Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2012/13:52 Riksrevisionens rapport om statens roll på spelmarknaden Skr. 2012/13:52 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 20 december 2012 Fredrik Reinfeldt Peter Norman (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser i rapporten Staten på spelmarknaden - når man målen? (RiR 2012:15). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits eller avses att vidtas med anledning av rapporten. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 5 3.1 Riksrevisionens inledande rekommendationer 5 3.2 Regeringens arbete mot spelberoende 6 3.3 Regeringens styrning av Svenska Spel 7 3.4 Riksrevisionens rekommendationer till Svenska Spel 8 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 9 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport om staten på spelmarknaden - når man målen (RiR 2012:15) 11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 december 2012 149 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat statens roll på den svenska spelmarknaden. Resultatet av granskningen redovisas i granskningsrapporten Staten på spelmarknaden - når man målen? (RiR 2012:15). Granskningsrapporten finns i bilagan. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 29 juni 2012. AB Svenska Spel (Svenska Spel) har lämnat synpunkter på granskningsrapporten. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens övergripande bedömning är att utvecklingen på spelmarknaden riskerar att gå mot ett tillstånd med ökat spelberoende. I granskningsrapporten anförs att regeringen har vidtagit vissa åtgärder för att målen inom spelpolitiken och folkhälsopolitiken ska kunna uppfyllas men att de styrmedel som används inte är tillräckligt effektiva för att motverka utvecklingen mot ett ökat spelberoende. Enligt Riksrevisionen finns även en osäkerhet om hur den svenska spelregleringen förhåller sig till EU-rättens krav. I granskningsrapporten uttalar Riksrevisionen att en väsentlig del av spelmarknaden står utanför riksdagens, regeringens och myndigheternas kontroll. Marknadsutvecklingen innebär, enligt Riksrevisionen, att konkurrens uppstår dels mellan svenska aktörer och nätbaserade oreglerade utländska aktörer, dels svenska legala aktörer sinsemellan och dels mellan legala aktörer och illegala aktörer. Riksrevisionen konstaterar att andelen personer med spelproblem under en tioårsperiod har uppgått till ca två procent av befolkningen. Tendensen är dock att färre personer spelar för alltmer pengar. Andelen personer med spelproblem har ökat inom vissa grupper, särskilt bland unga män och äldre kvinnor. Riksrevisionen anser att marknadsutvecklingen har påverkat förutsättningarna för riksdagens spelpolitiska mål om att bl.a. värna sociala skyddshänsyn och tillgodose efterfrågan av spel under statlig kontroll. Riksrevisionen framhåller att regeringen har tagit emot två statliga utredningar, 2006 och 2008, som haft till uppgift att utreda hur en anpassning av det statliga åtagandet ska ske till de förändrade marknadsförutsättningarna på den svenska spelmarknaden men att några förändringar till följd av utredningarnas förslag inte har genomförts. Vidare gör Riksrevisionen bedömningen att Svenska Spel är regeringens främsta spelpolitiska styrmedel. Bolagets uppgift är att kanalisera illegalt och oreglerat spelande till bolaget. Enligt Riksrevisionen riskerar regeringens styrning av bolaget att leda till att Svenska Spel använder mer offensiva och riskfyllda medel för att uppnå en ökad andel spelande under statlig kontroll. Det kräver effektiva spelansvarsåtgärder, vilket Riksrevisionen menar att Svenska Spel i dagsläget inte tar tillräcklig hänsyn till. I granskningsrapporten framförs vidare att regeringens underlag för styrning är av bristande kvalitet. Den främsta anledningen till detta uppges vara att regeringen inte i någon nämnvärd utsträckning har utvärderat Svenska Spels arbete med spelansvar och kanalisering. Riksrevisionen anser att Svenska spel har ett offensivt förhållningssätt och ifrågasätter om detta kombinerat med frivilliga spelansvarsåtgärder är rätt sätt att uppnå riksdagens mål. Ett sådant tillvägagångssätt kan, enligt Riksrevisionen, riskera att sociala skyddshänsyn inte prioriteras. Riksrevisionen bedömer att organisationen inom spelområdet skulle bli mer effektiv om den var mindre splittrad. I dag är ansvaret för frågorna uppdelat på olika departement och enheter inom Regeringskansliet. Det finns ca 300 tillstånds- och tillsynsmyndigheter eftersom ansvaret är uppdelat mellan regeringen, Lotteriinspektionen, länsstyrelser och kommuner. Dessutom menar Riksrevisionen att tillståndskriterierna inte är transparenta eller förutsägbara och att tillståndsvillkor om spelansvar och marknadsföring är oprecisa och delvis skiljer sig åt för olika spelformer med likartad farlighetsgrad. Problem med illegala spel kvarstår och det saknas enligt Riksrevisionen medel för att motverka nätbaserade spelbolags inträde på marknaden. I granskningsrapporten uppges dessutom att förutsättningarna för effektiv tillståndsgivning och tillsyn är bristfälliga. Riksrevisionen bedömer att det finns ett behov av ökad samverkan mellan de aktörer som arbetar med förebyggande åtgärder, liksom utvärderingar av befintliga åtgärder för spelansvar och kanalisering. Därutöver anser Riksrevisionen att det behövs mer forskning om spelberoende och förebyggande åtgärder som ger effekt. Mot bakgrund av iakttagelserna lämnar Riksrevisionen följande rekommendationer till regeringen: * Vidta åtgärder för samverkan och en mer sammanhållen organisation inom spelområdet i synnerhet avseende tillståndsgivning och tillsyn. * Vidta åtgärder för att komplettera lotterilagen med preciserade bestämmelser om spelansvarsåtgärder och marknadsföring som är anpassade till spelens farlighetsgrad. * Se över Lotteriinspektionens och andra involverade myndigheters befogenheter att motverka illegal spelverksamhet och hur den nationella kontrollen kan stärkas mot utländska intressen som inte har svenskt tillstånd. * Ge Statens folkhälsoinstitut i uppdrag att verka för att utveckla och samordna förebyggande åtgärder som vidtas av samhällets inblandade aktörer. * Satsa på mer forskning om spelberoende och åtgärder för att motverka spelberoende i syfte att bredda sitt beslutsunderlag för styrning av spelpolitiken och Svenska Spel. * Klargöra vilken huvudman som har ansvar för behandling av spelberoende. * Utvärdera och säkerställa effektiviteten i Svenska Spels spelansvarsåtgärder och kundernas användning av åtgärderna. * Utvärdera Svenska Spels åtgärder för att styra efterfrågan till bolaget. Riksrevisionen lämnar mot bakgrund av iakttagelserna följande rekommendationer till Svenska Spel: * Se till att bolagets marknadsföring överensstämmer med att vara måttfull och restriktiv. * I större utsträckning göra spelansvarsåtgärder obligatoriska men tillåta spelarna att själva sätta upp ramar för sitt spelande. * Se över sitt produktsortiment så att spelens farlighetsgrad har större inverkan på arbetet med sociala skyddshänsyn och ge spelansvarsfrågor en större tyngd i bolagets beslutsfattande. * Förstärka sin utbildning i spelansvar hos vissa personalkategorier som utvecklar nya produkter eller har nära kontakter med kunderna. * Arbeta med nya grupper som har konstaterat ökat spelberoende. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 3.1 Riksrevisionens inledande rekommendationer Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelser. Vad gäller frågan om samverkan inom spelområdet gör regeringen bedömningen att det bl.a. vid tillståndsgivning och tillsyn kan finnas fördelar med att beslut fattas och tillsyn utövas på lokal nivå där det finns kännedom om de lokala förutsättningarna, samtidigt som alltför många tillstånds- och tillsynsmyndigheter riskerar att leda till en minskad enhetlighet, vilket talar för en ökad centralisering. De vidare förutsättningarna för tillståndsgivning och tillsyn ska övervägas i den fortsatta beredningen av förslag till ny lagstiftning inom spelområdet, se avsnitt 4. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att spelansvarsåtgärder och marknadsföring bör anpassas till spelens farlighetsgrad. I detta sammanhang kan nämnas att det, vilket Riksrevisionen också framhåller i granskningsrapporten, pågår ett samarbete avseende marknadsföring inom ramen för SPER (Spelbranschens Etiska Råd). Inom denna organisation pågår även ett arbete med att ta fram en gemensam standard för socialt ansvar i spelverksamhet. Genom sådant arbete kan berörd bransch ta ansvar för sin verksamhet, vilket enligt regeringens mening är viktigt. Vidare har Svenska Spel för att följa upp sin marknadsföring inrättat en koncerngemensam funktion, en s.k. compliancefunktion. Genom denna ska det säkerställas att verksamheten i koncernen följer regler, krav och förväntningar från ägaren, myndigheter, kunder och allmänheten inom bl.a. marknadsföringsområdet. Funktionen kontrollerar efterlevnaden av de krav som ställs och resultatet rapporteras till verkställande direktören för vidare befordran till bolagets styrelse. Regeringen avser att återkomma i frågan om huruvida aktuella spelansvars- och marknadsföringsåtgärder bör regleras i lag, se avsnitt 4. För regeringen är det en självklar utgångspunkt att berörda myndigheter ska ha befogenhet att motverka illegal spelverksamhet. Regeringen är medveten om de problem med illegala spel, främst illegala spelautomater, som förekommer på marknaden. Rättsläget har dock blivit tydligare efter en dom i Högsta domstolen i december 2011 (NJA 2011 s. 858). Därmed bör även förutsättningarna för att komma tillrätta med och lagföra illegalt automatspel ha förbättrats. 3.2 Regeringens arbete mot spelberoende Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det är viktigt med forskningsbaserade förebyggande åtgärder mot spelberoende och att de som drabbats av spelberoende ska få erforderlig vård och behandling. Regeringens insatser mot spelberoende har som mål att minska skadeverkningarna av överdrivet spelande. Inom arbetet mot spelberoende är regeringens prioritering att utveckla förebyggande insatser och stödinsatser för personer med spelberoende. För att få fram aktuell kunskap om spel och hälsa i Sverige gav regeringen 2008 Statens folkhälsoinstitut i uppdrag att initiera ett forskningsprojekt Swedish Longitudinal Gambling Study (Swelogs). Ny kunskap för Swelogs samlas in i en befolkningsstudie och en fördjupningsstudie med återkommande mättillfällen med samma grupper. Detta forskningsarbete är inte avslutat utan kommer att fortlöpa fram till 2015. I Swelogs publikationsserie ingår kunskapsöversikter och ett flertal rapporter med resultat från olika steg i studien. Folkhälsoinstitutet senaste rapport Spel om pengar och spelproblem i Sverige 2009/2010 (Swelogs rapport R 2012:04), som publicerades i augusti 2012, visar att andelen personer med spelproblem i befolkningen är oförändrad men att många individer har spelproblem under övergående perioder. Riskfyllt alkoholbruk är en faktor som har tydligt samband med utvecklande av spelproblem och resultaten visar på stora behov av förebyggande åtgärder på spelområdet. Rapporten bereds för närvarande i Regeringskansliet. När det gäller spelberoendebehandling har det, vilket Riksrevisionen har framhållit, saknats ett tydligt nationellt och lokalt ansvar för att personer med spelberoende erhåller erforderlig behandling. I december 2008 presenterade Utredningen om en stärkt och moderniserad spelreglering sitt förslag till en ny spelreglering i betänkandet En framtida spelreglering (SOU 2008:124). Utredningen bedömde att det var för tidigt att lägga ansvar på kommunerna att erbjuda spelberoendebehandling. Utredaren föreslog vidare att Statens folkhälsoinstitut skulle ha ansvar för vård av spelberoende under en övergångsperiod av fem år. Det ingår inte uttryckligen i uppdraget till Statens folkhälsoinstitut att arbeta med vård och behandling. Statens folkhälsoinstitut har dock vidtagit åtgärder ifråga om spelberoende med motiveringen att det har handlat om metodutveckling och utvärdering. Samtliga metoder som Statens folkhälsoinstitut tagit fram har nu utvärderats. Inom ramen för utvecklingen av Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders (DSM-IV), som drivs av American Psychiatric Association, pågår ett arbete som bl.a. kommer att innebära att diagnosen spelmani placeras i samma kategori som missbruk av alkohol och narkotika. Mot den bakgrunden har medel för att stödja öppenvårdsbehandlingarna av spelberoende i Stockholm, Göteborg och Malmö under 2012 förts över från Statens folkhälsoinstitut till Socialstyrelsen. Detta är ett led i ett projekt som syftar till att se över förutsättningarna för Socialstyrelsen att ta över tillsyn och rekommendationer för behandling av spelberoende, se avsnitt 4. 3.3 Regeringens styrning av Svenska Spel Riksrevisionen påtalar i granskningsrapporten att regeringen inte i någon nämnvärd utsträckning har utvärderat Svenska Spels arbete med spelansvar. Inte heller har effekterna av vidtagna kanaliseringsaktiviteter följts upp i någon större utsträckning. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att uppföljning av dessa åtgärder är viktigt och konstaterar att det är en uppgift för styrelsen för Svenska Spel att se till att en sådan uppföljning sker. Av Svenska Spels yttrande över granskningsrapporten framgår också att bolaget antingen redan har vidtagit eller avser att vidta åtgärder i enlighet med Riksrevisionens rekommendationer. I detta sammanhang kan nämnas att Svenska Spel förbereder en större extern granskning av bolagets spelansvarsåtgärder inom samtliga resultatområden. Svenska Spels uppdrag ställer höga krav på styrningen av bolaget. Det var en grundläggande anledning till att separera bolagsstyrningen från frågor rörande spelreglering och tillstånd från och med årsskiftet 2010/2011. Detta har även inneburit att bolaget ingår i en förvaltarmodell med styrelserepresentation. Denna styrelsemedverkan innebär bl.a. att statens krav på kunskap om verksamheten tillgodoses och kommunikationen mellan bolagen och ägaren underlättas. Regeringen har vidare tillsett att bolagets ägaranvisning nu är bindande för bolaget enligt aktiebolagslagen (2005:551). Enligt Riksrevisionen har regeringen genom den nya ägaranvisningen signalerat ett mer offensivt förhållningssätt vad gäller bolagets uppdrag. Detta menar Riksrevisionen kan leda till att bolaget i högre utsträckning använder mer offensiva och riskfyllda medel för att öka sin marknadsandel och att de sociala skyddsintressena därför inte prioriteras. Regeringen finner dock att uppdraget i detta avseende inte har ändrats i sak mot vad som gällt sedan tidigare. Att bolaget ska tillgodose konsumenternas efterfrågan på attraktiv spelverksamhet var en utgångspunkt för bolagets bildande (se prop. 1995/96:169). Samma punkt förekom även i det uppdrag till bolaget som gällde innan 2007. 3.4 Riksrevisionens rekommendationer till Svenska Spel Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att Svenska Spel har ett särskilt ansvar ifråga om spelansvar och måttfullhet, inte minst ifråga om marknadsföringens utformning. Viss marknadsföring måste dock få förekomma om man vill uppnå målet att kanalisera spelandet i Sverige till bolagets tjänster (jfr RÅ 2004 ref. 95). Att Svenska Spel ska ta ett spelansvar och visa måttfullhet i samband med marknadsföringsåtgärder framgår dock tydligt i uppdraget enligt ägaranvisningen till bolaget. Det är, som ovan påpekats, bolagets styrelse som har till uppgift att se till att detta uppdrag följs upp. Av bolagets yttrande över granskningsrapporten framgår att bolaget planerar att göra detta. Regeringen avser att följa frågan. I granskningsrapporten ifrågasätts att obligatoriska spelansvarsåtgärder för vissa spelformer som klassas som riskfyllda inte har införts. Vidare anförs att Svenska Spel inte tar tillräcklig hänsyn till risken för spelberoende. Regeringen vill i sammanhanget framhålla att Svenska Spel i sitt yttrande uppgett att bolaget har genomfört en genomlysning av möjligheterna att minska spelproblemen i samband med spel på värdeautomater. Dessutom planeras, som ovan nämnts, en extern utvärdering av effektiviteten i bolagets olika spelansvarsåtgärder och i vilken mån dessa används av spelarna. Svenska Spels styrelse har vidare understrukit att spelansvarsfrågorna ska integreras ytterligare i affärsverksamheten och konkretiseras i bolagets aktiviteter. Riksrevisionen menar att Svenska Spel inte genomför några genomgripande modifieringar i sina spelprodukter för att minska produkternas farlighetsgrad. Svenska Spel har dock i sitt yttrande understrukit att bolaget ser till att riskkomponenterna i alla bolagets produkter identifieras, klassificeras och dokumenteras i samband med produktutvecklingsprocessen och att spel som visar högre risker förändras eller förses med ökat konsumentskydd och/eller förebyggande verktyg. Riksrevisionen framhåller i granskningsrapporten att vissa funktioner i Svenska Spels verksamhet är kritiska ur spelansvarssynpunkt och att det där finns ett ökat behov av personalutbildning. Regeringen vill i detta sammanhang påpeka att Svenska Spel anfört bl.a. följande. Bolaget genomför löpande generella spelansvarsutbildningar för alla, liksom behovsanpassade spelansvarsutbildningar inom en rad olika funktioner i koncernen. Casino Cosmopol har en särskild utbildning för den personal som genomför spelansvarssamtal. Personalen inom kundtjänst går varje år på en anpassad spelansvarsutbildning och spelansvarsutbildningar genomförs för alla spelombud, lottombud och affärspartner. Vidare deltar alla chefer på moderbolaget i två halvdagars fördjupningsutbildning i spelansvar. Riksrevisionen pekar vidare på att det av Swelogs-undersökningen framgår att unga män och äldre kvinnor kraftigt har ökat sitt spelberoende. Det anförs i granskningsrapporten att Svenska Spel endast i begränsad utsträckning har vidtagit några särskilda åtgärder för att motverka ett ökat spelberoende hos just dessa grupper. Regeringen vill framhålla att Svenska Spel i sitt yttrande anfört att bolaget som en direkt åtgärd till följd av Swelogs-studien har vidtagit åtgärder mot unga kasinobesökare i åldern 20-24 år och att bolaget fortsätter att vidta särskilda åtgärder mot grupper med konstaterat problemspelande. Riksrevisionen konstaterar i granskningsrapporten att EU-domstolen har funnit att den svenska spellagstiftningen i huvudsak är förenlig med EU-rätten. Det anförs dock att det finns en viss risk för att oförenlighet kan föreligga i vissa delar. Regeringen konstaterar att varken de högsta instanserna i det svenska rättssystemet eller EU-domstolen har funnit att den svenska lagstiftningen är oförenlig med EU-rätten. Regeringen följer rättsutvecklingen på området. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Av den bedömning som regeringen redovisat i avsnitt 3 framgår att det kan finnas behov av vissa lagändringar på spelområdet. Som regeringen uttalat i budgetpropositionen för 2013 avser regeringen att återkomma till riksdagen med förslag i syfte att få till stånd ett väl fungerande regelverk på området (prop. 2012/13:1 utg.omr. 17, avsnitt 17.4). Vidare avser regeringen att se över marknadsföringsbestämmelserna i tillstånden för Svenska Spel och AB Trav och Galopp. För att klarlägga i vilken utsträckning situationen på marknaden har förändrats efter det att Högsta domstolens dom om illegala spelautomater meddelades avser regeringen att ge Lotteriinspektionen i uppdrag att analysera i vilken utsträckning det fortfarande föreligger problem med illegal automatspelverksamhet. Regeringen avser vidare att i Lotteriinspektionens regleringsbrev för 2013 införa ett krav att återrapportera vilka åtgärder myndigheten har vidtagit för att bidra till att minimera risken för att spel och lotterier ger upphov till sociala skadeverkningar. På uppdrag av regeringen kartlägger Statens folkhälsoinstitut förekomsten av olika program och interventioner som ska förebygga spelproblem och sammanställer det vetenskapliga stödet för deras effektivitet. Uppdraget ska redovisas i början av 2013. Vidare har regeringen gett Socialstyrelsen i uppdrag att lämna förslag om hur myndigheten kan bidra till att utveckla vård- och behandlingsinsatser för spelberoende genom att ge stöd och vägledning vid prioriteringar av vilka behandlingar och metoder som olika verksamheter i vård och omsorg bör satsa resurser på (dnr S2012/4384/FST). Socialstyrelsen ska lämna förslag till organisatoriska lösningar och i samråd med Statens folkhälsoinstitut redovisa hur insatserna kan finansieras. Socialstyrelsen ska även lämna förslag på hur nuvarande verksamhetsstöd för vård av spelberoende som utges till Malmö stad, Göteborgs stad och landstinget i Stockholm skulle kunna fasas ut. Uppdraget ska rapporteras senast den 31 maj 2013. Med detta anser regeringen att Riksrevisionens rapport är färdigbehandlad. Riksrevisionens rapport om staten på spelmarknaden - når man målen (RiR 2012:15) Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 december 2012 Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Bildt, Ask, Larsson, Hägglund, Carlsson, Borg, Sabuni, Billström, Adelsohn Liljeroth, Norman, Attefall, Engström, Kristersson, Elmsäter-Svärd, Ullenhag, Hatt, Ek, Lööf, Enström Föredragande: statsrådet Norman Regeringen beslutar skrivelse 2012/13:52 Riksrevisionens rapport om statens roll på spelmarknaden Skr. 2012/13:52 Skr. 2012/13:52 10 9 1 Skr. 2012/13:52 Skr. 2012/13:52 Skr. 2012/13:52 Bilaga 1 Skr. 2012/13:52 Bilaga 1 148 147 149 Skr. 2012/13:52 Bilaga 1 Skr. 2012/13:52 Bilaga 1 Skr. 2012/13:52 Bilaga 2 Skr. 2012/13:52 149 149 149 Skr. 2012/13:52 Bilaga 2 Skr. 2012/13:52 Bilaga 2