas är sådana som lämnar eller kan bidra till upplysning om säkerhets- eller bevakningsåtgärder. En förutsättning för detta är att det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs. Uppgifter som kan sekretessbeläggas är till exempel information om beredskap för att hindra att någon obehörig tar sig ombord på fartyget, svagheter i fartygets utrustning och innehållet i vissa godsförsändelser. Vidare kan det avse information om vilket område inom en hamnanläggning som kan komma att spärras av i en viss situation och det sätt på vilket visst gods ska kontrolleras. Bestämmelsen i 18 kap. 8 § 5 offentlighets- och sekretesslagen är skriven mot bakgrund av de internationella bestämmelserna om sjöfartsskydd, det vill säga ISPS-koden (International Ship and Port Facility Code) och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 725/2004 om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar. Det bör emellertid inte hindra att en myndighet kan tillämpa bestämmelsen även i fråga om uppgifter i en ansökan om tillstånd för bevakning enligt den föreslagna lagen som också återfinns i skyddsplanen för fartyget. I annat fall skulle känsliga uppgifter i skyddsplanen oavsiktligt kunna läcka ut. Angående Transportstyrelsens synpunkt kan anmärkas att sekretessens föremål, som styrelsen också är inne på, inte är begränsat till fartygets skyddsplan utan till upplysning om säkerhets- eller bevakningsåtgärd. Promemorian innehåller egentligen ingen annan slutsats utan tar mera upp fartygets skyddsplan som ett exempel på vad som kan omfattas av sekretess. Den rapportering som Sveriges Redareförening tagit upp kommer att utgöra en del av den föreslagna lagens tillsynsordning, jfr den föreslagna lagens 8 §. De exempel som föreningen anger är sådant som enligt regeringens uppfattning omfattas av sekretessens föremål. 11.3 Affärs- eller driftförhållanden Regeringens bedömning: Uppgifter om affärs- eller driftförhållanden hos redaren och det säkerhetsföretag som avses anlitas kan sekretessbeläggas enligt 30 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen. En förutsättning för att bestämmelsen ska vara tillämplig är emellertid att det i bilagan till offentlighets- och sekretessförordningen anges i vilken utsträckning sekretessen gäller. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 30 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen kan bland annat vissa uppgifter i en statlig myndighets verksamhet som består i tillståndsgivning och tillsyn med avseende på transportverksamhet sekretessbeläggas. Det sagda fordrar emellertid att regeringen har meddelat föreskrifter om detta. Sekretessen kan avse bland annat uppgifter om en enskilds affärs- eller driftförhållanden. Uppgifterna får bara sekretessbeläggas om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Även uppgifter om andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet kan sekretessbeläggas. Verksamhet av det slag som avses i 30 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen kan i vissa fall ge en myndighet kännedom också om andra förhållanden hos tredje man än sådana som kan betecknas som affärs- eller driftförhållanden. Det sistnämnda skyddet är starkare i och med att det här inte uppställs något skaderekvisit. I stället råder absolut sekretess. Regeringen har med stöd av 30 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen meddelat föreskrifter om sekretess i 9 § offentlighets- och sekretessförordningen. En förutsättning för att bestämmelserna i 9 § offentlighets- och sekretessförordningen ska vara tillämpliga är emellertid att det i bilagan till förordningen anges i vilken utsträckning sekretessen gäller. För att sekretess ska gälla i fråga om uppgifter om affärs- eller driftförhållanden hos redaren respektive säkerhetsföretaget framstår det därmed som nödvändigt att införa en ny punkt i bilagan om att sekretess gäller hos tillståndsmyndigheten avseende ansöknings- och tillsynsärenden enligt den föreslagna lagen. 11.4 Behov av att sekretessbelägga andra uppgifter? Regeringens bedömning: Något behov av att sekretessbelägga andra uppgifter finns inte. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens bedömning: En ytterligare fråga är om det finns behov av att kunna sekretessbelägga andra uppgifter än de som täcks av bestämmelserna i 18 kap. 8 § 5 respektive 30 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen. Genom 18 kap. 16 § offentlighets- och sekretesslagen gäller sekretess för uppgift i ärende enligt vapenlagen (1996:67) om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att vapen eller ammunition kommer till brottslig användning. Det kan t.ex. vara frågan om uppgifter som gör det möjligt att kartlägga enskilda personers vapeninnehav. Det är emellertid svårt att se att det skulle finnas något motsvarande behov rörande ansökningar om tillstånd för bevakning eller tillsynsärenden enligt den föreslagna lagen. I och med att tillstånden är generella till sin karaktär och att vapnen endast befinner sig ombord på fartygen under en kort period finns knappast någon risk för att uppgifterna kan användas för att exempelvis planera ett brott. Något ytterligare behov av att sekretessbelägga uppgifter i ansöknings- och tillsynsärenden enligt den föreslagna lagen finns därför inte. 12 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: Den föreslagna lagen ska träda i kraft den 1 juli 2013. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att lagen ska träda i kraft den 1 januari 2013. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens förslag: I promemorian bedöms att lagen (1974:191) om bevakningsföretag och vapenlagen (1996:67) omfattar bevakning som utförs av beväpnad säkerhetspersonal ombord på svenska fartyg även när dessa befinner sig utanför svenskt territorium. De båda lagarna är dock primärt skrivna utifrån svenska förhållanden och är därför inte anpassade till den situation som råder ombord på fartyg som trafikerar områden där det finns risk för piratattacker. Samtidigt gäller att risken för piratattacker gradvis har ökat. Attackerna har också med tiden kommit att bli mer brutala till sin karaktär. Av den anledningen och för att inte i onödan äventyra säkerheten för besättningarna ombord på svenska fartyg som trafikerar områden där det finns risk för piratattacker bör den föreslagna lagen träda i kraft så snart som möjligt. Med hänsyn tagen till den tid det kan uppskattas ta att få denna proposition behandlad i riksdagen samt arbetet med förordningar och nödvändiga myndighetsföreskrifter bedöms den föreslagna lagen kunna träda i kraft tidigast den 1 juli 2013. Regeringen bedömer att det saknas behov av övergångsbestämmelser. 13 Konsekvenser 13.1 Ekonomiska konsekvenser Kostnader för det allmänna Regeringens förslag och bedömning: En ny lag om bevakning ombord på svenskt fartyg medför inte några väsentliga kostnader för tillståndsmyndigheten eller Sveriges Domstolar. För prövning av en ansökan om tillstånd och tillsyn ska tillsynsmyndigheten få ta ut avgifter. Kostnaderna för såväl avgiftsbelagd som övrig verksamhet bedöms rymmas inom befintliga anslag. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens. Regeringen föreslår dock till följd av att Transportstyrelsen ska vara tillstånds- och tillsynsmyndighet att en avgift ska kunna tas ut även för tillsyn. Det stycke i förslagets 4 § som berör avgifter flyttas till en egen paragraf som också kommer att beröra avgifter för tillsyn. Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen menar att inte bara prövning av ansökan ska vara avgiftsbelagd utan också tillsynen. Detta skulle harmoniera med motsvarande bestämmelser för Transportstyrelsen inom andra verksamhetsområden. Transporstyrelsen framför samma synpunkt och hänvisar till att annan tillsynsverksamhet är avgiftsfinansierad. Det skulle därför bli komplicerat att beräkna tidsåtgången, och resekostnader vid förrättning utomlands, för den del av en tillsynsförrättning som är att hänföra till biträde åt Rikspolisstyrelsen, dra av det från den avgift som rederiet ska betala till Transportstyrelsen och därefter eventuellt debitera Rikspolisstyrelsen för fartygsinspektörens arbete. Skälen för regeringens bedömning: Lagförslaget berör endast bevakning ombord på svenska fartyg och som går i trafik helt eller delvis utanför EES-området. Beträffande fartyg ägda av svenska redare, men som flaggas utomlands, gäller att frågan om bevakning regleras av flaggstatens lag. I dagsläget finns det 16 stycken svenska fartyg för vilka tillstånd för bevakning ombord kan förväntas sökas. Fartygen innehas av en och samma redare. Det förefaller inte sannolikt att antalet tillståndsärenden skulle komma att bli väsentligt fler inom den närmaste framtiden. Beträffande ärendehanteringen gäller att tillstånd för bevakning kan meddelas för en period om högst två år. Det framstår som sannolikt att rederiet i fråga kommer att ansöka om tillstånd för den perioden. Även om tillstånden föreslås omfatta visst fartyg kommer dessa att vara likartade. Med andra ord förutses handläggningen av ansökningar och beviljandet av tillstånd inte vara alltför tidskrävande. Beträffande tillsynen gäller att den normalt bör kunna inskränkas till att omfatta en genomgång av den redogörelse rederiet har lämnat. Endast i undantagsfall torde det kunna bli aktuellt att inspektera fartygen. Det bör i det här sammanhanget påpekas att om en incident inträffar ombord, exempelvis en skjutning, så har polismyndigheterna redan i dag ett utredningsansvar inom ramen för den allmänna brottsbekämpande verksamheten. För prövning av tillstånd och tillsyn ska utpekad myndighet kunna ta ut avgifter. Det är på förhand svårt att uppskatta den exakta tidsåtgången för tillståndsgivning för bevakning eftersom det handlar om en ny typ av verksamhet hos Transportstyrelsen. En ungefärlig uppskattning på tidsåtgång som Transportstyrelsen tagit fram visar att prövning av tillstånd för ett fartyg kan förväntas ta sammanlagt 11 timmar i anspråk. Med en avgift på 1 400 kronor per timme ger det en sammanlagd debitering för varje tillståndsansökan på drygt 15 000 kronor. Om ett rederi har för avsikt att ansöka om tillstånd för fler fartyg i dess flotta och avser att anlita säkerhetspersonal från samma säkerhetsföretag bör tidsåtgången minska då samma säkerhetsföretag bedöms. Men tillståndet är ändå fartygsspecifikt och förutsättningarna kan därmed variera. Transportstyrelsens bedömning är att den totala tidsåtgången då kan förväntas bli 6 timmar vilket ger en total debitering per fartyg på drygt 8 000 kronor. Om ett rederi har ett större antal fartyg av liknande karaktär som ansöker om tillstånd samtidigt kan man anta att varje behandling av en ansökan bör kunna ske mer effektivt och generera än mindre genomsnittlig tidsåtgång. Transportstyrelsen bedömer att tidsåtgången kan förväntas bli 3 timmar fr.o.m. med det sjätte fartyget från samma rederi förutsatt att ansökningarna görs vid samma tillfälle vilket minskar de totala kostnaderna ytterligare. I beräkningarna ingår inte eventuella avgifter från andra myndigheter som kan bli aktuella för samråd. Den typ fartyg som kommer beröras av bevakning ombord är lastfartyg som redan debiteras med en årsavgift för tillsyn oaktat de nu aktuella förslagen. Denna avgift kommer inte att påverkas av den tillsyn Transportstyrelsen kommer att bedriva i enlighet med förslaget. Förslaget att tillståndsmyndighetens beslut i ärenden enligt 2-5 och 9-11 §§ får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (16 §) innebär en ny målkategori i dessa domstolar. Förslaget om inrättande av straffbestämmelser (12-15 §§) innebär nya arbetsuppgifter för de allmänna domstolarna. Regeringen bedömer dock att antalet mål i domstolarna kommer att vara få och att kostnaderna kan rymmas inom ramen för Sveriges Domstolars befintliga resurser. Kostnader för näringslivet Regeringens bedömning: Eftersom prövningen av en ansökan och tillsyn föreslås avgiftsbeläggas kommer kostnaderna för de redare som önskar använda sig av beväpnad säkerhetspersonal ombord att öka. Kostnadsökningarna framstår dock som marginella. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens bedömning: Förslaget innebär att det är redaren som ansöker om tillstånd i stället för säkerhetsföretaget. Transporstyrelsens avgiftssättning har beskrivits i föregående avsnitt. Därutöver tillkommer kostnaderna för att ta fram underlag till ansökningarna. En stor del av detta underlag kan emellertid förväntas bestå av material som säkerhetsföretaget måste tillhandahålla även i en situation där ett anlitande av ett säkerhetsföretag inte skulle kräva något tillstånd. Även det förhållandet att tillstånd kan beviljas för en period om två år är ägnat att minska redarnas administration. Den stora kostnaden i sammanhanget utgörs i stället av kostnaderna för att anlita säkerhetsföretagen. 13.2 Övrigt Förslaget bedöms inte påverka den kommunala självstyrelsen, det brottsförebyggande arbetet, sysselsättningen eller den offentliga servicen i olika delar av landet, små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 14 Författningskommentar Förslaget till lag om bevakning ombord på svenskt fartyg 1 § Denna lag gäller för bevakning med beväpnad säkerhetspersonal ombord på svenskt fartyg i syfte att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten mot angrepp av utomstående personer. Lagen gäller i fråga om fartyg som omfattas av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 725/2004 av den 31 mars 2004 om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar och som befinner sig utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. I fråga om bevakning och innehav av skjutvapen och ammunition som kräver tillstånd enligt denna lag, tillämpas inte lagen (1974:191) om bevakningsföretag eller vapenlagen (1996:67). Med skjutvapen och ammunition avses i denna lag detsamma som i 1 kap. 2 och 5 §§ vapenlagen. Paragrafen reglerar lagens tillämpningsområde. Övervägandena finns i avsnitt 7.3. I första stycket anges att lagen är begränsad till att avse bevakning med beväpnad säkerhetspersonal ombord på svenskt fartyg i syfte att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten mot angrepp av utomstående personer. Lagen gäller endast i fråga om fartyg som omfattas av den internationella koden för sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar (ISPS-koden) och befinner sig utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Med det senare avses, med avseende på farvatten, inre vatten och territorialhav som tillhör en stat som tillhör Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Däremot innefattas inte internationellt vatten även om staten på detta har inrättat en s.k. ekonomisk zon. Förhållandet att lagen enbart tillämpas i fråga om fartyg som omfattas av ISPS-koden innebär att endast fartyg vars bruttodräktighet uppgår till 500 eller mera kan komma i fråga för att medföra beväpnad säkerhetspersonal ombord. Detta framgår genom en hänvisning till den EU-förordning som genomfört ISPS-koden för medlemsstaternas del. Säkerhetspersonalen får medföras ombord så länge fartyget befinner sig utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Med utomstående personer avses andra personer än fartygets besättning, passagerare och andra personer som vistas ombord med befälhavarens samtycke. Av andra stycket framgår att i fråga om bevakning och innehav av skjutvapen och ammunition som kräver tillstånd enligt lagen, tillämpas inte lagen (1974:191) om bevakningsföretag eller vapenlagen (1996:67). Beträffande annan bevakning eller annat vapeninnehav ombord på svenska fartyg gäller emellertid lagen om bevakningsföretag och vapenlagen (se vidare avsnitt 6.3). Det betyder exempelvis att det krävs auktorisation enligt lagen om bevakningsföretag för att få utföra bevakning ombord på färjor mellan Sverige och Finland. Detsamma gäller icke beväpnad bevakning ombord på svenskt fartyg där beväpnad bevakning i och för sig skulle kunna komma i fråga. I fråga om en vanlig besättningsmans innehav av vapen ombord på ett svenskt fartyg gäller tillämpliga delar av vapenlagen eftersom denne inte ingår i sådan bevakning som kan tillåtas enligt lagen. Undantaget omfattar bara skjutvapen och ammunition varför sådana föremål som avses i 1 kap. 3 § vapenlagen, t.ex. ljuddämpare och tårgasanordningar, i stället prövas enligt tillämpliga delar av vapenlagen. Detta gäller oavsett om de innehas av en besättningsman eller någon ur säkerhetspersonalen. Bevakning ombord på färjor och kryssningsfartyg i syfte att hålla ordning i restauranger och nattklubbar samt förhindra stölder i butiker faller utanför tillämpningsområdet. Det framgår genom att lydelsen hänför sig till angrepp av utomstående personer. Detta skiljer sig från situationen på färjor och kryssningsfartyg eftersom angreppen där kommer från personer som släppts ombord med befälhavarens samtycke. I tredje stycket anges avslutningsvis att med skjutvapen och ammunition ska avses detsamma som i 1 kap. 2 och 5 §§ vapenlagen. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. 2 § Tillstånd krävs för att en redare ska få anlita säkerhetspersonal för bevakning som omfattas av denna lag. Ansökan om tillstånd prövas av den myndighet som regeringen bestämmer (tillståndsmyndigheten). I paragrafen föreskrivs att en redare som anlitar säkerhetspersonal för bevakning som omfattas av lagen ska ha tillstånd för detta. Ansökan om tillstånd prövas av tillståndsmyndigheten. Regeringen avser att i förordning peka ut vilken myndighet som ska pröva frågor om tillstånd enligt lagen (tillståndsmyndighet). Förhållandet att prövningen ska ske i samråd med andra myndigheter omfattas av regeringens restkompetens. Övervägandena finns i avsnitten 8.1 och 8.5. 3 § Tillstånd får beviljas endast om det kan antas att 1. det finns en risk för att fartyget kan utsättas för angrepp av utomstående personer, 2. bevakningen kommer att bedrivas på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt, 3. skjutvapnen och ammunitionen är avsedda att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten samt i övrigt framstår som lämpliga för ändamålet, 4. säkerhetspersonalen har ändamålsenlig utbildning och även i övrigt är lämpad att inneha skjutvapnen och ammunitionen, och 5. bevakningen i övrigt kommer att uppfylla de krav som ställs på bevakning av det aktuella slaget. Vid prövning enligt första stycket ska det särskilt beaktas att organisationen och planläggningen av bevakningen har utformats på ett lämpligt sätt. Ett tillstånd ska förenas med villkor i fråga om utförandet av bevakningen, rapportering av incidenter samt säkerhetspersonalens sammansättning, lämplighet, utbildning och kompetens för uppdraget. Tillståndet får också förenas med villkor i sådana frågor som anges i första stycket 2-5 och andra stycket. I paragrafen anges förutsättningarna för att tillstånd ska få beviljas samt att tillståndet ska förenas med vissa villkor. Övervägandena finns i avsnitt 8.2 och 8.3. I paragrafens första stycke 1 anges den inledande förutsättningen för att tillstånd ska kunna beviljas. Denna är att det ska kunna antas finnas en risk för att fartyget kan utsättas för angrepp av utomstående personer. Denna riskbedömning ska göras mot bakgrund av i vilka geografiska områden det faktiskt förekommer pirater. Detta kommer att vidareutvecklas i förordning. I de enskilda besluten om tillstånd kommer den närmare geografiska omfattningen att behöva preciseras. Beträffande första stycket 2 och 5 och andra stycket gäller att lagtexten formulerats med utgångspunkt i 3 § lagen om bevakningsföretag (se första stycket 1 och 3 samt andra stycket) som reglerar förutsättningarna för att bevilja auktorisation. Vilka krav som ställs för att tillstånd ska beviljas enligt den föreslagna lagen måste emellertid av naturliga skäl skilja sig i vissa avseenden från den praxis som utbildats i anslutning till lagen om bevakningsföretag. Det är här fråga om en annan situation med helt andra risker. Utgångspunkten för bedömningen av tillståndsansökan bör vara om det kan antas att anlitandet av säkerhetspersonal samt bevakningen kommer att ligga i linje med de internationellt gällande rekommendationerna på området från bland annat International Maritime Organization (IMO), se avsnitt 8.2 vid underrubriken Allmänt. I första stycket 3-4 anges de förutsättningar för tillstånd som berör innehav av skjutvapen och ammunition ombord på fartyget. En förutsättning är att skjutvapnen och ammunitionen ska vara avsedda att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten samt i övrigt framstå som lämpliga för ändamålet. Det bör i sammanhanget anmärkas att bevakningen är tänkt att utgöra en form av egenskydd. Skjutvapnen får därmed inte uteslutande vara avsedda för angrepp. Det bör till exempel inte komma ifråga att tillståndet skulle omfatta vapen utformade för att sänka piratfartyg eller liknande. Bedömningen av om skjutvapen är lämpliga för ändamålet ska bl.a. göras mot bakgrund av fartygets art. Möjligheten till väpnat skydd är i första hand avsedd för lastfartyg. Det torde vara mycket osannolikt att ett svenskflaggat kryssningsfartyg med passagerare alls skulle trafikera områden där det föreligger risk för angrepp av utomstående personer. Om en sådan ansökan skulle förekomma bör den dock som utgångspunkt inte bifallas eftersom det inte kan anses lämpligt att använda sig av väpnat egenskydd i ett sådant fall. För det fall ett kryssningsfartyg, t.ex. på grund av försäljning, behöver förflyttas till en destination som medför trafik i högriskområden skulle dock ett tillstånd kunna komma i fråga om inga passagerare ska medfölja. En annan viktig förutsättning är också att säkerhetspersonalen har utbildning och även på andra sätt är lämpad att inneha skjutvapnen. Som anmärkts i avsnitt 8.3 behöver det dock inte vara fråga om exakt den utbildning och lämplighet som krävs enligt föreskrifter meddelade med stöd av vapenlagen även om sådana krav kan tjäna till viss ledning. I tredje stycket anges att tillståndet även ska förenas med villkor avseende utförandet av bevakningen, rapportering av incidenter samt säkerhetspersonalens sammansättning, lämplighet, utbildning och kompetens för uppdraget. För det fall bestämmelser rörande detta finns i föreskrifter meddelade med stöd av lagen - det kan exempelvis vara fråga om minimiålder eller krav på viss utbildning - bör det räcka med att i tillståndet hänvisa till föreskrifterna. Även utfyllnad och preciseringar av sådana krav som följer av första stycket 2-5 och andra stycket kan utformas som villkor i tillståndsbeslutet. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. 4 § Tillståndet ska avse anlitande av säkerhetspersonal för bevakning ombord på ett visst fartyg samt vara begränsat till en viss resa eller viss tid. I tillståndet ska anges vilka slag av skjutvapen och ammunition som säkerhetspersonalen får inneha ombord. Tillståndet ska också förenas med villkor om hur skjutvapen och ammunition ska förvaras på fartyget. Giltighetstiden för ett tillstånd får vara högst två år. Paragrafen uppställer vissa begränsningar för beviljande av tillstånd. Paragrafen uppställer också vissa krav på tillståndets innehåll. Övervägandena finns i avsnitt 8.1. I paragrafen anges att tillståndet ska avse bevakning ombord på visst fartyg. Det betyder att en redare som opererar en flotta av fartyg måste söka tillstånd för varje individuellt fartyg. Det är bara de fartyg som trafikerar farvatten där det finns risk för piratattacker som ska kunna beviljas tillstånd för den typ av bevakning det här är fråga om. Gör en redare gällande att ett visst fartyg som för närvarande inte trafikerar sådana farvatten kan komma att sättas in i sådan trafik bör det dock gå att få tillstånd även för detta fartyg. Större rederier byter inte sällan fartyg mellan olika trader. Tillståndet ska vidare vara begränsat till en viss resa eller viss tid. I praktiken kan det förväntas att de flesta redare kommer att ansöka om tillstånd för viss tid, men i vissa fall kan det vara fråga om en enstaka resa, exempelvis vid leverans av ett nybygge eller då fartyget sålts för upphuggning. Tillståndets giltighetstid får vara högst två år. För tiden därefter måste redaren lämna in en ny ansökan. En fråga som gör sig gällande i sammanhanget är om tillståndet ska innehålla en översättning på utländska språk, närmast engelska, franska och spanska, eftersom det kan förväntas att tillståndet kommer att behöva visas upp för utländska hamnstatsmyndigheter i samband med att säkerhetspersonal tas ombord respektive sätts i land. Frågan om översättning får emellertid regleras i den till lagen anslutande förordningen eller myndighetsföreskrifterna. I paragrafen anges också att det i tillståndet ska anges vilka slag av skjutvapen och ammunition som säkerhetspersonalen får inneha ombord. Säkerhetspersonalen är enligt 5 § skyldig att följa tillståndet i detta avseende och brott mot tillståndet härvidlag kan föranleda straffansvar enligt 13 §. Det är inte nödvändigt att ange exakt vilket vapen det ska vara fråga om utan det bör räcka med att ange vapentyp, modell, kaliber och liknande. Beträffande kaliber kan det också vara aktuellt att föreskriva en viss maximal kaliber i stället för att ange en exakt sådan. I annat fall kan ett byte av säkerhetsföretag försvåras. Det anges därutöver att tillståndet ska förenas med villkor om hur skjutvapen och ammunition ska förvaras på fartyget. Säkerhetspersonalen är enligt 5 § skyldig att följa sådana villkor och brott mot dem kan föranleda straffansvar enligt 14 §. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. 5 § Säkerhetspersonalen är skyldig att följa vad som anges i tillståndet om vilka slag av skjutvapen och ammunition som får innehas ombord. Säkerhetspersonalen är också skyldig att följa villkor om hur skjutvapen och ammunition ska förvaras på fartyget. I paragrafen anges vissa skyldigheter som ankommer på säkerhetspersonalen. De är skyldiga att följa vad som anges i tillståndet om vilka slag av skjutvapen och ammunition som får innehas ombord. De är också skyldiga att följa villkor om hur skjutvapen och ammunition ska förvaras på fartyget. Om personalen inte uppfyller dessa skyldigheter kan det föranleda straffansvar enligt 13 och 14 §§. Övervägandena finns i avsnitt 8.3. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. 6 § Befälhavare som enligt bestämmelserna i denna lag tar ombord säkerhetspersonal ska se till att personalens identitet, tidsperioden under vilken denna finns ombord samt typ av skjutvapen, kaliber och identifikationsnummer eller annan uppgift som kan identifiera de skjutvapen som tas ombord antecknas i den skeppsdagbok som avses i 18 kap. sjölagen (2004:1009). Även den mängd ammunition som tas ombord respektive lämnar fartyget ska antecknas. I paragrafen anges att en befälhavare som enligt lagen tar ombord säkerhetspersonal ska se till att personalens identitet, tidsperioden under vilken denna finns ombord samt typ av skjutvapen, kaliber och identifikationsnummer eller annan uppgift som kan identifiera de skjutvapen som tas ombord antecknas i skeppsdagboken. Även den mängd ammunition som tas ombord respektive lämnar fartyget ska antecknas. Övervägandena finns i avsnitt 8.4. Underlåtenhet att se till att föreskrivna uppgifter antecknas kan föranleda straffansvar enligt 15 §. 7 § Tillståndsmyndigheten utövar tillsyn över att denna lag, de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen och de beslut som har meddelats med stöd av lagen följs. Andra myndigheter som regeringen bestämmer ska på begäran biträda tillståndsmyndigheten i den utsträckning det behövs för fullgörande av tillsynen. Vid tillsynen ska tillståndsmyndigheten särskilt kontrollera att de förutsättningar som anges i 3 § är uppfyllda. Paragrafen reglerar vilken myndighet som ska vara tillsynsmyndighet samt vad tillsynen avser och vad som särskilt ska kontrolleras vid tillsynen. Övervägandena finns i avsnitt 9.1. I första stycket av paragrafen regleras att tillsyn över bevakningen utövas av tillståndsmyndigheten. Tillståndsmyndigheten ska utöva tillsyn över att lagen, föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen och tillståndsbesluten följs. Det sistnämnda innefattar även beslutets villkor. Andra myndigheter som regeringen bestämmer ska på begäran biträda tillståndsmyndigheten i den utsträckning det behövs för fullgörande av tillsynen. I andra stycket regleras att tillståndsmyndigheten särskilt ska kontrollera att de förutsättningar som anges i 3 § är uppfyllda. I hög grad torde det bli fråga om att kontrollera att bevakningen uppfyller de krav som följer av lagen, föreskrifter samt besluten och deras villkor. Dessa krav ska i allt väsentligt ligga i linje med internationella rekommendationer på området. Organisationen och planläggningen måste även i övrigt ha utformats på ett lämpligt sätt i praktiken. Det ska vidare kontrolleras att skjutvapnen samt ammunitionen som omfattas av tillståndet är avsedda att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten samt i övrigt framstår som lämpliga för ändamålet. Även säkerhetspersonalens utbildning och lämplighet för att inneha skjutvapnen ska kontrolleras. 8 § En redare ska lämna tillståndsmyndigheten de upplysningar om bevakningen som den begär för sin tillsyn. Tillståndsmyndigheten har även rätt att ta del av samtliga handlingar som rör bevakningen ombord på redarens fartyg samt tillträde till de berörda fartygen. En redare ska före mars månads utgång varje år lämna en redogörelse till tillståndsmyndigheten avseende den bevakning som bedrivits ombord på hans eller hennes fartyg under föregående år. Paragrafen reglerar skyldigheten för redaren att till tillståndsmyndigheten lämna upplysningar, handlingar samt en årlig redogörelse avseende bevakningen. I paragrafen regleras också rätten för tillståndsmyndigheten att få tillträde till berörda fartyg. Övervägandena finns i avsnitt 9.1. I första stycket regleras att redaren ska lämna tillståndsmyndigheten de upplysningar om bevakningen som den begär för sin tillsyn. Utöver detta har också tillståndsmyndigheten rätt att ta del av samtliga handlingar som rör bevakningen ombord på redarens fartyg samt tillträde till de berörda fartygen. Enligt andra stycket ska redaren före mars månads utgång varje år lämna en redogörelse till tillståndsmyndigheten avseende den bevakning som bedrivits ombord på hans eller hennes fartyg under föregående år. 9 § Underlåter en redare att enligt 8 § lämna upplysningar, låta tillståndsmyndigheten ta del av handlingar eller lämna en redogörelse, får tillståndsmyndigheten förelägga redaren att göra det. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. I paragrafen anges att för det fall en redare underlåter att lämna upplysningar, lämna tillgång till handlingar eller lämna en redogörelse, får tillståndsmyndigheten förelägga denne att fullgöra detta. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Övervägandena finns i avsnitt 9.2. 10 § Tillståndsmyndigheten får förelägga en redare att vidta de rättelser och andra åtgärder som föranleds av tillsynen. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. I paragrafen anges att tillståndsmyndigheten får förelägga en redare att vidta de rättelser och andra åtgärder som föranleds av tillsynen. Tillståndsmyndigheten får förena föreläggandet med vite. Övervägandena finns i avsnitt 9.2. 11 § Tillståndsmyndigheten får besluta att återkalla ett tillstånd om de förutsättningar som anges i 3 § inte längre är uppfyllda eller om det på grund av att fartyget bytt ägare eller annars finns särskild anledning till återkallelse. Ett beslut om återkallelse av ett tillstånd gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet. I paragrafen regleras under vilka förutsättningar ett tillstånd kan återkallas och när ett beslut om återkallelse ska gälla. Övervägandena finns i avsnitt 9.2. I första stycket anges att tillståndsmyndigheten får återkalla ett tillstånd om förutsättningarna som anges i 3 § inte längre är uppfyllda. Ett exempel kan vara att det i samband med tillsynen upptäcks att bevakningen bedrivs i strid med villkoren och att redaren inte vidtar rättelse trots vitesföreläggande. Vid allvarliga brott mot tillståndet eller dess villkor, det gäller särskilt i fråga om innehav av skjutvapen, bör tillståndet kunna återkallas utan föregående begäran om rättelse eller vitesföreläggande. Exempel på fall när det annars kan finnas särskild anledning att återkalla ett tillstånd är fall där tillsynen obstrueras. I andra stycket anges att ett beslut om återkallelse gäller omedelbart om inte annat föreskrivs. Den sistnämnda situationen kan exempelvis vara att redaren aviserar att fartyget kommer att flaggas ut ett visst datum och att tillståndsmyndigheten beslutar att återkalla tillståndet från det datumet. Det kan vidare med hänsyn till att ett fartyg kan befinna sig på öppet hav åtskilliga dagar från nästa hamnanlöp i vissa situationer vara opraktiskt att återkalla ett tillstånd med omedelbar verkan under en pågående resa. 12 § Till böter eller fängelse i högst sex månader döms en redare, eller den i en redares ställe, som uppsåtligen eller av oaktsamhet utan tillstånd anlitar säkerhetspersonal för bevakning som omfattas av denna lag eller lämnar osann uppgift i fall som avses i 8 §. I bestämmelsen anges att en redare som uppsåtligen eller av oaktsamhet utan tillstånd anlitar säkerhetspersonal för bevakning som omfattas av lagen eller lämnar osann uppgift i fall som avses i 8 § döms till böter eller fängelse i högst sex månader. Övervägandena finns i avsnitt 10.1 och 10.2. Med redare avses normalt den som startar verksamheten med ett visst fartyg, leder verksamheten och bär den ekonomiska risken. Redaren svarar för bemanning och utrustning av fartyget samt har det yttersta ansvaret för fartygets nautiska ledning. Det är med andra ord inte nödvändigt att fartyget ägs av vederbörande. Utgör redaren en juridisk person får den eller de personer som inom organisationen ansvarar för och fattar beslut rörande säkerhetsfrågorna normalt anses vara den eller de som också bär det straffrättsliga ansvaret för uppsåtligt eller oaktsamt anlitande av säkerhetspersonal utan tillstånd eller lämnande av osann uppgift. Det kan exempelvis vara fråga om den verkställande direktören eller skyddschefen på rederiet beroende på hur verksamheten är organiserad. Beslutsfunktionerna inom den moderna sjöfarten kan vara organiserade på olika sätt. Det kan förekomma att redaren uppdrar åt annan att utföra vissa av de typiska redarefunktionerna, t.ex. till ett s.k. managementbolag som därför kan ha ansvaret för nu aktuella delar av rederiverksamheten. Paragrafens lydelse innefattar därför, vid sidan av redaren själv, även den som i en redares ställe utan tillstånd anlitat ett säkerhetsföretag eller lämnat osann uppgift i fall som avses i 8 §. Bestämmelsens lydelse omfattar inte bara fallet att tillstånd helt saknas utan också fallet att tillstånd visserligen finns men att innehavet skett i strid med detta, t.ex. genom att andra slags skjutvapen än dem som tillståndet omfattat tagits ombord. Paragrafen har justerats efter Lagrådets påpekande. 13 § Till fängelse i högst ett år döms den i säkerhetspersonalen som i samband med bevakning som omfattas av denna lag uppsåtligen innehar skjutvapen eller ammunition ombord utan att tillstånd till detta beviljats. Om brottet är grovt döms till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. I paragrafen straffbeläggs innehav av skjutvapen ombord utan att tillstånd till detta finns. Övervägandena finns i avsnitt 10.3. I första stycket anges att den i säkerhetspersonalen som i samband med bevakning som omfattas av lagen uppsåtligen innehar skjutvapen ombord utan att tillstånd till detta beviljats döms till fängelse i högst ett år. Brottet är att jämställa med vapenbrott enligt 9 kap. 1 § vapenlagen. Det betyder att säkerhetspersonal som uppsåtligen innehar vapen ombord utan att tillstånd till detta beviljats eller i strid med vad som föreskrivits i tillståndet kan dömas till ansvar. Av paragrafens lydelse följer att innehavet ska ha samband med bevakning som omfattas av lagen. Befälhavare och besättning omfattas inte av paragrafens lydelse. Dessa personkategoriers innehav av skjutvapen bedöms i stället enligt vapenlagen eftersom de inte utför sådan bevakning som avses i 1 § första stycket. I andra stycket anges att om brottet är grovt döms till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Den typ av skjutvapen som kan vara aktuella i detta sammanhang, t.ex. helautomatiska skjutvapen, är redan som utgångspunkt farligare än många andra skjutvapen. Vid bedömandet av om ett brott ska anses som grovt ska beaktas om denna typ av skjutvapen medförts ombord utan att tillstånd över huvud taget föreligger eller när betydligt farligare skjutvapen än vad som medgetts i tillståndet medförts ombord. Däremot bör ett mindre överskridande av tillståndet inte medföra att brottet bedöms som grovt även om det rör sig om sådana farliga skjutvapen som berörts ovan. 14 § Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som i fråga om förvaring av skjutvapen eller ammunition uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot villkor som meddelats med stöd av denna lag. I paragrafen anges att den som i fråga om förvaring av bl.a. skjutvapen bryter mot villkor som meddelats med stöd av lagen döms till böter eller fängelse i högst sex månader. Bestämmelsen kan tillämpas på den redare som bryter mot ett villkor i tillståndet i frågor om förvaring, t.ex. genom att inte se till att sådana förvaringsutrymmen som krävs enligt villkoren i tillståndet finns att tillgå. Den praktiska hanteringen av skjutvapnen och ammunitionen ombord under en resa sköts av säkerhetspersonalen. I 5 § finns en bestämmelse som innebär att säkerhetspersonalen är skyldig att följa villkor om förvaring. En person i säkerhetspersonalen som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot sådana villkor kan dömas enligt bestämmelsen. Övervägandena finns i avsnitt 10.4. 15 § Till böter döms en befälhavare som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att se till att de uppgifter som enligt 6 § ska antecknas i skeppsdagboken redovisas på ett korrekt och fullständigt sätt. I paragrafen föreskrivs att till böter döms en befälhavare som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att se till att säkerhetspersonalens identitet, tidsperioden under vilken denna finns ombord samt typ av skjutvapen, kaliber och identifikationsnummer eller annan uppgift som kan identifiera skjutvapnen som tas ombord antecknas i skeppsdagboken på ett korrekt och fullständigt sätt. Detsamma gäller den ammunition som ska antecknas i skeppsdagboken enligt 6 §. Paragrafens lydelse omfattar såväl fallet att några anteckningar inte alls görs som att gjorda anteckningar innehåller osanna uppgifter. Befälhavaren kan delegera uppgiften att föra anteckningar i skeppsdagboken till någon av styrmännen ombord men har fortfarande det straffrättsliga ansvaret för att se till att anteckningar förs på ett korrekt och fullständigt sätt. Övervägandena finns i avsnitt 10.5. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. 16 § Tillståndsmyndighetens beslut i ärenden om tillstånd enligt 2-5 §§, om föreläggande vid vite enligt 9 och 10 §§ och om återkallelse av tillstånd enligt 11 § får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. I paragrafen regleras rätten att överklaga tillståndsmyndighetens beslut i ärenden enligt lagen. Övervägandena finns i avsnitten 8.6 och 9.2. I första stycket anges att tillståndsmyndighetens beslut i ärenden enligt lagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I andra stycket anges att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 17 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om bevakning som omfattas av denna lag samt om tillstånd för och tillsyn över bevakningen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifter om bevakning som omfattas av den föreslagna lagen samt om tillstånd för sådan bevakning. Det kan vara fråga om bestämmelser rörande utförande av bevakningen och vapeninnehav men också geografiska begränsningar beträffande vilka områden tillstånd för beväpnad bevakning ska kunna meddelas för. Sådana bestämmelser är generella till sin karaktär och avser samtliga fartyg som omfattas av tillstånd varför de bör genomföras som detaljföreskrifter snarare än som villkor i de enskilda tillstånden. Ett annat exempel är här detaljföreskrifter rörande utformningen av ansökan om tillstånd. Paragrafen innefattar också ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om tillsyn över bevakningen. Övervägandena finns i avsnitten 8.6 och 9.1. 18 § För prövning av en ansökan om tillstånd och för tillsyn får avgifter tas ut av tillståndsmyndigheten. I paragrafen anges att för prövningen av en ansökan om tillstånd och tillsyn får avgifter tas ut av tillståndsmyndigheten. Övervägandena finns i avsnitt 13.1. Ikraftträdandebestämmelsen Denna lag träder i kraft den 1 juli 2013. Enligt bestämmelsen träder lagen i kraft den 1 juli 2013. Promemorians lagförslag Förslag till lag om bevakning ombord på svenskt fartyg Härigenom föreskrivs följande. Tillämpningsområde 1 § Denna lag tillämpas i fråga om bevakning ombord på svenskt fartyg i syfte att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten mot angrepp av utomstående personer. Lagen gäller i fråga om fartyg som omfattas av den internationella koden för sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar (ISPS-koden) och befinner sig utanför det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. I fråga om bevakning och innehav av vapen som omfattas av denna lag, tillämpas inte lagen (1974:191) om bevakningsföretag eller vapenlagen (1996:67). Tillstånd för att anlita säkerhetspersonal för bevakning 2 § En redare som anlitar säkerhetspersonal för bevakning som omfattas av denna lag ska ha tillstånd för detta. Ansökan om tillstånd prövas av tillståndsmyndigheten. 3 § Tillstånd får beviljas endast om det kan antas att bevakningen. 1. kommer att bedrivas på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt, och 2. i övrigt kommer att uppfylla de krav som ställs på bevakning av det slaget. Vid prövning enligt första stycket ska det särskilt beaktas att organisationen och planläggningen av bevakningen har utformats på ett lämpligt sätt. Ett tillstånd ska även i övrigt förenas med villkor avseende utförandet av bevakningen samt säkerhetspersonalens sammansättning, lämplighet, utbildning och kompetens för uppdraget. 4 § Tillståndet ska avse anlitande av säkerhetspersonal för bevakning ombord på visst fartyg samt vara begränsat till viss resa eller viss tid. Ett tillstånd får inte beviljas för en längre period än två år. För prövning av en ansökan om tillstånd får en avgift tas ut av tillståndsmyndigheten. 5 § Ett tillstånd för att anlita säkerhetspersonal för bevakning får förenas med villkor om att säkerhetspersonalen får inneha vissa skjutvapen och ammunition ombord. Skjutvapnen och ammunitionen ska vara avsedda att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten samt i övrigt framstå som lämpliga för ändamålet. Säkerhetspersonalen ska ha utbildning och även på andra sätt vara lämpad att inneha skjutvapnen. Tillståndet ska förenas med villkor att skjutvapnen och ammunitionen ska förvaras på visst sätt ombord på fartyget. 6 § Befälhavare som enligt bestämmelserna i denna lag tar ombord säkerhetspersonal ska se till att personalens identitet, tidsperioden under vilken denna finns ombord samt typ av skjutvapen, fabriksnummer eller modellbeteckning, kaliber och vapennummer antecknas i skeppsdagboken. Även den mängd ammunition som tas ombord respektive lämnar fartyget ska antecknas. Tillsyn 7 § Tillsyn över bevakningen utövas av tillståndsmyndigheten. Andra myndigheter ska på begäran biträda tillståndsmyndigheten i den utsträckning det behövs för fullgörande av tillsynen. Vid tillsynen ska tillståndsmyndigheten särskilt kontrollera att de förutsättningar som anges i 3 och 5 §§ är uppfyllda. 8 § En redare ska lämna tillståndsmyndigheten de upplysningar om bevakningen som den begär för sin tillsyn. Tillståndsmyndigheten har även rätt att ta del av samtliga handlingar som rör bevakningen ombord på redarens fartyg samt tillträde till de berörda fartygen. En redare ska före mars månads utgång varje år lämna en redogörelse avseende den bevakning som bedrivits ombord på hans eller hennes fartyg under föregående år till tillståndsmyndigheten. 9 § Underlåter en redare att enligt 8 § lämna upplysningar, att lämna tillgång till handlingar eller att lämna en redogörelse, får tillståndsmyndigheten förelägga vite. 10 § Tillståndsmyndigheten får förelägga en redare att vidta de rättelser och andra åtgärder som föranleds av tillsynen. Föreläggandet får förenas med vite. 11 § Tillståndsmyndigheten får återkalla ett tillstånd när förutsättningarna som anges i 3 och 5 §§ inte längre är uppfyllda eller när det i övrigt finns särskild anledning till återkallelse. Ett beslut om återkallelse av ett tillstånd gäller omedelbart, om inte annat föreskrivs. Straffbestämmelser 12 § Till böter eller fängelse i högst sex månader döms en redare som uppsåtligen eller av oaktsamhet utan tillstånd anlitar säkerhetspersonal för bevakning som omfattas av denna lag eller lämnar osann uppgift i fall som avses i 8 §. 13 § Till fängelse i högst ett år döms den som i samband med bevakning som omfattas av denna lag uppsåtligen innehar skjutvapen ombord utan att rätt till detta föreligger i tillstånd. Om brottet är grovt döms till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. 14 § Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som i fråga om förvaring av vapen bryter mot föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av denna lag. 15 § Till böter döms en befälhavare som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att se till att de uppgifter som anges i 6 § antecknas i skeppsdagboken. Samma sak gäller i fråga om lämnande av osann uppgift i skeppsdagboken. Överklagande 16 § Tillståndsmyndighetens beslut i ärenden enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Bemyndiganden 17 § Frågor om tillstånd enligt denna lag prövas av den myndighet (tillståndsmyndigheten) som regeringen föreskriver. Regeringen kan föreskriva att prövningen ska ske i samråd med andra myndigheter. 18 § Regeringen eller den myndighet som regeringen föreskriver får meddela ytterligare föreskrifter om bevakning som omfattas av denna lag samt om tillstånd för och tillsyn över denna. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2013. IMO-cirkulär nr 1405/Rev. 2 IMO-cirkulär nr 1406/Rev. 2 IMO-cirkulär nr 1408/Rev.1 IMO-cirkulär nr 1443 Översättning av bilaga 2 Översättning av bilaga 3 Översättning av bilaga 4 Översättning av bilaga 5 Förteckning över remissinstanserna Följande remissinstanser har inkommit med svar: Justitiekanslern, Hovrätten för Västra Sverige, Kammarrätten i Stockholm, Malmö tingsrätt, Förvaltningsrätten i Linköping, Kustbevakningen, Försvarsmakten, Regelrådet, Rikspolisstyrelsen, Sjöfartsverket, Transportstyrelsen, Åklagarmyndigheten, Länsstyrelsen i Stockholms län, Uppsala universitet, Sveriges Redareförening, Sveriges Hamnar, Facket för Service och Kommunikation (SEKO), Svenska Transportarbetareförbundet, Transportindustriförbundet, Sjöfartens Arbetsgivareförbund och Sveriges Fartygsbefälsförening. Justitieombudsmannen har avstått från att yttra sig. Därutöver har följande remissinstanser beretts tillfälle att yttra sig, men inte hörts av: Göteborgs universitet, Näringslivets transportråd, Svenska Ångfartygs Assurans Förening, Svenskt Näringsliv, Sveriges Skeppsmäklareförening, Sjöfartsforum, ALMEGA Tjänsteförbunden, Swesec - Svenska säkerhetsföretag och Sweguard. Lagrådsremissens lagförslag Förslag till lag om bevakning ombord på svenskt fartyg Härigenom föreskrivs följande. Tillämpningsområde 1 § Denna lag gäller för bevakning ombord på svenskt fartyg i syfte att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten mot angrepp av utomstående personer. Lagen gäller i fråga om fartyg som omfattas av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 725/2004 av den 31 mars 2004 om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar och som befinner sig utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. I fråga om bevakning och innehav av skjutvapen och ammunition som kräver tillstånd enligt denna lag, tillämpas inte lagen (1974:191) om bevakningsföretag eller vapenlagen (1996:67). Med skjutvapen och ammunition avses i denna lag detsamma som i 1 kap. 2 och 5 §§ vapenlagen. Tillstånd för att anlita säkerhetspersonal för bevakning 2 § Tillstånd krävs för att en redare ska få anlita säkerhetspersonal för bevakning som omfattas av denna lag. Ansökan om tillstånd prövas av den myndighet som regeringen bestämmer (tillståndsmyndigheten). 3 § Tillstånd får beviljas endast om det kan antas att bevakningen 1. kommer att bedrivas på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt, och 2. i övrigt kommer att uppfylla de krav som ställs på bevakning av det aktuella slaget. Vid prövning enligt första stycket ska det särskilt beaktas att organisationen och planläggningen av bevakningen har utformats på ett lämpligt sätt. Ett tillstånd ska förenas med villkor i fråga om utförandet av bevakningen, rapportering av incidenter samt säkerhetspersonalens sammansättning, lämplighet, utbildning och kompetens för uppdraget. Tillståndet får också förenas med villkor i sådana frågor som anges i första stycket 1 och andra stycket. 4 § Tillståndet ska avse anlitande av säkerhetspersonal för bevakning ombord på ett visst fartyg samt vara begränsat till en viss resa eller viss tid. Giltighetstiden för ett tillstånd får vara högst två år. 5 § Ett tillstånd för att anlita säkerhetspersonal för bevakning får förenas med en rätt för säkerhetspersonalen att inneha vissa skjutvapen och ammunition ombord. Tillståndet får förenas med en sådan rätt endast om 1. det finns en risk för att fartyget kan utsättas för angrepp av utomstående personer, 2. skjutvapnen och ammunitionen är avsedda att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten samt i övrigt framstår som lämpliga för ändamålet, och 3. säkerhetspersonalen har ändamålsenlig utbildning och även i övrigt är lämpad att inneha skjutvapnen och ammunitionen. Om tillståndet innefattar en rätt att inneha skjutvapen och ammunition ska det förenas med villkor om att de ska förvaras på visst sätt ombord på fartyget. Säkerhetspersonalen är skyldig att följa villkor om sådan förvaring. 6 § Befälhavare som enligt bestämmelserna i denna lag tar ombord säkerhetspersonal ska se till att personalens identitet, tidsperioden under vilken denna finns ombord samt typ av skjutvapen, kaliber och identifikationsnummer eller annan uppgift som kan identifiera de skjutvapen som tas ombord antecknas i den skeppsdagbok som avses i 18 kap. sjölagen (2004:1009). Även den mängd ammunition som tas ombord respektive lämnar fartyget ska antecknas. Tillsyn 7 § Tillståndsmyndigheten utövar tillsyn över att denna lag, de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen och de beslut som har meddelats med stöd av lagen följs. Andra myndigheter ska på begäran biträda tillståndsmyndigheten i den utsträckning det behövs för fullgörande av tillsynen. Vid tillsynen ska tillståndsmyndigheten särskilt kontrollera att de förutsättningar som anges i 3 och 5 §§ är uppfyllda. 8 § En redare ska lämna tillståndsmyndigheten de upplysningar om bevakningen som den begär för sin tillsyn. Tillståndsmyndigheten har även rätt att ta del av samtliga handlingar som rör bevakningen ombord på redarens fartyg samt tillträde till de berörda fartygen. En redare ska före mars månads utgång varje år lämna en redogörelse till tillståndsmyndigheten avseende den bevakning som bedrivits ombord på hans eller hennes fartyg under föregående år. 9 § Underlåter en redare att enligt 8 § lämna upplysningar, låta tillståndsmyndigheten ta del av handlingar eller lämna en redogörelse, får tillståndsmyndigheten förelägga redaren att göra det. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. 10 § Tillståndsmyndigheten får förelägga en redare att vidta de rättelser och andra åtgärder som föranleds av tillsynen. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Återkallelse av tillstånd 11 § Tillståndsmyndigheten får besluta att återkalla ett tillstånd om de förutsättningar som anges i 3 och 5 §§ inte längre är uppfyllda eller om det i övrigt finns särskild anledning till återkallelse. Ett beslut om återkallelse av ett tillstånd gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet. Straffbestämmelser 12 § Till böter eller fängelse i högst sex månader döms en redare som uppsåtligen eller av oaktsamhet utan tillstånd anlitar säkerhetspersonal för bevakning som omfattas av denna lag eller lämnar osann uppgift i fall som avses i 8 §. 13 § Till fängelse i högst ett år döms den som i samband med bevakning som omfattas av denna lag uppsåtligen innehar skjutvapen eller ammunition ombord utan att rätt till detta föreligger i tillstånd. Om brottet är grovt döms till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. 14 § Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som i fråga om förvaring av skjutvapen eller ammunition uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot villkor som meddelats med stöd av denna lag. 15 § Till böter döms en befälhavare som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att se till att de uppgifter som anges i 6 § antecknas i skeppsdagboken. Detsamma ska gälla den som lämnar osann uppgift i skeppsdagboken. Överklagande 16 § Tillståndsmyndighetens beslut i ärenden om tillstånd enligt 2-5 §§, om föreläggande vid vite enligt 9 och 10 §§ och om återkallelse av tillstånd enligt 11 § får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Bemyndigande och avgifter 17 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om bevakning som omfattas av denna lag samt om tillstånd för och tillsyn över bevakningen. 18 § För prövning av en ansökan om tillstånd och tillsyn får en avgift tas ut av tillståndsmyndigheten. Denna lag träder i kraft den 1 mars 2013. Lagrådets yttrande Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2012-12-20 Närvarande: F.d. justitieråden Susanne Billum och Dag Victor samt justitierådet Annika Brickman. Bevakning ombord på svenska fartyg Enligt en lagrådsremiss den 13 december 2012 (Näringsdepartementet) har regeringen beslutat att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om bevakning ombord på svenskt fartyg. Förslaget har inför Lagrådet föredragits av kanslirådet Tommie Börjesson. Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet: I lagrådsremissen föreslås en ny lag om bevakning ombord på svenskt fartyg. Syftet med lagen är att möjliggöra bevakning för att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten mot angrepp av utomstående personer. Lagen föreslås gälla endast vissa större fartyg vilka omfattas av den s.k. ISPS-koden och som befinner sig utanför EES-området. Bakgrunden är det sjöröveri som blivit alltmer förekommande i vissa farvatten. Det är redaren som kan få tillstånd för bevakning ombord på respektive fartyg. Bestämmelserna i den föreslagna lagen ger vid handen att det främst är innehavet av kraftiga och speciella vapen och ammunition som motiverar en särskild lagstiftning vid sidan av bl.a. vapenlagen (1996:67). Lagrådet finner det mot den bakgrunden något förvånande att lagens konstruktion är sådan att tillstånd krävs även för att medföra säkerhetspersonal som inte är beväpnad för att bistå med t.ex. säkerhetsrådgivning. Några särskilda skäl för detta anförs inte i remissen. Vid lagrådsföredragningen har framförts att det främst är kontroll av innehav och användning av kraftfulla vapen som åsyftas med regleringen. Lagrådet anser därför att en avgränsning av lagen som uttryckligen tar sikte på säkerhetspersonalens beväpning framstår som mer ändamålsenlig. Enligt Lagrådets mening skulle lagen i sådant fall vinna i tydlighet genom att det redan i lagens 1 § gjordes en begränsning till "bevakning med beväpnad säkerhetspersonal." Vidare bör de villkor för innehav av skjutvapen m.m. som tas upp i förslagets 5 § omformuleras med hänsyn till att det endast är bevakning med skjutvapen m.m. som är i fråga och lämpligen föras till 3 § såsom allmänna krav för tillstånd. 3 § kan då formuleras enligt följande. 3 § Tillstånd får beviljas endast om det kan antas att 1. det finns en risk för att fartyget kan utsättas för angrepp av utomstående personer, 2. bevakningen kommer att bedrivas på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt, 3. skjutvapnen och ammunitionen är avsedda att skydda fartyget, besättningen, passagerarna och lasten samt i övrigt franstår som lämpliga för ändamålet, 4. säkerhetspersonalen har ändamålsenlig utbildning och även i övrigt är lämpad att inneha skjutvapnen och ammunitionen, och 5. bevakningen i övrigt kommer att uppfylla de krav som ställs på bevakning av det aktuella slaget. Vid prövning enligt första stycket ska det särskilt beaktas att organisationen och planläggningen av bevakningen har utformats på ett lämpligt sätt. Ett tillstånd ska förenas med villkor i fråga om utförandet av bevakningen, rapportering av incidenter samt säkerhetspersonalens sammansättning, lämplighet, utbildning och kompetens för uppdraget. Tillståndet får också förenas medvillkor i sådana frågor som anges i första stycket 2 - 5 och andra stycket. Förslaget föranleder ändringar även i 4-5 §§. Vidare bör, med hänsyn till straffbestämmelsen i 13 §, handlingsföreskriften i 5 § omfatta även vilka slag av vapen och ammunition som får medföras ombord. Lagrådet föreslår att paragraferna utformas exempelvis enligt följande: 4 § Tillståndet ska avse anlitande av säkerhetspersonal för bevakning ombord på ett visst fartyg samt vara begränsat till en viss resa eller viss tid. I tillståndet ska anges vilka slag av skjutvapen och ammunition som säkerhetspersonalen får inneha ombord. Till-ståndet ska också förenas med villkor om hur skjutvapen och ammunition ska förvaras på fartyget. Giltighetstiden för ett tillstånd får vara högst två år. 5 § Säkerhetspersonalen är skyldig att följa vad som anges i tillståndet om vilka slag av skjutvapen och ammunition som får innehas om-bord. Säkerhetspersonalen är också skyldig att följa villkor om hur skjutvapen och ammunition ska förvaras på fartyget. 12 § I bestämmelsen anges att "redare" kan dömas till ansvar för vissa angivna gärningar. Ansvaret torde vara avsett att omfatta även den som företräder eller haft till uppgift att företräda en redare. Lagrådet anser mot den bakgrunden att det förtjänar att övervägas att i paragrafen, på sätt som skett i viss annan lagstiftning, skjuta in orden "eller den som i en redares ställe" efter ordet redare. 15 § Vid föredragningen har det upplysts att avsikten är att endast den som är befälhavare ska kunna dömas till ansvar enligt bestämmelsen. Lagrådet föreslår mot den bakgrunden att paragrafen formuleras på exempelvis följande sätt: Till böter döms en befälhavare som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att se till att de uppgifter som enligt 6 § ska antecknas i skeppsdagboken redovisas på ett korrekt och fullständigt sätt. Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 14 februari 2013. Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Bildt, Ask, Larsson, Erlandsson, Hägglund, Carlsson, Borg, Billström, Adelsohn Liljeroth, Björling, Ohlsson, Norman, Attefall, Engström, Kristersson, Elmsäter-Svärd, Ullenhag, Hatt, Ek, Lööf, Enström, Arnholm. Föredragande: statsrådet Elmsäter-Svärd. Regeringen beslutar proposition 2012/13:78 Bevakning ombord på svenska fartyg. Rättsdatablad Författningsrubrik Bestämmelser som inför, ändrar, upp-häver eller upprepar ett normgivnings-bemyndigande Celexnummer för bakomliggande EU-regler Lag om bevakning ombord på svenskt fartyg 17 § Prop. 2012/13:xx Prop. 2012/13:xx 6 7 1 Prop. 2012/13:78 Prop. 2012/13:78 Prop. 2012/13:78 Prop. 2012/13:78 Prop. 2012/13:78 Prop. 2012/13:xx 8 9 1 Prop. 2012/13:xx Prop. 2012/13:xx Prop. 2012/13:xx Prop. 2012/13:78 10 9 1 Prop. 2012/13:78 Prop. 2012/13:78 16 17 1 Prop. 2012/13:78 Prop. 2012/13:78 24 23 1 Prop. 2012/13:78 Prop. 2012/13:78 34 35 1 Prop. 2012/13:78 Prop. 2012/13:78 56 55 1 Prop. 2012/13:78 Prop. 2012/13:78 62 61 1 Prop. 2012/13:78 Prop. 2012/13:78 66 65 1 Prop. 2012/13:78 Prop. 2012/13:xx Prop. 2012/13:78 Prop. 2012/13:78 68 67 1 Prop. 2012/13:xx Prop. 2012/13:xx Prop. 2012/13:78 Prop. 2012/13:78 78 77 1 Prop. 2012/13:xx Prop. 2012/13:xx Prop. 2012/13:78 Bilaga 1 Prop. 2012/13:78 Bilaga 1 80 81 1 Prop. 2012/13:xx Bilaga 1 Prop. 2012/13:xx Bilaga 1 Prop. 2012/13:78 Bilaga 2 Prop. 2012/13:78 Bilaga 2 90 91 1 Prop. 2012/13:xx Bilaga 2 Prop. 2012/13:78 Bilaga 2 Prop. 2012/13:78 Bilaga 3 Prop. 2012/13:78 Bilaga 3 94 95 1 Prop. 2012/13:xx Bilaga 3 Prop. 2012/13:78 Bilaga 3 Prop. 2012/13:78 Bilaga 4 Prop. 2012/13:78 Bilaga 4 98 99 1 Prop. 2012/13:xx Bilaga 4 Prop. 2012/13:78 Bilaga 4 Prop. 2012/13:78 Bilaga 5 Prop. 2012/13:78 Bilaga 5 110 111 1 Prop. 2012/13:xx Bilaga 5 Prop. 2012/13:78 Bilaga 5 Prop. 2012/13:78 Bilaga 6 Prop. 2012/13:78 Bilaga 6 122 121 1 Prop. 2012/13:78 Bilaga 6 Prop. 2012/13:xx Bilaga 6 Prop. 2012/13:78 Bilaga 7 Prop. 2012/13:78 Bilaga 7 126 125 1 Prop. 2012/13:78 Bilaga 7 Prop. 2012/13:xx Bilaga 7 Prop. 2012/13:78 Bilaga 8 Prop. 2012/13:78 Bilaga 8 130 131 1 Prop. 2012/13:xx Bilaga 8 Prop. 2012/13:78 Bilaga 8 Prop. 2012/13:78 Bilaga 9 Prop. 2012/13:78 Bilaga 9 144 143 1 Prop. 2012/13:78 Bilaga 9 Prop. 2012/13:xx Bilaga 9 Prop. 2012/13:xx Bilaga 10 Prop. 2012/13:78 Bilaga 10 146 145 1 Prop. 2012/13:xx Bilaga 10 Prop. 2012/13:xx Bilaga 10 Prop. 2012/13:78 Bilaga 11 Prop. 2012/13:78 Bilaga 11 146 147 1 Prop. 2012/13:xx Bilaga 11 Prop. 2012/13:xx Bilaga 11 Prop. 2012/13:78 Bilaga 12 Prop. 2012/13:78 Bilaga 12 150 151 1 Prop. 2012/13:xx Bilaga 12 Prop. 2012/13:xx Bilaga 12 Prop. 2012/13:78 Prop. 2012/13:xx 152 153 1 Prop. 2012/13:xx Prop. 2012/13:xx Prop. 2012/13:xx Prop. 2012/13:78 154 153 1 Prop. 2012/13:xx Prop. 2012/13:xx