Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 2011/12:4 Utredningar avseende vissa dödsfall Prop. 2011/12:4 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 15 september 2011 Fredrik Reinfeldt Maria Larsson (Socialdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att bestämmelser om utredningar avseende kvinnor och män som har avlidit med anledning av brott av närstående eller tidigare närstående personer ska införas i lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. Lagen föreslås i stället benämnas utredningar avseende vissa dödsfall. Bestämmelserna ska vara könsneutrala när det gäller såväl gärningsman som offer. Syftet med utredningsverksamheten ska vara att ge underlag för förslag till åtgärder som förebygger att kvinnor och män utsätts för våld eller andra övergrepp av närstående eller tidigare närstående personer. Bestämmelserna överensstämmer i stora delar med dem som gäller för utredningar om barn som har avlidit med anledning av brott. Polismyndigheter och åklagare föreslås i vissa fall bli skyldiga att lämna underrättelser till utredningsmyndigheten. Vidare föreslås en uppgiftsskyldighet för bl.a. myndigheter som i sin verksamhet på något sätt har kommit i kontakt med den person vars dödsfall utreds. Det föreslås att en utredning ska klarlägga samtliga förhållanden som har inneburit att den avlidna kvinnan eller mannen har varit i behov av skydd eller stöd och hjälp för att förändra sin situation samt vilka åtgärder som har vidtagits eller hade kunnat vidtas för att skydda eller stödja och hjälpa henne eller honom. En ny bestämmelse om sekretess i utredningsverksamheten föreslås i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Den nya bestämmelsen föreslås gälla både utredningar om barn som har avlidit med anledning av brott och utredningar om kvinnor och män som har avlidit med anledning av brott av närstående eller tidigare närstående personer. I övrigt föreslås inga ändringar som avser utredningsverksamheten för barn som har avlidit med anledning av brott. De ändringar som föreslås får således inga konsekvenser för nuvarande utredningsverksamhet som avser barn. Lagförändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2012. Regeringen bedömer att Socialstyrelsen är den mest lämpliga myndigheten att bedriva verksamheten. Vidare föreslås att en lämplig myndighet ges i uppdrag att följa upp och utvärdera utredningsverksamheten och dess konsekvenser. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 5 2 Lagförslag 6 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. 6 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten 10 2.3 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 12 3 Ärendet och dess beredning 14 4 Bakgrund 14 5 Överväganden och förslag 21 5.1 Ett utredningssystem för kvinnor och män som har avlidit med anledning av brott av närstående eller tidigare närstående personer införs 21 5.2 Utredningsverksamheten 25 5.2.1 Avgränsning 25 5.2.2 Syftet med utredningsverksamheten 31 5.2.3 Underrättelseskyldighet 34 5.2.4 Uppgiftsskyldighet 35 5.2.5 Genomförande av en utredning 40 5.3 Behandling av personuppgifter 42 5.4 Sekretess 46 5.5 Uppföljning och utvärdering 53 5.6 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 54 6 Konsekvenser 54 7 Författningskommentar 56 7.1 Förslag till lag om ändring i lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. 56 7.2 Förslag till lag om ändring i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten 61 7.3 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 62 Bilaga 1 Sammanfattning av rapporten Utredningar avseende kvinnor som har avlidit med anledning av brott begångna av närstående m.m 64 Bilaga 2 Rapportens författningsförslag 65 Bilaga 3 Remissinstanser 79 Bilaga 4 Lagrådsremissens författningsförslag 80 Bilaga 5 Lagrådets yttrande 88 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 september 2011 90 1 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m., 2. lag om ändring i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten, 3. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 1 2 Lagförslag Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. dels att nuvarande 1 och 2 §§ ska betecknas 2 och 1 §§, dels att rubriken till lagen ska ha följande lydelse, dels att 1, 2, 4, 5 och 7 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 2 a och 5 a §§, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Lag om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. Lag om utredningar avseende vissa dödsfall 2 § Syftet med utredningsverksamheten enligt denna lag skall vara att ge underlag för förslag till åtgärder som förebygger att barn far illa. 1 § Syftet med utredningsverksamheten enligt denna lag är att ge underlag för förslag till åtgärder som förebygger att 1. barn far illa, eller 2. kvinnor och män utsätts för våld eller andra övergrepp av närstående eller tidigare närstående personer. 1 § En utredning enligt denna lag skall genomföras när 1. ett brott har begåtts mot ett barn och barnet har avlidit i anledning av brottet eller det annars finns särskilda skäl att utreda ett barns dödsfall, och 2 § En utredning enligt denna lag ska genomföras när 1. ett brott har begåtts mot ett barn och barnet har avlidit med anledning av brottet eller det annars finns särskilda skäl att utreda dödsfallet, och 2. det finns särskild anledning att anta att dödsfallet har samband med något förhållande som har inneburit att barnet varit i behov av skydd. En utredning enligt första stycket får även genomföras när ett barn har avlidit utomlands, om barnet var svensk medborgare eller hade hemvist i Sverige. I fall som avses i första stycket får en utredning genomföras även när ett barn har avlidit utomlands, om barnet vid dödsfallet var svensk medborgare eller hade hemvist i Sverige. Med barn avses i denna lag personer under 18 år. 2 a § En utredning enligt denna lag ska genomföras även när 1. ett brott har begåtts mot en kvinna eller en man av en närstående eller tidigare närstående person och kvinnan eller mannen har avlidit med anledning av brottet eller det annars finns särskilda skäl att utreda dödsfallet, och 2. det finns särskild anledning att anta att dödsfallet har samband med något förhållande som har inneburit att kvinnan eller mannen varit i behov av skydd eller stöd och hjälp för att förändra sin situation. I fall som avses i första stycket får en utredning genomföras även när en kvinna eller en man har avlidit utomlands, om hon eller han vid dödsfallet var svensk medborgare eller hade hemvist i Sverige. 4 § Om en polismyndighet eller en åklagare beslutar att inte inleda eller att lägga ned en förundersökning som avser misstanke om brott som avses i 1 § första stycket 1 eller en utredning enligt 31 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare som avser sådan misstanke, skall utredningsmyndigheten underrättas om beslutet. Om misstanke har uppkommit om brott som avses i 2 § första stycket 1 eller 2 a § första stycket 1 ska polismyndighet eller åklagare underrätta utredningsmyndigheten om beslut som innebär att en förundersökning eller en utredning enligt 31 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare inte ska inledas eller ska läggas ned eller ska avslutas utan att åtal eller bevistalan enligt 38 § nämnda lag väcks. Vad som föreskrivs i första stycket skall också vid sådan misstanke gälla andra beslut som innebär att en åklagare avslutar en förundersökning eller en utredning enligt 31 § lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare utan att åtal eller bevistalan enligt 38 § nämnda lag väcks. Om åklagare har väckt åtal eller bevistalan för brott som avses i 1 § första stycket 1 skall åklagaren, efter att domstolens dom eller slutliga beslut i målet har vunnit laga kraft, underrätta utredningsmyndigheten om domen eller beslutet. Om åklagare har väckt åtal eller bevistalan för brott som avses i 2 § första stycket 1 eller 2 a § första stycket 1 ska åklagaren, efter att domstolens dom eller slutliga beslut i målet har vunnit laga kraft, underrätta utredningsmyndigheten om domen eller beslutet. 5 § Följande myndigheter och yrkesverksamma är skyldiga att på utredningsmyndighetens begäran lämna de uppgifter som behövs för en utredning enligt denna lag: Följande myndigheter och yrkesverksamma är skyldiga att på utredningsmyndighetens begäran lämna de uppgifter som behövs för en utredning enligt 2 §: 1. myndigheter vars verksamhet berör barn, 2. andra myndigheter inom hälso- och sjukvården, annan rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet, socialtjänsten och kriminalvården, 3. anställda hos sådana myndigheter som avses i 1 och 2, 4. de som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som berör barn eller annan sådan verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område, och 4. de som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet och fullgör uppgifter som berör barn eller annan sådan verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område, och 5. de myndigheter som utövar tillsyn över de verksamheter som avses i 1-4, dock inte Riksdagens ombudsmän, Riksrevisionen och Justitiekanslern. Skyldigheten enligt första stycket gäller inte för sådan familjerådgivning som avses i 5 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453). 5 a § Följande myndigheter och yrkesverksamma är skyldiga att på utredningsmyndighetens begäran lämna de uppgifter som behövs för en utredning enligt 2 a §: 1. myndigheter som i sin verksamhet har kommit i kontakt med den kvinna eller man, vars dödsfall är aktuellt för utredning, 2. anställda hos sådana myndigheter som avses i 1, 3. de som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet och fullgör uppgifter inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område, och 4. de myndigheter som utövar tillsyn över de verksamheter som avses i 1-3, dock inte Riksdagens ombudsmän, Riksrevisionen och Justitiekanslern. Skyldigheten enligt första stycket gäller inte för sådan familjerådgivning som avses i 5 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453). 7 § En utredning skall klarlägga samtliga förhållanden som har inneburit att det avlidna barnet har varit i behov av skydd och vilka åtgärder som har vidtagits eller kunnat vidtas för att skydda barnet. En utredning enligt 2 § ska klarlägga samtliga förhållanden som har inneburit att det avlidna barnet har varit i behov av skydd och vilka åtgärder som har vidtagits eller kunnat vidtas för att skydda barnet. En utredning enligt 2 a § ska klarlägga samtliga förhållanden som har inneburit att den avlidna kvinnan eller mannen har varit i behov av skydd eller stöd och hjälp för att förändra sin situation och vilka åtgärder som har vidtagits eller kunnat vidtas för att skydda eller stödja och hjälpa henne eller honom. 1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012. 2. Vid dödsfall som har inträffat före lagens ikraftträdande får utredningar enligt 2 a § inledas utan sådan underrättelse som avses i 4 §. Sådana utredningar får endast avse fall där det genom en lagakraftvunnen dom har konstaterats att ett brott har begåtts mot en kvinna eller en man av en närstående eller tidigare närstående person och kvinnan eller mannen har avlidit med anledning av brottet. 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten Härigenom föreskrivs att 2 och 7 a §§ lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 § I denna lag avses med socialtjänst 1. verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst och den särskilda lagstiftningen om vård utan samtycke av unga eller av missbrukare, 2. verksamhet som i annat fall enligt lag handhas av socialnämnd, 3. verksamhet som i övrigt bedrivs av Statens institutionsstyrelse, 4. verksamhet hos kommunal invandrarbyrå, 5. verksamhet enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade, 6. handläggning av ärenden om bistånd som lämnas av socialnämnd enligt lagstiftning om mottagande av asylsökande m.fl., 8. handläggning av ärenden om tillstånd till parkering för rörelsehindrade, och 9. verksamhet enligt lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. 9. verksamhet enligt lagen (2007:606) om utredningar avseende vissa dödsfall. Med socialtjänst avses även tillsyn, uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och administration av verksamhet som avses i första stycket 1-9. 7 a § I sammanställningar av personuppgifter får det inte tas in känsliga personuppgifter eller uppgifter i övrigt om ömtåliga personliga förhållanden. Undantag från första stycket gäller för 1. uppgifter om åtgärder som har beslutats inom socialtjänsten som innebär myndighetsutövning och om den bestämmelse som ett sådant beslut grundar sig på, 2. uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring, 3. tillsynsverksamhet som bedrivs av Socialstyrelsen, 4. administration som bedrivs av Statens institutionsstyrelse centralt, och 5. verksamhet enligt lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. 5. verksamhet enligt lagen (2007:606) om utredningar avseende vissa dödsfall. Uppgift som avslöjar medlemskap i fackförening får aldrig tas in. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012. 1.1 2.3 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) dels att 26 kap. 1 och 15 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 26 kap. 10 a §, samt närmast före 26 kap. 10 a § en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 26 kap. 1 § Sekretess gäller inom socialtjänsten för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Med socialtjänst förstås i denna lag 1. verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst, 2. verksamhet enligt den särskilda lagstiftningen om vård av unga och av missbrukare utan samtycke, och 3. verksamhet som i annat fall enligt lag handhas av socialnämnd eller av Statens institutionsstyrelse. Till socialtjänst räknas också 1. verksamhet hos annan myndighet som innefattar omprövning av socialnämnds beslut eller särskild tillsyn över nämndens verksamhet, 2. verksamhet hos kommunal invandrarbyrå, och 1. verksamhet hos annan myndighet som innefattar omprövning av socialnämnds beslut eller särskild tillsyn över nämndens verksamhet, och 2. verksamhet hos kommunal invandrarbyrå. 3. verksamhet enligt lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. Med socialtjänst jämställs 1. ärenden om bistånd åt asylsökande och andra utlänningar, 2. ärenden om tillstånd till parkering för rörelsehindrade, 3. ärenden om allmän omvårdnad hos nämnd med uppgift att bedriva patientnämndsverksamhet, och 4. verksamhet enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Sekretessen gäller inte om annat följer av 5, 6 eller 7 §. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år. Utredningar avseende vissa dödsfall 10 a § Sekretess gäller i verksamhet enligt lagen (2007:606) om utredningar avseende vissa dödsfall för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år. 15 § Den tystnadsplikt som följer av 5 och 13 §§ inskränker rätten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter. Den tystnadsplikt som följer av 1, 3, 4 och 6 §§ inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift om annat än verkställigheten av beslut om omhändertagande, beslut om vård utan samtycke eller beslut om sluten ungdomsvård. Den tystnadsplikt som följer av 1, 3, 4, 6 och 10 a §§ inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift om annat än verkställigheten av beslut om omhändertagande, beslut om vård utan samtycke eller beslut om sluten ungdomsvård. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012. 1 3 Ärendet och dess beredning I betänkandet Att ta ansvar för sina insatser. Socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor (SOU 2006:65) föreslogs att regeringen skulle utreda förutsättningarna för att genomföra s.k. dödsfallsutredningar i de fall kvinnor mister livet på grund av våld i nära relationer. I propositionen Socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor (prop. 2006/07:38) lyfte regeringen upp frågan och hänvisade till den pågående behandlingen av förslagen i promemorian om skyddsutredningar avseende barn. Den 1 januari 2008 trädde lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. i kraft och det beslutades att Socialstyrelsen skulle vara utredningsmyndighet för utredningar enligt den lagen. Den 20 december 2007 fick Socialstyrelsen i uppdrag att utreda och analysera förutsättningarna för att införa ett system för utredningar avseende kvinnor som har avlidit med anledning av brott i nära relationer. I februari 2009 överlämnade Socialstyrelsen till regeringen en rapport med förslag till ny lag om utredningar avseende kvinnor som har avlidit med anledning av brott begångna av närstående m.m. Socialstyrelsens förslag har remissbehandlats. En sammanfattning av Socialstyrelsens rapport och dess lagförslag finns i bilaga 1 och bilaga 2. En förteckning över remissinstanser och andra som lämnat yttrande finns i bilaga 3. En remissammanställning finns tillgänglig i Socialdepartementet (S2009/1785/FST). Lagrådet Regeringen beslutade den 31 maj 2011 att hämta in Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har föreslagit vissa förtydliganden av och ändringar i lagförslagen. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. Lagrådets yttrande kommenteras närmare under avsnitt 5.2.4 och i författningskommentaren. I förhållande till det lagförslag som fanns i lagrådsremissen har två paragrafer bytt plats med varandra. Vidare har några förtydliganden och vissa redaktionella följdändringar gjorts. 4 Bakgrund Våld av närstående Våld och hot är ett problem för samhället oavsett vem som är gärningsman eller brottsoffer. När det gäller våld av någon i en nära relation eller av någon annan närstående drabbas kvinnor i högre utsträckning än män. Detsamma gäller sexuellt våld. Mäns våld mot kvinnor är ett allvarligt och omfattande samhällsproblem. Regeringen överlämnade i november 2007 en skrivelse till riksdagen med en handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer (skr. 2007/08:39). Handlingsplanen innehåller en rad åtgärder inom olika politikområden. Våld mot kvinnor är ett komplext problem som berör flera olika samhällsområden och många olika aktörer. Det är en fråga om allvarlig brottslighet och rättsväsendet är därför en viktig aktör. Det är ett hälsoproblem med många gånger omfattande fysiska och psykiska konsekvenser för såväl kvinnan som eventuella barn, varför hälso- och sjukvården spelar en viktig roll. Det är ett folkhälsoproblem. Världsorganisationen (WHO) har sedan 2002 klassificerat mäns våld mot kvinnor som en folkhälsofråga. Det är ett jämställdhetsproblem och ett av regeringens jämställdhetspolitiska delmål är att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet. Våldet leder många gånger till svåra sociala och ekonomiska problem, social isolering, svårigheter med bostadssituationen, sjukskrivning och arbetslöshet. Kommunen har ett avgörande ansvar för att den som utsatts och eventuella barn får det stöd och den hjälp som de behöver. Sverige har även genom FN:s konvention om avskaffande av alla former av diskriminering mot kvinnor (CEDAW) gjort konventionsåtaganden som är särskilt inriktade på mänskliga rättigheter för kvinnor. Det våld som utövas i en nära relation eller mot en närstående är ofta systematiskt och kontinuerligt. Våldet kan pågå under lång tid och vara ett återkommande inslag i relationen. Kvinnan hamnar i en beroendeställning och våldet intensifieras ofta när kvinnan försöker lämna mannen. Kvinnan kan ha mycket svårt att ta sig ur relationen på egen hand, särskilt om det finns barn i familjen. Liknande problematik förekommer när det gäller hedersrelaterat våld. Denna typ av våld begås också många gånger av närstående men har särskilda kännetecken, t.ex. utövas det ofta kollektivt och det kan finnas fler förövare av båda könen. Våldet är ofta kollektivt sanktionerat och utförs många gånger av familjen och den närmaste omgivningen. En kvinna eller en man som drabbats av våld av närstående behöver många gånger omfattande skydd och stöd från samhället eller hjälp av ideella organisationer för att komma ur sin situation och klara av att gå vidare i livet. För de barn som tvingas växa upp i dessa miljöer följer en stor otrygghet. Barnen utsätts ofta själva för våld eller tvingas bevittna våldet. De kan också behöva leva skyddade eller gömda och under stark press om hot och våld under långa perioder. Det är därför viktigt att uppmärksamma barnen och de särskilda behov som de kan ha och som kan vara helt andra än mammans. Det är emellertid viktigt att påpeka att även män drabbas av denna typ av våld, både av en annan man eller av en kvinna, även om det inte alls är i samma omfattning. När en kvinna eller man dödas av en make, sambo, pojkvän, flickvän eller av en annan närstående är det fråga om en väldigt allvarlig form av våld. Även om det inte är lika vanligt förekommande att män avlider till följd av brott begångna av närstående så är t.ex. partnervåld i samkönade relationer ett problem som samhället måste uppmärksamma och vidta åtgärder för att förhindra. Det dödliga våldet har ofta föregåtts av hot och våld under lång tid och samhällets aktörer har inte sällan känt till detta. Samhällets aktörer har ett ansvar Flera av samhällets aktörer har ett ansvar för att agera när en kvinna eller en man utsätts för våld eller andra övergrepp av sin partner eller någon annan närstående och behöver skydd eller stöd och hjälp för att förändra sin situation. Det handlar till exempel om myndigheter inom rättsväsendet (polis, åklagare och domstol), socialtjänsten, hälso- och sjukvården (sjukhusvård, öppenvård, psykiatri, tandvård), Migrationsverket, Skatteverket och skolan. Kvinno- och brottsofferjourernas verksamhet är ett viktigt komplement i detta sammanhang. Stora delar av socialförsäkringssystemet berörs också eftersom våldet kan leda till ekonomisk utsatthet, långvarig sjukskrivning eller arbetslöshet. Både myndigheten som sådan och den enskilda tjänstemannen har ett ansvar. En väl fungerande samverkan mellan berörda myndigheter och andra aktörer, både på en övergripande nivå och i enskilda ärenden, är ur många aspekter en förutsättning för att en våldsutsatt kvinna eller man ska kunna få det skydd, stöd och hjälp hon eller han behöver. Samarbetet måste ske med kunskap om och respekt för varje myndighets uppdrag och kompetens. I detta sammanhang spelar länsstyrelsen en viktig roll. Socialtjänstens ansvar Kommunen ansvarar för socialtjänsten inom sitt område och har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver, enligt 2 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL. Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och för sin livsföring i övrigt (4 kap. 1 § SoL). Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå och biståndet ska utformas så att det stärker hennes eller hans möjligheter att leva ett självständigt liv. I 5 kap. 11 § SoL påtalas socialnämndens ansvar för alla brottsoffer och deras anhöriga som är i behov av stöd och hjälp. Socialnämnden har ett särskilt ansvar för att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp av närstående får det stöd och den hjälp som de behöver för att förändra sin situation. Detta ansvar omfattar även barn som bevittnat våld. Bestämmelsen tydliggör nämndens ansvar för att våldsutsatta kvinnor får de insatser som de har behov av med anledning av våldet, när beslut fattas om det bistånd som den enskilde har rätt till enligt 4 kap. 1 § SoL. Det kan t.ex. handla om boende till skydd och stöd, rådgivande och stödjande samtal, kontakter med polismyndigheten och ekonomiskt bistånd. Insatserna ska vara av god kvalitet (3 kap. 3 § SoL). Till socialtjänstens uppgifter hör också att bedriva uppsökande verksamhet (3 kap. 1 § SoL). Får nämnden kännedom om förhållanden som kan föranleda någon åtgärd ska nämnden vända sig till den saken berör, upplysa om vad som blivit känt och föreslå stöd och hjälpinsatser som kan vara lämpliga (11 kap. 1 § SoL). Socialtjänsten ska alltid göra en individuell bedömning i det enskilda fallet. Socialstyrelsen har tagit fram allmänna riktlinjer för socialnämndens arbete med våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld (SOSFS 2009:22) samt bedömningsinstrument som syftar till att göra bedömningen mer enhetlig och rättssäker. Hälso- och sjukvårdens ansvar Hälso- och sjukvårdens ansvar styrs bl.a. av hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), förkortad HSL. Bestämmelsen i 2 § HSL ger uttryck för det översiktliga målet en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Landstingens och kommunernas specifika åligganden regleras genom de efterföljande paragraferna i samma lag. Särskilda bestämmelser om hälso- och sjukvård finns även i lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl., till vilken 4 § tredje stycket HSL hänvisar. Vid Uppsala universitet finns Nationellt centrum för kvinnofrid, NCK, som är ett kunskaps- och resurscentrum som arbetar med att höja kunskapen på nationell nivå om mäns våld mot kvinnor och utveckla metoder för omhändertagande av våldsutsatta kvinnor. Mäns våld mot kvinnor har betydande konsekvenser för den kroppsliga och psykiska hälsan. Varje år besöker mellan 12 000 och 14 000 kvinnor öppenvården till följd av våld från en partner (Socialstyrelsens Folkhälsorapport 2009). I första hand söker sig de kvinnor som har utsatts för våld till akutmottagningen, de kirurgiska och ortopediska klinikerna, kvinnokliniken, öronkliniken och barnkliniken. Även primärvården, psykiatrin och alkoholkliniken berörs. Sjukvården möter ofta kvinnan i det första akuta skedet. Därför är det viktigt att berörd personal har kunskap om problematiken, om sjukvårdens ansvar och kan uppmärksamma kvinnans behov av skydd, stöd och hjälp på grund av våldet. Utsatta kvinnor behöver få adekvat hjälp och hänvisning till rätt instans. Kvinnorna berättar inte alltid om misshandel och hot som ligger bakom de symptom de söker för. Oklara symptom kan dölja övergrepp som kvinnan berättar om först när hon känner förtroende för den person hon möter. Till sjukvårdens uppgifter hör bl.a. att genomföra kroppsundersökning, ta prover, dokumentera skada och fastställa dess grad, bedöma smärtupplevelse och behov av behandling, samt erbjuda behandling. Uppgifter om skador, sjukdomar eller andra förhållanden kan vara av stor betydelse vid en utredning om brott. Rättsväsendet Polisen ska upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Det framgår av 1 § polislagen (1984:387), förkortad PL. Enligt 2 § 1 och 4 PL hör det till polisens uppgifter bl.a. att förebygga brott och att lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen. Bestämmelser om polismyndigheternas lokala personsäkerhetsverksamhet finns i Rikspolisstyrelsens föreskrifter (RPSFS 2009:16, FAP 480-3). Polisens personsäkerhetsarbete ska utgå ifrån en hot- och riskbedömning. En hotad eller misshandlad kvinna eller man kan t.ex. få s.k. trygghetspaket av polisen. Våld och hot mot kvinnor, liksom våldtäkt, faller under allmänt åtal. I rättegångsbalken finns bestämmelser om när en förundersökning ska inledas. Där anges att en förundersökning ska inledas så snart det på grund av en angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. En förundersökning ska inte inledas om det t.ex. är uppenbart att brottet inte går att utreda (23 kap. rättegångsbalken). Enligt 13 a § förundersökningskungörelsen (1947:948) har polisen en skyldighet att informera brottsoffer om vilka myndigheter, organisationer och andra som kan lämna stöd och hjälp. En person som har blivit utsatt för våldsbrott kan ha rätt till ett målsägandebiträde. Önskemål om detta framställs via polis eller åklagare till tingsrätten. En kvinna eller en man som har blivit hotad eller misshandlad kan ansöka om och under vissa omständigheter beviljas besöksförbud. Reglerna om detta finns i lagen (1988:688) om besöksförbud. Beslut om besöksförbud fattas av åklagare. Även i mål om äktenskapsskillnad kan besöksförbud aktualiseras. Sådant beslut fattas av domstol. I sammanhanget bör uppmärksammas att regeringen har beslutat om en proposition där det föreslås ändringar i reglerna om besöksförbud (prop. 2010/11:45). I propositionen föreslås bl.a. att uttrycket besöksförbud ska ersättas med kontaktförbud. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 oktober 2011. Skyddade personuppgifter En person som utsatts för våld, hot om våld, förföljelse eller andra trakasserier kan få sina personuppgifter skyddade på olika sätt. Skyddade personuppgifter är en samlingsrubrik som används för de olika skyddsåtgärderna sekretessmarkering, kvarskrivning och fingerade personuppgifter. Frågor gällande sekretessmarkering i Skatteverkets folkbokföringsdatabas hanteras av Skatteverket. Sekretessmarkering är sådan särskild anteckning som avses i 5 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL (jfr hemligstämpling). Markeringen utgör inte någon slutlig prövning av sekretessfrågan utan är enbart en varningsignal om att det kan finnas hinder mot att lämna ut uppgifterna och att det därför bör göras en noggrann prövning vid en begäran om att få ut uppgiften. Vid avisering ur folkbokföringsdatabasen till andra myndigheter överförs uppgiften om sekretessmarkering tillsammans med övriga uppgifter om personen. Den mottagande myndigheten gör sedan vid en begäran om utlämnande av uppgifter om personen en sekretessprövning enligt de för den myndigheten gällande sekretessbestämmelserna. Kvarskrivning regleras i 16 § folkbokföringslagen (1991:481). Skatteverket kan besluta att medge en person att vid flyttning vara folkbokförd på den gamla folkbokföringsorten. Vid kvarskrivning framgår inte den verkliga bostadsorten av folkbokföringsdatabasen, och sprids därför inte till andra myndigheter vid avisering. Den gamla adressen tas bort och personen registreras som "på församling skriven". Skattekontorets adress anges som särskild postadress. Det som aviseras till andra myndigheter är en flyttning där personen blivit "på församling skriven" och den särskilda postadressen. All post går till skattekontoret som har den faktiska adressen manuellt förvarad och kan vidarebefordra posten. Ofta har den som är kvarskriven också en sekretessmarkering (som i förekommande fall aviseras). Fingerade personuppgifter innebär att en ny identitet skapas och de tidigare uppgifterna avregistreras. Beslut om detta meddelas av Stockholms tingsrätt efter ansökan av Rikspolisstyrelsen (i prop. 2010/11:119 Domstolars handläggning av ärenden föreslås att beslut i stället ska fattas av Rikspolisstyrelsen och att förslaget ska träda i kraft den 1 oktober 2011). Frivilligorganisationer Det finns vissa personer som utsatts för hot och våld som av olika skäl inte vill vända sig till socialtjänsten eller andra myndigheter. För dessa är frivilligorganisationernas arbete av avgörande betydelse och ett viktigt komplement till myndigheterna. Socialnämnden har också en möjlighet att bevilja bistånd där insatser utförs av en frivilligorganisation. Även om socialtjänsten i det enskilda fallet bedömer att frivilligorganisationen är mest lämpad att utföra insatsen har nämnden bl.a. ansvar för att insatsen är av god kvalitet enligt 3 kap. 3 § SoL. En utsatt kvinna eller man och dennes eventuella barn kan behöva skydd, stöd och hjälp på lång sikt och flera olika insatser kan behöva samordnas. Det är därför viktigt att kommunen noga följer upp och utvärderar alla insatser, även de som utförs av ideella frivilligorganisationer. Stora kostnader för samhället Socialstyrelsen gjorde 2006 en samhällsekonomisk analys av kostnaderna för våld mot kvinnor (Kostnader för våld mot kvinnor. En samhällsekonomisk analys, Socialstyrelsen 2006). I analysen konstaterades att denna typ av våld medför stora kostnader för samhället. De samhällsekonomiska kostnaderna uppskattades till 2 695-3 300 miljoner kronor per år. Dessa kostnader fördelar sig på direkta kostnader om 1 978-2 536 miljoner kronor varav för sjukvård 21-38 miljoner kronor, rättsväsendet 1 098-1 189 miljoner kronor, socialtjänsten 706-1 149 miljoner kronor, kvinno- och brottsofferjourer 73-79 miljoner kronor och för motsvarande insatser i offentlig regi och stöd till behandling av män till cirka 44 miljoner kronor. Centrala myndigheters samlade kostnader beräknas till 17-18 miljoner kronor och Försäkringskassans kostnader för handläggning till cirka 19 miljoner kronor per år. De indirekta kostnaderna uppskattas till totalt 717-764 miljoner kronor. Värdet av produktionsbortfallet uppskattas till 679-720 miljoner kronor och värdet av ideellt arbete till 38-44 miljoner kronor. Transfereringar har uppskattats till 690 miljoner kronor, varav sjukpenning uppskattats till 347 miljoner kronor. Transfereringar gällande ekonomiskt bistånd har uppskattats till 378 miljoner kronor och brottsskadeersättning till 10 miljoner kronor. Utöver detta finns även andra kostnader, till exempel kostnader för tandvård, läkemedel, barnens skador, smärta och lidande och psykiatrisk vård, som i sammanhanget inte kunde beräknas men som kan uppgå till mycket höga belopp. Statistik och kunskap Antalet kvinnor som avlidit på grund av dödligt våld i nära relationer har varierat mellan 11 och 20 per år under åren 1990-2009. Under 1970-talet blev i genomsnitt 21 kvinnor per år offer för dödligt våld i nära relationer. Under åren 1990-2009 minskade det dödliga våldet till i genomsnitt 17 kvinnor per år. Motsvarande siffra för män under samma tidsperiod är i genomsnitt 4 män per år. I förhållande till befolkningsutvecklingen innebär det, när det gäller antalet kvinnor, en minskning med cirka 20-30 procent. Det finns flera olika orsaker till denna minskning, bland annat att samhället på olika sätt uppmärksammat problemet och tagit initiativ till åtgärder för att skydda och stödja kvinnor. Statistiken utgår från de polisanmälda fall av våld som har lett till döden och som av rättsväsendet slutligen bedömts som kriminellt dödligt våld. (Brottsförebyggande rådets rapport om utvecklingen av dödligt våld mot kvinnor i nära relationer [Brå-rapport 2007:6] samt Mikael Rying, kriminolog vid Mittuniversitetet, 2011-04-13). Utvidgar man begreppet till att omfatta även personer som dödats av en annan gärningsman i familjen än en partner eller en tidigare sådan, visar det sig att under åren 1990-2007 har i genomsnitt per år 29 personer, 21 kvinnor och 8 män, dödats (Mikael Rying, kriminolog vid Mittuniversitetet, 2011-04-13). För både de ca 5 män och 4 kvinnor som varje år dödas av en annan familjemedlem än en partner eller tidigare partner är det vanligast att gärningspersonen är deras barn eller styvbarn (Sven Granath, forskare på Brå, 2001-05-27) I Brå:s rapport om utvecklingen av dödligt våld mot kvinnor i nära relationer (Brå-rapport 2007:6) konstateras vidare att det är vanligt att gärningsmannen redan före det aktuella brottstillfället har hotat och misshandlat kvinnan. I nära hälften av fallen var det känt att kvinnorna varit utsatta för hot och våld från gärningsmannen. Omkring 40 procent av dessa hot var polisanmälda. Det innebär att samhället känt till flera av de fall som sedan lett till dödligt våld. Det finns också viktig kunskap om gärningsmannen (samma Brå-rapport som ovan) som är betydelsefull i samband med att man identifierar riskerna för dödligt våld. Av Brå:s rapport framgår att det framför allt var socialt marginaliserade män som begick dessa brott. Majoriteten var kriminellt belastade sedan tidigare (60 procent), en stor andel var arbetslösa eller förtidspensionärer (50 procent), nära 40 procent var missbrukare av alkohol. En stor andel (90 procent) av gärningsmännen var psykiskt sjuka eller hade annan psykiatrisk problematik. Totalt 25 procent av gärningsmännen begick självmord i samband med brottet. Detta innebär att de kvinnor som dödats levt i svåra miljöer. Det konstateras även att dödligt våld i nära relationer vanligtvis sker i samband med att kvinnan vill separera från mannen. Det finns enligt rapporten två tydliga riskgrupper som utgör 60 procent av gärningsmännen: psykiskt sjuka och självmordsbenägna män. När det gäller kvinnor som utsätter män för dödligt våld i nära relationer har kvinnan ofta tidigare utsatts för våld av mannen. Denna typ av fall är också mer missbruksrelaterade, både när det gäller offer och gärningsmän (Mikael Rying, artikel i Apropå nr 4/2010). Behov av förändringar Att det i Sverige fortfarande dödas ett stort antal kvinnor, och även män, varje år på grund av våld av sin partner eller en annan närstående och att samhället i flera av dessa fall känt till att det finns ett behov av skydd och stöd är oacceptabelt. Samhället måste ta sitt ansvar och göra allt som är möjligt för att förhindra att denna typ av brott kan begås. För regeringen är det en målsättning att alla ska kunna leva i trygghet och säkerhet. Det finns redan i dag olika regelsystem för att klarlägga om en myndighet eller en tjänsteman vid en myndighet inte har uppfyllt de krav som åvilar dem enligt lag. Detta ansvar ligger främst på statliga och kommunala tillsynsmyndigheter. Sedan den 1 juli 2011 är var och en som fullgör uppgifter inom socialtjänsten eller vid Statens institutionsstyrelse (SiS) också skyldig att rapportera om missförhållanden, eller påtagliga risker för missförhållanden, i enskilda fall inom sin verksamhet (se Lex Sarah och socialtjänsten - förslag om vissa förändringar, prop. 2009/10:131). Ett missförhållande eller en påtaglig risk för missförhållande ska dokumenteras, utredas och avhjälpas eller undanröjas utan dröjsmål. Detsamma gäller för personer som arbetar inom hälso- och sjukvården enligt anmälningsskyldigheten enligt Lex Maria (se Patientsäkerhet och tillsyn, prop. 2009/10:210). Men ansvaret för att på ett samlat och övergripande sätt analysera de fall där samhällets brister har inneburit att kvinnor eller män avlidit med anledning av brott begångna av närstående eller tidigare närstående person tillgodoses inte av befintliga kontrollsystem. För att uppnå detta krävs att kunskaperna om systembristerna samlas och sammanställs systematiskt. Att ta fram och förmedla sådana kunskaper fordrar ett separat och kompletterande utredningssystem på samma sätt som i dag finns när det gäller barn som avlidit med anledning av brott. Med dessa kunskaper kan arbetet med att skydda och stödja våldsutsatta kvinnor och män samt eventuella barn förbättras och insatser vidtas i ett tidigt skede. 5 Överväganden och förslag 5.1 Ett utredningssystem för kvinnor och män som har avlidit med anledning av brott av närstående eller tidigare närstående personer införs Regeringens förslag: Bestämmelser om utredningar avseende kvinnor och män som har avlidit med anledning av att ett brott har begåtts av närstående eller tidigare närstående personer ska föras in i lagen om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. Lagen benämns i stället lagen om utredningar avseende vissa dödsfall. Bestämmelserna ska vara könsneutrala i fråga om såväl gärningsman som offer. Rapportens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt rapporten ska det inrättas en ny separat lag som endast avser utredningar av kvinnor som har avlidit med anledning av brott begångna av närstående. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva till förslaget om ett nytt utredningssystem och en ny lagstiftning. Flera instanser: Kammarrätten i Göteborg, Karlstads universitet, Stockholms läns landsting och Föreningen Sveriges Socialchefer (FSS) ifrågasätter nödvändigheten av att skapa en ny separat lag specifikt för kvinnor som avlidit till följd av brott begångna av närstående när det finns en lag (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m., förkortad LuB, som nästan ordagrant överensstämmer med den föreslagna lagtexten. Instanserna förordar i stället att LuB utvidgas så att den också omfattar kvinnor. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) anser att bestämmelserna i den föreslagna lagen och LuB så långt som möjligt bör vara likalydande för att undvika tolkningsproblem. Även Riksdagens ombudsmän (JO) påpekar att den föreslagna lagen, både till sin konstruktion och till sitt innehåll, i stor sett motsvarar LuB. Lunds universitet poängterar vikten av att reglerna för utredningar som rör barn bör harmonieras med reglerna för utredningarna som rör kvinnor. Detta för att skapa förutsättningar för likabehandling och att ge möjligheter till positiv korsbefruktning i det praktiska arbetet. Några av instanserna menar att man borde avvakta resultatet från en utvärdering av LuB innan utredningsverksamheten vidgas. JO menar att man borde avvakta med en utvidgning av systemet till dess att effekterna av LuB närmare har utvärderats och kan således inte på föreliggande underlag tillstyrka förslaget. Även Rikspolisstyrelsen anser att effekterna av LuB borde utvärderas innan en ny lagstiftning träder i kraft. Totalt sju remissinstanser ifrågasätter att utredningsplikten inte kommer att gälla då offret är en man. Några av instanserna vill därför att författningstexterna arbetas om så att de blir könsneutrala, alternativt pekar på vikten av att det framöver byggs upp ett motsvarande system för manliga brottsoffer. Örebro tingsrätt anser att varje dödsfall med anledning av brott begånget av närstående förtjänar en allsidig utredning, oavsett den avlidnas könstillhörighet. En lagstiftning som innebär att principiellt olika utredningsåtgärder vidtas beroende på offrets kön utgör enligt tingsrätten ett obefogat avsteg från huvudregeln om jämställdhet mellan könen. Migrationsverket påpekar att den föreslagna lagstiftningen kommer att omfatta kvinnor som har levt tillsammans med en annan kvinna men inte män som har levt tillsammans med en annan man och konstaterar att även män som lever i heterosexuella relationer kan utsättas för dödligt våld. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) stödjer utredningens förslag men betonar vikten av att det tillskapas ett motsvarande system för manliga brottsoffer. Mord begångna av närstående kan ha såväl manliga som kvinnliga brottsoffer och det är viktigt, menar MSB, att samhälleliga stödinsatser kan stötta alla brottsoffer oavsett kön. Även Rikspolisstyrelsen efterfrågar en könsneutral lag. Länsstyrelsen i Östergötland anser att lagen bör vara könsneutral även när det gäller offren. Även om det inte är lika vanligt förekommande att män avlider till följd av brott begångna av närstående så vet vi att t.ex. partnervåld i homosexuella relationer är ett problem. Länsstyrelsen betonar att det är viktigt att vi har ett förebyggande system som kan fungera för alla medborgare oavsett kön. Även Diskrimineringsombudsmannen och Ungdomsstyrelsen framhåller vikten av att i framtiden uppmärksamma mäns våld mot män och skapa ett könsneutralt utredningssystem som omfattas av samtliga individer som avlider med anledning av brott begångna av närstående. Skälen för regeringens förslag Behovet av utredningar avseende personer som avlider med anledning av brott av närstående eller tidigare närstående personer I Sverige avlider varje år i genomsnitt 29 personer, 21 kvinnor och 8 män, på grund av våld av närstående. Det är vanligt att gärningsmannen redan före det aktuella brottstillfället har hotat och misshandlat offret. Det är angeläget att få fram kunskap så att samhället kan göra allt för att undvika att liknande händelser uppstår igen. Sedan den 1 januari 2008 finns en lag om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. (LuB). I likhet med vad som anfördes vid införandet av denna lag (prop. 2006/2007:108. s. 20) anser regeringen att samhällets ansvar också när det gäller personer som utsatts för våld av närstående är tydligt och omfattande. Detta ansvar sträcker sig längre än att enbart ingripa mot den som begår brott och att övervaka att myndigheter och tjänstemän vid myndigheter följer lagar, andra författningar och även i övrigt uppfyller sina skyldigheter. Samhället har också ett förebyggande ansvar och ska göra allt som är möjligt för att förhindra att denna typ av våld uppstår. Det föreslagna utredningssystemet förväntas på ett samlat sätt kunna inhämta kunskap om orsakerna till att dessa brott begås samt förmedla kunskapen på ett effektivt sätt. Dessa kunskaper kan fungera som ett underlag och stöd i arbetet för att skydda, stödja och hjälpa den som utsatts och på så sätt minska risken för att något liknande händer igen. Utredningsverksamheten bör regleras i lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. och vara könsneutral I rapporten föreslås att det ska inrättas en ny särskild lag som ska avse utredningar av kvinnor som har avlidit med anledning av brott begångna av närstående. Socialstyrelsen poängterar i rapporten att lagens konstruktion så långt möjligt bör motsvara LuB och lämnar ett i princip likalydande förslag till lag för kvinnor som den lagstiftning som redan gäller för barn. Myndigheten föreslår däremot inte en ny förordning för den aktuella utredningsverksamheten. I stället föreslås att nödvändiga förordningsbestämmelser tas in i förordningen (2007:748) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. Flera remissinstanser har ifrågasatt nödvändigheten av att skapa en ny separat lag specifikt för kvinnor som har avlidit med anledning av brott begångna av närstående när det finns en lag (LuB) som nästan ordagrant överensstämmer med den föreslagna lagtexten. Regeringen instämmer i detta och bedömer att LuB i stället bör utvidgas så att den omfattar även kvinnor. En samlad lagstiftning undviker otydligheter och eventuella oklarheter om vilken lag som ska gälla. Regeringen anser dessutom att lagen bör vara könsneutral med avseende på såväl gärningsman som offer. I rapporten föreslås att lagen ska vara könsneutral såvitt avser gärningsmannen men inte avseende offret. Flera remissinstanser ifrågasätter att lagen inte är könsneutral även vad gäller offret och menar ett förebyggande utredningssystem bör fungera för alla medborgare oavsett kön. Örebro tingsrätt anser till exempel att varje dödsfall med anledning av brott begånget av närstående förtjänar en allsidig utredning, oavsett den avlidnas könstillhörighet. En lagstiftning som innebär att principiellt olika utredningsåtgärder vidtas beroende på offrets kön utgör enligt tingsrätten ett obefogat avsteg från huvudregeln om jämställdhet mellan könen. I Sverige avlider varje år i genomsnitt 21 kvinnor på grund av våld av närstående. Motsvarande antal för män är i genomsnitt 8 män per år. Det dödliga våldet är ofta slutet av en längre period av systematiskt hot och våld. Denna typ av våld drabbar både kvinnor och män, t.ex. i homosexuella relationer. Utredningsverksamheten ska även omfatta hedersrelaterat våld. Det hedersrelaterade våldet utövas av förövare av båda könen och offren kan vara både kvinnor och män. Ett sådant utredningssystem som föreslås syftar till att utifrån ett helhetsperspektiv försöka förstå orsakerna till att någon avlider på grund av ett brott som begås av en närstående samt att ge information om hur samhällets skyddsnät fungerar och att öka kunskaperna om våld mot närstående så att förebyggande åtgärder, utredningar, insatser och samarbete kan förbättras. Den ökning av antalet ärenden som en utvidgning av verksamheten till att omfatta även män som är brottsoffer för denna typ av våld skulle innebära bedöms som marginell. Samtidigt bedöms en vidare omfattning kunna ge en betydligt mer nyanserad bild av problemet och bidra till en bättre analys av vilka förhållanden som brister. Det underlag som kommer fram av utredningen och som kan ligga till grund för utveckling av forskning, utbildning, metodutveckling och lagstiftning bör vara så uttömmande som möjligt eftersom samhällets insatser i möjligaste mån bör bygga på ett system som stödjer alla brottsoffer oavsett kön. Att lagstiftningen bör hållas könsneutral med avseende på såväl gärningsman som offer kan även motiveras utifrån principerna om allas likhet inför lagen och jämställdhet mellan könen. Några remissinstanser har påpekat att man borde avvakta en utvidgning av lagen till dess den nuvarande utredningsverksamheten avseende barn har utvärderats. Regeringen anser att det är angeläget att så snart som möjligt komma igång med den föreslagna utredningsverksamheten avseende kvinnor och män som avlidit med anledning av brott begångna av närstående. Eftersom den nuvarande utvärderingsverksamheten avseende barn omfattar så pass få barn varje år kan det vara svårt att genomföra en relevant utvärdering inom överskådlig tid. Regeringen avser däremot att noga följa utvecklingen och utvärdera effekterna av utredningsverksamheten som helhet (se närmare under avsnitt 5.5.) 5.2 Utredningsverksamheten 5.2.1 Avgränsning Regeringens förslag: En utredning ska genomföras när ett brott har begåtts mot en kvinna eller en man av en närstående eller tidigare närstående person och kvinnan eller mannen har avlidit med anledning av brottet eller det annars finns särskilda skäl att utreda dödsfallet. Det ska också finnas särskild anledning att anta att dödsfallet har samband med något förhållande som har inneburit att kvinnan eller mannen varit i behov av skydd eller stöd och hjälp för att förändra sin situation. En utredning får även genomföras när en kvinna eller en man har avlidit utomlands, om hon eller han vid dödsfallet var svensk medborgare eller hade hemvist i Sverige. Rapportens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. I rapporten föreslås att begreppet "men" ska bytas ut mot "nackdel". Enligt rapporten bör även en utredning genomföras i fall där ett brott har förövats, men det inte går att finna någon misstänkt, dvs. i fall där förundersökningen har lagts ned med hänvisning till att spaningsresultat saknas. Även fall där ett brott har begåtts, men där förundersökningen har lagts ned för att det inte går att bevisa att någon som är misstänkt för brottet har begått detta, ska utredas, dvs. fall där förundersökningen har lagts ned med motiveringen att brott inte kan styrkas. Remissinstanserna: Totalt tolv remissinstanser har kommenterat ett eller flera av rapportens förslag till användning av vissa begrepp. Elva av de tolv instanserna, Åklagarmyndigheten, Barnombudsmannen, Diskrimineringsombudsmannen, Kriminalvården, Länsstyrelsen i Västra Götaland, Karlstads universitet, Nationellt centrum för kvinnofrid vid Uppsala universitet, Landstinget Gävleborg, Malmö kommun, Sveriges kvinnojourers riksförbund och Akademikerförbundet är positiva till förslaget att byta ut "i nära relationer" mot "närstående". Lunds universitet menar dock att begreppet närstående är för oklart. Åklagarmyndigheten och Karlstads universitet motsätter sig ett utbyte av "i anledning av" till "med anledning av" och pekar på att "i anledning av" är ett väl inarbetat juridiskt begrepp. Övriga remissinstanser som yttrat sig är positiva till detta förslag. Åklagarmyndigheten, Kriminalvården samt Länsstyrelsen i Västra Götalands län anser att begreppet "men" inte bör bytas ut mot "nackdel" eftersom de menar att "nackdel", till skillnad från "men" saknar en tydlig juridisk innebörd och att "men" är väl etablerat i författningssammanhang. Totalt femton remissinstanser har kommenterat utredningens förslag om vilka fall som bör utredas: Örebro tingsrätt, Barnombudsmannen, Brottsoffermyndigheten, Diskrimineringsombudsmannen, Kriminalvården, Migrationsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Rikspolisstyrelsen, Ungdomsstyrelsen, Länsstyrelsen i Östergötland, Karlstads universitet, Malmö kommun, Sigtuna kommun, Växjö kommun och Sveriges kvinnojourers riksförbund. Synpunkterna handlar i huvudsak om tre aspekter av lagförslaget; att lagen ger möjlighet att utreda dödsfall som inträffat utomlands, att lagstiftningen inte är könsneutral avseende offren (se närmare ovan under avsnitt 5.1) samt förslaget att kvinnor som tagit sitt liv till följd av psykisk misshandel inte bör omfattas av utredningssystemet. Remissinstanserna är överlag positiva till att lagen ger möjlighet att utreda dödsfall som har inträffat utomlands. Länsstyrelsen i Östergötland anser dock att skrivningen i lagförslaget bör vara starkare och i stället bör formuleras så att en utredning bör, i stället för får, genomföras när en kvinna har avlidit utomlands. Fyra remissinstanser är kritiska till att kvinnor som har tagit sitt liv till följd av psykisk misshandel inte omfattas av utredningssystemet. Barnombudsmannen konstaterar t.ex. att det finns klara samband mellan kvinnor som har erfarenheter av våld och självmordstankar samt att psykisk misshandel ofta utgör ett förstadium till fysiskt våld. Malmö kommun och Sigtuna kommun menar att målgruppen för utredningen även bör inkludera kvinnor som tar sitt eget liv, oavsett om de utsatts för psykisk misshandel eller inte. Även Sveriges kvinnojourers riksförbund anser att kvinnor som tagit sitt eget liv på grund av psykisk misshandel bör omfattas eftersom man annars riskerar att missa de s.k. balkongflickorna som efter påtryckningar och grov psykisk misshandel tagit sina liv. Skälen för regeringens förslag Begrepp och definitioner I rapporten föreslås att begreppet "närstående" ska användas i stället för begreppet "i nära relation" eftersom det förra även omfattar kvinnor som avlidit på grund av brott av andra än sin före detta eller nuvarande partner, t.ex. även föräldrar och andra nära släktingar. Det innebär bl.a. att den som avlidit på grund av brott med hedersrelaterad karaktär omfattas. Regeringen delar denna ståndpunkt. Med begreppet i nära relation avses normalt att gärningsmannen vid brottstillfället var eller hade varit make, maka, sambo, pojkvän eller flickvän till offret. Denna omfattning är alltför begränsad för att uppnå syftet med utredningarna. För att uppnå syftet med utredningsverksamheten bör till exempel även kvinnor och män som utsatts för hedersrelaterat våld omfattas. Begreppet närstående förekommer i ett stort antal författningar, t.ex. 4 kap. 4 a § och 29 kap. 2 § brottsbalken, förkortad BrB, 36 kap. 3 § rättegångsbalken, 2 kap. 22 § inkomstskattelagen (1999:1229), 5 kap. 11 § socialtjänstlagen (2001:453), 21 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och 3 kap. 4 § patientsäkerhetslagen (2010:659). Dessa bestämmelser tillgodoser skilda skyddsintressen och den avsedda innebörden av begreppet varierar. I vissa fall framgår det uttryckligen av själva lagregleringen eller av lagmotiven att begreppet i fråga om fysiska personer avsetts vara tillämpligt endast på släktingar, gifta och sambor, medan det i andra fall framgår av lagmotiven eller sammanhanget att en vidare tolkning är åsyftad. I 4 kap. 4 a § BrB används begreppet närstående eller tidigare närstående person. Av uttalanden i lagmotiven till denna bestämmelse (prop. 1997/98:55 s. 78 f.) framgår att den har tillkommit för att markera allvaret i sådan brottslighet som riktar sig mot personer i nära relationer och som präglas av att den sammantagen är avsedd att systematiskt kränka den utsatta personen. Utmärkande för de straffvärda förfaranden som bestämmelsen är avsedd att skydda anges vara att kränkningarna, till skillnad från kränkningar av grannar eller andra mer ytliga bekanta, kan pågå under en längre tid utan att de upptäcks av andra och att de sällan anmäls av den kränkta personen på grund av de känslomässiga bindningar som finns mellan denna och gärningsmannen. Dessutom pågår kränkningarna inte sällan i hemmet där personen borde kunna känna sig trygg och säker. I lagmotiven till 4 kap. 4 a § första stycket BrB förekommer ingen uttömmande precisering av begreppet närstående eller tidigare närstående person, men det anges (a. prop. s. 132.) att härmed "i första hand" avses en person med vilken gärningsmannen har eller har haft ett förhållande. Som exempel härpå nämns någon som är eller har varit gift med gärningsmannen eller som sammanbor eller har sammanbott med denne under äktenskapsliknande förhållanden. Begreppet anges vidare omfatta personer som är närstående på annat sätt, varvid som exempel nämns mor eller far, syskon samt barn till gärningsmannen och barn till en person som gärningsmannen bor eller har bott tillsammans med. Slutligen anges att det normalt innebär att gärningsmannen och den kränkta bor eller har bott tillsammans. Av en dom från den 27 februari 2004 från Högsta domstolen (NJA 2004 s. 97) framgår att närståendebegreppet i 4 kap. 4 a § första stycket BrB även omfattar sådana personer som utan att vara gifta eller sambor lever i ett fast förhållande med varandra. I 29 kap. 2 § BrB finns en uppräkning av försvårande omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av en gärnings straffvärde. Enligt punkt 8 anses som försvårande omständighet om brottet varit ägnat att skada tryggheten och tilliten hos ett barn i dess förhållande till en närstående person. I lagmotiven till denna bestämmelse (prop. 2002/03:53 s. 111) anförs att skyddet enligt den nya straffskärpningsgrunden inte är begränsat till bara de fall där brottet riktats direkt mot ett barn utan också omfattar sådana fall där ett barn bevittnar - ser eller hör - t.ex. att en förälder blir slagen av den andre föräldern eller av någon annan närstående till barnet. Till närståendekretsen hör främst barnets mor eller far eller fosterföräldrar men även samboförhållanden hör givetvis hit. Normalt sett har barn dock en nära och förtroendefull relation även till andra vuxna än de som mer direkt ingår i familjen, såsom t.ex. mor- och farföräldrar, mostrar och fastrar. Även dessa bör omfattas av bestämmelsen. Regeringen anser att den föreslagna utredningsverksamheten bör omfatta den krets av närstående eller tidigare närstående personer som avses i såväl 4 kap. 4 a § som 29 kap. 2 § 8 BrB. Till närståendekretsen hör således främst en person som den avlidna kvinnan eller mannen har eller har haft ett fast förhållande med och kvinnans eller mannens mor, far, fosterföräldrar och syskon. Vidare hör till denna krets barn till den avlidna kvinnan eller mannen och barn till en person som kvinnan eller mannen har bott tillsammans med eller levt i ett fast förhållande med. Även t.ex. mor- och farföräldrar, mostrar, morbröder, fastrar och farbröder omfattas av bestämmelsen. Vidare föreslås i rapporten att formuleringen "med anledning av" brott bör användas i stället för "i anledning av" brott. Enligt Språkrådet är "med anledning av" det normala uttrycket i modern svenska. Uttrycket "i anledning av" uppfattas enligt Språkrådet som ålderdomligt och är för många yngre personer rent av ett okänt uttryckssätt. Regeringen stödjer därför detta förslag och förordar uttrycket "med anledning av brott". I rapporten föreslås även att begreppet "men" byts ut mot "nackdel". I 8 § lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m., förkortad LuB, stadgas att en utredning inte får genomföras på ett sådant sätt att den medför men för en brottsutredning, en rättegång eller ett ärende om tillsyn. Enligt rapporten används men i denna bemärkelse i stort sett uteslutande i författningssammanhang och begreppet torde därmed sakna innebörd för en stor del av befolkningen. Dess motsvarighet i vardagligt språkbruk är enligt Socialstyrelsen "nackdel". Åklagarmyndigheten, Kriminalvården samt Länsstyrelsen i Västra Götalands län motsätter sig ett utbyte av begreppet "men" mot "nackdel". Remissinstanserna menar att "nackdel", till skillnad från "men" saknar en tydlig juridisk innebörd och att "men" är väl etablerat i författningssammanhang. Regeringen delar denna uppfattning. Ett väl inarbetat begrepp med tydlig innebörd bör inte bytas ut mot ett annat begrepp såvida inte det finns goda argument. Begreppet "nackdel" har dessutom en vidare innebörd. Även andra mer passande begrepp skulle också kunna diskuteras i sammanhanget, till exempel skada, olägenhet eller obehag. Regeringen anser inte att det har framkommit tillräckligt övertygande skäl för att det väl inarbetade begreppet "men" ska bytas ut. Vilka fall som bör utredas Det första kriteriet som måste vara uppfyllt för att lagen ska vara tillämplig är att kvinnan eller mannen har avlidit med anledning av att ett brott har begåtts. Det andra kriteriet handlar om att brottet ska vara begånget av en närstående eller tidigare närstående. Regeringen menar att bedömningen av om en gärning utgör ett brott eller inte ska ligga hos de allmänna domstolarna och de brottsutredande myndigheterna (se närmare nedan under avsnitt 5.2.3). Även i de fall då gärningsmannen inte kan fällas till ansvar för kvinnans eller mannens död men för vållande av kroppsskada eller sjukdom, som i sin tur har lett till dödsfallet, ska en utredning initieras. Vidare ska utredning ske i vissa fall där frågan om ansvar för brott inte har prövats slutligt. Till dessa fall hör där gärningsmannen har tagit sitt eget liv efter att ha dödat en närstående eller tidigare närstående kvinna eller man. Vilka personer som omfattas av begreppet närstående framgår av avsnittet om begrepp och definitioner ovan. Det kan, enligt regeringen, även annars finnas särskilda skäl att utreda ett fall trots att det i strikt juridisk-teknisk mening inte kan sägas ha begåtts ett brott som kvinnan eller mannen har avlidit av. Det kan handla om sådana fall där åtal har ogillats på grund av ansvarsfrihet enligt 24 kap. BrB. Ytterligare ett exempel är fall där gärningsmannen på grund av en psykisk störning inte har varit i sådan grad medveten om sitt handlande att uppsåt eller oaktsamhet i straffrättslig mening har förelegat. I sådana fall anser regeringen att det ändå kan finnas särskilda skäl att utreda dödsfallet. Det tredje kriteriet som ska vara uppfyllt för att en utredning ska få genomföras innebär att det ska finnas särskild anledning att anta att dödsfallet har samband med något förhållande som har inneburit att kvinnan eller mannen har varit i behov av skydd eller stöd och hjälp för att förändra sin situation. Med detta menas att det ska finnas någon konkret omständighet som talar för att dödsfallet har samband med förhållanden som har inneburit att kvinnan eller mannen har varit i behov av någon form av skydd eller stöd och hjälp för att förändra sin situation. I rapportens förslag till lagstiftning omfattas inte skydd utan endast stöd och hjälp. Regeringen anser att det är viktigt att utredningarna även omfattar förhållanden som innebär att den avlidna hade varit i behov av skydd. Många av samhällets aktörer ansvarar enligt sina ansvarsområden för att en person som utsatts för hot eller våld får det skydd hon eller han behöver men även för att hon eller han får stöd och hjälp att förändra sin situation. Myndigheterna är även skyldiga att samverka med varandra i dessa situationer. Samhället ansvarar också för att ingripa mot en gärningsman eller en misstänkt sådan. Rättsväsendets myndigheter har ett omfattande ansvar. Polisen är skyldig att vid behov ingripa och utreda när brott begås. Vidare ansvarar polisen för att informera brottsoffret och vid behov skydda den som riskerar att utsättas eller har utsatts för hot och våld. För en person som utsatts för hot eller våld finns det även en möjlighet att ansöka om sekretessmarkering eller kvarskrivning hos Skatteverket eller ansöka om besöksförbud hos polisen. Hälso- och sjukvården ansvarar för god hälsa och en vård på lika villkor. Sjukvården möter ofta den våldsutsatta i ett akut skede och det är t.ex. viktigt att dokumentera de skador eller andra förhållanden som kan vara av betydelse vid en utredning om brott. Även inom psykiatrin måste risken för att en patient är våldsbenägen uppmärksammas och risken bedömas för att anhöriga ska utsättas. Kommunen har det yttersta ansvaret för att alla som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Detta ansvar innebär emellertid ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän. Till socialnämndens uppgifter hör att verka för att den som utsatts för brott och dennes närstående får stöd och hjälp. Socialnämnden ska särskilt beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp av närstående kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation. Insatser till våldsutövaren är av avgörande betydelse för att förebygga att våldet upprepas. Det bör i sammanhanget också uppmärksammas att många som utsatts för våld av närstående varken vågar eller vill vända sig till en myndighet utan i stället vänder sig till en frivilligorganisation. Det kan alltså handla om att en person varit i kontakt med någon myndighet eller frivilligorganisation för att be om hjälp. Kontakten behöver inte handla om det faktiska våldet utan kvinnan eller mannen kan t.ex. ha kontaktat myndigheten för att få hjälp med sitt missbruk. Tillfällen när utredningar inte ska inledas Om det inte finns särskilda skäl att utreda ett fall (se ovan) så ska en utredning inte genomföras när åklagaren har lagt ned en förundersökning av det skälet att gärningen inte utgör ett brott. I rapporten föreslås att självmord till följd av psykisk misshandel av en närstående inte bör omfattas av utredningssystemet. Några remissinstanser är kritiska till detta. Barnombudsmannen menar t.ex. att det finns klara samband mellan kvinnor som har erfarenheter av våld och självmordstankar samt att psykisk misshandel ofta utgör ett förstadium till fysiskt våld. Bedömningen av om självmord har begåtts med anledning av brott riskerar att bli både godtycklig och svår. Regeringen anser därför att självmord inte ska omfattas av utredningsverksamheten. I rapporten föreslås vidare att en utredning också ska genomföras i fall där ett brott har förövats, men det inte går att finna någon misstänkt, dvs. i fall där förundersökningen har lagts ned med hänvisning till att spaningsresultat saknas. Det föreslås även att fall där ett brott har begåtts, men där förundersökningen har lagts ned för att det inte går att bevisa att någon som är misstänkt för brottet har begått detta, ska utredas, dvs. fall där förundersökningen har lagts ned med motiveringen att brott inte kan styrkas. Även sådana fall där åtal har ogillats på grund av att det saknas övertygande bevisning om att det är den tilltalade som är gärningsman ska enligt rapporten utredas. I samtliga dessa fall menar regeringen att det inte går att visa att ett brott är begånget av en närstående eller tidigare närstående. Dessa fall bör således inte omfattas av utredningsverksamheten. Dödsfall utomlands Regeringen anser att även dödsfall som har inträffat utomlands ska kunna utredas. Det är viktigt att tillvarata alla möjligheter att öka kunskaperna om våld av närstående som leder så långt som till ett dödfall. Flera dödsfall av hedersrelaterad karaktär har skett utanför Sverige, trots att behov av skydd eller stöd och hjälp fanns vid vistelsen i Sverige. Det föreligger emellertid praktiska svårigheter att utreda dödsfall som har inträffat utomlands. Eftersom utredningsmyndigheten inte kan undersöka annat än svenska myndigheters handläggning och agerande bör det vara upp till myndigheten att själv bedöma och avgöra utifrån omständigheterna i det enskilda ärendet om det finns skäl att utreda ett dödsfall som inträffat utomlands. Samma kriterier som nämnts ovan för att utredningssystemet ska vara tillämpligt ska gälla även i dessa fall. För att upplysningar av betydelse för en utredning ska kunna hämtas in från utlandet, krävs att den utländska stat där personen har avlidit medger detta. Regeringen har i samband med att LuB trädde i kraft infört en möjlighet för Socialstyrelsen att begära Utrikesdepartementets medverkan vid inhämtande av upplysningar från utlandet. Denna möjlighet ska även gälla för den nu föreslagna utredningsverksamheten avseende kvinnor och män som har avlidit med anledning av brott begångna av närstående och tidigare närstående personer. 5.2.2 Syftet med utredningsverksamheten Regeringens förslag: Syftet med utredningsverksamheten ska vara att ge underlag för förslag till åtgärder som förebygger att kvinnor och män utsätts för våld eller andra övergrepp av närstående eller tidigare närstående personer. Utredningsverksamheten ska omfattas av begreppet socialtjänst. Rapportens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I rapporten föreslås att syftet med utredningsverksamheten ska vara att ge underlag för förslag till åtgärder som förebygger att kvinnor utsätts för brott av närstående. Remissinstanserna: Tre remissinstanser har kommenterar förslaget som behandlar utredningsverksamhetens syfte. Barnombudsmannen är positiv till förslaget. Två instanser är mer skeptiska och efterlyser ett bredare syfte. Kriminalvården anser att det även hade varit värdefullt att utreda de fall där kvinnan överlevt försök till dråp eller mord. Det hade gett utredningsverksamheten ett bredare och mer komplext underlag. Sveriges Kommuner och Landsting anser att syftet med utredningsverksamheten bör vara att ge underlag för förslag till åtgärder som förebygger att kvinnor utsätts för våld eller andra övergrepp, inte bara åtgärder som förebygger att kvinnor utsätts för brott. Alla de sju remissinstanser, Barnombudsmannen, Ungdomsstyrelsen, Länsstyrelsens i Västra Götaland, Landtinget i Gävleborg, Malmö kommun, Umeå kommun samt Sveriges kvinnojourers riksförbund, som kommenterat förslaget att Socialstyrelsen ska ansvara för utredningsverksamheten tillstyrker detta. Skälen för regeringens förslag I rapporten föreslås att syftet ska vara begränsat till att avse åtgärder som förebygger att kvinnor utsätts för brott av närstående. Sveriges Kommuner och Landsting har efterfrågat ett mer generellt syfte som inte begränsas till att förebygga att kvinnor utsätts för brott, utan även förebygger att kvinnor utsätts våld eller andra övergrepp. Regeringen menar att det av förslaget i rapporten är oklart vilken typ av brott som avses och menar att det inte går att begränsa förebyggande åtgärder till att förebygga endast brottsliga gärningar. De förebyggande insatser som kan komma att föreslås kommer av naturliga skäl också att förebygga våld och övergrepp av närstående i största allmänhet och i ett bredare perspektiv. Genom att ingående analysera enskilda fall kan man urskilja mönster i samhället och identifiera brister som varit av avgörande betydelse i flera fall. Därmed förbättras den allmänna kunskapen om vilka behov av förebyggande insatser som behövs i olika delar av samhällsorganisationen. Med hjälp av utredningarna kan man utifrån ett helhetsperspektiv skaffa nya kunskaper som kan användas för att på ett övergripande plan förbättra samhällets skydd och stöd till dem som utsätts för våld och andra övergrepp av sina närstående. Syftet med utredningsverksamheten ska inte vara att utreda frågor om myndigheters eller enskildas skuld eller ansvar utan på ett mer övergripande sätt identifiera systemfel i samhället. Utredningarna kan ge information om hur samhällets skyddsnät fungerar och man kan utifrån denna information dra slutsatser om vilka förbättringar som är angelägna. Med sådan kunskap som underlag kan arbetet för att förebygga att kvinnor och män utsätts för våld och andra övergrepp av närstående förbättras och utvecklas. Denna kunskap ökar förutsättningarna till en långsiktig kunskapsuppbyggnad på området, så att exempelvis behandlingsmetoder samt stöd- och hjälpinsatser kan utvecklas. Det kan handla om förebyggande insatser, effektiva metoder att uppmärksamma och identifiera kvinnor som utsatts för våld, riskbedömningar, sociala, medicinska och psykologiska utredningar, behandlingsmetoder samt myndighetssamverkan. Det kan även handla om att utveckla insatserna till dem som begår eller riskerar att begå brott. Enligt regeringen ska därför syftet med utredningsverksamheten vara att ta fram underlag för förslag till åtgärder som förebygger att kvinnor och män utsätts för våld eller andra övergrepp av närstående. En utredning kan i det enskilda fallet klarlägga samtliga förhållanden som har inneburit att kvinnan eller mannen varit i behov av skydd samt stöd och hjälp för att förändra sin situation, men även vilka åtgärder som har vidtagits eller hade kunnat vidtas för att beakta dessa behov. Det utredningssystem som föreslås för att analysera denna typ av dödligt våld kan ge förutsättningar att utifrån ett helhetsperspektiv försöka förstå orsakerna till samt öka kunskaperna om våld mot närstående för att ge förutsättningar för en långsiktig kunskapsuppbyggnad. Kriminalvården efterfrågar en bredare omfattning av utredningssystemet och anser att även fall där kvinnan överlevt försök till dråp eller mord bör ingå. Regeringen menar att det i och för sig vore fördelaktigt om utredningssystemet även omfattade kvinnor som inte avlidit och som kan ge sin egen bild av vad som gått fel och de brister som förekommit. En sådan utvidgning kan emellertid bli mycket svår att avgränsa. Som regeringen påpekat i förarbetena till lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m., förkortad LuB, (prop. 2006/07:108 s. 108) finns det även risker för att ett sådant system får karaktären av masshantering, vilket i sin tur skulle innebära betydande risker för att kvaliteten på utredningarna inte kan upprätthållas. I dagsläget finns inte tillräckligt med underlag för att föreslå en sådan omfattande utredningsverksamhet. En eventuell utvidgning bör således avvaktas till dess att nuvarande utredningsverksamhet har prövats och utvärderats. Verksamheten är att betraktas som socialtjänst I förarbetena till LuB (a. prop. s. 28) konstaterar regeringen att den föreslagna utredningsverksamheten ska inordnas under begreppet socialtjänst. Samma resonemang som regeringen för kring utredningsverksamheten avseende barn gäller även för nu aktuella personer som utsatts för brott begångna av närstående. Socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, är en målinriktad ramlag och begreppet socialtjänst är mångfasetterat och vidsträckt. Socialtjänstens uppgifter kan indelas i tre huvudgrupper, nämligen strukturinriktade insatser, allmänt inriktade insatser och individuellt inriktade insatser. Det är kommunen som svarar för socialtjänsten inom sitt område och som har det yttersta ansvaret för att den som är i behov av stöd och hjälp får det (2 kap. 1 § SoL). Detta yttersta ansvar medför inte någon inskränkning i andra huvudmäns ansvar, men med det yttersta ansvaret följer en skyldighet att under viss tid ge insatser i avvaktan på att någon annan ansvarig tar vid. I 5 kap. 11 § SoL påtalas socialtjänstens ansvar för brottsoffer och deras anhöriga. Till socialtjänstens uppgifter hör också att bedriva uppsökande verksamhet (3 kap. 1 § SoL). Detta innebär att socialtjänsten har ett omfattande ansvar som även i vissa fall sträcker sig till andra huvudmäns områden. Den utredningsverksamhet som nu föreslås syftar till att ge underlag för förslag till övergripande samhälleliga åtgärder som förebygger att personer avlider på grund av brott av närstående eller tidigare närstående personer. Regeringen gör bedömningen att även den nu föreslagna utredningsverksamheten ska inordnas under begreppet socialtjänst. Ansvaret för utredningsverksamheten Utredningsverksamheten bör ligga på en central myndighet med kompetens att utföra den föreslagna verksamheten på ett effektivt sätt. Som konstaterats ovan anser regeringen att den föreslagna utredningsverksamheten ska inordnas under begreppet socialtjänst. Socialstyrelsen har redan i dag ansvar för den utredningsverksamhet som avser barn och som regleras i LuB. Myndigheten har således redan en organisation samt upparbetad kompetens på området. I rapporten föreslås att Socialstyrelsen ska vara ansvarig utredningsmyndighet på samma sätt som för utredningar avseende barn. I rapporten påpekas både de organisatoriska och ekonomiska fördelarna med att införliva utredningsverksamheten avseende vuxna som avlidit med anledning av brott av närstående med den som regleras i LuB. Genom att slå samman utredningsverksamheten för barn med den som nu föreslås för kvinnor och män uppnår man både effektivitetsvinster och kostnadsbesparingar. Mot bakgrund av detta bedömer regeringen Socialstyrelsen som den mest lämpliga myndigheten att ansvara för den samlade utredningsverksamheten. Socialstyrelsens ansvar för tillsyn Socialstyrelsen ansvarar sedan den 1 januari 2010 för den operativa tillsynen när det gäller socialtjänst. Styrelsen har sedan tidigare även ansvar för tillsynen över hälso- och sjukvården. Riksdagens ombudsmän har i sitt remissyttrande uppmärksammat Socialstyrelsens "dubbla roller" när det gäller styrelsens tillsynsverksamhet och utredningsverksamhet. I sammanhanget bör påpekas vikten av att tydligt och konsekvent särskilja myndighetens tillsynsverksamhet från utredningsverksamheten både organisatoriskt och praktiskt. Utredningsverksamheten bör rent generellt vara självständig i förhållande till annan verksamhet inom myndigheten men det är särskilt betydelsefullt att detta är tydligt avseende tillsynsverksamheten. För att tydliggöra detta föreslår regeringen därför att en särskild sekretessregel införs (se närmare avsnitt 5.4). 5.2.3 Underrättelseskyldighet Regeringens förslag: Om misstanke har uppkommit om brott som har begåtts mot en kvinna eller en man som har avlidit med anledning av brottet ska polismyndighet eller åklagare underrätta utredningsmyndigheten om beslut som innebär att en förundersökning eller en utredning enligt 31 § lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare inte ska inledas eller ska läggas ned eller ska avslutas utan att åtal eller bevistalan enligt 38 § nämnda lag väcks. Om åklagare har väckt åtal eller bevistalan för brott som har begåtts mot en kvinna eller en man som har avlidit med anledning av brottet ska åklagaren, efter att domstolens dom eller slutliga beslut i målet har vunnit laga kraft, underrätta utredningsmyndigheten om domen eller beslutet. Rapportens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig; Åklagarmyndigheten, Barnombudsmannen, Diskrimineringsombudsmannen och Sveriges kvinnojourers riksförbund, tillstyrker förslaget. Diskrimineringsombudsmannen anser att det finns risk att polis och åklagare inte underrättar utredningsmyndigheten på det sätt man är skyldig att göra och föreslår därför att det införs en teknisk lösning som garanterar att underrättelserna når fram till utredningsmyndigheten. Skälen för regeringens förslag Underrättelseskyldighet På samma sätt som i dag gäller för utredningar av barn som avlidit med anledning av brott föreslår regeringen att polis och åklagare ska få en skyldighet att underrätta utredningsmyndigheten i vissa fall när kvinnor och män har avlidit med anledning av brott av närstående. Riksdagens ombudsmän ifrågasatte i sitt remissyttrande till lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. om inte skyldigheten för bl.a. åklagare att underrätta utredningsmyndigheten kunde ersättas med en underrättelse från länsstyrelsen. Regeringen vidhåller sin uppfattning att det ska vara de allmänna domstolarnas och de brottsutredande myndigheternas bedömningar av om en gärning utgör brott eller inte som ska ligga till grund för bedömningen av vilka fall som ska utredas. En utredning bör inte få genomföras på ett sådant sätt att den medför men för en brottsutredning eller en rättegång och ska som huvudregel inte heller inledas förrän en underrättelse har kommit in till myndigheten. Detta motiverar att underrättelseskyldigheten åläggs polismyndigheter och åklagare. Underrättelseskyldigheten bör även gälla om en svensk förundersökning inleds på grund av en misstanke om ett sådant brott som avses i lagen, men som har begåtts utomlands. Då ska en underrättelse ske på samma sätt som vid dödsfall som har inträffat i Sverige. Samma förutsättningar som vid dödsfall som har inträffat i Sverige ska gälla för att få inleda en utredning. Utredningsmyndigheten ska dock själv kunna avgöra om det är relevant eller inte (se närmare avsnitt 5.2.1.) En underrättelse ska ske i de fall där en utredning är aktuell i enlighet med bestämmelserna enligt den nu föreslagna lagen. Det bör tydligt framgå av underrättelsen på vilket sätt de tre kriterierna för när en utredning ska genomföras är uppfyllda. Diskrimineringsombudsmannen menar att det kan finnas en risk att polis och åklagare inte underrättar utredningsmyndigheten på det sätt man är skyldig att göra. Av rapporten framgår att även Socialstyrelsen ser en risk för att åklagare och polis inte kommer ihåg att underrätta utredningsmyndigheten. Det är viktigt att underrättelseskyldigheten efterlevs för att systemet med utredningsverksamheten ska uppnå sitt syfte. Möjligheten att i efterhand ringa in fallen är samtidigt högst begränsad. Regeringen avser därför att ge Rikspolisstyrelsen och Åklagarmyndigheten i uppdrag att ta fram riktlinjer och rutiner som säkerställer att underrättelseskyldigheten efterlevs. 5.2.4 Uppgiftsskyldighet Regeringens förslag: Följande myndigheter och yrkesverksamma ska ha skyldighet att på utredningsmyndighetens begäran lämna de uppgifter som behövs för en utredning: - myndigheter som i sin verksamhet har kommit i kontakt med den kvinna eller man vars dödsfall är aktuellt för utredning och anställda hos sådana myndigheter, - de som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet och fullgör uppgifter inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område, och - de myndigheter som utövar tillsyn över nämnda verksamheter, dock inte Riksdagens ombudsmän, Riksrevisionen och Justitiekanslern. Även familjerådgivningen ska undantas från uppgiftsskyldigheten. Rapportens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Totalt har åtta remissinstanser kommenterat förslaget. Åklagarmyndigheten, Barnombudsmannen (BO), Kriminalvården, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Länsstyrelsen i Östergötlands län, Män för jämställdhet, Sveriges kvinnojourers riksförbund och Akademikerförbundet. Instanserna tillstyrker överlag förslaget. Instanserna är dock inte eniga angående utredningens förslag om att familjerådgivningen ska undantas från uppgiftsskyldigheten. BO och Akademikerförbundet tillstyrker förslaget att undanta familjerådgivningen från uppgiftsskyldigheten och menar att nyttan med informationen måste vägas mot den förtroliga situation som råder hos familjerådgivningen, vilket kan vara avgörande för att kvinnor vågar öppna sig och söka hjälp. Kriminalvården menar däremot att rapporten inte tillräckligt motiverat förslaget att undanta familjerådgivningen. Vidare ifrågasätter Kriminalvården att Riksdagens ombudsmän (JO) ska undantas från uppgiftsskyldigheten eftersom JO kan ha värdefulla uppgifter för utredningen som visar om kvinnans behov av stöd och hjälp har tillgodosetts eller uteblivit. Även MSB är tveksam till förslaget att undanta familjerådgivningen. Vidare menar MSB att frågan om den ideella sektorns uppgiftsskyldighet bör problematiseras ytterligare. Det gäller t.ex. kvinnojourer som har ett etablerat samarbete, ibland kontraktsbaserat, med kommunal verksamhet. Att undanta den ideella sektorn från uppgiftsskyldighet innebär enligt MSB att utredningarna går miste om viktiga underlag och viktig information, något som i sin tur kan få en negativ inverkan på den kunskapsuppbyggnad som är en av ambitionerna med förslaget. Länsstyrelsen i Östergötland anser att hela lagförslaget skulle försvagas om familjerådgivningen undantas från uppgiftsskyldighet eftersom man riskerar att tappa väsentlig information. Risken för att en enskild skulle undvika att kontakta familjerådgivningen om den innefattas av uppgiftsskyldigheten ser länsstyrelsen som liten eftersom en eventuell utredning inte kommer att innebära några konsekvenser för den som har besökt familjerådgivningen. Behovet att få in all information för att i förlängningen kunna bygga upp ett väl förebyggande arbete väger tyngre än risken för att enskilda skulle dra sig undan från familjerådgivningen. Män för jämställdhet menar att även myndigheter som har haft kontakt med förövaren av brottet bör åläggas uppgiftsskyldighet. Skälen till regeringens förslag Uppgiftsskyldigheten bryter sekretess Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet om det finns en uppgiftsskyldighet enligt lag eller förordning (10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). Inte heller hindrar tystnadsplikt att någon fullgör uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning. Något obehörigt röjande av en uppgift anses inte ske i dessa fall. För att en utredning ska kunna genomföras kommer utredningsmyndigheten att behöva få ta del av uppgifter från ett stort antal myndigheter och andra som är verksamma inom t.ex. rättsväsendet, hälso- och sjukvården samt socialtjänsten. Uppgifterna är av sådant slag att de ofta omfattas av sekretess eller tystnadsplikt. Det behövs därför en bestämmelse som bryter sekretessen mellan myndigheter och tystnadsplikten för dem som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet. Regeringen föreslår att det på samma sätt som när det gäller utredningar avseende barn som avlidit i anledning av brott införs en uppgiftsskyldighet för vissa myndigheter och yrkesverksamma vars verksamhet kommit i kontakt med den kvinna eller man vars dödsfall utreds. Män för jämställdhet har framfört att även myndigheter som har haft kontakt med förövaren av brottet bör åläggas uppgiftsskyldighet. Regeringen menar att det inte finns tillräckligt med beredningsunderlag för att ålägga myndigheter en uppgiftsskyldighet som direkt avser förövaren. För att göra detta krävs en utförlig analys som kan ligga till grund för en väl avvägd bedömning. Däremot kan det vara så att den myndighet som varit i kontakt med den person vars dödsfall utreds, även har uppgifter om förövaren som kan vara relevanta för utredningsmyndigheten. Dessa uppgifter omfattas då av uppgiftsskyldigheten. Myndigheter som berörs av uppgiftsskyldigheten Uppgiftsskyldigheten riktar sig till myndigheter som i sin verksamhet på något sätt har kommit i kontakt med den person vars dödsfall utreds. Med detta menas att det inom myndigheten finns sådana uppgifter som behövs för utredningen. Detta gäller oberoende av om verksamheten primärt berör kvinnor eller män som utsätts för brott av närstående eller inte. Det kan exempelvis handla om beslut i myndighetens ärendehandläggning, som i direkt eller indirekt mening kan anses ha haft betydelse med avseende på det behov av skydd eller stöd och hjälp för att förändra den situation som kvinnan eller mannen hade. Uppgiftsskyldigheten omfattar exempelvis åklagar- och polismyndigheter, Migrationsverket, Skatteverket, Försäkringskassan, kriminalvården, skolmyndigheter och alla verksamheter inom hälso- och sjukvården. Även annan rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet än sådan som bedrivs inom hälso- och sjukvården omfattas samt Statens institutionsstyrelse och kommunalt drivna hem för vård eller boende för vuxna. Myndigheterna är skyldiga att tillhandahålla uppgifterna på begäran av utredningsmyndigheten. Utredningsmyndigheten bör så långt det är möjligt precisera vilken typ av uppgifter den önskar ta del av. Det finns dock situationer där det inte är möjligt för utredningsmyndigheten att på förhand veta vilka uppgifter som en uppgiftsskyldig verksamhet har tillgång till och vad de kan betyda för en utredning. Utredningsmyndigheten kan därför i enskilda fall komma att behöva ta del av samtliga uppgifter i en personakt eller en patientjournal. Som regel bör det inte finnas anledning att ifrågasätta utredningsmyndighetens bedömning av om en uppgift behövs för en utredning eller inte, men det ankommer alltid på den utlämnande myndigheten att göra en egen bedömning av om en uppgift ska lämnas ut. Det kan vara svårt för utredningsmyndigheten att veta vilka uppgifter som den tillfrågade myndigheten eller annan uppgiftsskyldig har tillgång till och vad de i så fall kan betyda för utredningsmyndighetens utredning. I sådana fall kan utredningsmyndigheten behöva lämna ytterligare information om vilka uppgifter som behövs och för vilket ändamål uppgifterna behövs. Utredningssystemets syfte kräver utredningar som, i möjligaste mån, klarlägger såväl samtliga förhållanden som har inneburit att kvinnan eller mannen har varit i behov av skydd eller stöd och hjälp för att förändra sin situation, som samtliga åtgärder som vidtagits eller hade kunnat vidtas för att beakta den avlidnes behov. I förening med dels svårigheten i att på förhand ringa in vilka verksamheter som kan ha tillgång till uppgifter av betydelse för utredningarna, dels svårigheten för de uppgiftsskyldiga att avgöra vilken betydelse uppgifterna har för utredningarna, innebär detta att uppgiftsskyldigheten är svår att utforma utan att den blir jämförelsevis omfattande. Skulle den utvärdering av systemet som föreslås nedan (se närmare avsnitt 5.5) visa att uppgiftsskyldigheten är onödigt omfattande kan frågan övervägas på nytt i ett senare skede. Uppgiftsskyldighet för anställda Uppgiftsskyldighet omfattar även anställda hos en myndighet som i sin verksamhet har kommit i kontakt med den person vars dödsfall utreds om det inom myndigheten finns uppgifter som behövs för utredningen. Uppgiftsskyldigheten gäller förhållanden som den anställde har fått kännedom om i sin verksamhet hos myndigheten. Förhållanden som den anställde har fått kännedom om som privatperson omfattas inte av uppgiftsskyldigheten. Uppgiftsskyldighet för vissa enskilda verksamheter Uppgiftsskyldigheten ska vidare gälla för dem som är verksamma inom en yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet och fullgör uppgifter inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område, vilket inkluderar verksamhet som bedrivs enligt såväl socialtjänstlagen (2001:453, förkortad SoL, som lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS, lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Detta ska gälla oberoende av om verksamheten primärt berör kvinnor eller män som utsätts för brott av närstående eller inte. Uppgiftsskyldigheten gäller såväl uppdragstagare som anställda hos det företag eller den organisation som yrkesmässigt bedriver enskild verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område. Inom den enskilda hälso- och sjukvården kommer därmed exempelvis läkare, sjuksköterskor, barnmorskor, kuratorer, psykologer och psykoterapeuter att ingå i kretsen av uppgiftsskyldiga. I enskild verksamhet som bedrivs inom socialtjänstens område kommer verksamma inom exempelvis hem för vård eller boende enligt SoL och gruppbostäder enligt LSS att ingå. I Lagrådsremissen föreslogs att uppgiftsskyldigheten skulle gälla för dem som är verksamma inom en yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område. Lagrådet har i sitt yttrande uttalat att det bör klargöras i vad mån uppdragstagare, t.ex. "hyrdoktorer" från bemanningsföretag, som är verksamma på en statlig institution omfattas av den föreslagna uppgiftsskyldigheten. De personer som Lagrådet hänvisar till är anställda på ett bemanningsföretag samtidigt som de fullgör sina arbetsuppgifter hos någon annan än sin arbetsgivare. Regeringen anser att dessa personer omfattas av uppgiftsskyldigheten och bedömer att detta bör förtydligas i den föreslagna lagtexten. Med verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet avses anställda, uppdragstagare, praktikanter och andra som får ersättning utöver ren kostnadstäckning för sina insatser. De personer som anges ovan är verksamma inom en yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet eftersom de är anställda hos bemanningsföretaget. Då dessa fullgör uppgifter inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område hos annan än sin arbetsgivare bör det tydliggöras att uppgiftsskyldigheten ska gälla för dem som är verksamma inom en yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet och fullgör uppgifter inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område. Vägledning för vad som menas med begreppet fullgör uppgifter kan hämtas från 14 kap. 2 och 3 §§ SoL och förarbetena till de paragraferna (prop. 2009/10:131 s. 26 och 50 f.). Som en konsekvens av detta förtydligande föreslår regeringen ett förtydligande även i lagtexten avseende uppgiftsskyldigheten när ett barn har avlidit. Lagrådet har vidare föreslagit att punkten förtydligas på så sätt att skyldigheten omfattar "de som är verksamma på socialtjänstens område eller i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom hälso- och sjukvården". Regeringen anser mot bakgrund av att punkten har utformats med utgångspunkt i 5 §, som i sin tur har utformats med utgångspunkt i 14 kap. 1 § SoL och att det kan leda till missförstånd om dessa paragrafer ges olika utformning. Ideella organisationer Ideella organisationer omfattas normalt inte av uppgiftsskyldigheten, såvida de inte bedriver socialtjänst. Socialnämnden kan lämna över genomförandet av en socialtjänstinsats till t.ex. en ideell förening som driver en kvinnojour. En förutsättning för att överlämna genomförande av en insats enligt SoL till en ideell förening är även att föreningen förklarat sig villig att genomföra insatsen. En enskild utförare av insatser enligt SoL har eget ansvar enligt 3 kap. 3 § SoL, både för kvaliteten i verksamheten och för att det finns personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Detta gäller oberoende av det avtal som sluts mellan kommunen och en enskild utförare. Den gällande lagstiftningen kan således inte avtalas bort eller bortses ifrån med hänvisning till att dessa kvalitetskrav saknas i avtalet. När den ideella organisationen utför socialtjänst omfattas verksamheten således av uppgiftsskyldigheten. Uppgiftsskyldighet för vissa tillsynsmyndigheter Myndigheter som utövar tillsyn över uppgiftsskyldiga verksamheter kan ha uppgifter av betydelse för en utredning och bör enligt regeringen i vissa fall vara uppgiftsskyldiga. Regeringen har i skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (2009/10:79) redogjort för sin bedömning av tillsynsbegreppet. Regeringen menar att en definition av tillsyn bör anpassas till respektive sektorsområde men att det bör finnas några gemensamma grunder. Begreppet tillsyn bör främst användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. Exempel på sådana tillsynsmyndigheter som kan omfattas av uppgiftsskyldigheten är Socialstyrelsen, Rikspolisstyrelsen, Inspektionen för socialförsäkringen och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Regeringen anser dock inte att det finns något behov av att låta uppgiftsskyldigheten omfatta Riksdagens ombudsmän eller Justitiekanslern. Om något av dessa tillsynsorgan haft ett tillsynsärende som rör ett fall som utredningsmyndigheten ska utreda kan myndigheten i stället ta del av de beslut som fattas i tillsynsärendet. Även Riksrevisionen bör undantas från uppgiftsskyldigheten. Det föreslås därför att det i lagen anges att Riksdagens ombudsmän, Riksrevisionen och Justitiekanslern ska undantas från uppgiftsskyldighet. Fråga om uppgiftsskyldighet för familjerådgivning När det gäller barn som avlidit med anledning av brott undantas familjerådgivningen från uppgiftsskyldigheten. Regeringen har i propositionen till lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. anfört att den särskilda förtroendesituation som råder inom familjerådgivningen samt risken för att enskilda avstår från att söka stöd hos familjerådgivningen på grund av att de oroar sig för att de uppgifter som lämnats där även kan komma att lämnas till annan, föranleder ett undantag. Inom familjerådgivningen är sekretessen absolut. Det är angeläget att värna den särskilda förtroendesituation som föreligger inom rådgivningen och i möjligaste mån respektera enskildas intresse av att det som framförts om privatlivet inom familjen inte förs vidare annat än i vissa särskilda fall. Även rapporten föreslår att familjerådgivningen bör undantas i fall som avser kvinnor som avlidit. Regeringen vidhåller sin inställning att den särskilda förtroendesituation som råder inom familjerådgivningen väger tyngre än nyttan av att få ut väsentliga uppgifter som kan vara värdefulla för förståelsen av en händelse. En så pass allvarlig händelse som att någon avlider på grund av ett brott av en närstående och möjligheten att få information som kan undvika att det händer igen skulle, när det gäller vuxna som avlidit på grund av brott av närstående, möjligen väga tyngre än den särskilda förtroendesituation som råder inom familjerådgivningen. Regeringen bedömer dock att en uppdelning mellan uppgiftsskyldighet när det gäller barn respektive vuxna i praktiken skulle kunna skapa tillämpningsproblem. Risken att felaktig information lämnas ut från familjerådgivningen är överhängande. Mot denna bakgrund anser regeringen att familjerådgivningen bör undantas från uppgiftsskyldighet också när det gäller vuxna som avlidit med anledning av brott av närstående eller tidigare närstående personer. 5.2.5 Genomförande av en utredning Regeringens förslag: En utredning ska klarlägga samtliga förhållanden som har inneburit att den avlidna kvinnan eller mannen har varit i behov av skydd eller stöd och hjälp för att förändra sin situation och vilka åtgärder som har vidtagits eller hade kunnat vidtas för att skydda eller stödja och hjälpa henne eller honom. Rapportens förslag: Överensstämmer i de delar som regeringen lämnar lagförslag. Remissinstanserna: Några få instanser har lämnat synpunkter i dessa delar. De som yttrat sig är i huvudsak positiva. Barnombudsmannen (BO) ställer sig emellertid frågande till att utredningsmyndigheten själv ska få välja om en utredning ska inledas om ett dödsfall har inträffat utomlands eller inte. BO delar dock utredningens förslag om att en utredning inte ska få genomföras på ett sådant sätt att den medför nackdel för en brottsutredning, en rättegång eller ett ärende om tillsyn. Män för jämställdhet anser att det inte framgår tillräckligt klart i utredningen om det föreslagna utredningssystemet ska ge förslag på åtgärder som riktas både till brottsutsatta och till förövare och menar att det är viktigt att även åtgärder som har riktats till, eller har kunnat riktas till förövare, bör ingå i utredningen. Några instanser har kommenterat hur resultatet av utredningsverksamheten ska hanteras. Nationellt centrum för kvinnofrid och Umeå kommun poängterar att det är viktigt att rapporterna utformas på ett sådant sätt att resultatet kan tas tillvara och implementeras i de verksamheter som möter kvinnorna och att det utvecklas tydliga rutiner för återföringen av kunskapen. Detta är viktigt för att rapporterna ska få praktisk betydelse för utsatta kvinnor. Sigtuna kommun anser att det är problematiskt att rapporterna från utredningarna endast kommer att publiceras vartannat år och menar att återföringen av resultaten kommer att ta alldeles för lång tid. Skälen för regeringens förslag Vad en utredning ska klarlägga För att syftet med utredningsverksamheten ska uppnås ska en utredning klarlägga samtliga förhållanden som har inneburit att den avlidna varit i behov av skydd eller stöd och hjälp för att förändra sin situation samt vilka åtgärder som har vidtagits eller kunnat vidtas för att skydda, stödja eller hjälpa honom eller henne. För att kunna identifiera brister och lämna förslag till relevanta åtgärder krävs en omfattande klarläggning av samtliga förhållanden i varje enskilt fall. Till de förhållanden som ska klarläggas hör såväl sådana som myndigheter och yrkesverksamma känt till, som andra förhållanden som de inte känt till men som indikerar att den avlidna kvinnan eller mannen varit i behov av skydd, stöd eller hjälp. Män för jämställdhet anser att det är viktigt att även åtgärder som har riktats till, eller hade kunnat riktas till förövare, bör ingå i utredningen. Regeringen menar att åtgärder riktade till förövaren kan vara av avgörande betydelse för att den utsatte ska kunna få det skydd eller stöd och hjälp som behövs för att förändra sin situation. Därmed bör myndigheten vid en klarläggning av samtliga förhållande även beakta eventuella åtgärder som har vidtagits eller hade kunnat vidtas som är riktade till förövaren i syfte att förhindra att brott upprepas eller för att skydda den utsatte. I fråga om utredningens genomförande i övrigt bör nuvarande bestämmelser som avser barn kunna tillämpas även för den nu föreslagna målgruppen. Förslaget innebär därmed att utredningsmyndigheten inte får inleda en utredning förrän en underrättelse har kommit in till myndigheten, förutom när det gäller dödsfall som har inträffat utomlands. På samma sätt som när det gäller utredningar avseende barn är det också enligt regeringens uppfattning av stor betydelse att den utredningsverksamhet som nu föreslås, bedrivs på ett sådant sätt att den inte medför olägenheter för en brottsutredning, rättegång eller ett tillsynsärende. Utredningen får således inte genomföras på ett sådant sätt att den medför men för en brottsutredning, rättegång eller ett ärende om tillsyn. Regeringen utgår ifrån att utredningsmyndigheten organiserar sitt arbete på ett sådant sätt att syftet med verksamheten uppnås på bästa sätt. Utredningsmyndigheten har redan ett upparbetat sätt att arbeta med utredningar avseende barn som avlidit med anledning av brott. I förarbetena till lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. (prop. 2006/07:108 s. 41) finns en redogörelse för vissa frågor om utredningsmyndighetens arbete som regeringen särskilt lyft fram i detta sammanhang. Anmälningsplikt om barn far illa Enligt regeringens bedömning kan den anmälnings- och uppgiftsskyldighet som följer av 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, aktualiseras vid en utredning enligt den föreslagna lagen. Så kan bli fallet om utredningsmyndigheten i sin verksamhet får kännedom om förhållanden som innebär att en socialnämnd behöver ingripa till skydd för exempelvis den avlidnas barn, men det är oklart om socialnämnden redan har uppmärksammats på förhållandena. Om en anmälan görs är utredningsmyndigheten enligt 14 kap. 1 § fjärde stycket SoL, skyldig att till en socialnämnd lämna alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredningen av ett barns behov av skydd. Redovisning av resultatet Resultatet av utredningen utgör grund för eventuella förslag till åtgärder som ska förebygga att kvinnor och män utsätts för våld och andra övergrepp. Utredningsverksamheten och förslagen till åtgärder ska redovisas i form av återkommande rapporter till regeringen. Rapporterna ska dock utformas och spridas så att även berörda myndigheter kan tillgodogöra sig resultatet. På så sätt kan resultatet användas för att utveckla den allmänna kunskapen och metodutvecklingen i samhället. Det är emellertid viktigt att rapporterna utformas på ett sådant sätt att de inte ger upphov till förmodan om enskilda myndigheters eller enskildas personers skuld eller ansvar som har samband med de dödsfall som utreds. Närmare föreskrifter om utredningarnas genomförande samt rapporters innehåll och utformning kommer att meddelas av regeringen. 5.3 Behandling av personuppgifter Regeringens förslag: Lagen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten ska gälla vid den behandling av personuppgifter som utredningsmyndigheten genomför vid utredningar som gäller kvinnor och män som har avlidit med anledning av brott av närstående eller tidigare närstående personer. I lagen ska det därför föreskrivas att med socialtjänst avses även verksamhet enligt lagen om utredningar avseende vissa dödsfall. I lagen ska det även föreskrivas att det för denna verksamhet görs undantag från förbudet mot att i sammanställningar av personuppgifter ta in känsliga personuppgifter eller uppgift i övrigt om ömtåliga personliga förhållanden. Rapportens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En remissinstans har kommenterat utredningens förslag i denna del, Barnombudsmannen, som tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag Allmänt om behandling av personuppgifter Frågan om myndigheters behandling av personuppgifter på automatiserad väg innefattar avvägningar mellan skyddet för den personliga integriteten å ena sidan och viktiga samhällsintressen å den andra. I regeringsformen (RF) anges bl.a. att det allmänna ska värna om den enskildes privatliv och familjeliv (1 kap. 2 § RF). Vidare är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 § andra stycket RF). Den enskildes rätt till respekt för privat- och familjelivet är också skyddad enligt artikel 8.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna, som har inkorporerats i svensk rätt. Begränsningar i skyddet av den personliga integriteten får dock göras genom lag, i den utsträckning det sker för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle (2 kap. 20 § första stycket 2 och 21 § RF). På gemenskapsrättens område finns bestämmelser om behandlingen av personuppgifter i Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). Dataskyddsdirektivets regler har i svensk rätt kommit till uttryck framför allt i personuppgiftslagen (1998:204). Personuppgiftslagen är generellt tillämplig vid behandling av personuppgifter som utförs av personuppgiftsansvariga som är etablerade i landet. Lagen är dock subsidiär i förhållande till särskilda regleringar av personuppgiftsbehandling. Personuppgiftslagen gäller således om inte avvikande bestämmelser finns i annan lag eller förordning (2 § personuppgiftslagen). Sådana avvikande bestämmelser måste dock vara förenliga med direktivet på dess tillämpningsområde. Den 1 oktober 2001 trädde lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten, förkortad SoL-PuL, i kraft. Lagen utgår från personuppgiftslagens tillämpningsområde, begrepp och terminologi. Den tar i förhållande till personuppgiftslagen upp de preciseringar som bedömts nödvändiga med hänsyn till den omfattande hantering av från integritetssynpunkt känsliga uppgifter som förekommer inom social-tjänsten. Lagen gäller således utöver personuppgiftslagens mer generella regler. Vad som avses med socialtjänst anges i 2 § SoL-PuL. I bestämmelsen uppräknas olika verksamheter i åtta punkter. Vidare anges att med socialtjänst avses även tillsyn, uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och administration av de verksamheter som avses i punkterna. SoL-PuL reglerar inte enbart socialtjänstens individinriktade insatser, utan även sådan verksamhet som består i faktisk handling t.ex. uppsökande verksamhet och verksamhet vid behandlingshem (jfr prop. 2000/01:80 s. 137 Ny socialtjänstlag m.m.). Utredningsmyndighetens behandling av personuppgifter På samma sätt som gäller för utredningar avseende barn som avlidit med anledning av brott föreslås att även utredningar avseende kvinnor och män som avlidit med anledning av brott av närstående eller tidigare närstående personer ska omfattas av SoL-PuL och av förordningen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten. Regeringen bedömer att det är nödvändigt att utredningsmyndigheten - för att kunna utföra sin arbetsuppgift enligt den föreslagna lagen om utredningar avseende personer som har avlidit i samband med brott av närstående - får behandla en mängd olika personuppgifter inklusive känsliga sådana. Utredningsmyndighetens behandling av personuppgifter kommer att ske i olika delar av myndighetens arbete. För att utredningar ska kunna genomföras måste utredningsmyndigheten få ta del av och på olika sätt behandla personuppgifter från olika myndigheter och andra som är verksamma inom t.ex. socialtjänsten, polisen samt hälso- och sjukvården. Exempelvis kan följande uppgifter komma att behövas. Om den avlidna kvinnan eller mannen kan det gälla uppgifter såsom namn, personnummer, ålder, kön, etnisk bakgrund, fysisk och psykisk hälsa, uppgifter om dödsorsak, uppgifter om tidigare vård och behandling, andra stödinsatser samt uppgifter om tidigare våldshändelser riktade mot personen. Med personuppgifter avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Uppgifter om den avlidna personen omfattas således normalt sett varken av personuppgiftslagen eller SoL-PuL. Om den närstående förövaren kan behandlingen av personuppgifter avse t.ex. namn, personnummer, ålder, kön, etnisk bakgrund, fysisk och psykisk hälsa, missbruk, uppgifter om tidigare vård och behandling, andra stödinsatser samt uppgifter om tidigare våldshändelser mot andra. Liknande uppgifter kan även behöva hanteras beträffande andra närstående än förövaren (jfr prop. 2006/07:108 s. 51 f.). Utredningsverksamheten kommer som framgått ovan att innefatta en ingående och omfattande hantering av personuppgifter som i många fall kan förväntas vara känsliga från integritetssynpunkt. Den automatiserade behandlingen av dessa uppgifter innebär därför i sig ett intrång i de enskilda berördas personliga integritet. Det grundläggande skyddet mot att detta intrång blir otillbörligt på ett sätt som innefattar en kränkning av den personliga integriteten skapas genom skyddsbestämmelserna i personuppgiftslagen. Det skydd som personuppgiftslagen erbjuder måste emellertid enligt regeringens mening, med hänsyn till verksamhetens särskilda art, preciseras genom kompletterande bestämmelser som gäller specifikt för utredningsmyndighetens behandling av personuppgifter i utredningsverksamheten. Regeringen gör bedömningen, på samma sätt som vid utredningar enligt lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m., att även sådan behandling av personuppgifter som sker i verksamhet enligt den nu föreslagna lagen och som regeringen alltså anser utgör socialtjänst i rättsligt systematiskt hänseende, i grunden bör kunna regleras på samma sätt som annan behandling av personuppgifter inom socialtjänsten. Regeringen anser således att SoL-PuL bör göras tillämplig vid utredningsverksamheten. Det görs lämpligen genom att 2 § första stycket SoL-PuL ändras till att avse lagen om utredningar avseende vissa dödsfall Därigenom kommer också de nya föreslagna bestämmelserna att omfattas av SoL-PuL. Av hänsyn till att utredningsmyndigheten i den föreslagna verksamheten kommer att hantera mycket känsliga personuppgifter anser regeringen i detta fall att direktåtkomst till sådana uppgiftssamlingar som kan komma att upprättas hos utredningsmyndigheten i verksamheten inte bör kunna medges av myndigheten. När det sedan gäller frågan i vilken utsträckning andra myndigheter och enskilda har, eller bör ha, möjlighet att lämna ut uppgifter i elektronisk form till utredningsmyndigheten får en bedömning av förutsättningarna för ett sådant utlämnande göras utifrån de författningar som reglerar behandlingen av personuppgifter hos de berörda uppgiftslämnarna. SoL-PuL gäller liksom personuppgiftslagen för sådan behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad och även för annan behandling, om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt ett eller flera särskilda kriterier, dvs. för manuell behandling av personuppgifter i register (se 1 §). Regeringen avser därför att i förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten meddela föreskrifter om personuppgiftsansvar, sökbegrepp och precisering av ändamålet med behandlingen av personuppgifter. Vidare avser regeringen att meddela föreskrifter som innebär att det inte blir möjligt för utredningsmyndigheten att medge andra direktåtkomst till personuppgifter som behandlas automatiserat i den berörda verksamheten. Undantag från förbudet mot behandling av känsliga uppgifter i sammanställningar Förutom personakter som upprättas görs inom socialtjänsten även olika typer av sammanställningar av uppgifter om personer. Ur integritetssynpunkt skiljer sig dessa sammanställningar från personakterna eftersom de är tillgängliga på ett mer omedelbart sätt än som är fallet med uppgifter i personakterna. Dessa sammanställningar framstår därför som särskilt känsliga från integritetssynpunkt. Mot denna bakgrund finns i 7 a § SoL-PuL ett förbud att föra s.k. sammanställningsregister med känsliga och ömtåliga personuppgifter. I nämnda paragraf anges uttömmande undantag från förbudet. Regeringen bedömer att utredningsmyndigheten kan behöva upprätta olika typer av sammanställningar i vilka känsliga uppgifter om de personer som omfattas av en utredning måste tas in. En ändring i denna bestämmelse, som möjliggör för utredningsmyndigheten att i sammanställningar behandla sådana uppgifter, bör därför göras. 5.4 Sekretess Regeringens förslag: Sekretess ska gälla för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i en utredning som gäller en kvinna eller man som har avlidit med anledning av ett brott av en närstående eller tidigare närstående person. Den befintliga sekretessregleringen i fråga om utredningar rörande barn som avlidit med anledning av brott ska ersättas med en ny sekretessbestämmelse, som ska omfatta uppgifter om enskildas personliga förhållanden i såväl sådana utredningar om barn som motsvarande uppgifter i utredningar avseende kvinnor och män som avlidit med anledning av brott av närstående. Sekretessen ska gälla om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Sekretessen för uppgift i en allmän handling ska gälla i högst sjuttio år. Tystnadsplikt som följer av den nya bestämmelsen ska ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Rapportens förslag: Rapporten föreslår absolut sekretess för uppgifter som inhämtats dels i samband med utredningar av dödsfall avseende kvinnor som avlidit med anledning av brott begångna av närstående, dels för utredningar avseende barn som avlidit i anledning av brott. Vidare föreslås en ändring av bestämmelserna om tystnadspliktens företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Remissinstanserna: Totalt elva remissinstanser har kommenterat utredningens förslag om absolut sekretess. De flesta tillstyrker förslaget, t.ex. Karlstads universitet, Nationellt centrum för kvinnofrid vid Uppsala universitet samt Malmö kommun. Även Åklagarmyndigheten delar rapportens bedömning och menar att det är viktigt att det råder absolut sekretess för de ytterst integritetskänsliga uppgifter som utredningarna kommer att innehålla. Barnombudsmannen vill understryka vikten av att det införs en särskild bestämmelse i socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, om anmälningsskyldighet som bryter den absoluta sekretessen i de fall utredningsmyndigheten får kännedom om förhållande som kan innebära att en socialnämnd behöver ingripa till ett barns skydd. Sveriges Kommuner och Landsting instämmer också i rapportens bedömning att absolut sekretess bör gälla för de uppgifter som har lämnats eller hämtats in i samband med utredning och menar att resultatet av utredningsverksamheterna enbart ska ligga till grund för förebyggande förslag och inte ska kunna användas i Socialstyrelsens tillsynsverksamhet. Stockholms tingsrätt anser att den föreslagna lagtexten behöver en översyn, t.ex. förslaget att sekretessen i utredningsverksamheten ska omfatta alla uppgifter och inte är begränsad till uppgifter om personliga eller ekonomiska förhållanden. Riksdagens ombudsmän (JO) ställer sig tveksam till om absolut sekretess verkligen behöver införas och efterlyser en närmare analys av sekretessfrågan. JO menar att absolut sekretess bör användas mycket restriktivt mot bakgrund av offentlighetsprincipens grunder. Vid införandet av lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m., förkortad LuB, framkom inte något som gav anledning att föreslå en sådan hög grad av sekretess som absolut sekretess för utredningsverksamheten. JO menar att det framstår som diskutabelt att införa absolut sekretess i huvudsak av den anledningen att det bedöms vara nödvändigt på grund av organisatoriska hänsyn. Skälen för regeringens förslag Allmänt om offentlighet och sekretess Grundläggande bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen, förkortad TF. Enligt 2 kap. 2 § TF får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas endast när det är nödvändigt med hänsyn till vissa särskilt angivna intressen, bl.a. skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningen i rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges i en särskild lag (offentlighets- och sekretesslagen [2009:400], förkortad OSL) eller i en annan lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. OSL innehåller inte bara begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar. Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt (3 kap 1 § OSL). Sekretess innebär således både handlingssekretess och tystnadsplikt. Till den del sekretessbestämmelserna innebär tystnadsplikt medför de en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen. OSL gäller för myndigheter och för personer som är eller har varit anställda eller tjänstepliktiga hos myndighet eller på annan liknande grund deltagit i myndighets verksamhet (2 kap. 1 § OSL). Offentlighetsprincipen och OSL är också tillämpliga på bl.a. bolag som en kommun eller ett landsting har bestämmande inflytande över (2 kap. 3 § OSL). Sekretess gäller enligt 8 kap. 1 § OSL gentemot enskilda och andra myndigheter. Enligt 8 kap. 2 § OSL gäller sekretess också mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet, när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. I sistnämnda fall ska bestämmelser i OSL om uppgiftsutlämnande och överföring av sekretess tillämpas på samma sätt som mellan myndigheter. Det förekommer situationer när andra myndigheters eller enskildas intresse av att ta del av en sekretessbelagd uppgift väger tyngre än det intresse som sekretessen ska skydda. I vissa fall måste myndigheter kunna utbyta uppgifter för att kunna utföra sina arbetsuppgifter. Vidare kan enskilda i vissa fall ha ett berättigat behov av att få ta del av uppgifter som annars omfattas av sekretess. I OSL finns därför bestämmelser av innebörd att sekretess under vissa förutsättningar inte hindrar att sekretessbelagda uppgifter lämnas till myndigheter eller enskilda. Sekretessregleringen innehåller därför särskilda s.k. sekretessbrytande bestämmelser. Sekretessbrytande regler finns i 10 kap. OSL och i anslutning till berörda sekretessbestämmelser i de olika avdelningarna i lagen. Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Sekretessbestämmelser gäller med olika styrka vilken i regel bestäms med hjälp av s.k. skaderekvisit. Man skiljer mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss skada uppstår om uppgiften lämnas ut. Vid det omvända skaderekvisitet är utgångspunkten den omvända, dvs. att uppgifterna omfattas av sekretess. Vid ett omvänt skaderekvisit får uppgifterna således bara lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppstår. Sekretessen enligt en bestämmelse kan även vara absolut, dvs. de uppgifter som omfattas av bestämmelsen ska hemlighållas utan någon skadeprövning om uppgifterna begärs ut. Sekretess till skydd för enskild i verksamhet avseende utredning av vissa dödsfall För uppgift om enskilds personliga förhållanden i verksamhet enligt LuB gäller den s.k. socialtjänstsekretessen (26 kap. 1 § OSL). Socialtjänstsekretessen är försedd med ett omvänt skaderekvisit. I rapporten föreslås dock att absolut sekretess ska gälla för uppgifter som har lämnats eller inhämtats i den nu föreslagna utredningsverksamheten. I likhet med en utredning enligt LuB kommer utredningsmyndigheten i nu aktuella utredningar att hantera uppgifter om den avlidne och dess familj samt eventuellt andra personer i dess omgivning. Dessa uppgifter kan vara mycket integritetskänsliga, t.ex. kan uppgifter om hälsa, sociala problem och kriminalitet förekomma. I lagmotiven till LuB (a. prop. s. 44) anförde regeringen att det befogade insynsintresse som finns i utredningsverksamheten i stor utsträckning tillgodoses av de offentliga rapporter som myndigheten kommer att framställa. Regeringen anser att samma synsätt gör sig gällande även beträffande nu aktuella utredningar. Inom de olika myndigheters verksamheter som kommer att beröras av en utredning, t.ex. genom den uppgiftsskyldighet som föreslås i avsnitt 5.2.4, gäller någon form av sekretess. I många verksamheter gäller ett omvänt skaderekvisit. Så är fallet för socialtjänsten och hälso- och sjukvården. I lagmotiven till LuB (prop. 2006/07:108 s. 45) anförde regeringen att det mot denna bakgrund vore lämpligt att motsvarande sekretessgrad gällde även i utredningsverksamheten enligt den då föreslagna lagen. Enligt regeringens uppfattning ger en sekretessbestämmelse med ett omvänt skaderekvisit uttryck för en rimlig avvägning mellan intresset av insyn i verksamheten och intresset av att kunna hemlighålla integritetskänsliga uppgifter även i den nu aktuella utredningsverksamheten. Som Stockholms tingsrätt har påpekat bör bestämmelsens tillämpningsområde begränsas till att avse uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Barnombudsmannen anser att det bör införas en särskild bestämmelse i SoL om anmälningsskyldighet som bryter sekretessen i de fall utredningsmyndigheten får kännedom om förhållande som kan innebära att en socialnämnd behöver ingripa till ett barns skydd. Regeringen gjorde i lagmotiven till LuB (a. prop. s. 48) bedömningen att den anmälnings- och uppgiftsskyldighet som följer av 14 kap. 1 § SoL skulle kunna aktualiseras vid en utredning enligt den då föreslagna lagen. Så kan exempelvis bli fallet om utredningsmyndigheten i sin verksamhet får kännedom om förhållanden som innebär att socialnämnden behöver ingripa till skydd för det avlidna barnets syskon, men det är oklart om socialnämnden redan har uppmärksammats på förhållandena. Regeringen gör samma bedömning beträffande de i detta lagstiftningsärende aktuella utredningarna (jfr 10 kap. 27 § första stycket OSL). En sekretessgräns mellan utredningsverksamheten och Socialstyrelsens övriga verksamheter Socialstyrelsen har i rapporten, när det gäller förslaget om absolut sekretess, hänvisat till att myndigheten sedan den 1 januari 2010 övertagit det operativa tillsynsansvaret för socialtjänstens verksamhet. Enligt Socialstyrelsen kan därmed risken för att uppgifter från utredningarna utnyttjas i tillsynsverksamheten inte längre betraktas som utesluten, eftersom sekretess inte råder mellan dessa verksamheter. Det skulle enligt myndigheten kunna uppfattas som stötande om uppgifter som har lämnats eller inhämtats i samband med en utredning blev tillgängliga för tillsynsverksamheten och därmed skulle kunna komma att användas i tillsynsverksamhetens ingripanden. Enligt Socialstyrelsen skulle ett förslag om absolut sekretess innebära att sekretess också skulle gälla mellan utrednings- och tillsynsverksamheten. Som nämnts ovan gäller sekretess mot såväl enskilda som andra myndigheter. Sekretess kan dock även gälla inom en myndighet under vissa förutsättningar. Enligt 8 kap. 2 § OSL gäller sekretess mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet, när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. I ett sådant fall ska bestämmelserna i OSL om uppgiftsutlämnande och överföring av sekretess tillämpas på samma sätt som mellan myndigheter. Frågan under vilka förutsättningar en sekretessgräns uppstår inom en myndighet har behandlats i ett flertal olika propositioner på senare år, bl.a. i propositionerna Utredningar avseende barn som avlidit i anledning av brott m.m. (prop. 2006/07:108 s. 43 f.) respektive Offentlighets- och sekretesslag (prop. 2008/09:150 s. 356 f.). För att olika verksamhetsgrenar ska anses föreligga i OSL:s mening krävs för det första att verksamhetsgrenarna ska tillämpa olika sekretessbestämmelser. Inom ett och samma verksamhetsområde kan dock sekretess gälla till skydd för såväl allmänna som enskilda intressen. Sekretessbestämmelser till skydd för allmänna intressen har samlats i lagens fjärde avdelning (15-20 kap.) och sekretess till skydd för enskildas intressen har samlats i lagens femte avdelning (21-40 kap.). Sekretessregleringen inom ett verksamhetsområde kan vidare vara uppdelad på flera paragrafer av redaktionella skäl. Enbart det faktum att en myndighet har att tillämpa flera sekretessbestämmelser innebär således inte med automatik att det föreligger två olika verksamhetsgrenar i OSL:s mening. Om olika verksamheter inom en myndighet har att tillämpa sinsemellan helt olika set av sekretessbestämmelser föreligger dock olika verksamhetsgrenar i OSL:s mening. Skatteverket har t.ex. flera olika verksamhetsgrenar, bl.a. den fiskala verksamhetsgrenen (17 kap. 1 och 2 §§ och 27 kap. OSL) och den brottsbekämpande verksamhetsgrenen (18 kap. 1 och 2 §§ och 35 kap. 1 och 2 §§ OSL). När en sekretessreglering som gäller inom en verksamhetsgren i OSL:s mening är så pass omfattande att den av redaktionella skäl är uppdelad på flera paragrafer hålls paragraferna normalt samman under samma fetstilsrubrik. Som ett exempel på när så är fallet anges i förarbetena till OSL socialtjänstsekretessen i 26 kap. 1-9 §§ OSL (prop. 2008/09:150 s. 359). Som nämnts ovan räcker det dock inte med att olika delar av myndighetens verksamhet utgör olika verksamhetsgrenar i OSL:s mening för att en sekretessgräns ska uppstå inom myndigheten. Därutöver krävs att de olika verksamhetsgrenarna har organiserats på ett sådant sätt att de förhåller sig självständiga i förhållande till varandra. Detta självständighetskriterium tillkom på initiativ av Konstitutionsutskottet (KU) i samband med riksdagsbehandlingen av propositionen Förslag till Sekretesslag m.m. (prop. 1979/80:2 Del A, KU 1979/80:37 s. 12 f.). Förebilden till självständighetskriteriet hämtade KU från 2 kap. 8 § TF. Enligt 2 kap. 3 § första stycket TF är en handling allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Enligt 8 § ska en handling som ett organ, som ingår i eller är knutet till ett verk eller liknande myndighetsorganisation, har överlämnat till ett annat organ inom samma myndighetsorganisation eller en handling som framställts för ett sådant överlämnande, inte anses som därigenom inkommen eller upprättad i annat fall än då organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra. I lagstiftningsärendet avseende sekretesslagen uttalade KU att frågan om när två verksamhetsgrenar inom en myndighet är att anse som självständiga i förhållande till varandra får bedömas med ledning av förarbetsuttalandena till 2 kap. 8 § TF. Riksdagen beslutade i enlighet med KU:s förslag. I propositionen Utredningar avseende barn som avlidit i anledning av brott m.m. (prop. 2006/07:108) föreslogs att den då föreslagna utredningsverksamheten skulle inordnas i begreppet socialtjänst och att det i dåvarande 7 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) skulle anges att till socialtjänst räknas sådan utredningsverksamhet. Därigenom kom Socialstyrelsens befintliga verksamhet och den föreslagna verksamheten att tillhöra samma verksamhetsgren i sekretesslagens mening. Eftersom Socialstyrelsen inte utövade någon operativ tillsynsverksamhet bedömdes risken för att uppgifter från den föreslagna utredningsverksamheten skulle utnyttjas i tillsynsverksamheten som i det närmaste utesluten (a. prop. s. 43 f.). Som framgår ovan har dock Socialstyrelsen sedan den 1 januari 2010 övertagit det operativa tillsynsansvaret för socialtjänstens verksamhet. Med anledning härav anser regeringen, i likhet med Socialstyrelsen, att det i fortsättningen bör gälla en sekretessgräns mellan verksamheten avseende utredningar av vissa dödsfall och Socialstyrelsens verksamhet i övrigt. Av detta skäl föreslår regeringen att sekretessen till skydd för enskilda i verksamhet avseende utredningar av vissa dödsfall i fortsättningen inte bör regleras i 26 kap. 1 § OSL. Det bör i stället införas en ny sekretessbestämmelse som enbart tar sikte på sådan verksamhet. För att tydliggöra att avsikten är att utredningsverksamheten i sekretesshänseende ska utgöra en separat verksamhetsgren hos Socialstyrelsen bör den nya sekretessbestämmelsen förses med en egen fetstilsrubrik. Regeringen förutsätter vidare att Socialstyrelsen organiserar sin verksamhet på ett sådant sätt att det uppstår en sekretessgräns mellan de olika verksamhetsgrenarna. Denna fråga kommer att ingå i den uppföljning och utvärdering av utredningsverksamheten som regeringen avser att göra (se närmare avsnitt 5.5). Sekretessens begränsning i tiden Sekretessen enligt 26 kap. 1 § OSL, som gäller för uppgift om enskildas personliga förhållanden i verksamhet enligt LuB, gäller som längst i sjuttio år, vilket är normalt för denna typ av uppgifter. Även sekretessen till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i verksamhet enligt den nya bestämmelsen bör gälla i högst sjuttio år. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Sekretess innebär såväl handlingssekretess som tystnadsplikt (3 kap. 1 § OSL). Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen, förkortad YGL, har som huvudregel företräde framför tystnadsplikten. Nämnda rätt har dock aldrig företräde framför handlingssekretessen (7 kap. 3 § första stycket 2 och 5 § TF, 5 kap. 1 § första stycket och 3 § 2 YGL). Det kan således vara tillåtet att t.ex. muntligen lämna en uppgift till en journalist eller att själv publicera uppgiften, men det är aldrig tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgiften lämna den allmänna handling varav den sekretessbelagda uppgiften framgår till t.ex. en journalist eller t.ex. själv publicera denna handling. I ett antal fall har vidare även bestämmelser om tystnadsplikt företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. I dessa fall är således rätten att meddela och offentliggöra uppgifter helt inskränkt. Vissa av dessa situationer är reglerade direkt i TF och YGL. Där anges vidare att det inte är tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter uppsåtligen åsidosätta en tystnadsplikt i de fall som anges i en särskild lag. Den särskilda lag som avses är OSL (13 kap. OSL, slutet av varje kapitel i lagens fjärde-sjätte avdelningar samt lagens sjunde avdelning). Den tystnadsplikt som följer av 26 kap. 1 § OSL och som bl.a. gäller för uppgift om enskilda i verksamhet enligt LuB har, med undantag för uppgifter om verkställigheten av beslut om omhändertagande, beslut om vård utan samtycke eller beslut om sluten ungdomsvård, företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Vid införandet av LuB bedömdes att den då gällande bestämmelsen om tystnadspliktens företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter inte behövde ändras (prop. 2006/07:108 s. 47). Trots denna bedömning föreslås i rapporten - utan närmare motivering - en lagändring som går ut på att även uppgifter om verkställigheten av beslut om omhändertagande, beslut om vård utan samtycke eller beslut om sluten ungdomsvård ska omfattas av den tystnadsplikt som har företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Enligt regeringens mening har det inte framkommit skäl för en annan bedömning än vid införandet av LuB. Den tystnadsplikt som följer av den nya sekretessbestämmelsen bör således ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter med ovan nämnda undantag. Vissa möjligheter och skyldigheter för utredningsmyndigheten att lämna ut uppgifter Som nämnts ovan får uppgift för vilken sekretess gäller inte röjas för enskild eller annan myndighet i andra fall än som anges i OSL eller i lag eller förordning, till vilken OSL hänvisar. Det finns ett visst utrymme för en myndighet att lämna uppgifter enligt 10 kap. 2 § OSL. I nämnda lagrum anges att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas ut till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen innebär att sekretesskyddade uppgifter kan lämnas såväl till enskilda som till andra myndigheter eller till annan självständig verksamhetsgren inom den egna myndigheten, om det är nödvändigt för att fullgöra den egna verksamheten. Utlämnande av uppgifter enligt 10 kap. 2 § OSL ska tillämpas restriktivt. Endast i de fall, då det för fullgörandet av ett visst åliggande som en myndighet har är en nödvändig förutsättning att en sekretessbelagd uppgift lämnas ut, får sekretessen efterges. Enbart en bedömning att effektiviteten i myndighetens handlande nedsätts genom en föreskriven sekretess får inte leda till att sekretessen åsidosätts (jfr prop. 1979/80:2 del A s. 465 och 494). Det finns vidare ett visst utrymme för att lämna ut en sekretessbelagd uppgift med stöd av den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § första stycket OSL. Enligt denna bestämmelse får, utöver vad som följer av bl.a. 2 §, en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Det är inte något villkor att en uttrycklig begäran från en annan myndighet föreligger. En myndighet kan på eget initiativ lämna sekretessbelagda uppgifter till en annan myndighet med tillämpning av generalklausulen, t.ex. genom en anmälan om brott. I förarbetena till sekretesslagen framhålls särskilt att generalklausulen är tillämplig i fråga om lämnande av sekretessbelagda uppgifter till polis eller åklagare under förundersökning i brottmål. I prop. 1983/84:142 (s. 18) påpekas dessutom att uppgifter kan lämnas utan samband med en förundersökning (t.ex. under polisens spaningsverksamhet). Generalklausulen kompletterats numera med särskilda sekretessbrytande regler som tar sikte på utlämnande av uppgifter vid misstanke om brott (10 kap. 19-24 §§ OSL). Verksamheten enligt LuB är i dag undantagen från generalklausulens tillämpningsområde (10 kap. 27 § andra stycket OSL). I stället finns det för bl.a. den verksamheten sekretessbrytande bestämmelser i 10 kap. 21-23 §§ OSL. Med stöd av dessa bestämmelser är det i dag möjligt för utredningsmyndigheten att lämna sekretessbelagda uppgifter till en åklagare eller polismyndighet, om uppgiften angår misstanke om bl.a. vissa våldsbrott mot någon som inte har fyllt arton år (21 §), vissa narkotika- eller dopningsbrott som innefattar överlåtelse eller anskaffning till någon som inte har fyllt arton år (22 §) och om vissa brott för vilka det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år (23 §). Vid införandet av LuB konstaterade regeringen att eftersom de brottsutredande myndigheterna redan har utrett de flesta fall som omfattas av den föreslagna lagen, framstod det som mindre sannolikt att nya bevis skulle framkomma genom utredningsmyndighetens verksamhet. Om det trots allt skulle framkomma sådana bevis, ansåg regeringen att utredningsmyndigheten får bedöma om dessa ska lämnas till polisen. Regeringen påpekade dock att det inte finns någon allmän skyldighet för myndigheter att anmäla brott (prop. 2006/07:108 s. 49). Sekretessen för både utredningsverksamheten avseende barn som avlidit med anledning av brott och motsvarande verksamhet avseende kvinnor och män som avlidit med anledning av brott av närstående föreslås nu regleras i en ny bestämmelse i OSL. Regeringen bedömer att det inte finns anledning att särskilt undanta denna samlade utredningsverksamhet från generalklausulens tillämpning. Detta innebär att 10 kap. 19-23 §§ OSL inte längre kommer att vara tillämpliga i utredningsverksamheten. I stället finns det en sekretessbrytande bestämmelse i 10 kap. 24 § OSL som kommer att vara tillämplig i denna verksamhet. Med stöd av denna bestämmelse kan utredningsverksamheten lämna en sekretessbelagd uppgift angående misstanke om ett begånget brott till en åklagarmyndighet, polismyndighet eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. Liksom vid införandet av LuB bedömer regeringen dock att det är mindre sannolikt att det skulle framkomma sådana uppgifter i utredningsverksamheten att utredningsmyndigheten behöver lämna ut uppgifter om misstanke om begångna brott till t.ex. åklagarmyndigheten. Regeringen anser inte att det finns behov för utredningsmyndigheten att kunna lämna ut uppgifter, för vilka sekretess gäller, till andra myndigheter eller enskilda i större utsträckning än vad som bedöms möjligt enligt de befintliga sekretessbrytande reglerna i OSL. 5.5 Uppföljning och utvärdering Regeringens bedömning: Lämplig myndighet bör ges i uppdrag att följa upp och utvärdera utredningsverksamheten och dess konsekvenser. Skälen för regeringens bedömning: Förslagen i denna proposition innebär att nya bestämmelser införs om utredningar avseende personer som avlider med anledning av brott begångna av närstående och tidigare närstående personer. Syftet med utredningsverksamheten är att ta fram underlag till och ge förslag till åtgärder som förebygger att kvinnor och män utsätts för brott av närstående. Utredningsverksamheten kommer att innefatta en ingående och omfattande hantering av personuppgifter som i många fall kan vara känsliga från integritetssynpunkt. Redan i samband med införandet av lagen om utredningar avseende barn som avlidit i anledning av brott uttalade regeringen ett behov av att utvärdera utredningsverksamheten (prop. 2006/07:108 s 58). Några remissinstanser, t.ex. JO och Rikspolisstyrelsen (se avsnitt 5.1.), har uttryckt önskemål om att avvakta utvidgning av lagen till dess den har utvärderats. Socialstyrelsen konstaterar i sin första rapport om utredningar avseende barn som avlidit med anledning av brott (Socialstyrelsen 2010, När det som inte får hända ändå händer) att underlaget för rapporten inte är tillräckligt för att kunna föreslå lagändringar eller andra typer av åtgärder. Däremot dras ett antal slutsatser som kan användas i det fortsatta arbetet med att förebygga att barn far illa. Antalet ärenden som omfattats av Socialstyrelsens utredningsverksamhet har varit så pass få att de ännu inte kunnat bidra till tillräckligt omfattande underlag som är relevant att utvärdera. När nu utredningsverksamheten utökas till att omfatta även personer som avlidit med anledning av brott av närstående är det viktigt att noga följa utvecklingen och utvärdera effekterna av utredningsverksamheten som helhet. En viktig del i detta arbete är till exempel att följa upp hur avgränsningen mot myndighetens andra verksamhetsgrenar fungerar, särskilt tillsynsverksamheten. Regeringen är inte främmande för att i framtiden låta utreda även andra fall än sådana där en kvinna eller man avlidit med anledning av brottet. Den omfattning detta skulle innebära är dock omfattande och svår att avgränsa. Risken för masshantering och brist i kvalitet är också uppenbar. Frågan behöver därför närmare analyseras och bör avvaktas till dess nuvarande utredningssystem har utvärderas. 5.6 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: Lagförslagen ska träda i kraft den 1 januari 2012. En övergångsbestämmelse införs med innebörden att det vid dödsfall som inträffat före lagens ikraftträdande får inledas vissa utredningar utan underrättelse från polis och åklagare. Regeringen föreslår att en övergångsbestämmelse införs i lagen. I denna bestämmelse ska det anges att det vid dödsfall som inträffat före lagens ikraftträdande får inledas utredningar utan krav på underrättelse från polismyndighet eller åklagare. Sådana utredningar får endast avse fall där det genom en lagakraftvunnen dom har konstaterats att ett brott har begåtts mot en kvinna eller en man av en närstående eller tidigare närstående person och kvinnan eller mannen har avlidit med anledning av brottet. Behov av andra övergångsbestämmelser bedöms inte föreligga. 6 Konsekvenser Kvinnor och män som avlidit med anledning av brott som begåtts av närstående eller tidigare närstående personer I Sverige avlider varje år i genomsnitt 29 personer, 21 kvinnor och 8 män på grund av våld av närstående. Det är vanligt att gärningsmannen redan före det aktuella brottstillfället har hotat och misshandlat offret. Det är angeläget att samhället gör allt för att undvika att liknande händelser uppstår igen. Genom att på ett samlat och övergripande sätt analysera de fall där samhällets brister inneburit att kvinnor eller män avlidit med anledning av brott av närstående byggs en fördjupad kunskap upp på området. Denna kunskap kan användas som underlag i arbetet för att skydda, stödja och hjälpa den som utsatts och på så sätt minska risken för att något liknande händer igen. Dessutom är de samhällsekonomiska kostnaderna för våld mot kvinnor omfattande. Socialstyrelsen har uppskattat kostnaderna till 2 695-3 300 miljoner kronor per år. Syftet med denna utredningsverksamhet är att den ska ge underlag för förslag till åtgärder som förebygger att kvinnor och män utsätts för våld och andra övergrepp av närstående. Genom en systematisk analys av flera enskilda dödsfall kan slutsatser dras på generell övergripande nivå om vilka förbättringar i samhället som är nödvändiga för att undvika att det händer igen. Den kunskap som utredningarna resulterar i bedöms bidra till att utveckla det förebyggande arbetet när det gäller kvinnor och män som utsätts för våld av närstående i allmänhet vilket därmed leder till ekonomiska vinster för hela samhället. Myndigheter och andra som är underrättelseskyldiga respektive uppgiftsskyldiga I rapporten gör Socialstyrelsen bedömningen att trots att en utökad utredningsverksamhet innebär ett större antal fall per år än LuB är det ändå fråga om en verksamhet i relativt liten skala och att någon ekonomisk reglering inte är nödvändig. Regeringen instämmer i denna bedömning. Mindre kostnadsökningar bedöms uppkomma för dels de myndigheter som kommer att vara underrättelseskyldiga, dels de myndigheter som berörs av uppgiftsskyldigheten. Regeringen bedömer dock att dessa kostnadsökningar är så marginella att de ryms inom befintliga anslag. Utredningarna förväntas dessutom bidra till förbättringar av bl.a. arbetsmetoder och samverkan i det arbete som olika myndigheter eller enskilda bedriver vilket leder till effektivitetsvinster. Utvecklade förebyggande åtgärder medför också samhällsekonomiska vinster av olika slag. Storleken på sådana vinster går dock inte att beräkna på något relevant sätt. Kommuner och landsting I rapporten gör Socialstyrelsen samma bedömning avseende kostnadskonsekvenser för kommuner och landsting som för myndigheter (se ovan). Regeringen delar denna bedömning och menar att konsekvenserna för kommuner och landsting i allt väsentligt bedöms vara desamma som redovisats under föregående rubrik. De förbättringar i arbetsmetoder och samverkan kan, i likhet med vad som ovan anförts, förväntas bidra till vissa effektivitetsvinster även i kommuner och landstingens verksamheter. Storleken på sådana vinster går dock inte att beräkna på något relevant sätt. Socialstyrelsen Socialstyrelsen bedöms vara den mest lämpliga myndigheten att bedriva verksamheten. Myndigheten ansvarar redan i dag för utredningar avseende barn som avlider i anledning av brott. Det är svårt att avgöra hur många utredningar som kommer att bli aktuella i det föreslagna utredningssystemet. Regeringens beräkningar av antalet utredningar har utgått ifrån den statistik som avser personer som avlidit med anledning av brott av närstående, vilket i genomsnitt är 29 personer per år, inklusive män. Regeringen föreslår en samlad lagstiftning och utredningsverksamhet. De organisatoriska och ekonomiska effektivitetsvinster som en samlad utredningsverksamhet innebär bör föranleda att ett fullt utbyggt och integrerat system kan genomföras relativt omgående. Utöver den personal som kommer att krävas för den utökade mängd utredningar som ska göras varje år kommer det även att krävas tillgång till personer med sakkunskap om och erfarenheter av området våld mot kvinnor. Det kan t.ex. handla om kompetens om jämställdhet och de särskilda företeelser som gäller för våld i nära relationer och av närstående samt hedersrelaterad brottslighet. Det kan även handla om specialistkompetens från rättsväsendet t.ex. åklagare, polismyndighet och kriminalvård. Regeringen har därför avsatt totalt 1 325 000 kronor per år fr.o.m. 2012 vilket finansieras inom utgiftsområde 9, Hälso- och sjukvård och social omsorg (Budgetpropositionen 2010/11:1 Utg. 9 s. 69 och s. 192). 7 Författningskommentar 7.1 Förslag till lag om ändring i lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. Lag om utredningar avseende vissa dödsfall Rubriken till lagen har ändrats på grund av att lagen har gjorts tillämplig även på utredningar avseende kvinnor och män som avlidit med anledning av brott av närstående eller tidigare närstående personer. 1 § I enlighet med Lagrådets förslag har innehållet i tidigare 2 § flyttats till denna paragraf. Paragrafen innehåller bestämmelser om syftet med utredningsverksamheten. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Såsom tidigare anges att syftet med utredningsverksamheten är att ge underlag för förslag till åtgärder som förebygger att barn far illa. Någon saklig ändring för utredningsverksamheten avseende barn har inte avsetts. Vägledning för vad som menas med att barn far illa kan därför hämtas från 5 kap. 1 a § socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, och 2 och 3 §§ lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga samt förarbetena till dessa bestämmelser (se prop. 2006/07:108 s. 62 och där angivna hänvisningar). Det tidigare angivna syftet har nu kompletterats med syftet att utredningsverksamheten ska ge underlag för förslag till åtgärder som förebygger att kvinnor och män utsätts för våld eller andra övergrepp av närstående eller tidigare närstående personer. Vägledning för vad som menas med våld eller andra övergrepp kan hämtas från förarbetena till 5 kap. 11 § SoL (se t.ex. prop. 2006/07:38 s. 25 ff. och 46). Förslag till åtgärder som förebygger att kvinnor och män utsätts för våld eller andra övergrepp av närstående eller tidigare närstående personer kan vara av olika slag. Det kan på samma sätt som för utredningar om barns dödsfall gälla förslag till ändringar i lagstiftning och/eller behov av annan normering till stöd för olika verksamheter. Vidare kan förslagen gälla förbättringar av exempelvis förebyggande insatser, riskbedömningar, sociala, medicinska och psykologiska utredningar, behandlingsmetoder, myndighetssamarbete och utbildning. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.2. 2 § I enlighet med Lagrådets förslag har innehållet i tidigare 1 § flyttats till denna paragraf. I paragrafen, som innehåller bestämmelser om i vilka fall ett barns dödsfall ska utredas, har vissa redaktionella ändringar gjorts. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. I andra stycket har förtydligats att en utredning enligt första stycket får genomföras även när ett barn har avlidit utomlands, om barnet vid dödsfallet var svensk medborgare eller hade hemvist i Sverige. 2 a § Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om i vilka fall en kvinnas eller en mans dödsfall ska utredas. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Bestämmelsen har utformats med utgångspunkt i 2 §. Även om bestämmelserna inte är identiska så kan vid tillämpningen av denna paragraf viss vägledning hämtas från förarbetena till 2 § (jfr prop. 2006/07:108 s. 60 ff.). I första styckets första punkt anges de första två kriterierna som måste vara uppfyllda för att en utredning ska vidtas, nämligen dels att en kvinna eller en man ska ha avlidit med anledning av ett brott och dels att brottet ska ha begåtts av en närstående eller tidigare närstående person. Bedömningen av om en gärning utgör ett brott eller inte ligger hos de allmänna domstolarna och de brottsutredande myndigheterna. Med uttrycket "med anledning av brott" avses inte enbart fall där någon fälls till ansvar enligt straffbud som förutsätter att någon avlidit (t.ex. mord, dråp eller vållande till annans död), utan även fall där någon inte kan fällas till ansvar för kvinnans eller mannens död men för vållande av kroppsskada eller sjukdom, vilken i sin tur har lett till dödsfallet. Bestämmelsen innebär vidare att vissa fall där frågan om ansvar för brott inte har prövats slutligt ska utredas. Till dessa fall hör de fall där gärningsmannen har tagit sitt eget liv efter att ha dödat en närstående eller tidigare närstående kvinna eller man. Vidare kan det finnas särskilda skäl att utreda ett fall trots att det i strikt juridisk-teknisk mening inte har begåtts ett brott som kvinnan eller mannen har avlidit av. Det kan handla om fall där åtal har ogillats på grund av ansvarsfrihet enligt 24 kap. brottsbalken. Ytterligare ett exempel är fall där gärningsmannen på grund av en psykisk störning inte har varit i sådan grad medveten om sitt handlande att uppsåt eller oaktsamhet i straffrättslig mening har förelegat. Med "närstående eller tidigare närstående" avses samma krets av personer som omfattas både av begreppet närstående eller tidigare närstående i 4 kap. 4 a § första stycket och begreppet närstående i 29 kap. 2 § 8 brottsbalken. Vägledning för vad som menas med dessa begrepp kan hämtas från förarbetena till dessa bestämmelser (prop. 1997/98:55 s. 132 och prop. 2002/03:53 s. 111). Till närståendekretsen hör således främst en person som den avlidna kvinnan eller mannen har eller har haft ett fast förhållande med och kvinnans eller mannens mor, far, fosterföräldrar och syskon. Vidare hör till denna krets barn till den avlidna kvinnan eller mannen och barn till en person som kvinnan eller mannen har bott tillsammans med eller levt i ett fast förhållande med. Även t.ex. mor- och farföräldrar, mostrar, morbröder, fastrar och farbröder omfattas av bestämmelsen. I första styckets andra punkt anges det tredje kriteriet som måste vara uppfyllt för att en utredning ska vidtas, nämligen att det finns särskild anledning att anta att dödsfallet har samband med något förhållande som har inneburit att kvinnan eller mannen varit i behov av skydd eller stöd och hjälp för att förändra sin situation. Med detta menas att det ska finnas någon konkret omständighet som talar för att dödsfallet har samband med förhållanden som har inneburit att kvinnan eller mannen har varit i behov av någon form av skydd eller stöd och hjälp för att förändra sin situation. Exempel på sådana konkreta omständigheter är att kvinnan eller mannen tidigare har utsatts för hot eller våld av gärningsmannen. Ett annat exempel är att kvinnan eller mannen har varit i kontakt med någon myndighet eller frivilligorganisation för att be om hjälp. Kontakten behöver inte handla om det faktiska våldet utan kvinnan eller mannen kan t.ex. ha kontaktat myndigheten för att få hjälp med sitt missbruk. Med behov av skydd avses främst kvinnans eller mannens behov av att skyddas från att bli utsatt för brott mot liv, hälsa, frihet och frid. Ytterligare vägledning för vad som menas med behov av skydd kan hämtas från t.ex. 2 och 23 §§ polislagen (1984:387), 1 § lagen (1988:688) om besöksförbud och 1 § lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter samt förarbetena till dessa bestämmelser. Vägledning för vad som menas med stöd och hjälp för att förändra sin situation kan hämtas från 5 kap. 11 § socialtjänstlagen (2001:453) och förarbetena till den paragrafen. Av paragrafens andra stycke följer att utredningar enligt paragrafens första stycke får genomföras även när en kvinna eller en man har avlidit utomlands, om hon eller han vid dödsfallet var svensk medborgare eller hade hemvist i Sverige. Även vid dödsfall som inträffat utomlands måste förutsättningar i första stycket vara uppfyllda för att en utredning ska kunna genomföras. Till skillnad från vad som gäller för dödsfall som inträffat i Sverige, finns inte någon skyldighet att utreda dödsfall som inträffat utomlands. Hemvistbegreppet som anges i paragrafen bör tillämpas på samma sätt som begreppet tillämpas vid bestämmande av forum i tvistemål. Vägledning om hemvistbegreppet i denna lag kan således hämtas från förarbeten och praxis som avser 10 kap. 1 § rättegångsbalken. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.1. 4 § Paragrafen, som innehåller bestämmelser om underrättelseskyldighet, har följdändrats med anledning av införandet av 2 a §. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. På samma sätt som i dag gäller för utredningar avseende barn som avlidit med anledning av brott ska polis och åklagare underrätta utredningsmyndigheten i vissa fall när kvinnor och män har avlidit med anledning av brott av närstående eller tidigare närstående personer. Vägledning för tillämpning av paragrafen kan således hämtas från de tidigare lagmotiven (se prop. 2006/07:108 s. 62 f.). Övervägandena finns i avsnitt 5.2.3. 5 § Paragrafen, som innehåller bestämmelser om uppgiftsskyldighet vid utredningar enligt 2 §, har ändrats redaktionellt i syfte att tydliggöra att paragrafen gäller utredningar av barns dödsfall. Som en konsekvens av utformningen av 5 a § första stycket 3 har första styckets fjärde punkt förtydligats. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.4. 5 a § Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om uppgiftsskyldighet i andra fall än som avses i 5 §, dvs. när det handlar om utredningar enligt 2 a §. Paragrafen har utformats med ledning av Lagrådets förslag. Bestämmelsen har utformats med utgångspunkt i 5 §. Även om bestämmelserna inte är identiska så kan vid tillämpningen av denna paragraf viss vägledning hämtas från förarbetena till 5 § (jfr prop. 2006/07:108 s. 63 ff.). Uppgiftsskyldigheten bryter sekretess enligt 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Skyldigheten gäller endast sådana uppgifter som behövs för den aktuella utredningen. Även om det som regel inte torde finnas anledning att ifrågasätta utredningsmyndighetens bedömning av att en uppgift behövs för en utredning, ankommer det på den som är uppgiftsskyldig att göra en egen bedömning av om en uppgift ska lämnas ut. Utredningsmyndigheten bör i möjligaste mån precisera vilka uppgifter den önskar få del av. Omständigheterna i det enskilda fallet kan dock vara sådana att det finns anledning att få ta del av samtliga uppgifter i en akt eller en patientjournal. Det kan vara svårt för utredningsmyndigheten att veta vilka uppgifter som den tillfrågade myndigheten eller annan uppgiftsskyldig har tillgång till och vad de i så fall kan betyda för utredningsmyndighetens utredning. I sådana fall kan utredningsmyndigheten behöva lämna ytterligare information om vilka uppgifter som behövs och för vilket ändamål uppgifterna behövs. I första styckets första punkt anges att myndigheter som i sin verksamhet har kommit i kontakt med den kvinna eller man, vars dödsfall är aktuellt för utredning, omfattas av uppgiftsskyldigheten. Uppgiftsskyldigheten riktar sig till myndigheter som i sin verksamhet på något sätt har kommit i kontakt med den person vars dödsfall utreds. Med detta menas att det inom myndigheten finns sådana uppgifter som behövs för utredningen. Detta gäller oberoende av om verksamheten primärt berör kvinnor eller män som utsätts för brott av närstående eller inte. Det kan exempelvis handla om beslut i myndighetens ärendehandläggning, som i direkt eller indirekt mening kan anses ha haft betydelse med avseende på det behov av skydd eller stöd och hjälp för att förändra sin situation som kvinnan eller mannen hade. Med verksamhet förstås inte enbart den verksamhet som utgör handläggning av ett ärende utan även rent faktisk verksamhet, t.ex. vård och behandling. Uppgiftsskyldigheten omfattar exempelvis åklagar- och polismyndigheter, Migrationsverket, Skatteverket, Försäkringskassan, kriminalvården, skolmyndigheter och alla verksamheter inom hälso- och sjukvården. Även annan rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet än sådan som bedrivs inom hälso- och sjukvården omfattas samt Statens institutionsstyrelse och kommunalt drivna hem för vård eller boende för vuxna. I första styckets andra punkt anges att anställda hos sådana myndigheter som avses i 1 omfattas av uppgiftsskyldigheten. Med anställda avses arbetstagare som har anställningsavtal med sådana myndigheter. Uppgiftsskyldigheten gäller förhållanden som den anställde har fått kännedom om i sin verksamhet hos myndigheten. Förhållanden som den anställde har fått kännedom om som privatperson omfattas inte av uppgiftsskyldigheten. I första styckets tredje punkt anges att de som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet och fullgör uppgifter inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område omfattas av uppgiftsskyldigheten. Uppgiftsskyldigheten gäller oberoende av om verksamheten primärt berör kvinnor eller män som utsätts för brott av närstående eller inte. Med verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet avses anställda, uppdragstagare, praktikanter och andra som får ersättning utöver ren kostnadstäckning för sina insatser. Vägledning för vad som menas med begreppet fullgör uppgifter kan hämtas från 14 kap. 2 och 3 §§ socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, och förarbetena till de paragraferna (prop. 2009/10:131 s. 26 och 50 f.). Inom den enskilda hälso- och sjukvården kommer därmed exempelvis läkare, sjuksköterskor, barnmorskor, kuratorer, psykologer och psykoterapeuter att ingå i kretsen av uppgiftsskyldiga. Även anställda hos bemanningsföretag, t.ex. "hyrdoktorer", som fullgör uppgifter på en statlig institution omfattas av den föreslagna uppgiftsskyldigheten eftersom de genom sin anställning är verksamma i en yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet. I enskild verksamhet som bedrivs inom socialtjänstens område ingår verksamma inom exempelvis hem för vård eller boende enligt SoL och gruppbostäder enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. När en ideell organisation utför socialtjänst omfattas verksamheten av uppgiftsskyldigheten. Lagrådet har föreslagit att punkten förtydligas på så sätt att skyldigheten omfattar "de som är verksamma på socialtjänstens område eller i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom hälso- och sjukvården". Regeringen anser mot bakgrund av att punkten har utformats med utgångspunkt i 5 §, som i sin tur har utformats med utgångspunkt i 14 kap. 1 § SoL, att det kan leda till missförstånd om dessa paragrafer ges olika utformning. I första styckets fjärde punkt anges att de myndigheter som utövar tillsyn över de verksamheter som avses i 1-3, dock inte Riksdagens ombudsmän, Riksrevisionen och Justitiekanslern, omfattas av uppgiftsskyldigheten. Exempel på sådana tillsynsmyndigheter som kan omfattas av uppgiftsskyldigheten är Socialstyrelsen, Rikspolisstyrelsen, Inspektionen för socialförsäkringen och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. I andra stycket anges att uppgiftsskyldigheten enligt första stycket inte gäller för sådan familjerådgivning som avses i 5 kap. 3 § SoL. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.4. 7 § Paragrafen innehåller bestämmelser om vilka förhållanden som en utredning ska klarlägga. I första stycket anges såsom tidigare att en utredning ska klarlägga samtliga förhållanden som har inneburit att det avlidna barnet har varit i behov av skydd och vilka åtgärder som har vidtagits eller kunnat vidtas för att skydda barnet (jfr prop. 2006/07:108 s. 65). Stycket har ändrats endast redaktionellt i syfte att tydliggöra att det gäller utredningar av barns dödsfall, dvs. enligt 2 §. I andra stycket, som är nytt, anges att en utredning enligt 2 a § ska klarlägga samtliga förhållanden som har inneburit att den avlidna kvinnan eller mannen har varit i behov av skydd eller stöd och hjälp för att förändra sin situation och vilka åtgärder som har vidtagits eller kunnat vidtas för att skydda eller stödja och hjälpa henne eller honom. Till de förhållanden som ska klarläggas hör såväl sådana som myndigheter och yrkesverksamma som anges i 5 a § känt till, som andra förhållanden som dessa myndigheter och yrkesverksamma inte känt till men som indikerar den avlidna personens behov av skydd eller stöd och hjälp. Även eventuella åtgärder som har vidtagits eller hade kunnat vidtas som är riktade till förövaren i syfte att förhindra att brott upprepas eller för att skydda den utsatte ska beaktas. Det är genom dessa klarlägganden som utredningsverksamhetens syfte kan uppnås, dvs. ge underlag för förslag till åtgärder som förebygger att kvinnor och män utsätts för våld eller andra övergrepp av närstående eller tidigare närstående personer. De slutsatser som utredningarna leder till kan sedan användas för de återkommande rapporter som utredningsmyndigheten ska sammanställa. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.5. 7.2 Förslag till lag om ändring i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten 2 § Paragrafen innehåller bestämmelser om vad som avses med socialtjänst. På samma sätt som i dag gäller för utredningar avseende barn som har avlidit med anledning av brott ska utredningar avseende kvinnor och män som har avlidit med anledning av brott av närstående eller tidigare närstående personer anses som socialtjänst i denna lags mening. Vägledning för tillämpning av paragrafen kan således hämtas från de tidigare lagmotiven (se prop. 2006/07:108 s. 67). I första stycket 9 har därför en hänvisning ändrats på grund av att lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. bytt namn till lagen (2007:606) om utredningar avseende vissa dödsfall. Övervägandena finns i avsnitt 5.3. 7 a § Paragrafen innehåller bestämmelser om vilka uppgifter som får tas in i sammanställningar av personuppgifter. På samma sätt som i dag gäller för utredningar avseende barn som har avlidit med anledning av brott ska undantag från paragrafens första stycke göras för utredningar avseende kvinnor och män som har avlidit med anledning av brott av närstående eller tidigare närstående personer. Vägledning för tillämpning av paragrafen kan således hämtas från de tidigare lagmotiven (se prop. 2006/07:108 s. 67 f.). I andra stycket 5 har därför en hänvisning ändrats på grund av att lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. bytt namn till lagen (2007:606) om utredningar avseende vissa dödsfall. Övervägandena finns i avsnitt 5.3. 7.3 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 26 kap. 1 § Paragrafen innehåller bestämmelser om sekretess på socialtjänstens område. Den har ändrats på så sätt att bestämmelsen i andra stycket 3, som innebär att verksamhet enligt lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. räknas till socialtjänst i OSL:s mening, tas bort. Bestämmelsen ersätts av en ny sekretessbestämmelse i den nya 10 a §. Övervägandena finns i avsnitt 5.4. 10 a § Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om sekretess i utredningsverksamhet avseende både barn som avlidit med anledning av brott och kvinnor och män som avlidit med anledning av brott av närstående eller tidigare närstående personer. Utredningsverksamheten utgör en egen verksamhetsgren i OSL:s mening. Under förutsättning att utredningsmyndighetens verksamhet organiseras så att denna verksamhetsgren är självständig i förhållande till andra verksamhetsgrenar inom myndigheten, kommer det att gälla en sekretessgräns mellan utredningsverksamheten och övrig verksamhet inom utredningsmyndigheten. Av första stycket följer att sekretess gäller i utredningsverksamheten för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men, dvs. det råder en presumtion för sekretess för sådana uppgifter. I andra stycket anges att sekretessen för uppgift i en allmän handling gäller i högst sjuttio år. Övervägandena finns i avsnitt 5.4. 15 § Paragrafen, som innehåller bestämmelser om inskränkning i rätten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter, har ändrats med anledning av införandet av den nya 10 a §. Ändringen innebär att den tystnadsplikt som följer av 10 a § inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift om annat än verkställigheten av beslut om omhändertagande, beslut om vård utan samtycke eller beslut om sluten ungdomsvård. Övervägandena finns i avsnitt 5.4. 12 11 62 Prop. 2011/12:4 Prop. 2011/12:4