Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2011/12:170 Riksrevisionens rapport om att styra självständiga lärosäten Skr. 2011/12:170 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm 30 augusti 2012 Fredrik Reinfeldt Jan Björklund (Utbildningsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport Att styra självständiga lärosäten (RiR 2012:4). Regeringen konstaterar att resurstilldelningssystemets princip, att tilldelningen för utbildning på grundnivå och avancerad nivå baseras på studenternas efterfrågan, i grunden fungerar bra och bör behållas. Vidare anser regeringen att systemet varken premierar eller hindrar profilering och koncentration. Att systemet i stort fungerar väl hindrar dock inte att det kan behöva förändras i vissa delar. Regeringen instämmer därför i Riksrevisionens iakttagelse att det kan finnas behov av vissa ytterligare justeringar av resurstilldelningssystemet utöver de justeringar som redan har genomförts. Regeringen avser också att ge den nya myndigheten inom utbildningsområdet, Universitetskanslersämbetet, som en av sina huvuduppgifter att granska effektiviteten i resursanvändningen i högskolan på ett systematiskt sätt. Universitet och högskolor ansvarar enligt högskolelagen (1993:1434) för att utbildningarna inom högskolan vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet. Det är därför enligt regeringens mening av stor vikt att universitet och högskolor kontinuerligt analyserar hur den vetenskapliga grunden säkerställs i respektive utbildning. Regeringen avser att återkomma i frågan om finansiering av forskning och utbildning på forskarnivå i den kommande forsknings- och innovationspropositionen som är planerad till hösten 2012. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 4 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 7 Bilaga Riksrevisionens rapport om att styra självständiga lärosäten 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 augusti 2012 215 1 Ärendet och dess beredning Riksdagen överlämnade Riksrevisionens granskningsrapport Att styra självständiga lärosäten (RiR 2012:4) till regeringen den 13 mars 2012. Granskningsrapporten finns i bilagan. En skrivelse från regeringen med anledning av en granskningsrapport ska lämnas till riksdagen inom fyra månader (exklusive juli och augusti) från det att regeringen har tagit emot rapporten. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har granskat regeringens styrning av verksamheten vid universitet och högskolor samt hur lärosätena leder och följer upp sin verksamhet. Rapporten är en avslutande granskningsrapport som tar sin utgångspunkt i tio granskningar som Riksrevisionen har genomfört under perioden 2007-2011. Syftet med rapporten är enligt Riksrevisionen att belysa dels regeringens styrning av högskolans utbildning och forskning, dels högskolans interna ledning och uppföljning av sin verksamhet. Rapporten fokuserar på i vilken mån regeringens styrning skapar drivkrafter för att målen om kvalitet och effektiv resursanvändning ska uppnås. Riksrevisionen har rekommenderat regeringen följande. * Regeringen bör utveckla formerna för finansiering av forskning och utbildning på forskarnivå för att stärka lärosätenas integritet och ge goda förutsättningar för ett effektivt resursutnyttjande. * Regeringen bör analysera hur stort behov av profilering och koncentration av utbildningen inom högskolan som föreligger. * Regeringen bör se över resurstilldelningssystemet för grundutbildningen. * Regeringen bör analysera hur en god forskningsanknytning av grundutbildningen kan säkras. * Regeringen bör se över ansvarsfördelningen för statistik och fördjupad analys av högskolesektorn. Riksrevisionen har rekommenderat universitet och högskolor följande. * Styrelserna för universitet och högskolor bör utveckla sitt arbete med långsiktiga strategier för lärosätet. I arbetet bör ingå hur grundutbildningen kan utvecklas i samspel med lärosätets forskningsprofil. * Universitet och högskolor bör samverka sinsemellan för att stärka styrelseledamöternas förståelse av de förutsättningar som gäller för högskolesektorn. * Universitet och högskolor bör utveckla sin kapacitet att följa upp hur resurserna används för olika ändamål inom verksamheten. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Finansiering av forskning och utbildning på forskarnivå Riksrevisionens första rekommendation gäller formerna för finansiering av forskning och utbildning på forskarnivå. Regeringen redogör för sin syn på forsknings- och innovationspolitiken i de regelbundet återkommande forsknings- och innovationspropositionerna. Där lämnar regeringen också bedömningar i fråga om utformningen och storleken på anslaget för forskning och utbildning på forskarnivå till universitet och högskolor. I de årliga budgetpropositionerna anvisas de medel som föreslås för forskning och utbildning på forskarnivå. Regeringen planerar att lämna en forsknings- och innovationsproposition till riksdagen under hösten 2012 och avser att i denna återkomma till frågan om finansieringen av forskning och utbildning på forskarnivå. Profilering och koncentration av utbildning i högskolan Riksrevisionens andra rekommendation rör vikten av att analysera hur stort behovet är av profilering och koncentration av utbildningen inom högskolan. Regeringen har vid ett flertal tillfällen uttalat att dimensioneringen av utbildningarna ska styras av studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. Den naturliga följden är att ett antal breda utbildningar ges vid många universitet och högskolor. Det gäller t.ex. sjuksköterske-, lärar- och ingenjörsutbildningar, vilka är de utbildningar som Riksrevisionen lyfter fram. Enligt regeringen bör utbildningar ges på många ställen i landet för att ge fler möjligheter att studera så länge utbildningarna är av hög kvalitet. Precis som Riksrevisionen påpekar har universitet och högskolor möjlighet att skapa profiler inom de bredare utbildningarna. Resurstilldelningssystemet premierar studenternas efterfrågan och hindrar inte dimensionering efter arbetsmarknadens behov, varför regeringen menar att systemet i det avseendet fungerar väl. Regeringen anser vidare att ett resurstilldelningssystem varken bör premiera eller hindra möjligheter till profilering och koncentration. Dagens resurstilldelningssystem uppfyller enligt regeringens mening dessa krav. Resurstilldelningssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå När det gäller Riksrevisionens iakttagelser av behovet av en översyn av resurstilldelningssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå vill regeringen framhålla att ett antal utredningar har granskat det nuvarande systemet sedan det infördes verksamhetsåret 1993/94. Bland annat har tre statliga offentliga utredningar som berör systemet genomförts, vars resultat redovisas i betänkandena: Högskolans styrning - en utvärdering (SOU 2000:82), Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning (SOU 2005:48) och Resurser för kvalitet (SOU 2007:81). I betänkandena konstateras att grundprincipen för systemet att tilldelningen baseras på studenternas efterfrågan (antalet studenter) är en princip som bör behållas. Regeringen gör samma bedömning och anser att resurstilldelningssystemet har visat sig klara både upp- och nedgångar i antalet studenter inom högskolan. Inom systemet har, precis som Riksrevisionen redogör för, det genomförts vissa justeringar sedan systemet infördes. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att det vid universitet och högskolor görs få avvikelser från ersättningsbeloppen för utbildning på grundnivå och avancerad nivå, vilket betyder att det görs få interna omfördelningar på lärosätena. Regeringen vill betona det strategiska ansvar och de möjligheter universitet och högskolor har att göra interna omprioriteringar för att kunna ge utbildningar med hög kvalitet. Resurstilldelningssystemets utformning ger enligt regeringens mening förutsättningar för sådana omprioriteringar. Alla system för tilldelning av resurser har för- och nackdelar och även om dagens system i stort fungerar väl kan det behöva förändras i vissa delar. Ett exempel på en justering som regeringen har gjort är de höjningar av ersättningsbeloppen för humaniora, teologi, juridik och samhällsvetenskap som har genomförts och den ytterligare höjning för 2013 som har aviserats i budgetpropositionen för 2012 (prop. 2011/12:1, utg.omr.16, bet. 2011/12:UbU1, rskr. 2011/12:98). En justering regeringen anser att det kan finnas behov av, som också Riksrevisionen nämner, gäller den s.k. kursklassificeringen, dvs. hur universitet och högskolor klassificerar olika kurser. Detta utgör grunden för ersättningen till universitet och högskolor. Regeringen har därför i regleringsbrevet för 2012 avseende Högskoleverket gett verket i uppdrag att se över kursklassificeringen vid universitet och högskolor (U2011/7204/UH). Regeringen anser att det kan finnas behov av ytterligare justeringar och följer löpande utvecklingen av resurstilldelningssystemet. I enlighet med propositionen Nya myndigheter inom utbildningsområdet m.m. (prop. 2011/12:133, bet. 2011/12:UbU22, rskr. 2011/12:278) har regeringen aviserat att en av huvuduppgifterna för den nya myndigheten Universitetskanslersämbetet kommer att vara att granska effektiviteten i högskolan. Det bör då ingå att granska effekterna av resurstilldelningssystemet på ett mer systematiskt sätt. Utbildningens vetenskapliga grund Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelser om att det behöver göras en analys av hur en god forskningsanknytning av grundutbildningen kan säkras, men anser att denna analys främst bör göras av universitet och högskolor. Enligt 1 kap. 2 § högskolelagen (1992:1434) ska utbildningen vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet. Av kap. 4 § samma lag följer att universitet och högskolor har ansvaret för att utbildningarna når en hög kvalitet. Vidare anges i 1 kap. 8 och 9§§ mål för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. I bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100) anges vilka examina som får utfärdas efter utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå samt vilka mål som ska uppfyllas för respektive examen (examensbeskrivning). Riksdag och regering har därmed angett de grundläggande kraven på och målsättningarna med högskoleutbildning. Regeringen vill betona att universitet och högskolor själva ansvarar för utbildningarnas innehåll och utformning inom ramen för examensbeskrivningarna. Hur den vetenskapliga grunden tar sig uttryck i utbildningar på grundnivå och avancerad nivå bör dock skilja sig åt mellan nivåerna, eftersom målen i lag och förordning inte är desamma. Det finns vidare en mångfald av utbildningar inom högskolan. Hur den vetenskapliga grunden säkerställs bör därför bedömas i relation till målen för respektive utbildning. Det är akademin och den akademiska professionen som har att avgöra vad som är forskning och vetenskap. Det är därmed naturligt att universitet och högskolor är de som bör göra bedömningen av hur anknytningen till forskning i utbildningarna ska säkerställas. En viktig förutsättning för utbildningarnas vetenskapliga grund är att det finns disputerade lärare inom ett lärosäte. Detta framkommer också i Högskoleverkets prövningar av examenstillstånd, där tillgången på disputerade lärare är en av bedömningsgrunderna. Lärosätenas uppdrag är att med tillgängliga resurser bedriva utbildning och forskning av hög kvalitet. Ansvaret för planering och dimensionering av utbildning ligger på lärosätena. Av detta följer att en utbildning inte bör startas om lärosätet inte kan säkerställa den vetenskapliga grunden och uppfylla kvalitetskraven. På regeringens uppdrag granskar och utvärderar Högskoleverket att utbildningarna i högskolan uppnår kraven på vetenskaplig grund och hög kvalitet. Ramen för Högskoleverkets kvalitetsutvärderingar redovisas i propositionen Fokus på kunskap - kvalitet i den högre utbildningen (prop. 2009/10:139, bet. 2009/10:UbU20, rksr. 2009/10:320). Statistik och fördjupad analys av högskolesektorn Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelser när det gäller ansvarsfördelningen för statistik och behovet av fördjupad analys av högskolesektorn. Regeringen menar att det inte finns något i nuvarande reglering och uppdelning som hindrar att en samlad analys av utbildning och forskning görs utifrån tillgänglig statistik. Regeringen instämmer dock i att det finns ett behov av en till vissa delar fördjupad och förbättrad kunskap om högskolesektorn. Riksdagen beslutade i juni 2012 med anledning av propositionen Nya myndigheter inom utbildningsområdet m.m. (prop. 2011/12:133, bet. 2011/12:UbU22, rskr. 2011/12:278) att som sin mening tillkännage för regeringen att den föreslagna myndigheten för kvalitetsgranskning och tillsyn ska få ett självständigt uppdrag för omvärldsbevakning och analys av högskolesektorn. Regeringen har därefter beslutat om direktiv till en särskild utredare (dir. 2012:55) som ska förbereda inrättandet av den nya myndigheten, Universitetskanslersämbetet. Myndigheten ska enligt direktiven ha ett sådant uppdrag för omvärldsbevakning och analys som riksdagen har gett till känna. Regeringen aviserade också i budgetpropositionen för 2012 (prop. 2011/12:1, utg.omr.16, bet. 2011/12:UbU1, rskr. 2011/12:98) att en ny utvärderingsfunktion för utbildningsområdet bör inrättas. Regeringen har därefter genom en ändring av förordningen (2012:16) med instruktion för Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering lämnat ett utvidgat uppdrag till institutet. Uppdraget innebär att institutet i fortsättningen ska utvärdera effekter av olika reformer och åtgärder inom utbildningsväsendet. Tidigare var uppdraget begränsat till att endast utvärdera effekterna av sådana reformer och åtgärder på arbetsmarknaden. Rekommendationer till universitet och högskolor Regeringen ser positivt på Riksrevisionens rekommendationer till universitet och högskolor. Lärosätena verkar i dag i ett lokalt, nationellt och globalt sammanhang, vilket kräver en förmåga att anpassa sig till ständiga omvärldsförändringar. I det ingår att agera självständigt och fatta strategiskt långsiktiga beslut. Regeringen har också pekat på vikten av att universitet och högskolor kan fatta långsiktiga strategiska beslut i den senaste forsknings- och innovationspropositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160) när det gäller inriktningar och prioriteringar om forskning och utbildning på forskarnivå. Detta bör även omfatta utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Precis som Riksrevisionen påpekar förfogar universitet och högskolor över stora resurser. Verksamheten är ofta komplex och decentraliserad och innebär ofta långsiktiga framtida åtaganden. Regeringen anser därför att det är särskilt viktigt att lärosätena har väl utvecklade system för att både kunna planera och följa upp sin verksamhet. Inom ramen för det regelverk som finns är det viktigt att lärosätena utifrån sina förutsättningar utvecklar system och rutiner för att säkerställa att verksamheten bedrivs effektivt. Samtidigt finns det många gemensamma behov som med fördel kan utvecklas i samverkan. Ett sådant exempel är det utvecklingsarbete som pågår vid universitet och högskolor för att förbättra redovisningen av kostnaderna för utbildning på forskarnivå. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen avser att återkomma i frågan om finansiering av forskning och utbildning på forskarnivå i den kommande forsknings- och innovationspropositionen som är planerad till hösten 2012. Vidare avser regeringen att fortlöpande utveckla systemet för resurstilldelning för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Regeringen har i direktiven till en särskild utredare som ska förbereda inrättandet av den nya myndigheten Universitetskanslersämbetet uttryckt att myndigheten ska ha ett självständigt uppdrag för analys av högskolesektorn. Med dessa åtgärder anser regeringen att frågan är slutbehandlad. Skr. 2011/12:170 Skr. 2011/12:170 2 7 1 Skr. 2011/12:170 Skr. 2011/12:170 4 3 1 Skr. 2011/12:170 Skr. 2011/12:170