Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2011/12:139 Riksrevisionens rapport om medfinansiering av statlig infrastruktur Skr. 2011/12:139 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 4 april 2012 Fredrik Reinfeldt Catharina Elmsäter-Svärd (Näringsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sina bedömningar av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer i granskningsrapporten Medfinansiering av statlig infrastruktur (RiR 2011:28). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 5 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 15 Bilaga Medfinansiering av statlig infrastruktur (RiR 2011:28) 17 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 april 2012 145 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat den medfinansieringssatsning som genomfördes i samband med den senaste åtgärdsplaneringen för transportinfrastrukturen samt de senaste årens förskotteringsärenden. Riksrevisionen har redovisat granskningen i rapporten Medfinansiering av statlig infrastruktur (RiR 2011:28). Granskningsrapporten finns i bilagan. Riksdagen överlämnade granskningsrapporten till regeringen den 20 december 2011. Rapporten har remitterats till Trafikverket (dnr N2011/7409/TE). 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen drar i granskningsrapporten slutsatsen att medfinansieringssatsningen har lett till att utrymmet för investeringar i transportinfrastruktur ökat, dock inte i den omfattning som regeringen rapporterat. Det beror delvis på att revisionen funnit att både delar av medfinansieringsbidragen och delar av de statliga medlen har gått till investeringar som ligger utanför statens ansvar. Därtill kommer att Riksrevisionen bedömer att tillskottet från brukaravgifter i form av trängselskatt och vägavgifter inte utgör egentlig medfinansiering. Riksrevisionen drar även slutsatsen att förhandlingar om medfinansiering lett till positiva effekter genom att man kunnat samordna och förbättra statliga och lokala investeringar. Dessa effekter är enligt revisionen svåra att värdera. Riksrevisionen ser även ett antal problem med medfinansiering och förskotteringar. När det gäller själva processen kring satsningen - från idé till genomförande - ser revisionen brister i en rad hänseenden. Riksrevisionen drar slutsatsen att riksdagen och regeringen inte gav trafikverken några riktlinjer för hur konflikten mellan de två målen om mer pengar till statlig infrastruktur respektive bättre infrastruktur skulle hanteras. Riksrevisionen konstaterar vidare att inte heller trafikverken tog fram riktlinjer för hantering av målkonflikten eller för hur förhandlingarna om medfinansiering skulle genomföras. Detta ledde enligt Riksrevisionen till att förhandlingarna inte bedrevs enhetligt och inte dokumenterades på ett tillräckligt bra sätt. Även när det gäller satsningens utfall ser Riksrevisionen ett antal faktorer som leder till minskad effektivitet. Den viktigaste faktorn i det sammanhanget är enligt Riksrevisionen att medfinansiering har kunnat ge förtur till den nationella åtgärdsplanen, vilket inneburit att den samhällsekonomiska utväxlingen av hela satsningen minskat. Riksrevisionen ser även en risk för att förhandlingarna lett till oönskad omfördelning från resurssvaga till resursstarka kommuner och regioner. Riksrevisionen bedömer att resursstarka intressenter har kunnat förhandla fram de objekt som är av störst intresse för dem. Samtidigt har flera av de medfinansierade objektens bidrag till det statliga åtagandet varit små eller till och med negativa. Detta eftersom det bland de medfinansierade objekten finns exempel på att staten tagit ansvar och betalat för sådant som borde vara kommunens ansvar. Att intressenterna fått förhandla om vad som är statens ansvar och hur stora de lokala nyttorna till följd av statens investering är har enligt Riksrevisionen ökat otydligheten i ansvarsfördelningen och risken för godtycke. När det gäller brukaravgifter drar Riksrevisionen slutsatsen att det är olämpligt med förhandlingar i enskilda fall. När trafikverken förhandlat med intressenter om medfinansiering i form av olika brukaravgifter är det inte den förhandlande intressenten som står för finansieringen utan de framtida brukarna. Brukaravgifter innebär dessutom dyra system, de kan ha oönskade trafikstyrande effekter och de är en osäker finansieringskälla. Det leder enligt Riksrevisionen sammantaget till olika slags ineffektiviteter. Systemet med förskotteringar har enligt Riksrevisionen inte använts ändamålsenligt under den granskade perioden. Förskotteringar har av trafikverken använts för att hantera förseningar. Intressenterna har använt förskottering för att försäkra sig om att det "egna" projektet ska bli av. Förskottering har också blandats in i medfinansieringsförhandlingarna. Sammantaget har detta enligt Riksrevisionen inneburit att den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden delvis satts ur spel. Förskotteringar begränsar även det framtida handlingsutrymmet. Enligt Riksrevisionen har medfinansieringssatsningen också inneburit risk för sämre kostnadskontroll. Riksrevisionen ser en betydande risk för att den framförhandlade lösningen blir dyrare än statens grundlösning och att medfinansiären inte alltid står för hela denna fördyring. Därtill kommer att Riksrevisionen funnit att avtalen om medfinansiering i flertalet fall inte innehåller några kostnadskontrollerande incitament för medfinansiären. Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen: * Återgå till den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden där investeringarnas finansieringsform inte spelar in. * Överväg att utreda effektivt utformade, likformiga brukaravgifter. * Överväg att utreda om det är möjligt och önskvärt att återföra delar av ökade markvärden till staten. * Utveckla tydliga principer för statens ansvar för infrastrukturen. * Se över hur olika aktörers drivkrafter kan balanseras mot allmänintresset i förhandlingar om infrastruktur. * Överväg att sänka taket för förskotteringar och förtydliga dess syfte. Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till Trafikverket: * Förbättra dokumentationshanteringen generellt i verket. * Tydliggör vem som är beställare av och syftet med olika underlag. * Förbättra den samlade redovisningen av investeringarnas kostnader och finansiering. * Utveckla metoderna för värdering, beräkning och behandling av lokala nyttor. * Utveckla mallen för den samlade effektbedömningen. * Ta fram riktlinjer för hur förhandlingar om finansiering, utformning och genomförande ska dokumenteras. * Utveckla centrala principer för brukaravgifter. * Anpassa de verksinterna rutinerna för förskottering till regleringsbrevets riktlinjer och utveckla prioriteringsprinciper. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Motiv och utgångspunkter för granskningen Under åtgärdsplaneringen för perioden 2010-2021 ökade inslaget av medfinansiering kraftigt jämfört med tidigare planeringsomgångar. Detta synliggjorde brister, bl.a. i processerna för framtagande av beslutsunderlag, och väckte frågor kring hur medfinansiering framöver bör hanteras i infrastrukturplaneringen. Till följd av detta beslutade regeringen den 9 september 2010 att ge en särskild utredare i uppdrag att föreslå processer och riktlinjer för medfinansiering i det framtida planeringssystemet för transportinfrastrukturen (dir. 2010:92). Som en grund för förslaget skulle utredaren genomföra en utvärdering av förhandlingsarbetet kring medfinansieringsavtal avseende åtgärdsplaneringen för perioden 2010-2021. I uppdraget ingick även att analysera ett av trafikverken presenterat förslag till nytt planeringssystem och anpassa detta till förslagen om medfinansiering. Utredningen antog namnet Medfinansieringsutredningen. Uppdraget resulterade i två betänkanden, dels delbetänkandet Medfinansiering av transportinfrastruktur - utvärdering av förhandlingsarbetet jämte överväganden om brukaravgifter och lånevillkor (SOU 2011:12), dels slutbetänkandet Medfinansiering av transportinfrastruktur - Ett nytt system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur samt riktlinjer och processer för medfinansiering (SOU 2011:49). De delar av utredningens förslag som handlar om planeringssystemets utformning har behandlats av regeringen i propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118). De förslag som handlar om i vilken utsträckning och på vilket sätt medfinansiering bör tillämpas bereds inom Regeringskansliet. Regeringen avser att återkomma till riksdagen i dessa frågor i en inriktningsproposition under hösten 2012. Regeringen anser således att de motiv och utgångspunkter som anges för granskningen i huvudsak är välgrundade. Regeringen finner dock skäl att kommentera en av Riksrevisionens utgångspunkter. Det gäller Riksrevisionens syn på hur åtgärdernas samhällsekonomiska lönsamhet ska hanteras i planeringsprocessen. Riksrevisionen hänvisar till att riksdagen uttalat att samhällsekonomiska analyser ska spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar (bet. 2008/09:TU2). Riksrevisionen förefaller i sin tolkning av detta likställa samhällsekonomisk lönsamhet med resultaten från myndigheternas samhällsekonomiska kalkyler. Regeringen anser att kalkylerna är mycket viktiga beslutsunderlag, men de täcker inte alla aspekter som kan vara relevanta att beakta vid beslut om vilka investeringar som ska prioriteras. I synnerhet vid stora projekt finns komplexa orsakssamband kopplade till specifika arbetsmarknader som är svåra att fånga i en lönsamhetskalkyl. Flertalet investeringsprojekt medför också icke prissatta effekter såsom negativa effekter för den biologiska mångfalden, intrång i natur- och kulturmiljöer m.m. Vid en politisk helhetsbedömning kan i vissa fall andra prioriteringsgrunder än de som fångas av kalkylerna vara avgörande. Riksrevisionen hänvisar även till att riksdagen uttalat att samtliga väg- och järnvägsinvesteringar som helt eller delvis finansieras med statliga medel ska prövas inbördes oavsett finansieringsform (bet. 2000/01:TU16). Regeringen kan konstatera att utskottet som skäl för detta anger att investeringar som finansieras med lån intecknar framtida anslagsutrymme, vilket kan begränsa möjligheten för riksdagen att i framtiden besluta om nya investeringar. Regeringen vill påpeka att det i detta avseende finns en skillnad mellan lån, som innebär en temporär finansiering vid investeringstillfället, och finansieringsformer som ger ett nettotillskott till den statliga investeringsramen. Medfinansieringsförhandlingarnas resultat Riksrevisionen drar av sin granskning slutsatsen att medfinansieringssatsningen inte ökat utrymmet för investeringar i transportinfrastruktur i den omfattning som regeringen rapporterat. Riksrevisionen uppehåller sig kring frågan om de brukaravgifter, i form av trängselskatt och vägavgifter, som ingår i den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet för perioden 2010-2021 bör betraktas som medfinansiering. Ett faktum som enligt Riksrevisionen talar emot är att det är de framtida brukarna av infrastruktur som ska betala, och inte de lokala företrädare som har förhandlat om införandet av skatten respektive avgifterna. Riksrevisionen poängterar även att brukaravgifterna är statliga, då de tas ut på statlig infrastruktur och beslutas av riksdagen respektive regeringen, och att inkomster från trängselskatt kan användas för andra ändamål än infrastrukturinvesteringar. Regeringen kan konstatera att Riksrevisionens synpunkt delvis handlar om en definitionsfråga. Regeringen har under planeringsomgången valt att använda begreppet "medfinansiering" som samlingsbegrepp för finansieringsformer som ger ett nettotillskott till staten. Detta oavsett om finansieringen direkt bekostar infrastrukturen eller om den täcker de kapitalkostnader som uppkommer till följd av lån som vid investeringstillfället bekostar infrastrukturen. Skillnad har inte heller gjorts beroende på om tillskottet kommer från kommuner, privata företag eller olika typer av användare av infrastruktur. Riksrevisionen anser att brukaravgifter inte täcks av begreppet medfinansiering och det förefaller som att revisionen anser att detta har saklig betydelse. Regeringen noterar dock att revisionen samtidigt förespråkar brukaravgifter som den lämpligaste formen av alternativ finansiering. När det gäller trängselskatten redovisas inkomsterna mot inkomsttitel och det stämmer därmed att de i formell mening inte är öronmärkta till transportinfrastruktur. Besluten om införandet av trängselskatt i Stockholm och Göteborg har dock baserats på principbeslut i respektive kommun, där en förutsättning varit att överskottet från skatten ska användas för infrastrukturinvesteringar i regionen i fråga. Den tillämpade ordningen är att anslag som motsvarar inkomsterna förs upp på statens budget för finansiering av administration av trängselskattesystemet och investeringar i transportinfrastruktur. Riksrevisionen bedömer vidare att delar av den medfinansiering som skett i form av ekonomiska bidrag har gått till investeringar som ligger utanför statens ansvar. Detsamma gäller enligt Riksrevisionen delar av de statliga investeringsmedlen. I sammanhanget bör det nämnas att gränsen mellan statlig och kommunal infrastruktur aldrig har varit skarp. Diskussioner om var gränsen går i det enskilda fallet är en ständigt närvarande aspekt i infrastrukturplaneringen. Det gäller oavsett om medfinansiering diskuteras eller inte. Det ökade inslaget av förhandlingar om medfinansiering har satt fokus på att det är viktigt med principer för var gränsen för det statliga åtagandet går. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att förhandlingarna om medfinansiering lett till positiva effekter när det gäller möjligheterna till samordning och samplanering av statliga och lokala investeringar. Baserat på såväl Riksrevisionens analys som den utvärdering av medfinansieringen i åtgärdsplaneringen 2010-2021 som genomförts av Medfinansieringsutredningen och som redovisas i utredningens delbetänkande (SOU 2011:12), bedömer regeringen att detta är ett tydligt mervärde som kan konstateras av det ökade inslaget av medfinansiering. Denna fråga hänger i praktiken intimt samman med frågor kring gränsdragningen av det statliga åtagandet och kring hur de nyttor som de statliga investeringarna ger upphov till kan och bör fördelas. Regeringen noterar att Riksrevisionen anser att det även framgent kommer att behövas förhandlingar om utformning, ansvar och finansiering av ny infrastruktur, inte minst när det gäller de mer komplexa behov som finns i storstäderna. Processen Riksrevisionen rapporterar brister i medfinansieringsprocessens alla delar: från regeringens och riksdagens intentioner i infrastrukturpropositionen respektive betänkanden, via trafikverkens tolkning av uppdraget och framtagande av riktlinjer för förhandlingsarbetet, till det konkreta förhandlingsarbete som trafikverken genomförde under åtgärdsplaneringen. Riksrevisionen drar slutsatsen att det finns en konflikt mellan de två målen om mer respektive bättre infrastruktur och att denna målkonflikt inte hanterades. Enligt revisionen har inte heller uppdragets villkor om att prioriteringsordningen mellan de olika investeringsobjekten inte skulle få påverkas respektive att medfinansiering ska vara frivillig för intressenten hanterats. I synnerhet det faktum att förhandlingarna tidsmässigt skedde i samband med åtgärdsplaneringen ledde, enligt revisionen, till drivkrafter för att "köpa sig förbi kön". Dessutom rådde stor tidspress under arbetet. Regeringen bedömer att en väl fungerande medfinansieringsprocess förutsätter att statens företrädare har ett tydligt mandat och god kännedom om de förutsättningar som gäller för förhandlingen. Hur olika mål och villkor för uppdraget ska uttolkas är viktiga aspekter av detta. Detsamma gäller hur förhandlingsutfallet kommer att hanteras i den fortsatta beslutsprocessen. Såväl Riksrevisionens granskning som Medfinansieringsutredningens utvärdering tyder på brister i detta avseende och på att berörda myndigheter behöver tydligare vägledning om målsättningar, villkor och processer än de fick inför den förra åtgärdsplaneringen. En lärdom gäller frågan om hur målen om mer respektive bättre infrastruktur förhåller sig till varandra. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att riktlinjerna kring detta inte varit tillräckligt tydliga. Det är dock svårt att se att det skulle vara fråga om en genuin målkonflikt. Samverkan kan ge förbättrad utformning av infrastrukturen och markvärdesökningar som leder till ett intresse för medfinansiering. Riktlinjer för hantering av de båda målen bör dock kunna få stor påverkan på inriktningen på förhandlingsarbetet. Inför åtgärdsplaneringen betonade riksdagen att medfinansiering är en frivillig uppgift och att medfinansiering är en faktor som inte isolerat kan bestämma prioriteringen av ett enskilt projekt (bet. 2008/09:TU2). Som Riksrevisionen påtalar innebär en strikt tolkning av villkoren, i betydelsen att den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden ska tolkas absolut, att intressenternas vilja till medfinansiering påtagligt sjunker. Det är uppenbart att denna restriktion har väckt frågor. Av detta skäl ingick i Medfinansieringsutredningens uppdrag frågan om medfinansiering bör kunna påverka prioriteringen mellan och utformningen av objekt, och i så fall på vilket sätt. Utredningen bedömer att möjligheterna till medfinansiering bör undersökas i de fall där intressena och ansvaret möts, företrädesvis i tätorter och transportnoder. Vilka riktlinjer som framöver ska gälla vid eventuell tillämpning av medfinansiering genom ekonomiska bidrag är enligt regeringen en fråga som hör hemma i beslut om politisk inriktning för infrastrukturplaneringen. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det faktum att arbetet helt förlades till åtgärdsplaneringen medförde vissa problem. Att förhandlingarna kopplades till beslutet om den långsiktiga nationella planen skapade tidspress, som i synnerhet för projekt med planerad byggstart sent under planperioden framstår som obefogad. Om tidspress medfört att riktlinjer och rutiner inte hunnit utarbetas i tid för alla förhandlingar, har detta högst sannolikt bidragit till flera av de processbrister hos myndigheterna som Riksrevisionen iakttagit. Riksrevisionen riktar på en rad punkter kritik mot trafikverkens interna processer. Bland annat gäller det bristande dokumentation i flera avseenden och avsaknad av riktlinjer för vilka uppgifter som ska framgå av avtal, avsiktsförklaringar och beslutsunderlag. Riksrevisionens granskning har även visat att det förekommit att beräkningar av lokala nyttor felaktigt har inkluderats i underlagen till den nationella prioriteringen, vilket lett till att beslutsunderlagen inte varit jämförbara. Riksrevisionen rekommenderar Trafikverket att förbättra dokumentationshanteringen; tydliggöra beställare av och syftet med olika underlag; utarbeta tydliga principer för om och när lokala nyttor ska räknas med i objektens samhällsekonomiska underlag; förbättra den samlade redovisningen av investeringarnas kostnader och finansiering; ta fram riktlinjer för hur förhandlingar om finansiering, utformning och genomförande ska dokumenteras samt att utveckla mallen för den samlade effektbedömningen. Regeringen anser att såväl framtagande av tydliga beslutsunderlag som väl ordnad uppföljning av de medfinansierade investeringarna är en viktig del i myndighetens uppdrag. Av Trafikverkets remissyttrande framgår att myndigheten antingen redan har vidtagit eller avser att vidta åtgärder i enlighet med Riksrevisionens rekommendationer. Effektiviteten i utfallet Ett syfte med Riksrevisionens granskning har varit att bedöma om utfallet av medfinansieringssatsningen varit effektivt. Riksrevisionen ser ett antal faktorer som leder till ett mindre effektivt utfall. Den viktigaste faktorn är enligt Riksrevisionen att medfinansiering har kunnat ge förtur till den nationella åtgärdsplanen, vilket inneburit att den samhällsekonomiska utväxlingen av den nationella planen minskat. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att återgå till den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden där investeringarnas finansieringsform inte spelar in. Trafikverket framför i sitt remissyttrande att Riksrevisionen har tolkat trafikverkens riktlinjedokument felaktigt och att det inte stämmer att trafikverken i sina förslag har omprioriterat utifrån utebliven medfinansiering. Trafikverket delar revisionens uppfattning att samhällsekonomi ska ligga till grund för prioriteringar oavsett finansieringsform. Medfinansieringslösningar kan, enligt Trafikverket, bidra till att samhällsekonomiskt effektiva lösningar kan identifieras och till en effektiv samverkan i senare genomförande- och förvaltningsskeden. Enligt regeringen finns det inte ett system med strikt prioritering efter samhällsekonomisk lönsamhet att återgå till, på det sätt som Riksrevisionen rekommenderar. Förhandlingar om åtgärders genomförande och utformning är inget nytt inslag i planeringsprocessen. Medfinansieringsutredningens resultat tyder på att inslaget av medfinansiering i första hand inneburit att relationen mellan parterna i denna befintliga typ av förhandlingar har förändrats. Regeringen bedömer att planeringsprocessen i stället behöver ändras mer i grunden, så att det blir fler kontrollstationer och tydligare krav på myndigheternas beslutsunderlag. På så sätt bör också förutsättningarna öka för att komma till rätta med en del svagheter i processen som Riksrevisionen adresserat i tidigare granskningar. Det gäller bl.a. de samhällsekonomiska kalkylernas kvalitet. Riksrevisionen ser en påtaglig risk för att förhandlingarna lett till oönskad omfördelning från resurssvaga till resursstarka kommuner och regioner. Riksrevisionen bedömer att resursstarka intressenter har kunnat förhandla fram de objekt som är av störst intresse för dem, utan att medfinansieringen gett något nettotillskott till finansieringen av den statliga delen av objektet. Orsaken till detta är, enligt revisionen, risken för att principer för vad som är statens ansvar i olika delar av infrastrukturen luckrats upp till följd av förhandlingarna. Detta medför, enligt revisionen, även en risk för att i övrigt liknande investeringar och medfinansiärer behandlats olika i sina förhandlingar med staten. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att se över hur olika aktörers drivkrafter kan balanseras mot allmänintresset i förhandlingar om infrastruktur samt att utveckla tydliga principer för statens ansvar för infrastrukturen. Enligt regeringens uppfattning är det närmast en självklarhet att statens förhandlare har till uppgift att företräda staten och allmänintresset. I det ligger att bevaka konsekvenser för den regionala fördelningen. Förhandlingsmandat och riktlinjer behöver vara tydliga på denna punkt. Om förhandlingsprocessen har bidragit till en förskjutning i den faktiska tillämpningen mot ett ökat statligt åtagande för transportinfrastrukturen tyder det på processbrister som behöver åtgärdas genom tydligare riktlinjer. Regeringen anser att framtagande av principer för hur gränsdragningen för det statliga åtagandet ska göras är en central del i Trafikverkets uppdrag. Trafikverket gör i sitt remissyttrande bedömningen att de förslag som presenterats i Medfinansieringsutredningens slutbetänkande (SOU 2011:49) utgör en bra grund för att förtydliga statens ansvar och grunderna för när medfinansiering från andra parter bör komma i fråga. Riksrevisionen drar slutsatsen att de förhandlingar som baserats på de lokala nyttor som uppstår till följd av den statliga investeringen har blivit godtyckliga. Det beror på att lokala nyttor är svåra att identifiera, avgränsa och beräkna samt att de i flertalet förhandlingar inte alls beräknats. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att överväga att utreda om det är möjligt och önskvärt att återföra delar av ökade markvärden till staten i form av enkla, likformiga och transparenta avgifter eller skatter. Regeringen ser svårigheter med ett sådant angreppssätt. I vilken mån det uppstår exploateringsvinster i samband med infrastrukturinvesteringar är beroende av hur en kommun väljer att utnyttja det kommunala planmonopolet. Det innebär att den lokala nyttan inte är något absolut resultat av den statliga investeringen, som staten ensidigt kan fastställa. De krav på likformighet och tydlighet som, inte minst av legitimitetsskäl, måste ställas på uttag av en statlig skatt eller avgift får anses vara mycket svåra att nå upp till. Oavsett hur man går till väga är det inte troligt att olika intressenter öppet kommer att redovisa alla sina motiv för att bidra ekonomiskt till en investering. En förhandling ger möjligheter för staten att trots detta, och trots att exploateringsvinsterna är genuint svåra att identifiera och värdera, få del av den nytta som uppstår. Det är just i detta förhandlingslösningen har sin styrka. Det är dock angeläget att den som företräder staten har en god förståelse för hur nyttor uppstår och kan värderas, inte minst för att nå framgång i förhandlingen. Brukaravgifter I den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet för perioden 2010-2021 ingår väg- och järnvägsinvesteringar som delvis kommer att finansieras genom inkomster från trängselskatt. Därtill kommer att de nya broarna över Sundsvallsfjärden på väg E4, över Motalaviken på riksväg 50 och över Skurusundet på väg 222 delvis ska finansieras med vägavgifter. I alla dessa fall har Vägverket tecknat medfinansieringsavtal. Sedan tidigare finns två vägavgiftsfinansierade vägbroar i Sverige, nämligen Öresundsbron och den nyare Svinesundsbron. Riksrevisionen ser särskilda risker som är knutna till dessa finansieringsformer. En risk är enligt Riksrevisionen att de är dyrare än anslagsfinansiering. Det stämmer som Riksrevisionen påpekar att det finns system- och administrationskostnader kopplade till uppbörden av brukaravgifter. De är inte försumbara och måste utan tvekan finnas med i en analys av en aktuell finansieringslösning. Förutsättningen för att brukaravgifter ska vara intressanta ur ett finansieringsperspektiv är naturligtvis att de ger ett betydande nettotillskott till den statliga investeringsramen. Riksrevisionen ser även en risk i att intäkterna är osäkra till följd av att de endast kan uppskattas baserat på prognoser om framtida beteenden, som dessutom förändras till följd av själva avgiftsuttaget. Regeringen instämmer i att det är svårt att komma ifrån osäkerheter i prognoserna. Det bör dock påpekas att finansieringsmodellen med vägavgifter bygger på att avgifter tas ut till dess att alla kapitalkostnader för lånen är betalda. Felaktiga prognoser medför i normalfallet antingen att avgiftsnivåerna justeras eller att avgift tas ut ett annat antal år. När det gäller trängselskatt är fallet något annorlunda, eftersom skatten dels införs permanent och dels utformas utifrån att den ska fungera som ett styrmedel för att minska trängsel. Därmed innebär lägre överskott än prognostiserat att det tar längre tid att betala de beslutade investeringarna. En konsekvens av detta kan bli att framtida beslut om finansiering av nya investeringar med trängselskattemedel behöver skjutas längre fram i tiden än planerat. Riksrevisionen ser särskilda problem när det gäller införandet av trängselskatt i Göteborg. Skatten är enligt revisionen inte utformad med huvudsyftet att minska trängseln. Regeringen instämmer inte i denna bedömning. Det stämmer att inkomsterna från skatten ska användas för att delfinansiera det västsvenska infrastrukturpaketet. Staten har valt att inte införa trängselskatt med mindre än att det funnits ett principbeslut om införandet från kommunfullmäktige i den närmast berörda kommunen. I såväl Stockholm som Göteborg har en förutsättning för införandet av trängselskatt varit att överskottet ska gå tillbaka till regionen i form av statliga investeringar i infrastruktur. En annan förutsättning har dock varit att det förekommit trängsel och skatten syftar till att förbättra framkomligheten och miljön i Göteborg. Utformningen av skatten utgår från detta syfte och baseras på analyser av trafikflödena. Regeringen instämmer i Riksrevisionens konstaterande att de särskilda förutsättningar som är förknippade med finansieringslösningar som bygger på brukaravgifter behöver identifieras, analyseras, beräknas och hanteras i varje enskilt fall. Riksrevisionen menar att underlagen i detta avseende varit mycket bristfälliga i den senaste åtgärdsplaneringen. Regeringen instämmer i att det har funnits brister i detta hänseende. Det tillgängliga beslutsunderlaget har inte på ett tydligt sätt redovisat vilka förutsättningar som gäller för de komponenter som ingår och vilka osäkerheter som finns. En risk av ett något annat slag som Riksrevisionen tar upp är att kommuner som förhandlar om införande av avgifter eller trängselskatt upplever en svagare budgetrestriktion eftersom finansieringen ska betalas av de framtida brukarna. Detta riskerar öka kostnaderna för den lösning som förhandlas fram. Riksrevisionen drar slutsatsen att det är olämpligt att förhandla om medfinansiering i form av brukaravgifter i enskilda fall. Vid finansieringslösningar som bygger på uttag av avgifter eller skatt av användarna av infrastruktur finns det ingen medfinansiär som kan jämställas med en kommun eller privat aktör som ger ett ekonomiskt bidrag. Regeringen anser dock att beslut om införande av trängselskatt bör förankras lokalt och regionalt. Detsamma gäller avgifter för användande av infrastruktur som införs inom ett begränsat geografiskt område. Det är inte rimligt att staten utan någon form av samråd inför pålagor av så uttalat geografisk karaktär. Pålagans utformning måste dock utgå från dess syfte och uppfylla de olika krav som följer av den nationella och EU-rättsliga reglering som är tillämplig i respektive fall. När det gäller trängselskatt utreds för närvarande frågan om hur en delegation av föreskriftsrätt om trängselskatt från riksdagen till kommuner ska kunna ske (dir. 2011:47). Bakgrunden är att det sedan den 1 januari 2011 framgår av 8 kap. 9 § regeringsformen att riksdagen kan bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter om skatt som syftar till att reglera trafikförhållandena i kommunen. Det finns därmed inte längre något grundlagshinder mot att riksdagen delegerar rätten att meddela föreskrifter om trängselskatt till kommunerna. Slutresultatet av denna utredning kan få stor betydelse för planeringsprocessen i de fall där inkomster från trängselskatt används som finansiering. Det bör även påpekas att finansieringslösningar som bygger på uttag av trängselskatt eller avgifter för användande av infrastruktur ger ett nettotillskott till den statliga investeringsramen. Utan de aktuella investeringarna skulle inte heller investeringsmedlen finnas. Detta förhållande är absolut när det gäller avgifter, då dessa per definition ska bekosta kapitalkostnaderna för de lån som under byggtiden finansierat investeringen i fråga. Av legitimitetsskäl förutsätter i praktiken även uttag av trängselskatt satsningar i den aktuella regionen. Till den del investeringarna finansieras på detta sätt inkräktar de därmed inte på objekt i andra delar av landet. Riksrevisionen rekommenderar vidare regeringen att överväga att utreda effektivt utformade och likformiga brukaravgifter. I första hand bör regeringen enligt revisionen överväga att utreda hur dagens avgifter och skatter inom transportsektorn förhåller sig till trafikslagens marginalkostnader och, om vissa trafikslag visar sig underprissatta, utnyttja utrymmet för effektivitetshöjande avgiftsuttag. Sådan analys sker löpande. Trafikanalys ansvarar enligt 6 § förordningen (2010:186) med instruktion för Trafikanalys för analyser av transportsektorns samhällsekonomiska kostnader i relation till skatte- och avgiftsuttag inom olika delar av den svenska och europeiska transportsektorn och ska årligen lämna en rapport om detta till regeringen. Regeringen vill betona att detta är mycket komplexa frågor, där hänsyn måste tas till skillnader mellan trafikslagen när det gäller grundläggande nationella och internationella förutsättningar samt aktuella effektivitetsproblem. När det gäller utformningen av ekonomiska styrmedel är den transportpolitiska principen om samhällsekonomisk kostnadseffektivitet en viktig utgångspunkt. Det samlade underlaget inför beslut om införande av ekonomiska styrmedel måste dock beakta samtliga dimensioner av det transportpolitiska målet, inklusive såväl funktionsmål som hänsynsmål. På såväl väg- som järnvägsområdet finns dessutom EU-rättslig reglering av vilken typ av komponenter som får räknas in i kostnadsunderlaget för avgifter för användande av infrastrukturen. I andra hand rekommenderar Riksrevisionen att regeringen utreder finansierande avgifter, i syfte att uttaget ska ske på ett enkelt, likformigt och transparent sätt. Regeringen har tillsatt en särskild utredare med uppdrag att ta fram författningsförslag för uttag av avgifter vid användandet av de nya broar som ska finansieras med vägavgifter (dir. 2011:47). Utredaren har bl.a. att ta hänsyn till de förhållandevis detaljerade EU-rättsliga bestämmelser kring avgiftsnivåer och avgiftsutformning för vägavgifter för tunga lastbilar som gäller för avgiftssystem som införs efter den 10 juni 2008. Efter beredning av utredarens förslag avser regeringen att återkomma med förslag till reglering. Även för investeringar i järnvägsinfrastruktur är det möjligt med avgiftsfinansiering motsvarande de finansierande vägavgifter som planeras för broar. I det fallet är det en bestämmelse om avgifter för särskilda järnvägsinfrastrukturprojekt i 7 kap. 5 § järnvägslagen (2004:519) som är av intresse. Denna bestämmelse har inte varit aktuell att tillämpa under den planeringsomgång som granskningen avser. Även denna lagstiftning baseras på EU-rättsliga bestämmelser, som för närvarande är föremål för omarbetning. Det kan därför förutses att även förändringar av järnvägslagens avgiftsbestämmelser kommer att behöva utredas. Riksrevisionen rekommenderar Trafikverket att utveckla centrala principer för när myndigheten bör föreslå brukaravgiftsfinansiering samt för hur rättvisande underlag bör vara utformade så att samtliga effekter, kostnader och risker relativt sedvanlig anslagsfinansiering framgår. Regeringen anser att framtagandet av kvalitetssäkrade beslutsunderlag är en viktig del i Trafikverkets uppdrag som förvaltare av den statliga väg- och järnvägsinfrastrukturen. Ett sådant utvecklingsarbete som Riksrevisionen föreslår, som baseras på aktuella politiska riktlinjer för tillämpning av brukaravgifter, ligger väl i linje med detta. Förskotteringar Enligt Riksrevisionen har systemet med förskotteringar inte använts ändamålsenligt under den granskade perioden. Förskotteringar har enligt revisionen av trafikverken använts för att hantera förseningar. Intressenterna har använt förskottering för att försäkra sig om att det "egna" projektet ska bli av. När man ligger nära förskotteringstaket på 30 procent av pågående infrastrukturinvesteringar riskerar den samhällsekonomiska prioriteringsordningen, enligt revisionen, att sättas ur spel i för stor utsträckning. Förskottering har dessutom blandats in i förhandlingarna om medfinansiering. Nuvarande riktlinjer för förskottering innebär bl.a. att ett projekt som förskotteras får tidigareläggas med maximalt fem år och att eventuell påverkan på andra objekt i den långsiktiga planen ska klargöras. Baserat på Riksrevisionens granskning kan regeringen konstatera att riktlinjerna inte till fullo har tillämpats på avsett vis. För att systemet med förskotteringar ska kunna fungera på ett bra sätt är det, i linje med vad Riksrevisionen framför, väsentligt att genomförandet av aktuella projekt har varit föremål för någon form av principbeslut samt att det finns någon form av fastställd finansiering. Om så inte är fallet finns risken att förskotteringsinstrumentet uppfattas som ett medel att få projekt genomförda överhuvudtaget och inte som ett sätt att tidigarelägga projekt som ändå ska genomföras. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att överväga att sänka taket för förskotteringar och förtydliga syftet med förskotteringar. I vilken utsträckning förskottering ska tillämpas är enligt regeringens uppfattning en fråga som hör hemma i ett beslut om politisk inriktning för infrastrukturplaneringen. I sådana överväganden tas rimligen hänsyn till vad som anses vara lämpligt utifrån rent politiska utgångspunkter, men även till faktorer som ekonomiskt utrymme i statens budget och vilka typer av infrastrukturåtgärder som bedöms angelägna att genomföra. Riksrevisionen rekommenderar Trafikverket att anpassa de verksinterna rutinerna för förskottering till regleringsbrevets riktlinjer och utveckla prioriteringsprinciper. Trafikverket anger i sitt remissvar att den verksinterna rutinen för förskottering kommer att förtydligas för att säkerställa att riktlinjerna i regleringsbrevet beaktas i handläggningen av förskotteringsärendena. Myndigheten avser även att ta fram prioriteringsprinciper. Medfinansiering och kostnadskontroll Riksrevisionen har i ett par tidigare granskningsrapporter, Kostnadskontroll i stora väginvesteringar? (RiR 2010:25) och Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? (RiR 2011:6), konstaterat problem med stora kostnadsökningar, bristande kostnadskontroll och orealistiska åtgärdsplaner vid infrastrukturinvesteringar. Ett motiv för den nu aktuella granskningen har varit att undersöka om medfinansiering och förskotteringar förvärrar dessa problem. Baserat på granskningen ser Riksrevisionen en risk för att medfinansiering leder till sämre kostnadskontroll. Ett skäl uppges vara att en framförhandlad lösning riskerar att bli dyrare än statens grundlösning. Det andra skälet som uppges är att avtalen i flertalet fall inte innehåller några kostnadskontrollerande incitament för medfinansiären. Regeringen kan konstatera att den möjlighet som medfinansieringsavtalen borde innebära för att ge incitament för ökad kostnadskontroll inte tycks ha utnyttjats. Riksrevisionens granskning förefaller dock inte tyda på att förutsättningarna för kostnadskontroll under byggtiden blir sämre till följd av inslaget av medfinansiering. Trafikverket bedömer i sitt remissyttrande att medfinansieringsavtalen inte har försämrat kostnadskontrollen i berörda projekt. Även om en förhandlingssituation leder till en dyrare lösning behöver det inte innebära ineffektiv användning av statliga medel. Det beror på vem som betalar för den dyrare utformningen. Som redan nämnts delar regeringen även Riksrevisionens bedömning att det är viktigt att i möjligaste mån ta fram tydliga principer för vad som är statens ansvar. Regeringen anser att detta är en central del i Trafikverkets uppdrag, som endast delvis följer av det ökade inslaget av medfinansiering. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen bedömer att mer grundläggande förändringar i planeringsprocessen än de som Riksrevisionen föreslår behövs för att komma till rätta med de problem kopplade till kvalitet och transparens som revisionen påtalat i den nu aktuella och tidigare granskningsrapporter. Regeringen har i propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118) presenterat sina bedömningar av hur en modell för ekonomisk planering av infrastruktur bör se ut. Det är regeringens ambition att denna modell ska kunna tillämpas under överblickbar framtid. För att det ska vara möjligt, samtidigt som en nyvald eller omvald regering ges möjlighet att välja inriktning, är det nödvändigt att formerna för processen inte är för hårt styrda. Som framgår av propositionen anser regeringen att den långsiktiga inriktningen av infrastrukturplaneringen även i framtiden bör omprövas ungefär en gång per mandatperiod. I det sammanhanget är det naturligt att regeringen i en proposition redogör för sin inställning när det gäller om och i vilka former alternativ finansiering ska användas under den kommande planperioden samt för vilka principer och riktlinjer som ska gälla för dessa. Regeringen avser att även framöver upprätta en långsiktig nationell plan för infrastrukturåtgärder, som omfattar en period på minst tio år. Regeringen bedömer dock att den nu gällande ordningen med långsiktiga planer bör kompletteras med årliga beslut om åtgärders genomförande. Regeringen bör varje år fatta beslut om vilka åtgärder i den nationella planen som får genomföras de närmast följande tre åren (år 1-3) och ett beslut om vilka åtgärder som bör förberedas för genomförande de därpå följande tre åren (år 4-6). Av besluten för år 1-3 bör eventuell alternativ finansiering tydligt framgå. För åtgärder som ingår i regeringens beslut för år 1-3 kan Trafikverket sedan formellt fatta beslut om byggstart. I den mån förskottering tillämpas, kommer det med den nya modellen endast att vara aktuellt för åtgärder som finns med i regeringsbeslutet om planerad byggstart år 4-6. Beslut och bedömningar med ekonomisk innebörd som avser år 1-3 ska överensstämma med de beslut riksdagen fattat om statens budget och med den information regeringen gett riksdagen i den senast lämnade budgetpropositionen. I det ligger att riksdagen före ett sådant regeringsbeslut ska ha fattat de beslut som är nödvändiga för att möjliggöra eventuell alternativ finansiering. Som underlag till besluten bör Trafikverket ges i uppdrag att årligen lämna förslag på åtgärder som kan börja byggas under respektive treårsperiod. Förslaget om åtgärder för år 1-3 ska omfatta åtgärder där det i princip inte råder några osäkerheter om att de kan påbörjas och genomföras på det sätt och till de kostnader Trafikverket anger. I förslaget till år 4-6 kan åtgärder där alla förutsättningar inte är helt utredda tillåtas. För att åtgärder ska kunna bli föremål för förskottering krävs dock att de uppfyller utredningskraven för år 1-3. Eventuella alternativa finansieringslösningar ska vara helt utredda för båda kategorierna och de effekter den föreslagna finansieringslösningen för med sig ska redovisas. Trafikverkets förslag kommer att remitteras till Trafikanalys, som i första hand ska granska de samhällsekonomiska kalkyler, kostnadsberäkningar, planeringsunderlag och, i förekommande fall, analyser av alternativa finansieringslösningar som ligger till grund för Trafikverkets förslag. Regeringen bedömer att den nya processen kommer att bidra till ökad tydlighet kring prioriteringen mellan olika åtgärder. Genom de årliga besluten kommer regeringen att ta ett större formellt ansvar för vilka åtgärder som slutligen ska genomföras. De tydligare uppdragen för framtagande och granskning av beslutsunderlagen bör föra med sig att dokumentationen förbättras. De årliga besluten om åtgärders genomförande medför även att beslutet om den långsiktiga nationella planen blir mindre definitivt än i dagens system. Detta beslut, som kan fattas långt innan byggstart kan ske, innebär snarast ett legitimitetsskapande av att resurser läggs på utredning, projektering och fysiska planeringsåtgärder för åtgärden i fråga. Kraven på utredning blir med den nya processen högre när åtgärden närmar sig ett möjligt genomförande. Därmed bör möjligheterna att på ett rättvisande sätt jämföra och prioritera mellan åtgärder som skulle kunna bli aktuella för byggstart öka. Även möjligheterna att snabbt identifiera och åtgärda eventuella systematiska felbedömningar i beslutsunderlagen bör öka till följd av detta. Regeringen avser att under hösten 2012 återkomma till riksdagen med en inriktningsproposition, i vilken regeringens avsikter när det gäller tillämpning av olika former av finansiering närmare tydliggörs. Regeringen avser även att återkomma med förslag till reglering av uttag av vägavgifter. Ytterligare förslag som rör finansieringsformer för transportinfrastruktur kan bli aktuella längre fram. Med dessa åtgärder anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Medfinansiering av statlig infrastruktur (RiR 2011:28) Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 april 2012 Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Bildt, Ask, Larsson, Erlandsson, Hägglund, Borg, Sabuni, Billström, Adelsohn Liljeroth, Ohlsson, Engström, Kristersson, Elmsäter-Svärd, Ullenhag, Hatt, Ek, Lööf Föredragande: statsrådet Elmsäter-Svärd Regeringen beslutar skrivelse 2011/12:139 Riksrevisionens rapport om medfinansiering av statlig infrastruktur Skr. 2011/12:139 Skr. 2011/12:139 14 13 1 Skr. 2011/12:139 Bilaga Skr. 2011/12:139 Bilaga Skr. 2011/12:XX Skr. 2011/12:139 146 145 1