Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2011/12:52 Riksrevisionens rapport om statliga myndigheters tjänsteexport Skr. 2011/12:52 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 22 december 2011 Fredrik Reinfeldt Stefan Attefall (Socialdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport Statliga myndigheters tjänsteexport (RiR 2011:24). Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelser att regeringens styrning av myndigheternas tjänsteexport har brister. Krav på återrapporteringar har t.ex. i många fall saknats och flera myndigheter har gjort avsteg från det ekonomiska målet full kostnadstäckning utan att ha regeringens bemyndigande. Regeringen instämmer således sammantaget i Riksrevisionens bedömning att det finns problem som måste lösas genom en förstärkt och tydligare styrning från regeringens sida. Regeringen instämmer däremot inte i Riksrevisionens bedömning att Ekonomistyrningsverket bör ges ett utökat ansvar när det gäller samråd kring avgifter för tjänsteexport samt för statistikinsamling. De åtgärder som regeringen avser att vidta bl.a. när det gäller utvecklingen av styrningen bedömer regeringen som tillräckliga. Regeringen avser att fortsätta att utveckla styrningen i enlighet med den syn på förutsättningarna för de statliga myndigheternas tjänsteexport som regeringen redovisade i propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175). Det innebär bl.a. att innan regeringen ger ett bemyndigande till en myndighet att bedriva tjänsteexport av varaktig karaktär i större omfattning ska en prövning göras i fråga om relevans i förhållande till kärnverksamheten och statens åtagande, mervärde, omfattning och finansiering. Regeringen avser att skärpa kraven när det gäller Sidas redovisning av den biståndsfinansierade tjänsteexporten. Regeringen avser vidare att se över det ekonomiadministrativa regelsystemet i relevanta delar bl.a. i syfte att klargöra hur tjänsteexporten ska särredovisas. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 4 2 Riksrevisionens iakttagelser 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 3.1 Styrningen av myndigheternas tjänsteexport bör utvecklas 6 3.2 Regeringens syn på den statliga tjänsteexporten 6 3.3 Återrapportering och ESV:s roll 7 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 8 Bilaga 1 Rapport från Riksrevisonen Statliga myndigheters tjänsteexport 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 december 2011 100 1 Ärendet och dess beredning Riksdagen överlämnade Riksrevisionens granskningsrapport Statliga myndigheters tjänsteexport (RiR 2011:24) den 30 juni 2011 till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilaga 1. En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till riksdagen inom fyra månader från det att regeringen har tagit emot rapporten. Tidsfristen inkluderar inte månaderna juli och augusti. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har granskat hur myndigheter bedriver sin tjänsteexport samt huruvida regeringens styrning av myndigheternas tjänsteexport ger ett tillräckligt underlag för att kunna förse riksdagen med en rättvisande information. En genomgång av 28 myndigheter har gjorts. I en enkät har Riksrevisionen ställt frågor om hur myndigheten definierar och motiverar tjänsteexport, tjänsteexportens omfattning och bemanning samt hur tjänsteexporten förhåller sig till kärnverksamheten. Regleringsbrev och instruktioner för myndigheterna har granskats i syfte att kartlägga hur styrningen av tjänsteexporten ser ut. Riksrevisionen har även haft möten med representanter för sju departement samt representanter för Sida, Konkurrensverket, Ekonomistyrningsverket (ESV) och Swedish Consultants. Granskningen har resulterat i följande centrala slutsatser. Flera myndigheter bedriver tjänsteexport utan att rapportera den. Tjänsteexportens omfattning kan, enligt Riksrevisionens uppskattning, vara dubbelt så stor som den som officiellt rapporterats. Vidare bedömer Riksrevisionen att målen med tjänsteexportverksamheten är otydliga och tolkas på skilda sätt inom olika myndigheter. Avsaknaden av tydliga mål och den okända omfattningen medför att det är oklart vilka effekter tjänsteexportverksamheten ger på kort och på lång sikt. Detta är problematiskt eftersom staten uppmuntrar tjänsteexport och menar att myndigheter bör ta vara på möjligheten att exportera sitt kunnande. Samtidigt finns det tydliga politiskt uttryckta restriktioner för tjänsteexporten: den får inte konkurrera med privata inhemska aktörer, den ska bedrivas inom ramen för myndighetens unika kompetens och det ekonomiska målet ska vara full kostnadstäckning. Efterlevnaden av dessa restriktioner går i nuläget inte att säkerställa. Riksrevisionen konstaterar att styrningen av hur tjänsteexporten ska bedrivas är bristfällig. Myndigheterna ska samråda med ESV om de avgifter som de avser att ta ut bland annat för tjänsteexport. Några av de granskade myndigheterna har sällan eller aldrig haft samråd med ESV trots att detta ska ske. Regeringen har vidare haft möjlighet att reglera tjänsteexportverksamheten i instruktioner och regleringsbrev. Riksrevisionen konstaterar dock att endast 39 procent av de granskade myndigheterna har någon form av krav på att särredovisa sin tjänsteexportverksamhet. Riksrevisionens bedömning är att flera av de myndigheter som inte särredovisar, eller har krav på sig att göra det, är stora tjänsteexportörer räknat i absoluta tal. De har själva tolkat och redovisat vad de ansett vara tjänsteexport. Granskningen visar att en majoritet av myndigheterna inte återrapporterar tjänsteexporten till ansvarigt departement utöver årsredovisningen. En övergripande konsekvens av den bristfälliga styrningen och att återrapportering inte efterfrågats är att omfattningen av tjänsteexporten i dagsläget är okänd. Riksrevisionen konstaterar vidare att flera myndigheter inte har säkerställt att full kostnadstäckning nåtts, vilket är ett grundläggande krav för att uppnå konkurrensneutralitet. Avsteg från full kostnadstäckning kan i sin tur ha lett till att förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden har snedvridits. Sammantaget gör Riksrevisionen bedömningen att regeringen inte har tillräckliga underlag för att kunna förse riksdagen med en rättvisande bild av den statliga tjänsteexporten. Riksrevisionen har rekommenderat regeringen följande: - Formulera mål för tjänsteexportverksamheten och efterfråga återrapportering Tjänsteexporten bedrivs i dag utan tydliga mål för vad verksamheten bör leda till. Riksrevisionen rekommenderar att regeringen utarbetar mål för inriktningen på statens tjänsteexport. Vidare bör regeringen efterfråga återrapportering, vid sidan av årsredovisningen, av de tjänsteexporterande myndigheterna. Återrapporteringen kan bestå av tjänsteexportens omfattning och finansiering samt interna och externa effekter. - Utökad roll för ESV i samråd och uppföljning av tjänsteexporten Myndigheter ska samråda med ESV om de avgifter som de avser att ta ut men kvaliteten i och frekvensen av samråden varierar. ESV har inget ansvar för att påminna de myndigheter som inte samråder om avgifter att de är skyldiga att göra så. ESV är också ansvarigt för sammanställningen av den statliga tjänsteexporten. Trots att denna redovisning är behäftad med brister finns det ett värde i att en myndighet ansvarar för att sammanställa information om tjänsteexportverksamheten. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att se över ESV:s uppdrag och överväga att ge myndigheten ett utökat ansvar när det gäller samråd kring avgifter för tjänsteexporten samt statistiksammanställning. Detta för att få en mer rättvisande bild av tjänsteexportens omfattning samt efterlevnaden av riksdagens intentioner. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 3.1 Styrningen av myndigheternas tjänsteexport bör utvecklas Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelser att regeringens styrning av myndigheternas tjänsteexport har brister. Det är dock viktigt att inledningsvis erinra om att regeringen i propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175) har lagt fast att styrningen bör utvecklas och att regeringen därefter har vidtagit en rad åtgärder för att komma till rätta med problemen. Bland annat upphävdes tjänsteexportförordningen (1992:192) den 1 oktober 2010. Tjänsteexportförordningen reglerade villkor för export av tjänster som inte är relevanta för dagens myndigheter. Förordningen byggde på att myndigheterna hade någon form av affärsdrivande verksamhet som bl.a. skulle bedrivas utifrån en fastlagd marknadsstrategi och med krav på lönsamhet. Oklarheterna i regelverket har sannolikt bidragit till att skapa problem av den art som Riksrevisionen tar upp bl.a. när det gäller ekonomiska mål för tjänsteexporten. Kravet på lönsamhet för tjänsteexport som bedrivs med stöd av ett särskilt bemyndigande från regeringen gäller nu inte längre. I stället ska avgifterna i normalfallet helt täcka verksamhetens kostnader enligt 5 § avgiftsförordningen (1992:191). En vägledning för regeringens styrning av statlig tjänsteexport har utarbetats inom Socialdepartementet och Utrikesdepartementet. Den är avsedd att vara ett stöd för Regeringskansliet i det fortsatta arbetet med att förbättra styrningen av de statliga myndigheternas tjänsteexport. Vägledningen innehåller bl.a. utgångspunkter som ska gälla för styrningen, hur arbetet inom Regeringskansliet bör bedrivas, exempel på formuleringar i instruktioner och regleringsbrev, kostnadstäckning och utgångspunkter för den biståndsfinansierade verksamheten. 3.2 Regeringens syn på den statliga tjänsteexporten Begreppet statlig tjänsteexport avser bl.a. överföring av kunskaper som kan användas för att bygga upp, förstärka och reformera andra länders förvaltningar i syfte att förbättra rättssäkerheten samt den demokratiska, sociala och ekonomiska utvecklingen i landet. Det handlar dels om övergripande förvaltningspolitiska kunskaper om styrning och kontroll av förvaltningen i dess helhet, dels om kunskaper om sådant som utgör kärnan i det offentliga åtagandet som t.ex. lagstiftning, myndighetsutövning, statlig revision, skatteadministration samt socialförsäkringssystem och dess administration. I propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (2009/10:175) redovisar regeringen sin syn på förutsättningarna för de statliga myndigheternas tjänsteexport. Regeringen vill ta till vara statliga myndigheters möjligheter att exportera sitt förvaltningskunnande i samverkan med andra aktörer. Statlig tjänsteexport bör bedrivas inom ramen för myndigheternas kärnverksamhet inom områden där myndigheten besitter en unik kompetens som regeringen bedömer att marknaden inte kan tillhandahålla i önskvärd grad och som inte innebär att privata aktörers exportmöjligheter påverkas negativt. Regeringens fortsatta arbete med att utveckla styrningen utgår således ifrån att den statliga tjänsteexporten bedrivs inom ramen för myndighetens kärnverksamhet och att ett absolut krav på konkurrensneutralitet i förhållande till inhemska privata aktörer ska gälla. Tjänsteexport, som inte betalas av mottagarlandet, ska därför upphandlas i konkurrens med privata aktörer i enlighet med lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, förkortad (LOU). Om det handlar om tjänster som är direkt kopplade till myndighetens unikhet behöver dock inte lagen tillämpas. För att en myndighet ska få bedriva tjänsteexport av varaktig karaktär i större omfattning krävs ett särskilt bemyndigande från regeringen. Innan ett bemyndigande övervägs ska numera en prövning göras av bl.a. relevans i förhållande till kärnverksamheten och statens åtagande, mervärde, omfattning och finansiering. I de fall tjänsteexporten avses bedrivas som en del av myndigheternas bidrag till genomförandet av Sveriges politik för global utveckling, PGU, görs prövningen även utifrån de politiska målsättningarna i PGU och eventuella andra styrdokument från regeringen, t.ex. samarbetsstrategier för Sveriges samarbetsländer. I en dialog som förs mellan berört fackdepartement, Sida och berörd myndighet klargörs vilken del av verksamheten som lämpar sig för tjänsteexport. I dialogen betonas även kravet på konkurrensneutralitet i förhållande till privata aktörer liksom att det ekonomiska målet för tjänsteexportverksamheten är full kostnadstäckning. För att förenkla samarbetet mellan Sida och andra myndigheter tar Sida fram ramöverenskommelser med berörda myndigheter då samarbetet är omfattande eller av särskild vikt. Enligt Sidas riktlinjer inför ramöverenskommelserna syftar bedömningen av myndigheterna till att få till stånd en effektiv och enhetlig hantering, uppföljning och dialog med myndigheter som Sida har samarbete med. Bedömningen ska säkerställa att regelverket för offentlig upphandling iakttas. Bedömningen ska också ge Sida en bild av vad myndigheten behöver stärka i form av t.ex. kompetens för sitt utvecklingssamarbete, vilka aspekter som är viktiga att följa upp i de genomgångar som görs årligen. I ramöverenskommelserna definieras vad som är en viss myndighets unikhet inom ramen för myndighetens uppgifter enligt bl.a. instruktionen. Definitionen av vad som är en myndighets unikhet förutsätter att en dialog har förts med berört fackdepartement och berörd myndighet. 3.3 Återrapportering och ESV:s roll Riksrevisionen rekommenderar regeringen att efterfråga återrapportering av de tjänsteexporterande myndigheterna. I den vägledning som har utarbetats som stöd för Regeringskansliet i det fortsatta arbetet med att utveckla styrningen ges exempel på formuleringar bl.a. när det gäller regeringens bemyndigande att bedriva tjänsteexport och återrapporteringskrav. I vägledningen sägs också att om behov finns kan krav ställas på ytterligare information, utöver vad som ska redovisas enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Det kan till exempel vara information om hur tjänsteexporten är finansierad eller resultatet av tjänsteexporten i form av effekter på kort och lång sikt. Om myndigheten bedriver biståndsfinansierad tjänsteexport kan det exempelvis vara en redovisning av hur mycket som finansieras av Sida och hur mycket som är finansierat av direkta avgifter från samarbetslandet. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att ESV får en utökad roll när det gäller samråd kring avgifter för tjänsteexporten samt statistiksammanställning. Bakgrunden är bl.a. att vissa myndigheter inte har samrått med ESV när det gäller prissättningen och att flera myndigheter inte har säkerställt att full kostnadstäckning har nåtts vilket är ett grundläggande krav för att uppnå konkurrensneutralitet. Regeringen utgår, bl.a. med stöd av Riksrevisionens årliga revision, ifrån att myndigheterna tillämpar gällande regelverk på ett korrekt sätt. När regeringen får kännedom om att så inte har skett tas frågan upp i dialog med myndigheten. Att en myndighet har uppfyllt eventuell samrådsskyldighet gentemot ESV kontrolleras även via den ekonomiadministrativa värderingen. Regeringen vill också erinra om att i syfte att förenkla regelverket kring tjänsteexport har regeringen upphävt tjänsteexportförordningen (1992:191) från och med den 1 oktober 2010. Bland annat har kravet på lönsamhet för tjänsteexport ersatts med det ekonomiska målet full kostnadstäckning i enlighet med 5 § avgiftsförordningen (1992:191), detta då kravet på lönsamhet i praktiken var svårtolkat. Genom de åtgärder som regeringen har vidtagit och kommer att vidta för att utveckla styrningen finns det inga egentliga motiv för att ge ESV en utökad roll när det gäller samråd och uppföljning av tjänsteexporten. Härtill kommer att tjänsteexporten ofta är en mycket liten del av myndighetens totala verksamhet. Regeringens utgångspunkt är också att tjänsteexporten ska återrapporteras och särredovisas. Därmed kommer regeringen att få en tydligare bild av bl.a. tjänsteexportens omfattning och finansiering. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen avser att fortsätta att utveckla styrningen i enlighet med den syn på förutsättningarna för de statliga myndigheternas tjänsteexport som regeringen redovisade i propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175). En skarpare och tydligare styrning syftar till att klargöra regeringens syn på myndigheternas ansvar inom tjänsteexportområdet. Det innebär bl.a. att innan regeringen ger ett bemyndigande till en myndighet att bedriva tjänsteexport av varaktig karaktär i större omfattning ska en prövning göras vad avser relevans i förhållande till kärnverksamheten och statens åtagande, mervärde, omfattning och finansiering. Regeringen har för avsikt att se över berörda myndigheters instruktioner och regleringsbrev och bedöma behovet av att tydliggöra vad som förväntas av dem. Myndigheter kan spela en viktig roll i genomförandet av regeringens utvecklingspolitik som tar sin utgångspunkt i propositionen Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling (prop. 2002/03:122). Utvecklingspolitiken står på två ben: utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden (s.k. samstämmighetspolitik) och ett effektivt och resultatinriktat bistånd. Myndigheter kan bedriva biståndsfinansierad tjänsteexport, dvs. med finansiering från Sida. En förutsättning är att den utförande myndigheten besitter unik kompetens för insatsen och att verksamheten bedrivs med full kostnadstäckning. Regeringens utgångspunkter för att utveckla styrningen när det gäller biståndsfinansierad tjänsteexport är bl.a. följande. - Det är biståndspolitiska prioriteringar som ska styra det svenska biståndet och därmed ligga till grund för den biståndsfinansierade tjänsteexporten. Myndigheter ska användas som genomförare av biståndsfinansierad tjänsteexport när det finns särskilda motiv och behov för och av detta. Vidare ska målen för det svenska utvecklingssamarbetet på ett tydligt sätt genomsyra myndigheters biståndsfinansierade tjänsteexportsverksamhet. - Det är endast möjligt att finansiera tjänsteexporten genom Sida om motivet är biståndspolitiskt. - Regeringens avsikt är att Sida, när det gäller biståndsfinansierad tjänsteexport av varaktig karaktär i större omfattning, endast ska samverka med myndigheter som har ett särskilt bemyndigande från regeringen. - Kraven på Sidas rapportering till regeringen i fråga om den biståndsfinansierade tjänsteexporten kommer att skärpas för att underlätta regeringens uppföljning. Sidas rapportering kan därmed bidra till att regeringen får en mer samlad bild av den biståndsfinansierade tjänsteexporten. Sida ska på ett samlat sätt redovisa innehåll, omfattning och resultat av den tjänsteexport som bedrivs i samverkan med andra statliga myndigheter. Redovisningen ska baseras på den information som berörda myndigheter rapporterar till Sida. Det förutsätter att rapporteringen som Sida får in från respektive myndighet har hög kvalitet. Regeringen avser vidare att se över det ekonomiadministrativa regelsystemet i relevanta delar bl.a. i syfte att klargöra hur tjänsteexporten ska särredovisas. Skr. 2011/12:52 Skr. 2011/12:52 2 9 1