Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2011/12:131 Vägen till nära-nollenergibyggnader Skr. 2011/12:131 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 29 mars 2012 Fredrik Reinfeldt Anna-Karin Hatt (Näringsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I denna skrivelse redovisas den handlingsplan för nära-nollenergibyggnader som tagits fram i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/31/EU om byggnaders energiprestanda. I handlingsplanen redovisas regeringens bedömningar av hur antalet nära-nollenergibyggnader avses öka i Sverige. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Handlingsplan för nära-nollenergibyggnader 3 2.1 En svensk tillämpning av begreppet nära-nollenergibyggnader 4 2.2 Främjandeåtgärder för kunskap och effektivt genomförande 15 2.3 Kontrollstation och etappmål till 2015 20 2.4 Rollen för förnybar energi i nära-nollenergibyggnader 22 Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Omarbetat direktiv om byggnaders energiprestanda - Bedömningar och förslag avseende nära-nollenergibyggnader 26 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser 31 Bilaga 3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/31/EU av den 19 maj 2010 om byggnaders energiprestanda 33 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 mars 2012 56 1 Ärendet och dess beredning En omarbetad version av EU-direktivet om byggnaders energiprestanda trädde i kraft under våren 2010 (nedan benämnt det omarbetade direktivet). Regeringen överlämnade den 15 mars 2012 propositionen Vägen till effektiva energideklarationer (prop. 2011/12:120) till riksdagen. I den propositionen lämnade regeringen förslag till hur det omarbetade direktivet ska genomföras i Sverige, när det gäller energideklarationer och vissa därtill relaterade frågor. Propositionen behandlar emellertid inte direktivets bestämmelser om s.k. nära-nollenergibyggnader. Frågor kopplade till hur begreppet nära-nollenergibyggnader ska tillämpas i Sverige har analyserats i flera steg. Energimyndighetens och Boverkets redovisningar enligt uppdrag från regeringen under 2010 gav underlag för en promemoria som togs fram inom Regeringskansliet huvudsakligen under 2011. I samband med arbetet med promemorian genomfördes ytterligare analyser under hand av såväl myndighetsexperter som konsulter. Promemorian remitterades under januari 2012. I den remitterade promemorian sammanfattas även de myndighetsrapporter som föregick promemorian. Promemorian finns tillgänglig i Näringsdepartementet, liksom remissyttrandena och en remissammanställning (N2011/7477/E). En sammanfattning av huvudsakliga överväganden i promemorian återfinns i bilaga 1 till denna skrivelse. En förteckning över remissinstanser återfinns i bilaga 2. Direktivet, slutligen, finns som bilaga 3 till skrivelsen. 2 Handlingsplan för nära-nollenergibyggnader Här redovisas den handlingsplan för nära-nollenergibyggnader som tagits fram enligt det omarbetade direktivet. Handlingsplanen innehåller regeringens bedömningar av hur antalet nära-nollenergibyggnader avses öka i Sverige. Handlingsplanen är indelad i fyra avsnitt enligt följande. Avsnitt 2.1 redovisar regeringens bedömning om en svensk tillämpning av begreppet nära-nollenergibyggnad. I avsnitt 2.2 redovisas regeringens bedömning avseende främjandeåtgärder för ökad kunskap och ett effektivt genomförande av arbetet med nära-nollenergibyggnader. I avsnitt 2.3 framgår regeringens bedömning avseende etappmål och kontrollstation år 2015. Slutligen redovisar regeringen sin bedömning om rollen för förnybar energi i nära-nollenergibyggnader i avsnittet 2.4. Dessa avsnitt svarar mot de punkter som anges i direktivets artikel 9.3 om vad som ska ingå i en nationell handlingsplan för nära-nollenergibyggnader. Av planen ska enligt direktivet framgå medlemsstatens närmare praktiska tillämpning av den definition av nära-nollenergibyggnader, information om politik och ekonomiska eller andra åtgärder som antagits för att främja nära-nollenergibyggnader m.m. samt etappmål till 2015 för förbättrade energiprestanda för nya byggnader. Den definition av nära-nollenergibyggnad som görs i direktivet berör även energi från förnybara energikällor vilket motiverar det avsnitt som berör sådana frågor. 2.1 En svensk tillämpning av begreppet nära-nollenergibyggnader Regeringens bedömning: En svensk tillämpning av begreppet nära-nollenergibyggnad, då nära-nollenerginivå från år 2021 som huvudregel kommer att vara rättsligt bindande nivå för energihushållningskrav som ställs för alla nya byggnader, bör innebära skärpta krav på energihushållning jämfört med de krav som gäller enligt dagens byggregler - i vart fall för de flesta kategorier av byggnader och klimatzoner. Det finns i dag inte tillräckligt underlag för att ange en kvantifierad riktlinje för hur långtgående skärpning som skulle kunna bli aktuellt, utan detta ska bedömas på ett gediget underlag baserat på bl.a. utvärdering av befintliga lågenergibyggnader, vissa demonstrationsprojekt av nya energieffektiva byggnader, ekonomiska analyser m.m. Endast skärpningar som är miljömässigt, fastighetsekonomiskt och samhällsekonomiskt motiverade ska genomföras. I Sverige genomförs översyn av energihushållningskraven, bland annat mot bakgrund av de krav som ställs i EU-direktivet om byggnaders energiprestanda. Översynerna har konsekvent inneburit skärpningar. Således har som exempel kraven på icke elvärmda bostadshus i klimatzon III skärpts från att den högsta tillåtna energianvändningsnivån år 2006 var 110 kWh/m2 till att den högsta tillåtna nivån från januari 2013 ska vara 90 kWh/m2. Mot bakgrund av bl.a. den skärpning som skedde mellan 2006 och 2012 liksom teknisk och ekonomisk utveckling samt omvärldsfaktorer som påverkar byggmarknaden är bedömningen att kommande översyner också kommer att leda till sådana successiva skärpningar som är miljömässigt, fastighetsekonomiskt och samhällsekonomiskt motiverade. En första kontrollstation avseende detta är år 2015. Dessa återkommande revideringar är en viktig del i Sveriges strategi att närma sig nära-nollenergikrav och successivt öka kraven på energihushållning och arbetet med nära-nollenergibyggnader. Promemorians bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. I promemorian hänvisas till de skärpta energihushållningskrav som gäller fullt ut från 1 januari 2013 (BBR 19). Med de nya energikraven var bedömningen i promemorian att Sverige uppfyller direktivets krav på basis av vad som är tekniskt och ekonomiskt motiverat utifrån Sveriges nationella förhållanden. Bedömningen var dock att det kan vara tekniskt och ekonomiskt motiverat att tillämpningen av begreppet nära-nollenergibyggnad i Sverige framöver ska innebära en energianvändning som är lägre än de högsta nivåer för energianvändning per m2 som är tillåtna enligt energihushållningskraven i BBR 19. Den uttryckliga avsikten i promemorian är att genomföra sådana skärpningar av energikraven som kommande analyser visar är samhälls- och fastighetsekonomiskt motiverade. I dag tillgängligt underlag bedömdes emellertid inte utgöra en grund för ytterligare skärpta energihushållningskrav. Remissinstanserna: Socialstyrelsen, Skatteverket, Fortifikationsverket, Datainspektionen och Domstolsverket tillstyrker i huvudsak promemorian, eller har inget att erinra mot dess bedömningar och förslag, utan att explicit ta ställning till vad som vore en lämplig svensk tillämpning av begreppet nära-nollenergibyggnad. Socialstyrelsen framhåller att effekter vid inomhusmiljön ska räknas med vid kostnadseffektivitetsberäkning och nämner explicit att förbättrad inomhusmiljö vid energieffektiviserande renovering kan vara en nytta som bör beaktas. När det gäller remissinstanser som lämnat synpunkter mer i detalj i frågan om hur långtgående krav en svensk tillämpning av nära-nollenergikrav bör anses medföra kan man uppfatta att remissinstanserna i huvudsak indelas i fyra kategorier enligt följande. Kungliga tekniska högskolan (KTH), Boverket, Arbetsmiljöverket, Länsstyrelsen i Uppsala län, Vattenfall AB, SWETIC, Hyresgästföreningen, Ramböll Sverige AB, Trä- och möbelföretagen (TMF), BWG Homes, JM AB, Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO), Riksförbundet Bostadsrätterna Sverige (Bostadsrätterna) och Villaägarnas riksförbund, sammantaget 14 remissinstanser, tillstyrker promemorians bedömning om tillämpning av begreppet och/eller anför i huvudsak möjliga problem med att ställa mer långtgående krav på energieffektivisering. Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), Länsstyrelserna i Hallands, Kronobergs och Stockholms och Västra Götalands län samt Göteborgs kommun, Stockholms kommun, Svensk Energi, Elektriska installatörsorganisationen (EIO), Fastighetsägarna Sverige och NIBE AB, sammantaget 11 remissinstanser, tillstyrker delvis promemorians bedömning om tillämpning av begreppet men framhåller samtidigt i huvudsak synpunkter om att det kan finnas möjligheter att gå längre i energieffektivisering och/eller att energieffektivisering är en viktig fråga för remissinstansen. Lunds tekniska högskola, Chalmers tekniska högskola, Högskolan Dalarna, Naturvårdsverket, Miljöstyrningsrådet, Verket för innovationssystem (Vinnova), Statens energimyndighet (Energimyndigheten), Sveriges tekniska forskningsinstitut (SP), Länsstyrelserna i Dalarna, Gotlands, Jönköpings, Norrbottens och Västerbottens län samt Linköpings kommun, Västerås kommun, Luleå kommun, Umeå kommun, Landstinget Dalarna, Västra Götalandsregionen, Sveriges kommuner och landsting (SKL), Kungliga Ingenjörsvetenskapsakademin (IVA), Svenska Naturskyddsföreningen (Naturskyddsföreningen), Svensk Ventilation, Svenska Teknik & Designföretagen (STD-företagen), Funktionskontrollanterna i Sverige (FunkiS), Energieffektiviseringsföretagen (EEF), Energi & Miljötekniska föreningen (EMTF), Föreningen Sveriges Byggnadsinspektörer (FSB), Föreningen Sveriges energirådgivare (Energirådgivarna), HSB riksförbund, VVS-företagen, Isoleringsfirmornas förening (IF), Svenska Värmepumpföreningen (SVEP), Passivhuscentrum Västra Götaland (Passivhuscentrum), Sveriges centrum för nollenergihus, Byggherrarna i Sverige AB (Byggherrarna), Byggmaterialindustrierna (BMI), Sveriges Byggindustrier (BI), Entreprenörföretagen, NCC, Skanska AB, Veidekke, Svenska Solenergiföreningen (Svensk solenergi), Peab, Tyréns AB, Swedisol AB, CIT Energy Management AB (CIT), Olof Hägerstedt och Världsnaturfonden (WWF), sammantaget 49 remissinstanser, delar i huvudsak inte promemorians bedömning om tillämpning av begreppet och gör tydliga ställningstaganden om att en mer långtgående energieffektivisering i byggnader är önskvärd. Svensk Fjärrvärme, E. ON värme AB, AB Fortum Värme, Göteborg energi och Svenska bioenergiföreningen (Svebio), sammantaget 5 remissinstanser, har som huvudsaklig synpunkt att byggregler och nära-nollenergibyggnad måste definieras med väsentligt större hänsyn till primärenergi, utan att explicit ta ställning till vilken kravnivå som är lämplig för nära-nollenergibyggnader. I det följande görs ett urval av de yttranden som framförts av de 14 instanser som har uttryckt stöd för bedömningen i promemorian och huvudsakligen anfört möjliga problem med att ställa mer långtgående krav på energieffektivisering. KTH anför bl.a. att stränga energikrav inte får leda till att någon avstår från att bygga, att komplicerade tekniska system är nödvändiga för ett lågt energibehov och att sådana kräver kompetens för drift och skötsel. Boverket delar promemorians bedömning att Sverige med de nya energikraven i Boverkets byggregler uppfyller direktivets krav avseende nära-nollenergibyggnader på basis av vad som är tekniskt och ekonomiskt motiverat utifrån Sveriges förhållanden. Boverket anser att det underlag som finns tillgängligt nu visar att det varken är fastighetsekonomiskt eller samhällsekonomiskt lönsamt att driva energikraven mycket längre än den nivå som gäller i dag. Boverket framhåller vidare att det av direktivet framgår att medlemsländerna inte behöver tillämpa kravnivåer för nära-nollenergibyggnader där kostnadsnyttoanalysen, med hänsyn till byggnadens ekonomiska livslängd, är negativ. Vidare menar Boverket att när byggföretag projekterar för en lägre energianvändning än den högsta tillåtna enligt byggreglerna motiveras detta av i huvudsak två skäl. För det första att kravet avser faktisk energianvändning när byggnaden är uppförd, och inte projekterad energianvändning, vilket kräver en säkerhetsmarginal; för det andra för att en och samma typ av byggnad ska kunna uppföras i flera geografiska områden med olika klimatförutsättningar och för att byggnader med olika stor uppvärmd golvarea ska kunna ha samma byggtekniska lösningar. Många rapporter om lågenergihus är enligt Boverket baserade på projekterade värden. När sådana projekt senare utvärderats har det visat sig att uppsatta mål inte hållit i praktiken, till exempel Bo016 och Lindåshusen, konstaterar Boverket. BWG Homes anför att energihushållningskraven enligt BBR 19 är mycket nära den nivå man bör hamna på år 2021 för 1- och 2-familjshus. Även JM AB, SABO, Bostadsrätterna och Villaägarnas riksförbund betonar kostnadsaspekter med skärpta krav. Synpunkterna från de 11 instanser som delvis stödjer bedömningen i promemorian men samtidigt framhåller vikten av energieffektivisering uppvisar en påtaglig inbördes variation. Några exempel ges i det följande. Svensk Energi anser att med de underlag som refereras i promemorian, är promemorians bedömning väl underbyggd, samtidigt som organisationen framhåller att det finns goda exempel på byggnader, inte minst förefaller den s.k. passivhustekniken ha stor potential, och för dessa kan ökade spridningsinsatser vara viktigt. Svensk Energi framhåller även vikten av ett tydligt budskap till marknadens aktörer. Fastighetsägarna Sverige är positiva till en etappvis skärpning av energihushållningskraven för byggnader i syfte att nå energi- och miljömålen. Tiden fram till 2015 bör enligt organisationen användas för utvärdering och uppföljning av de olika lågenergiprojekt som uppförts i landet. Fastighetsägarna konstaterar att det redan i dag finns ett antal goda exempel på nya energieffektiva byggnader som har utvärderats ur ekonomisk och energieffektiviseringssynpunkt med gott resultat. Fastighetsägarna anser att begreppet nära-nollenergibyggnad ska innebära strängare energihushållningskrav än i BBR 2012 efter 2015. Vidare betonar Fastighetsägarna behovet av kompetenshöjande satsningar riktat mot berörda aktörer för att undvika felaktiga projekteringar m.m. Fastighetsägarna menar att tiden fram till 2015 bör användas bl.a. för sådana kompetenshöjande satsningar. Länsstyrelsen i Kronobergs län tillstyrker att ytterligare konsekvensanalyser ska göras men anser att bedömningen att BBR 19 skulle motsvara direktivets krav på nära-nollenergibyggnader faller på sin egen orimlighet. Vidare menar länsstyrelsen att det är klarlagt att det under vissa förutsättningar finns tillfällen när det både är fastighetsekonomiskt och samhällsekonomiskt lönsamt att ställa högre krav på energihushållning. Det är därför självklart för länsstyrelsen att högre krav kan ställas och konsekvensanalyser bör göras snarast för att klargöra under vilka förutsättningar detta kan göras. Gemensamt för samtliga instanser som räknats till denna grupp är att de antingen helt eller delvis anger att de delar bedömningen i promemorian, eller i vart fall inte direkt avstyrker den i sin helhet, och att den kritik de i förekommande fall framför i denna fråga oftast är relativt försiktigt formulerad. Väsentligt mer långtgående invändningar förekommer överlag i den grupp på 49 instanser som förordar en tillämpning av nära-nollenergibyggnad som innebär hårdare krav på energieffektivitet. Ett stort antal av dessa instanser ifrågasätter starkt den koppling som görs i promemorian mellan dagens byggregler och en nära-nollenerginivå. Argumenten mot detta är av varierande slag. Lunds tekniska högskola, Naturvårdsverket och Energimyndigheten samt tre andra remissinstanser menar att det inte kan hävdas att BBR 2012 formellt uppfyller skäl nr 17 i direktivet. Orsaken till detta är enligt remissinstanserna att kraven på energihushållning för byggnader med elvärme inte har reviderats efter EU-direktivets ikraftträdande 2010. BBR 2012 innehöll enbart revideringar i energihushållningskraven för icke elvärmda byggnader. Remissinstanserna menar därmed att det inte kan hävdas att BBR 2012 uppfyller kriteriet att vara strängare än nuvarande minimikrav på byggnaders energiprestanda i Sverige, även om man gör tolkningen att den relevanta tidpunkten som "nuvarande minimikrav" skulle syfta på är den tidpunkt då direktivet antogs. Energimyndigheten påpekar också att en annan möjlig tolkning av begreppet "nuvarande minimikrav" skulle vara den nivå som gäller den tidpunkt då direktivet ska genomföras i Sverige. Med en sådan tolkning blir tolkningen i promemorian än mer motstridig med skäl nr 17, menar myndigheten. Energimyndigheten menar också att bedömningarna i promemorian innebär att direktivets krav (i artikel 4) om att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att se till att minimikrav fastställs på kostnadsoptimala nivåer inte uppfylls. Myndighetens argument för detta är att det har visats att mer ambitiösa minimikrav än de föreslagna är motiverade ur direktivets kostnadsoptimalitetsperspektiv. I detta sammanhang tolkar Energimyndigheten direktivets kostnadsoptimalitetsbegrepp som kostnadseffektivitet i sedvanlig ekonomisk mening. Detta baserar myndigheten dels på resultat från de analyser av ekonomiska konsekvenser som gjordes till promemorian, dels på en nyligen publicerad licentiatavhandling vid KTH som visar att det är ekonomiskt lönsamt att bygga miljöanpassade lågenergibyggnader på fem års sikt. Argumentet att det är möjligt att bygga mer energieffektivt med lönsamhet redan i dag har på olika sätt tagits upp även av en rad andra remissinstanser. BI och Veidekke hänvisar till att byggsektorn genom Kretsloppsrådet och Miljöstyrningsrådet redan i dag rekommenderar en högsta energianvändning för icke elvärmda byggnader som ligger 15 kWh/m2 lägre än de högsta tillåtna nivåerna enligt BBR 2012. BI pekar på att många av organisationens medlemsföretag redan i dag går längre än så. Bland andra Högskolan Dalarna, Länsstyrelsen i Dalarnas län, Länsstyrelsen i Jönköpings län, Landstinget Dalarna, IVA, Naturskyddsföreningen, Byggherrarna, NCC och Skanska förordar att nära-nollenergi borde definieras i paritet med Energimyndighetens tidigare föreslagna målnivåer, dvs. i stort sett en halvering av de högsta nivåer för energianvändning som är tillåtna för nya byggnader enligt BBR 16 (som antogs 2006). Exempelvis Linköpings kommun och Skanska redovisar uppgifter om verkliga byggnader som har väsentligt lägre energianvändning än de högsta tillåtna nivåerna enligt byggreglerna. SP ser inte att byggandet av mer energieffektiva byggnader än enligt BBR 19 på något sätt strider mot övriga tekniska egenskapskrav på byggnader. Institutet har nyligen utvärderat de första svenska passivhusen efter närmare tio års användning och kan inte finna att dessa hus skulle vara sämre än vanliga hus eller skulle ha skadats på något sätt av att vara välisolerade, snarare tvärtom. Den totala energianvändningen ligger efter närmare tio års användning också på samma låga nivå som när husen var nya. SP menar att det finns större risker för försämrade egenskapskrav genom fortsatt byggande av "vanliga hus", eftersom passivhus kräver en mer långtgående kvalitetssäkring. Likartade synpunkter framförs av exempelvis Länsstyrelsen i Jönköpings län och IVA. Vinnova, Energimyndigheten, SP, Västra Götalandsregionen såväl som ett stort antal branschorganisationer framhåller att höga ambitioner när det gäller energieffektiva byggnader har potential att skapa jobb, export, förbättrad konkurrenskraft för de svenska företagen i sektorn och vara positivt för innovationssystemet medan en alltför konservativ hållning förhindrar dynamik och i värsta fall kan leda till försämrad konkurrenskraft m.m. De fem remissinstanser som har som huvudsaklig synpunkt att byggregler och nära-nollenergibyggnad måste definieras med väsentligt större hänsyn till primärenergi, utan att explicit ta ställning till vilken kravnivå som är lämplig för nära-nollenergibyggnader, framför bl.a. följande. Svensk Fjärrvärme menar att fjärrvärmen fått en marginell behandling i promemorian, och att effekterna på energisystemet till följd av reglerna inte utretts eller ens kommenteras. Föreningen är mycket kritisk mot utgångspunkten köpt energi avseende reglerna för energieffektivisering i bebyggelsen. Svensk Fjärrvärme anser att byggnadens nettoenergianvändning bör utgöra utgångspunkten vid utformningen av energihushållningskraven i byggreglerna. Detta skulle enligt organisationen innebära att byggreglerna reglerar själva byggnadens energiprestanda, dvs. klimatskalets prestanda, och inte som i dag styra mot en viss typ av uppvärmningsform. Svensk Fjärrvärme anser att konsekvenserna för fjärrvärmen är mycket dåligt belysta i promemorian. Konsekvensen av "köpt energi" i byggreglerna är enligt Svensk Fjärrvärme en diskriminering av kollektiva uppvärmningsformer som fjärrvärmen. Svensk Fjärrvärme menar att till skillnad från krav på nettoenergi och primärenergifaktorer uppfyller inte BBR 19 och begreppet köpt energi de samhällseffekter och krav på minskningar av primärenergi som gäller enligt den målbild som definieras i gällande och förväntade kommande EU-direktiv. Kravet på köpt energi skapar som Svensk Fjärrvärme ser saken olika villkor för olika uppvärmningsformer och tar heller ingen hänsyn till energieffektivitet i ett systemperspektiv. Även dagens byggregler diskriminerar enligt Svensk Fjärrvärme kollektiva uppvärmningsformer och begränsar valfriheten av uppvärmningsslag, ett val som bör baseras på pris, miljöprestanda m.m. Svensk Fjärrvärme kräver därför att elenergi i byggreglerna snarast ska räknas upp med en faktor på 2,5 i förhållande till annan energi för uppvärmning, kylning och ventilation. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen gör i denna skrivelse bedömningen att en svensk tillämpning av begreppet nära-nollenergibyggnad, då nära-nollenerginivå från år 2021 som huvudregel kommer att vara rättsligt bindande nivå för energihushållningskrav som ställs för alla nya byggnader, bör innebära skärpta krav på energihushållning jämfört med de krav som gäller enligt dagens byggregler - i vart fall för de flesta kategorier av byggnader och klimatzoner. Villkoret är att skärpningar som genomförs ska vara miljömässigt, fastighetsekonomiskt och samhällsekonomiskt motiverade. Bedömningen om sådana skärpningar vid kommande översyner av energihushållningskraven görs mot bakgrund av de skärpningar som hittills skett vid genomförda översyner, liksom den tekniska och ekonomiska utvecklingen samt andra omvärldsfaktorer som påverkar byggandet. Regeringen konstaterar att det också i den remitterade promemorian bedömdes att det kan vara tekniskt och ekonomiskt motiverat att tillämpningen av begreppet nära-nollenergibyggnad ska innebära skärpta krav jämfört med BBR 19 liksom att promemorians avsikt var att genomföra sådana skärpningar av kraven jämfört med BBR 19 som är samhälls- och fastighetsekonomiskt motiverade. Remissinstansernas synpunkter om att nära-nollenergibyggnader inte ska ses som liktydligt med kraven i BBR 19 behöver alltså inte nödvändigtvis uppfattas som att de står i konflikt med promemorians bedömning. Regeringens bedömning grundas också i det som sägs i direktivet om nära-nollenergibyggnader. Av direktivet framgår således bl.a. följande. I artikel 9 anges att medlemsstaterna ska se till att alla nya byggnader senast den 31 december 2020 är nära-nollenergibyggnader, och att nya byggnader som används och ägs av offentliga myndigheter är nära-nollenergibyggnader efter den 31 december 2018. Av direktivet framgår vidare att medlemsstaterna ska upprätta nationella planer för att öka antalet nära-nollenergibyggnader och att dessa nationella planer får innehålla differentierade mål beroende på byggnadskategori. Det framgår också att medlemsstaterna ska stimulera att byggnader som renoveras omvandlas till nära-nollenergibyggnader. I artikel 2.2. fastslås att en nära-nollenergibyggnad är en byggnad som har mycket hög energiprestanda, som bestäms i enlighet med bilaga 1 till direktivet. I denna bilaga anges vissa principer för beräkning av minimikrav avseende byggnaders energiprestanda. Vidare anges att nära-nollmängden eller den mycket låga mängden energi som krävs bör i mycket hög grad tillföras i form av energi från förnybara energikällor, inklusive förnybara energikällor som produceras på plats eller i närheten. Medlemsstaterna förväntas i sina nationella planer presentera sin praktiska tillämpning av detta begrepp, på ett sätt som avspeglar nationella, regionala eller lokala förhållanden och där en numerisk indikator för primärenergianvändning i kWh/ m2 och år ingår. I skäl nr 17 till direktivet konstateras att det behövs åtgärder för att öka antalet byggnader som inte bara uppfyller nuvarande minimikrav avseende energiprestanda men som också är mer energieffektiva, för att på så sätt sänka både energianvändningen och koldioxidutsläppen. För detta ändamål bör medlemsstaterna upprätta nationella planer för att öka antalet nära-nollenergibyggnader och regelbundet rapportera om sådana planer till EU-kommissionen. I skäl nr 8 till direktivet anges att vid åtgärder för att ytterligare förbättra byggnaders energiprestanda bör klimatförhållanden och lokala förhållanden beaktas samt även inomhusklimat och kostnadseffektivitet. Dessa åtgärder bör inte påverka andra krav på byggnader som tillgänglighet, säkerhet och byggnadens avsedda användning. I artikel 4.1 i direktivet anges att en medlemsstat inte ska vara skyldig att fastställa minimikrav för energiprestanda som inte är kostnadseffektiva med hänsyn till den skattade ekonomiska livslängden. Regeringen menar att direktivets bestämmelser, tillsammans med den energiprestanda som nyproduktionen av byggnader i Sverige sammantaget uppvisar, talar för att det i vart fall inte är självklart att se dagens högsta tillåtna nivåer för energianvändning som liktydigt med direktivets begrepp "mycket hög energiprestanda", åtminstone inte för alla kategorier byggnader eller klimatzoner. Om man då samtidigt beaktar att det bör finnas vissa möjligheter till teknisk utveckling fram till år 2021, ges ytterligare underlag för att bedöma att nära-nollenerginivå år 2021 bör innebära skärpta krav på energihushållning jämfört med det som krävs enligt dagens byggregler, i vart fall för de flesta kategorier av byggnader och klimatzoner. Oaktat detta måste också hänsyn tas till det faktum att det inte finns tillräckligt underlag i dag för att kunna säga hur långtgående skärpningar som är motiverade att göra. Den större delen av det underlag som låg till grund för den remitterade promemorian talade för att möjligheter finns, men dels är samtliga analyser som gjordes behäftade med en viss osäkerhet, dels var resultaten inte entydiga. Inte heller remissutfallet är entydigt i denna fråga, även om det står klart att en majoritet av remissinstanserna förordar mer långtgående energieffektivisering än vad som bedömdes lämpligt i promemorian. Oavsett det värde som kan ses med en sådan ambition konstaterar regeringen att trots att värdefull kompletterande information med goda exempel på energieffektivt byggande har givits i vissa remissyttranden saknas ännu ett tillräckligt säkert analytiskt underlag för att man ska kunna slå fast en kvantitativ riktlinje för vad nära-nollenergi ska innebära i Sverige år 2021. Bristerna handlar framför allt om grunderna för att kunna göra en bedömning av vad som är fastighets- och samhällsekonomiskt effektivt. Det kan också konstateras att det finns ett generellt problem med teoretiska beräkningar om vilken nivå av energieffektivisering som ger vilka konsekvenser. Det är genom att följa upp verkliga projekt som man kan få kunskap av hög kvalitet. Det är bland annat mot denna bakgrund som förslagen till främjandeåtgärder i avsnitt 2.2. ska ses. Främjandeåtgärder ska vara en del av det som medlemsstater gör enligt direktivets krav; i en svensk kontext där erfarenheterna av energieffektivt byggande inte finns samlade på ett systematiskt och lättillgängligt sätt på nationell nivå är det också ett tillfälle att göra en systematisk uppföljning som hur som helst är motiverad. Främjandeåtgärderna är ett exempel på vad som behövs för att man ska kunna få ett gediget underlag för ett ställningstagande om en mer specifik svensk tillämpning av begreppet nära-nollenergibyggnad. Det kommer också att krävas bredare ekonomiska analyser och analyser av väsentliga omvärldsfaktorer, i synnerhet sådana som påverkar byggmarknaden. Exempel på sådana ekonomiska analyser och väsentliga omvärldsfaktorer som är relevanta att beakta är hur det allmänna ekonomiska konjunkturläget kan påverka byggmarknaden. Regeringen redovisade i budgetpropositionen för 2012 att den internationella konjunkturnedgången drabbade byggindustrin hårt, vilket ledde till ett kraftigt minskat bostadsbyggande under 2009 (prop. 2011/12:1, utg.omr. 18). Under 2010 vände visserligen denna trend, men exemplet visar tydligt nog den betydelse som den bredare utvecklingen i ekonomin har för byggandet och vikten av att också dessa aspekter beaktas. Det kan visserligen konstateras att frågan om upp- och nedgångar i byggandet är väsentligt mer komplex än att man generellt skulle kunna härleda några entydiga orsakssamband mellan vare sig upp- eller nedgångar i byggandet och krav på energianvändning, men detta hindrar inte att det finns all anledning att utforma krav som också baseras på en god samhällsekonomisk analys. Det är också värt att notera att samtidigt som det kan sägas finnas ett brett stöd för mer långtgående energikrav bland branschorganisationer för bygg- och anläggningsföretag och byggmaterialindustri såväl som bland flera stora byggföretag så uttrycker fastighetsägarorganisationer liksom de allmännyttiga bostadsföretagens organisation, en mer försiktig eller avvisande hållning. Detta talar också för vikten av att de specifika ställningstaganden som ska göras, ska vila på ett gediget underlag. Det kan vara värt att i detta sammanhang notera att det finns en möjlighet, i specifika och berättigade fall, att tillämpa undantag från nära-nollenergikrav. Det är regeringens uppfattning att sådana undantag ska tillämpas restriktivt, men att man ska beakta att möjligheten finns. Regeringen bedömer att endast skärpningar som är miljömässigt, fastighetsekonomiskt och samhällsekonomiskt motiverade ska genomföras. I dagsläget finns inte tillräckligt underlag i dessa hänseenden för att man ska kunna fastställa en kvantitativ riktlinje för hur nära-nollenergikrav ska kunna tillämpas i Sverige år 2021. En viktig fråga som också bör lyftas i detta sammanhang är det kontinuerliga arbete som har genomförts i Sverige för att successivt se över de minimikrav som ställs på byggnaders energiprestanda. Detta kan sammanfattas i tabell 2.1, som visar hur energihushållningskrav för bostäder har förändrats i tre steg. Tabell 2.1. Energihushållningskrav för bostäder 2006 - 2012 År 2006 2009 2012 Uppvärmningsform Elvärmda och icke elvärmda kWh/m2 Elvärmda byggnader kWh/m2 Icke-elvärmda byggnader kWh/m2 Klimatzon I 150 95 130 Klimatzon II 130 75 110 Klimatzon III 110 55 90 Som framgår av tabellen ovan har energihushållningskraven skärpts i flera steg mellan 2006 och 2012. I ett första steg infördes skärpta energihushållningskrav för elvärmda byggnader år 2009. De kravnivåer som fastställdes vid detta tillfälle gäller fortfarande. I och med nästa översyn, BBR 19, som under innevarande år tillämpas parallellt med de tidigare kravnivåerna för att från år 2013 tillämpas fullt ut, skärptes kraven för icke-elvärmda byggnader jämfört med de nivåer som gällde från 2006. Det kan också noteras att översyner av vilka krav som ställs på energianvändningen i byggnader har gjorts även före år 2006, men eftersom kraven då var utformade på ett annat sätt än de är i dag blir det svårt att göra en jämförelse som kan sammanfattas i en tabell. Tabellen och resonemanget ovan visar en viktig princip som gäller för hur arbetet med energihushållningskraven bedrivs i Sverige. Det sker regelbundna översyner av kraven och hittills har de konsekvent inneburit skärpta krav. Mot bakgrund av bl.a. den skärpning som skedde mellan 2006 och 2012 liksom teknisk och ekonomisk utveckling samt omvärldsfaktorer som påverkar byggmarknaden är bedömningen att kommande översyner också kommer att leda till sådana successiva skärpningar som är miljömässigt, fastighetsekonomiskt och samhällsekonomiskt motiverade. En första kontrollstation avseende detta är år 2015. I avsnitt 2.3 beskrivs närmare en del aspekter kopplade till denna kontrollstation. De återkommande revideringarna av energikraven är en viktig del i Sveriges strategi att närma sig nära-nollenergikrav och successivt öka kraven på energihushållning och arbetet med nära-nollenergibyggnader. Befintliga byggnader De bedömningar som görs i denna skrivelse avser till största delen det krav som finns i direktivet på att nya byggnader ska vara nära-nollenergibyggnader år 2021 (2018 för de nya byggnader som ägs och används av offentliga myndigheter). Det finns också skrivningar i direktivet som anger att medlemsstaterna ska främja att renovering av befintliga byggnader görs till nära-nollenerginivå. Som det svenska regelverket på plan- och byggområdet är utformat i dag innebär ett energihushållningskrav för nya byggnader på nära-nollenerginivå indirekt att det även vid ändringar av en befintlig byggnad kan bli aktuellt att genomföra åtgärder som förbättrar egenskaperna hos byggnaden om detta är rimligt med hänsyn till byggnadens förutsättningar. Kravet på nära-nollenerginivå för nya byggnader främjar således även en effektivisering av befintliga byggnader till nära-nollenerginivå i de fall där detta är rimligt. I de fall där en energieffektivisering till denna nivå inte är rimlig är regeringens bedömning att man ska uppnå den högsta energiprestanda som är rimlig för den berörda byggnaden. Regelverket medger redan i dag en flexibilitet i detta avseende. Vid ändring av en byggnad får kraven anpassas och avsteg från kraven göras med hänsyn till ändringens omfattning samt med hänsyn till byggnadens förutsättningar och till bestämmelserna om varsamhet och förbud mot förvanskning (8 kap. 7 § plan- och bygglagen [2010:900]). Att det i begreppet "byggnadens förutsättningar" även ligger en ekonomisk aspekt framgår entydigt av förarbetena till den tidigare plan- och bygglagen (prop. 1985/86:1). Det framgår även av senare förarbetsuttalanden att lagstiftaren inte har eftersträvat några förändringar i detta avseende (prop. 2009/10:170). I de fall en renovering till nära-nollenerginivå är möjlig och rimlig, med beaktande av de förutsättningar som nämns ovan, avses den ändå ske. Utöver den indirekta effekt för renovering av befintliga byggnader som således i vissa fall följer av ett energihushållningskrav på nära-nollenerginivå för nya byggnader, främjas även renovering till nära-nollenerginivå genom att nybyggnation till denna nivå sker i större skala. Det är rimligt att anta att det bidrar till kunskapen om relevanta tillämpningar av energieffektiv teknik blir bättre kända och spridda vilket i sin tur torde minska merkostnaden för både nybyggnation och ombyggnad till mer energieffektiva nivåer. Regeringens bedömning är att denna ambitionsnivå för befintliga byggnader är förenlig med skrivningarna i artikel 9 i direktivet. Numerisk indikator för primärenergianvändning Det anges i artikel 9.3.a i direktivet att handlingsplanen för nära-nollenergibyggnader ska innehålla en numerisk indikator för primärenergi i kWh/m2 och år. Det anges vidare i bilaga I till direktivet att en byggnads energiprestanda ska uttryckas klart och tydligt och ska inkludera en energiprestandaindikator och en numerisk indikator för primärenergianvändning grundad på primärenergifaktorer per energibärare som kan bygga på nationella eller regionala viktade årsmedelvärden eller ett särskilt värde för lokal produktion. Primärenergiaspekter beaktas i viss grad i dagens svenska byggregler Energihushållningskraven i de svenska byggreglerna är utformade på ett sätt som beaktar primärenergianvändningen hos vissa energislag. Således skiljer sig kravnivån åt mellan byggnader som värms med el respektive byggnader som inte värms med el. Detta illustreras i tabell 2.2 nedan med några exempel på vilken högsta energianvändning per m2 och år som är tillåten enligt gällande svenska byggregler. Exemplen avser bostäder och värdena som anges för icke-elvärmda är de nivåer som gäller enligt BBR 19 med full tillämpning från januari 2013. Tabell 2.2 Krav på elvärmda respektive icke-elvärmda byggnader enligt dagens byggregler Elvärmda bostäder kWh/m2 och år Icke-elvärmda bostäder kWh/m2 och år Klimatzon I 95 130 Klimatzon II 75 110 Klimatzon III 55 90 Som framgår av tabellen ställer således svenska byggregler med sin nuvarande utformning något strängare krav på energihushållning i elvärmda byggnader. Detta innebär att de svenska byggreglerna med den utformning som de har i dag också beaktar den högre grad av effektivitet i ett primärenergisammanhang som man kan bedöma att exempelvis fjärrvärme har, genom att kraven i specifik slutanvändning är strängare gentemot elvärme än mot exempelvis fjärrvärme. Som exemplen ovan visar är de högsta tillåtna nivåerna för slutanvändningen i icke elvärmda bostäder ca 1,4 gånger högre än de högsta tillåtna värdena för elvärmda i klimatzon I. De högsta tillåtna nivåerna för icke elvärmda bostäder i klimatzon II är på motsvarande sätt ca 1,5 gånger högre än de högsta tillåtna för elvärmda bostäder i samma klimatzon. I klimatzon III, slutligen, är de högsta tillåtna nivåerna för slutanvändningen för icke-elvärmda bostäder ca 1,6 gånger högre än de högsta tillåtna nivåerna för elvärmda bostäder i samma klimatzon. Dessa strängare krav för elvärmda byggnader motiveras inte minst av behovet av att beakta primärenergiaspekter och att fjärrvärme har positiva aspekter sett ur ett primärenergiperspektiv. Exemplet ovan har angivits med utgångspunkt i de kravnivåer som ställs för bostäder enligt BBR 19. En tillämpning av primärenergiaspekter för en nära-nollenergibyggnad kan förväntas utgå från krav på energihushållning som kommer att gälla för detta slags byggnader. Med samma relation mellan kraven på elvärmda respektive icke elvärmda byggnader skulle emellertid relativt sett lika mycket strängare krav ställas på elvärmda nära-nollenergibyggnader jämförbart med icke elvärmda nära-nollenergibyggnader inom samma klimatzon. Redovisningen ovan visar att de befintliga byggreglerna beaktar primärenergiaspekter och att det genom dem finns möjligheter att redovisa primärenergiaspekter i enlighet med det krav om numerisk indikator för primärenergi som ställs i direktivet. 2.2 Främjandeåtgärder för kunskap och effektivt genomförande Regeringens bedömning: Främjandeåtgärder bör genomföras för att underlätta genomförandet av kraven på nära-nollenergibyggnader. Det samlade syftet med främjandeåtgärderna är tvåfaldigt: att genom minskade lärkostnader bidra till att möjliga merkostnader för energieffektivt byggande minimeras och att genom förbättrade kunskaper bidra till att den slutliga och rättsligt bindande definitionen av nära-nollenergibyggnad bygger på solitt underlag. Främjandeåtgärderna bör bland annat omfatta demonstrationsprojekt med större geografisk spridning än vad som hittills har gällt för byggande av lågenergibyggnader i Sverige, kompetenshöjande insatser för nyckelgrupper, kontinuerlig uppföljning och utvärdering av såväl alla tekniska egenskapskrav och kostnadsaspekter kopplade till energieffektiva byggnader. Målnivåer för demonstrationsprojekt som ska genomföras bör vara att byggnadens energibehov i stort sett ska kunna täckas med som mest 105,9 kWh/m2, om byggnaden är uppförd i norra Sverige, och som minst med 20 kWh/m2. Det bör även vara möjligt att genomföra demonstrationsprojekt med målnivåer som ligger mellan dessa gränsvärden. Promemorians bedömning: överensstämmer i stort sett med det som lämnas i denna skrivelse. Skillnaden ligger framför allt i att några målnivåer inte anges för främjandeåtgärderna i promemorian. Remissinstanserna: Synpunkter på förslaget till främjandeåtgärder har lämnats av Statens fastighetsverk (SFV), Linköpings universitet, Lunds tekniska högskola, Chalmers tekniska högskola, Riksantikvarieämbetet, Naturvårdsverket, Boverket, Tillväxtverket, Vinnova, Energimyndigheten, SP, Länsstyrelsen Dalarna, Länsstyrelsen i Gotlands län, Länsstyrelsen i Jönköpings län och Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Västerås kommun, Luleå kommun, Landstinget Dalarna, SKL, Svensk Energi, Svensk Fjärrvärme, STD-företagen, SWETIC, Astma- och allergiförbundet, EIO, Hyresgästföreningen, Ramböll Sverige AB, Sveriges centrum för nollenergihus, IQ Samhällsbyggnad, Byggherrarna, BMI, BI, Entreprenörföretagen, NCC, SABO, CIT och WWF. Naturvårdsverket tillstyrker promemorians förslag till åtgärder, och i princip finns det ingen instans som motsätter sig främjandeåtgärder. Skillnaderna ligger i vilka ämnesområden m.m. som instanserna ser som mest prioriterade. SFV framhåller behov av främjandeåtgärder för ökad kunskap om energieffektivisering i kulturhistoriskt värdefulla byggnader, något som även Riksantikvarieämbetet understrukit. Lunds tekniska högskola menar att förslaget till främjandeåtgärder är rätt tänkt men blir ointressant om man anser att nära-nollenergibyggnader skulle motsvara byggnader som uppfyller kraven enligt BBR 19. Högskolan menar vidare att demonstrationsbyggnader måste utvärderas opartiskt med avseende på energianvändning, inomhusklimat, användarvänlighet m.m. och informationen spridas till bransch och allmänhet. Detta slags opartiska utvärderingsinsatser måste enligt högskolan vara till 100 procent statligt finansierade. Även Chalmers tekniska högskola framhåller att demonstrationsprojekt måste avse byggnader som uppfyller strängare energihushållningskrav än de lagstadgade minimikraven och Energimyndigheten framhåller att utan målnivåer som är strängare än befintliga minimikrav kan demonstrationsprojekt inte motiveras. Boverket delar promemorians bedömning att föreslagna främjandeåtgärder uppfyller direktivets krav om nationella planer för att öka antalet nära-nollenergibyggnader. Verket anser att en uppföljning av alla tekniska egenskapskrav och kostnadsaspekter kopplade till byggandet av lågenergihus är av största vikt. Verket menar att trots de satsningar som genomförts inom området har det kommit fram sparsamt med resultat i form av kunskap som är användbar i byggregelsammanhang. Verket framhåller även sin roll som expertmyndighet avseende samtliga tekniska egenskapskrav som ställs på byggnader och att detta skulle kunna bidra till ytterligare träffsäkerhet i regelutvecklingen. Tillväxtverket lyfter fram möjligheter att göra bredare ansatser än demonstrationsprojekt där främst byggbranschen deltar, för att minska risken att branschöverskridande teknik och innovationer skulle begränsas. Även Vinnova - som anser att Energimyndigheten snarast bör få i uppdrag att genomföra främjandeåtgärderna - framhåller vikten av att ta tillvara möjligheter till samverkan när det gäller demonstrationsprojekten. Till exempel bör enligt Vinnova möjligheter till samverkan med Delegationen för hållbara städer och de projekt som fått investeringsstöd från delegationen sökas. Vidare menar Vinnova att Energimyndigheten bör samverka med Vinnova och de satsningar som verket gör inom Utmaningsdriven innovation. Vinnova framhåller att båda dessa former av samverkan kan bidra till en mer effektiv resursanvändning. Vid sidan om främjandeåtgärderna bör även översikt göras över vilka lösningar som finns på eller nära marknaden, som kan bidra till förbättrad energiprestanda, för att bidra till mer välinformerade analyser. Förutom tekniska lösningar bör även vikten av process- eller organisatoriska innovationer beaktas, menar Vinnova. Energimyndigheten konstaterar att marknaden för lågenergihus är under snabb utveckling samt att många projekt har påbörjats under de senaste två åren och stora aktörer på marknaden arbetar med skarpare krav än de som anges i byggreglerna. Samtidigt konstaterar myndigheten att det förekommer en del marknadsmisslyckanden gällande energieffektiva byggnader såsom bristande information, teknologiosäkerhet och s.k. principal-agent problem. För att åtgärda dessa och driva utvecklingen framåt finns det enligt Energimyndigheten ett behov av ökade nationella stödinsatser med uppföljning, utvärdering och informationsspridning som centrala funktioner. Energimyndigheten instämmer i bedömningen i promemorian om behovet av främjandeåtgärder för energieffektiva byggnader med fokus på kostnadsoptimalitet och teknikutveckling i kombination med effektiv energianvändning genom en demonstrationssatsning. För att göra en demonstrationssatsning relevant efterfrågar Energimyndigheten målnivåer i handlingsplanen. Utan målnivåer kan inte den i promemorian föreslagna främjandesatsningen motiveras, menar Energimyndigheten. Länsstyrelsen i Dalarnas län menar att man initialt bör utveckla incitament för att åtgärda det befintliga fastighetsbeståndet. Länsstyrelsen i Gotlands län stödjer promemorians förslag till insatser. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att fler och kraftfullare främjandeåtgärder krävs för att direktivets mål ska nås. Länsstyrelsen i Västra Götalands län framhåller vikten av att göra tidiga insatser för att få fram allsidigt underlag till kontrollstationen. Chalmers tekniska högskola framhåller i likhet med SP att för att nå mål om halverad energianvändning i bebyggelsen till 2050 är insatser för nya byggnader inte tillräckligt utan det krävs åtgärder för att minska energianvändningen i det befintliga beståndet. Även en rad andra instanser har lyft fram ytterligare aspekter som skulle kunna komplettera de förslag till främjandeåtgärder som finns i promemorian. I det sammanhanget framhåller Linköpings universitet beteendefrågornas mycket stora betydelse för energianvändningen. Således konstaterar universitetet att mycket forskning visat på att det inte räcker med att skapa en teknisk optimering av byggnader för att potentialen till energisparande och energieffektivisering verkligen ska uppnås. De tekniska lösningarna ger enligt universitetet de grundläggande förutsättningarna för att lyckas, men därutöver behövs åtgärder som berör dem som brukar, förvaltar och underhåller byggnaderna. Universitetet konstaterar att bättre kunskap om brukares energianvändning skulle kunna bidra till att minska gapet mellan potentiell energibesparing och energieffektivisering och faktiskt uppnått resultat. Detta kräver dock bättre feed-back kring energianvändningen i byggnader än vad som finns i dag. Både miljön, fastighetsägare och boende och andra brukare vinner på om gapet mellan potential och resultat skulle kunna minskas, menar Linköpings universitet. Universitetet hänvisar till forskningsresultat som bland annat visat på de boendes betydelse för energianvändningen i passivhus. De boende i passivhusen i Lindås lärde sig således successivt att hantera värmen i sina hus. Studien visade också att de boende hade olika önskemål om temperaturen och därmed hur varmt de eftersträvade att hålla i sina hus. En annan studie har visat på behovet av att bygga rätt från början, vilka lärdomar som kan dras och vilka svårigheter som måste övervinnas i byggande av passivhus. Det finns vidare enligt universitetet behov av energirelaterat tänkande på arbetsplatsen och det är betydelsefullt att tillgodose behovet av lärande i olika former, såväl kunskapsseminarier som överförande av kunskap från kunniga till (initialt) mindre kunniga medarbetare i projekt och arbetslag. Astma- och allergiförbundet framhåller att det i de kompetenshöjande insatserna bör ingå utbildning och information om hur man kan förena åtgärder för energihushållning med god inomhusmiljö. Förbundet menar vidare att utvärdering av tekniska egenskapskrav kopplat till lågenergibyggnader bör kompletteras med analyser av hur brukare och boende med allergi och annan överkänslighet mår i husen och om någon energihushållningsåtgärd är olämplig ur hälso- och allergisynpunkt. Detta kan enligt förbundet göras i samverkan med någon annan myndighet, t.ex. Socialstyrelsen, menar förbundet. Skälen för regeringens bedömning: Energimyndigheten föreslog i sin rapport Strategi för lågenergibyggnader 12 kategorier av främjandeåtgärder. Där ingick bland annat demonstrationsprojekt nybyggnation och renovering till nära-nollenerginivå, uppskalning av genomförda demoprojekt till större satsningar, uppföljning och information för att sprida erfarenhet av demoprojekt för att nå storskaligt byggande av nära-nollenergi, långsiktig och kontinuerlig uppföljning och utvärdering av kostnader och lönsamhet vid byggande av nära-nollenergibyggnader och insatser för information och utbildning av aktörer m.m. Regeringen bedömer att många av dessa förslag synes relevanta, även om det i denna skrivelse inte kan göras ett definitivt ställningstagande om främjandeåtgärdernas omfattning eller exakt hur många och vilka åtgärder som ska genomföras. Det står klart att vissa demonstrationsprojekt är motiverade att genomföra för att säkerställa relevant information, inte minst om vilka förutsättningar som gäller för energieffektivt byggande i de delar av Sverige där det hittills finns få erfarenheter av sådant byggande. Det står vidare helt klart att både Energimyndigheten och Boverket kommer att behöva ha en aktiv roll vid genomförandet av främjandeåtgärderna. För att säkerställa det underlag som krävs för att utforma byggregler behövs såväl expertis på energiområdet som avseende byggnader som system och alla de tekniska egenskapskrav som de ska uppfylla. Remissynpunkten från Vinnova om vikten av att samordna arbetet med likartad verksamhet som bedrivs inom det verkets arbete med utmaningsdriven innovation liksom med relevant verksamhet som fått stöd från Delegationen från hållbara städer synes högst relevant för att säkerställa en totalt sett rationell användning av begränsade resurser. Regeringen bedömer även i övrigt att det är högst motiverat att dra nytta av redan befintlig kunskap och se vilka möjligheter som finns till relevanta utvärderingar av lågenergibyggnader som redan är uppförda. Bakgrunden till de målnivåer som anges i bedömningen är att det behövs relevanta sådana för demonstrationsprojekten för att man ska kunna få fram ett användbart underlag inför fastställandet av en rättsligt bindande tillämpning av nära-nollenergikrav. Den exakta resursfördelningen mellan olika delprojekt bör överlåtas till myndigheterna att utforma med en viss flexibilitet. Skrivningar i direktivet ger emellertid vissa ramar för en sådan prioritering. Således kan konstateras att de skarpast formulerade kraven på nära-nollenergibyggnader i direktivet avser nybyggnation, vilket rimligen bör avspeglas i prioriteringen bland främjandeåtgärder. Åtgärder för uppföljning och utvärdering av såväl faktisk energianvändning som övriga tekniska egenskapskrav och eventuella merkostnader för mer energieffektiva byggnader har betydelse både för en rad politiska målsättningar - inklusive men inte begränsat till energipolitiska - och för den samhällsekonomiska effektiviteten i genomförandet av direktivet. Regeringen bedömer även att analyser av innovationsaspekter och beteenderelaterade frågor har ett värde och att det bör övervägas i vilken mån sådana kan inrymmas i främjandeåtgärderna. En slutlig bedömning om hur omfattande åtgärder som behövs är inte gjord utan regeringen återkommer till denna fråga i budgetpropositionen för 2013 och senare i regleringsbrev till berörda myndigheter. Det kan konstateras att vissa åtgärder som främjar nära-nollenergibyggnader redan pågår under innevarande budgetår såsom ett exempelvis det kompetensutvecklingsprojektet, Build up skills, (BUSS). Detta ryms inom befintliga medel inom utgiftsområde 21 Energi. 2.3 Kontrollstation och etappmål till 2015 Regeringens bedömning: En kontrollstation för Sveriges genomförande av direktivets krav avseende nära-nollenergibyggnader bör finnas år 2015. Till detta år avses följande kvalitativa målsättningar ha uppnåtts. Ett tillräckligt stort antal relevanta insatser bör ha genomförts och följts upp och utvärderats på ett sådant sätt att kunskapsunderlaget om relationen mellan skärpta energihushållningskrav och övriga tekniska egenskapskrav, verkliga merkostnader förknippade med energieffektivt byggande och verkliga miljövinster av energieffektivt byggande väsentligt har förbättrats. Insatserna bör ge erfarenheter som har en vidare geografisk spridning över Sverige än vad som är fallet i nuläget. Vidare bör insatser ha gjorts som påtagligt ökar spridningen av kunskap om ett kvalitetssäkrat energieffektivt byggande till relevanta aktörer. Byggprojekt med nämnda målsättning som initierats i bygg- och fastighetssektorn oavsett initiativtagare bör på ett tydligt sätt ha uppmuntrats under perioden. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Boverket, Luleå kommun, Naturskyddsföreningen, Svensk Fjärrvärme, Ramböll Sverige AB, Astma- och allergiförbundet, IQ Samhällsbyggnad, Svebio och SABO har yttrat sig över avsnittet om kontrollstation m.m. Boverket delar promemorians bedömning att i dag tillgängligt underlag inte kan utgöra en grund för att ytterligare skärpa energihushållningskraven. Boverket är positivt till att insatser genomförs som kan ge ett bättre empiriskt underlag innan rättsligt bindande energihushållningskrav införs som går längre än kravnivåerna i BBR 2012. Målsättningen att tillräcklig kunskap och information ska finnas tillgänglig till kontrollstation 2015 är enligt Boverket ambitiös. Boverket är dock ytterst tveksamt till att insatser hinner genomföras med tillräcklig kvalitet och utvärderas till kontrollstation 2015. Till exempel uppdagades fukt och mögel, i större skala, i s.k. enstegstätade fasader först efter 10 till 15 år efter det att denna byggtekniska lösning kommit att bli vanlig i nya byggnader. Boverket konstaterar dessutom att processen för att genomföra regeländringar är lång. Normalt tar det minst ett år på grund av de krav som ställs på konsekvensutredningar, remissförfarande och EU-anmälan. Utan stora förändringar av teknik, kostnader eller energipriser torde det enligt Boverkets bedömning inte heller bli fastighets- eller samhällsekonomiskt lönsamt att bygga bättre än vad kraven i BBR 2012 styr mot. Boverket delar också bedömningen att dagens kunskapsläge inte medger ett bindande kvantifierat etappmål för nära-nollenergibyggnader med en sådan utformning som Energimyndigheten föreslog i sin rapport Nationell strategi för lågenergibyggnader (ER 2010:39). Naturskyddsföreningen konstaterar att det i direktivet anges att ett etappmål ska sättas upp för 2015 samt att promemorian avvisar bindande kvantifierade mål till detta datum och att det i stället föreslås en rad kvalitativa kunskapsmål, trots att det svenska miljömålssystemet mycket väl möjliggör kvantitativa etappmål. Naturskyddsföreningen anser att ett kvantitativt etappmål som innebär en halvering av byggnormen från 2006 bör sättas till 2015 för att därefter skärpa kraven för att snabbt öka antalet nära-nollenergibyggnader. IQ Samhällsbyggnad stödjer promemorians förslag men menar att de kvalitativa målen måste konkretiseras så att samhällsbyggnadssektorns aktörer vet vad som avses med "tillräckligt stort antal relevanta insatser ska ha genomförts och följts upp..." och "insatser som påtagligt ökar spridningen av kunskap om ett kvalitetssäkrat energieffektivt byggande till relevanta aktörer". Utan en konkretisering blir det enligt IQ Samhällsbyggnad svårt att följa upp insatserna vid kontrollstationen 2015 och aktörerna vet inte heller vilka åtgärder de ska vidta för att kunna bidrar till att uppfylla målen. IQ Samhällsbyggnad tycker det är bra att initiativ från bygg- och fastighetssektorns aktörer uppmuntras, men efterlyser även här mer konkretion. Ur organisationens perspektiv är initiativ som innebär en samlad ansats för forskning, innovation och kompetenshöjande åtgärder särskilt angelägna för att dra mesta möjliga nytta av insatserna. IQ Samhällsbyggnad menar också att de olika programmen som stöds av Energimyndigheten går att samordna bättre för att få ut mest nytta. Astma- och allergiförbundet anser det väsentligt att utvärderingsinsatser m.m. kommer i gång så snart som möjligt för att så lite fel och brister som möjligt ska uppstå till följd av felaktiga åtgärder för energihushållning. SABO har bl.a. framhållit värdet av standardiserade sätt att beräkna när energikrav ska skärpas och då framhållit den s.k. SVEBY-modellen som ger möjlighet till standardiserade beräkningar. Skälen för regeringens bedömning: Direktivet anger att medlemsstaternas nationella planer för att öka antalet nära-nollenergibyggnader ska innehålla etappmål för förbättrade energiprestanda för nya byggnader, senast 2015, i syfte att förbereda för genomförandet av kraven till 2020 och 2018. Dagens kunskapsläge medger inte ett bindande kvantifierat mål till 2015. Det är bakgrunden till att regeringen formulerat sin bedömning som mer kvalitativa målsättningar som bör uppnås. Energimyndighetens förslag till strategi för lågenergibyggnader och myndighetens budgetunderlag för 2012 innehåller bland annat förslag om demonstrationsprojekt och insatser för kompetensutveckling. Det görs ingen exakt bedömning om lämplig omfattning för dessa insatser i denna skrivelse. Som framgått ovan kommer detta att beredas vidare och ytterligare överväganden presenteras i budgetpropositionen för 2013. Till 2015 är avsikten att tillräckliga insatser ska ha gjorts för att väsentligt ha ökat det kunskapsunderlag som krävs för en specificering av rättsligt bindande krav för nära-nollenergibyggnader och erfarenheterna bör också ha spridits till relevanta aktörer. Demonstrationsprojekt har stort värde men egeninitierade projekt inom berörda branscher bör också uppmuntras, vilket exempelvis kan ske inom de nätverk som Energimyndigheten och Boverket redan deltar i. Det är önskvärt att sådana egeninitierade projekt utgår från samma målnivåer som de projekt som ingår i främjandeåtgärderna. Regeringen bedömer att byggande av väsentligt mer energieffektiva byggnader troligen medför betydande miljövinster och en förbättrad försörjningstrygghet för energi. Ett viktigt syfte med en systematisk uppföljning av mer energieffektivt byggande är - utöver frågan om effekter för övriga tekniska egenskapskrav och möjliga merkostnader - att få dessa aspekter tydligare belysta. Som framgår i avsnitten 2.1 och 2.4 bedömer regeringen att utformningen av de svenska byggreglerna beaktar primärenergiaspekter och att det genom dem finns möjligheter att redovisa primärenergiaspekter i enlighet med det krav om numerisk indikator för primärenergi som ställs i direktivet, artikel 9.3.a. De svenska styrmedlen främjar generellt användningen av förnybar energi, oavsett om användningen äger rum i byggnader eller inte. Naturligtvis finns dock alltid en möjlighet att ytterligare utveckla eller komplettera styrmedlen för att få dem att fungera mer träffsäkert. Yttranden från remissinstanser talar för att det skulle kunna finnas en sådan utvecklingspotential både i avsikt att redovisa och beakta primärenergiaspekter på ett än tydligare sätt än vad som görs i dag och att beakta förnybara energikällor på ett mer konsekvent sätt. Om en analys skulle visa på möjligheter att förbättra byggreglernas teknikneutralitet på ett sätt som inte ger andra nackdelar, skulle även sådana förändringar kunna bli aktuella. Även dessa slags frågor bör analyseras under åren fram till kontrollstationen år 2015. 2.4 Rollen för förnybar energi i nära-nollenergibyggnader Regeringens bedömning: Den definition av nära-nollenergibyggnader som görs i direktivet innehåller även skrivningar om att den låga mängd energi som krävs i mycket hög grad bör komma från förnybara energikällor. Sverige har en hög andel förnybara energikällor i energianvändningen, inklusive energianvändningen i bebyggelsen. Sverige tillämpar generella styrmedel för att stödja tillförsel och användning av energi från förnybara energikällor, ställer krav i regelverket om energideklarationer avseende analys av alternativa energiförsörjningssystem samt ger relativt fördelaktiga villkor i Boverkets byggregler för värme och kylsystem som drivs med energi från förnybara energikällor. Sverige har genomfört EU-direktivet om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor, inklusive de bestämmelser som avser förnybar energi i byggnader. Mot denna bakgrund anses Sverige uppfylla de krav som ställs avseende förnybar energi i nära-nollenergibyggnader. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Följande instanser har yttrat sig om promemorians bedömningar avseende förnybar energi och nära-nollenergibyggnader: Boverket, Energimyndigheten, Länsstyrelsen i Gotlands län, Luleå kommun, Svensk Energi, Svensk Fjärrvärme, STD-företagen, Astma- och allergiförbundet, Ramböll Sverige AB, Sveriges centrum för nollenergihus, Svebio, Svensk solenergi och CIT. Boverket och Ramböll Sverige AB delar bedömningen i promemorian om att rollen för förnybar energi i nära-nollenergibyggnader tillgodoses med befintligt regelverk. Även Svensk Energi delar slutsatsen att kraven på mer förnybart i energisystemet bör ställas i tillförselledet och inte användarledet. Boverket anför bl.a. följande. Andelen förnybar energi i bebyggelsen ligger redan på en hög nivå och stora insatser för ytterligare höjning leder endast till en marginell förbättring, samtidigt som marginalkostnaden kan förväntas bli hög. Sverige har som mål att till år 2020 ha 50 procent av all slutanvändning av energi från förnybara energikällor. I bebyggelsen utgör andelen förnybar energi ungefär 62 procent. Denna andel beror främst på vilka energikällor som används för produktion av värme och el, vilket ligger utanför byggnadsägarens kontroll. Om all elvärme i form av direktverkande el och el i elpanna ersattes av värmepumpar med en årsvärmefaktor på tre och om alla fossila bränslen i egen förbränningspanna byttes mot fjärrvärme beräknas andelen förnybar energi för uppvärmning endast öka med 6 procentenheter (till 68 procent). Energimyndigheten konstaterar samtidigt att byggreglerna i vissa fall motverkar installationer av förnybar energi. Nuvarande systemgräns i byggreglerna medför enligt myndigheten att de inte är teknikneutrala. Myndigheten anser att uppbyggnaden av kraven i dagens byggregler leder till att det i praktiken ställs olika krav på byggnadens energieffektivitet beroende på vilket energislag som används i byggnaden. Energimyndigheten menar vidare att eftersom skärpningen av energihushållningskraven för nya byggnader som gjordes till BBR 2012 enbart omfattade kraven för icke-elvärmda byggnader så blir effekten att den relation som tidigare fanns mellan hur stränga krav man ställer på elvärmd respektive icke-elvärmd byggnad har förskjutits. Energimyndighetens bedömning är att den förskjutning som skett bl.a. innebär hinder för biobränsle. Bl.a. mot denna bakgrund förordar Energimyndigheten att systemgränserna ses över. Svensk Fjärrvärme anser inte att nuvarande byggregler har tillräckligt fördelaktiga villkor för värmesystem som drivs med energi från förnybara källor och STD-företagen menar att promemorian har inriktats alltför ensidigt på el. Sveriges centrum för nollenergihus har gjort en alternativ analys (LCA) baserat på data från IVL:s rapport "Resursindex för energi". Centrets slutsats blir att bostadshus med värmepump och fjärrvärmeanslutning - som klassas som icke elvärmda - tenderar att gynnas på bekostnad av helt fjärrvärmevärmda hus och att detta tenderar att vara ineffektivt med hänsyn både till primärenergi och leda till ökad användning av icke-förnybar energi. Svebio anser inte att byggreglerna tillfredsställer kravet i direktivet beträffande förnybara energikällor medan Svensk solenergi anser att dagens byggregler är både till för- och nackdel för användning av solenergi. Astma- och allergiförbundet framhåller hälsoaspekter med användningen av småskalig eldning med biobränslen. Förbundet anser att förnybara energikällor är bra, men att de inte ska stödjas och införas på bekostnad av människors hälsa. Med bra regelverk, användande av modern effektiv teknik och tillräcklig tillsyn från kommunerna kan problemen enligt förbundet undvikas. Därför menar förbundet att styrmedel bör utformas som uppmuntrar till att installera förnybara energikällor som inte ger upphov till skadliga partiklar och dålig lukt. Enligt förbundet ska äldre teknik fasas ut. Skälen för regeringens bedömning: I de svenska byggreglerna, som är generella, kan inte föreskrivas vilka energikällor och uppvärmningsformer som ska användas i den enskilda byggnaden. Avsikten med detta är bland annat att medge flexibilitet i val av tekniska lösningar och att säkerställa att inte byggreglerna i sig hämmar teknisk utveckling i byggandet. Regeringen har antagit ambitiösa mål för användningen av energi från förnybara energikällor i Sverige och tillämpar i huvudsak generella ekonomiska styrmedel för att uppnå dessa. Ett tydligt exempel på sådana styrmedel är certifikatsystemet för el från förnybara energikällor som har fungerat väl och haft stor betydelse för att öka elproduktionen från förnybara energikällor i Sverige. Det finns även flera andra generella styrmedel som sedan länge tillämpas av den svenska regeringen för att främja tillförsel och användning av energi från förnybara energikällor, med goda resultat. Mot bakgrund av detta konstaterar regeringen för det första att det finns faktorer som talar för att främjande av el från förnybara energikällor genom byggreglerna i viss mån är svårförenligt med logiken som svenska regelverk för byggande och energimarknader bygger på och att åtminstone ett starkt inslag av styrning i denna form skulle kunna vara ineffektivt, utöver att det är svårt att regelmässigt utforma. För det andra finns det generella styrmedel för att brett främja användningen av energi från förnybara energikällor i Sverige och att erfarenheterna av dessa generellt sett är goda. Vidare konstaterar regeringen att de regler som Sverige sedan genomförandet av 2002 års direktiv tillämpar i regelverket om energideklarationer också främjar en ökad användning av energi från förnybara energikällor, genom kravet på analys vid nybyggnation. Genom de skärpningar som görs i direktivet i detta avseende kommer även den svenska tillämpningen av dessa krav att skärpas, vilket således innebär att detta stöd till användning av energi från förnybara energikällor i byggnader utökas. Dagens byggregler främjar dessutom värme- och kylsystem som drivs med energi från förnybara energikällor samt omvandlingsteknik för biomassa enligt följande. * Energihushållningskraven i BBR anger en maximal tillåten energianvändning per m2 för en byggnad. * När denna energianvändning ska beräknas får man ta hänsyn till solinstrålning genom fönster såväl som energi via solfångare i den utsträckning som energin kan nyttiggöras i byggnaden. Om man gör en installation med solfångare eller solceller på huset, för att minska behovet av köpt energi, behöver man således inte räkna med erhållen energimängd från dessa när man beräknar den specifika energianvändningen för byggnaden och ställer detta i relation till kravet på energihushållning. * Kravet på byggnadens specifika energianvändning får reduceras på samma sätt med energi som erhålls från mark, luft och vatten vid värmepumpinstallation. * Komfortkyla som produceras med el, i byggnader som inte är elvärmda, ska räknas upp med en faktor tre vid bestämning av den aktuella byggnadens specifika energianvändning. Detta främjar användning av exempelvis fjärrkyla och frikyla (som inte produceras med el och därför inte räknas om på detta sätt). Frikyla är per definition förnybar. Fjärrkyla och fjärrvärme kommer i hög grad från förnybara energikällor i Sverige. Utöver detta kan konstateras att Sverige har genomfört Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor, inklusive de bestämmelser i detta direktiv som avser användningen av energi från förnybara energikällor i byggnader. Det kan konstateras att andelen förnybar energi inom bebyggelsen i Sverige för närvarande uppgår till minst 62 procent och bidrar effektivt till Sveriges mål att 50 procent av all slutanvändning av energi ska komma från förnybara energikällor år 2020. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att direktivets skrivningar om användningen av energi från förnybara energikällor i nära-nollenergibyggnader tillgodoses genom befintliga styrmedel. Sammanfattning av promemorian Omarbetat direktiv om byggnaders energiprestanda - Bedömningar och förslag avseende nära-nollenergibyggnader Bedömningar avseende tillämpning av begreppet nära-nollenergibyggnad I promemorian gjordes följande bedömning avseende tillämpning av begreppet nära-nollenergibyggnad. Avseende byggnader finns ett mål om att den totala energianvändningen per uppvärmd areaenhet i bostäder och lokaler bör minska med 20 procent till 2020 och med 50 procent 2050 i förhållande till användningen 1995. Dessa mål ingår som delmål i miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. För att minska byggnaders energianvändning är det motiverat att de ekonomiska styrmedlen åtföljs av reglering. Mot bakgrund av bl.a. det reviderade direktivet om byggnaders energiprestanda har Boverket utarbetat skärpta energihushållningskrav som gäller fullt ut från 1 januari 2013 (BBR 2012). Med de nya energikraven är bedömningen att Sverige uppfyller direktivets krav på basis av vad som är tekniskt och ekonomiskt motiverat utifrån Sveriges nationella förhållanden. Bedömningen är att det kan vara tekniskt och ekonomiskt motiverat att tillämpningen av begreppet nära-nollenergibyggnad i Sverige framöver ska innebära en energianvändning som är lägre än de högsta nivåer för energianvändning per m2 som är tillåtna enligt energihushållningskraven i BBR 2012. I dag tillgängligt underlag utgör emellertid inte en grund för ytterligare skärpta energihushållningskrav. Det gäller t.ex. vad som är samhälls- och fastighetsekonomiskt lönsamt. En kontrollstation ska finnas år 2015. Fram till detta år ska insatser göras som kan ge ett empiriskt underlag för vad rättsligt bindande energihushållningskrav, som tillämpar begreppet nära-nollenergibyggnader, ska ligga på för nivå. Avsikten är att genomföra sådana skärpningar av energikraven jämfört med BBR 2012 som kommande analyser visar är samhälls- och fastighetsekonomiskt motiverade. Vidare gjordes bedömningen att direktivets bindande krav när det gäller nära-nollenergibyggnader avser i huvudsak nya byggnader. Insat-ser för att främja omvandling till nära-nollenerginivå vid renovering ska också göras av medlemsländerna. Skärpta energihushållningskrav i enlighet med bedömningen ovan innebär indirekt att vid renovering av befintliga byggnader ska möjligheter till förbättrad energihushållning tas till vara. Maximalt skulle detta ske i en sådan utsträckning så att byggnaderna uppnår nybyggnadsnivån, vilket då innebär en nära-nollenerginivå. Detta förutsätter dock att det i det aktuella fallet är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. I de fall där en energieffektivisering till denna nivå inte är rimlig är avsikten att man ska uppnå den högsta energiprestanda som är rimlig för den berörda byggnaden. Även om således rättsliga krav på nära-nollenerginivå således i huvudsak kan förväntas beröra nya byggnader, kan främjandeåtgärder av det slag som föreslås i denna promemoria skapa bättre förutsättningar inte bara för nyproduktion till nära-nollenerginivå utan även för renovering till denna nivå i relevanta fall. Främjandeåtgärder för kunskap och effektivt genomförande Avseende främjandeåtgärder föreslogs att främjandeåtgärder ska genomföras för att underlätta genomförandet av kraven på nära-nollenergibyggnader. Det samlade syftet med främjandeåtgärderna är tvåfaldigt: att genom minskade lärkostnader bidra till att möjliga merkostnader för energieffektivt byggande minimeras och att genom förbättrade kunskaper bidra till att den slutliga och rättsligt bindande definitionen av nära-nollenergibyggnad bygger på solitt underlag. Vidare gjordes bedömningen att främjandeåtgärderna bland annat bör omfatta demonstrationsprojekt med större geografisk spridning än vad som hittills har gällt för byggande av lågenergibyggnader i Sverige, kompetenshöjande insatser för nyckelgrupper, kontinuerlig uppföljning och utvärdering av såväl alla tekniska egenskapskrav och kostnadsaspekter kopplade till energieffektiva byggnader. Rollen för förnybar energi i nära-nollenergibyggnader När det gäller rollen för förnybar energi i nära-nollenergibyggnader bedömdes följande. Den definition av nära-nollenergibyggnader som görs i direktivet innehåller förutom formuleringen om hög energiprestanda - som syftar på effektiv användning av energi - även skrivningar om att den låga mängd energi som krävs i mycket hög grad bör komma från förnybara energikällor. Bedömningen är att detta tillgodoses dels genom de generella styrmedel som den svenska regeringen tillämpar för att stödja tillförsel och användning av energi från förnybara energikällor och dels genom de krav som ställs i regelverket om energideklarationer avseende analys av alternativa energiförsörjningssystem samt de relativt fördelaktiga villkor som ges i BBR för värme och kylsystem som drivs med energi från förnybara energikällor. Det måste även säkerställas att detta krav genomförs på ett sätt som är konsekvent med det svenska genomförandet av de artiklar i direktivet om förnybara energikällor som behandlar främjande av användning av energi från förnybara energikällor i byggnader. Kontrollstation och etappmål till 2015 I promemorian föreslogs att en kontrollstation för Sveriges genomförande av direktivets krav avseende nära-nollenergibyggnader ska finnas år 2015. Till detta år ska i följande kvalitativa målsättningar ha uppnåtts. Ett tillräckligt stort antal relevanta insatser ska ha genomförts och följts upp och utvärderats på ett sådant sätt att kunskapsunderlaget om relationen mellan skärpta energihushållningskrav och övriga tekniska egenskapskrav, verkliga merkostnader förknippade för energieffektivt byggande och verkliga miljövinster av energieffektivt byggande väsentligt har förbättrats. Insatserna bör ge erfarenheter som har en vidare geografisk spridning över Sverige än vad som är fallet i nuläget. Vidare ska insatser ha gjorts som påtagligt ökar spridningen av kunskap om ett kvalitetssäkrat energieffektivt byggande till relevanta aktörer. Byggprojekt med nämnda målsättning som initierats i bygg- och fastighetssektorn oavsett initiativtagare ska på ett tydligt sätt ha uppmuntrats under perioden. Tre genomförda analyser av skärpta krav på energihushållning En analys av ekonomiska konsekvenser av skärpta energihushållningskrav genomfördes under våren 2011 av experter vid Boverket och av två konsultföretag, WSP och CIT, på uppdrag från Energimyndigheten. Analysen visar i huvudsak följande. Alla studierna tyder på att det i nästan samtliga studerade fall är tekniskt möjligt att nå en specifik energianvändning för de studerade byggnaderna som ligger lägre än den högsta tillåtna enligt BBR 2012. Det enda undantaget är WSP: s bedömning av läget för småhus med värmeväxlare och fjärrvärme i Kiruna. Bedömningen av hur mycket lägre energianvändning man kan nå än den högsta tillåtna nivån enligt BBR varierar mellan studierna. Vissa generella tendenser finns emellertid också i alla bedömningar. Således har samtliga tre analyserna visat att det är relativt sett enklare att minska specifik energianvändning i elvärmda hus än i fjärrvärmevärmda. Både underlaget från Boverkets experter och underlaget från WSP tyder på att det är tekniskt möjligt att minska specifik energianvändning i elvärmda småhus till en nivå som ligger ca 50 procent lägre än den högsta nivå som är tillåten enligt BBR 2011. Motsvarande tekniska potential för fjärrvärmevärmda småhus är mindre, allra minst bedöms potentialen vara för småhus med värmeväxlare och fjärrvärme i WSP:s analys. När det gäller ekonomiskt rimlighet skiljer sig bedömningarna markant åt mellan de olika underlagen. Enligt Boverkets experter bedöms samtliga beräknade tekniskt möjliga nivåer för lägre energianvändning än BBR 2012 som olönsamma utom i ett fall: elvärmda flerbostadshus i Kiruna. WSP bedömer däremot att det finns lönsamma lösningar eller lösningar som, trots att de har ett negativt nuvärde, kan anses vara ekonomiskt försvarbara för att nå 50 procent lägre energianvändning jämfört med den högsta tillåtna energianvändningen enligt BBR 2012. I CIT:s analys bedöms - för nya byggnader - finnas lösningar för att nå 50 procent lägre energianvändning jämfört med den högsta tillåtna energianvändningen enligt BBR 2012 med en förräntning mellan 4 och 11 procent på investerat kapital för att åstadkomma den effektivare nivån. För befintliga byggnader bedöms det i CIT:s rapport som tekniskt möjligt att nå som mest 25 procent lägre energianvändning jämfört med den högsta tillåtna energianvändningen enligt BBR 2012. För befintliga byggnader bedöms förräntningen på investerat kapital som högst uppgå till 3 procent, som lägst ingen förräntning alls. Analyserna är överlag förenade med en betydande mängd antaganden och därav följande osäkerhet. Det konstateras att skärpta energikrav kan medföra negativa effekter på övriga tekniska egenskapskrav för byggnader, men att effekten är svår att kvantifiera och värdera. Det har inte varit möjligt att göra en samlad samhällsekonomisk konsekvensanalys, även om vissa ansatser har gjorts i underlagen. För att i viss mån minska osäkerheten gjorde WSP och CIT en kompletterande analys av några delaspekter enligt följande. * Alternativa antaganden om energiprisernas utveckling över tiden såväl som i vilken mån som energipriserna antas vara fasta eller rörliga; * alternativa antaganden om ekonomisk livslängd för energibesparande åtgärder vid utformning av nya byggnader eller renovering av befintliga; * jämförelse mellan analys med kalkylmetoden totalverktyget och en marginalkostnadsmetod samt * kompletterande bedömningar av samhällsekonomiska aspekter. Sammanfattningsvis indikerar resultaten av dessa känslighetsanalyser följande. Övergripande kan konstateras att känslighetsanalyserna inte i något fall ger entydiga skäl att ifrågasätta huvuddragen i den ursprungliga analys som företagen gjorde. De osäkerheter som tidsbrist och svårigheter att finna empiriskt underlag leder till är oförändrad, men det faktum att känslighetsanalyserna inte visar någon sådan avgörande effekt indikerar att beräkningarna som sådana kan vara någorlunda robusta. CIT hade i sin ursprungliga analys gjort samtliga bedömningar med en beräkningsmetod som benämns totalverktyget och som kännetecknas av att man beräknar den genomsnittliga lönsamheten för ett paket av energieffektiviserande åtgärder och ser vilka sådana åtgärdspaket som blir lönsamma med beaktande av ett givet avkastningskrav som avser hela paketet. Beräkningar med totalverktyget har jämförts med beräkningar där man bedömer lönsamheten för varje enskild energieffektiviseringsåtgärd i sig, enligt en marginalkostnadsmodell. Känslighetsanalysen som CIT har utfört indikerar att det finns en tendens att totalverktyget indikerar en större potential till lönsamma energieffektiviseringsåtgärder än vad som identifieras om man använder en marginalmetod. Samtidigt kan konstateras att skillnaderna i resultat när det gäller nybyggnation är gradskillnader snarare än artskillnader: inte i något fall har kalkylen med marginalmetoden visat på att en lägre energianvändning än den högsta tillåtna enligt BBR 2012 skulle vara olönsam i de fall där totalverktyget visat att det är lönsamt. Skillnaderna vid bedömning av möjligheter i befintliga byggnader är större, men det förefaller överlag som om valet av kalkylränta får större genomslag än valet av totalverktyg eller marginalmetod. Även WSP:s beräkningar indikerar att valet av nivå för kalkylränta är mycket betydelsefullt. De tilläggsanalyser som har gjorts ger också möjlighet att bedöma vilken betydelse som valet av ekonomisk livslängd får för resultaten av kalkylerna. Av det tillgängliga underlaget att döma har den ekonomiska livslängden betydelse, men en skillnad på 30 års livslängd i stället för 40 för byggnadstekniska åtgärder hindrar inte att det fortfarande indikeras finnas lönsamma sätt att nå en nivå på energianvändning som ligger under den högsta tillåtna enligt BBR 2012. De livslängder som CIT använt i sin ursprungliga analys stämmer av allt att döma väl överens med den EU-standard som finns för ekonomiska bedömningar av energisystem i byggnader, vilket får ses som en rimlig indikation på att de livslängder som använts också är relevanta i ett EU-perspektiv. De kompletterande analyserna bekräftar också mycket tydligt det mönster som framträdde redan i de ursprungliga rapporterna, nämligen att vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt synes variera både beroende på kategori av byggnad, uppvärmningsform och ort. Den kompletterande samhällsekonomiska bedömning som CIT har gjort är inte direkt kopplad till EU-direktivets krav om nära-nollenergibyggnader i sig, utan i större utsträckning till den vidare frågan om hur det av riksdagen antagna målet om 50 procent lägre energianvändning i bebyggelsen år 2050 ska uppnås. Däremot tyder analysens resultat på att mycket behöver göras om målet ska nås. Mot bakgrund av de osäkerheter som finns förknippade med analyserna gjordes i promemorian en samlad bedömning enligt följande. Det saknas till stor del övergripande samhällsekonomiska analyser i underlaget. Detta gäller även om de kompletterande bedömningarna från CIT ger en något tydligare bild. Vidare finns det en hel del osäkerheter även i de fastighetsekonomiska bedömningarna och i bedömningen av möjliga effekter på övriga tekniska egenskapskrav. Sammantaget bedömdes att osäkerheten i befintliga analyser gör att de inte utgör tillräcklig grund för ytterligare skärpningar av energihushållningskraven. Förteckning över remissinstanser Följande remissinstanser har yttrat sig över Promemoria II: förslag och bedömningar avseende nära-nollenergibyggnader och i förekommande fall även det kompletterande underlaget. Domstolsverket, Svea Hovrätt, Socialstyrelsen, Statens fastighetsverk (SFV), Skatteverket, Ekonomistyrningsverket (ESV), Fortifikationsverket, Datainspektionen, Kungliga tekniska högskolan, Linköpings universitet, Lunds tekniska högskola, Chalmers tekniska högskola, Högskolan Dalarna, Riksantikvarieämbetet, Naturvårdsverket, Strålsäkerhetsmyndigheten, Boverket, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), Miljöstyrningsrådet, Tillväxtverket, Verket för innovationssystem (VINNOVA), Statens energimyndighet (Energimyndigheten), Sveriges tekniska forskningsinstitut (SP), Arbetsmiljöverket, Länsstyrelsen Dalarna, Länsstyrelsen i Gotlands län, Länsstyrelsen i Hallands län, Länsstyrelsen i Jönköpings län, Länsstyrelsen i Kronobergs län, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen Uppsala län, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Göteborgs kommun, Linköpings kommun, Stockholms kommun, Västerås kommun, Luleå kommun, Umeå kommun, Landstinget Dalarna, Västra Götalandsregionen, Sveriges kommuner och landsting (SKL), Kungliga Ingenjörsvetenskapsakademin (IVA), Svenska Naturskyddsföreningen (Naturskyddsföreningen), Svenskt Näringsliv, Svensk Energi, Svensk Fjärrvärme, Svensk Ventilation, Svenska Teknik & Designföretagen (STD-företagen), SWETIC, Astma- och allergiförbundet, Elektriska Installatörsorganisationen (EIO), Fastighetsägarna Sverige, Funktionskontrollanterna i Sverige (FunkiS), Energieffektiviseringsföretagen (EEF), Energi & Miljötekniska Föreningen (EMTF), Föreningen Sveriges Byggnadsinspektörer (FSB), Föreningen Sveriges Energirådgivare (Energirådgivarna), VVS-företagen, Svenska Värmepumpföreningen, (SVEP), Vattenfall AB, E. ON Värme Sverige AB, AB Fortum Värme, Göteborg energi AB, HSB:s riksförbund, Hyresgästföreningen Riksförbundet, Ramböll Sverige AB, Passivhuscentrum Västra Götaland (Passivhuscentrum), Sveriges centrum för nollenergihus, IQ Samhällsbyggnad, Byggherrarna Sverige AB (Byggherrarna), Byggmaterialindustrierna (BMI), Sveriges Byggindustrier (BI), Trä- och möbelföretagen (TMF), Entreprenörföretagen, BWG Homes, JM AB, NCC, Skanska AB, Veidekke, Svenska Bioenergiföreningen (Svebio), Svenska Solenergiföreningen (Svensk solenergi), Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO), Riksförbundet Bostadsrätterna Sverige (Bostadsrätterna), Villaägarnas riksförbund, NIBE AB, Tyréns AB och Swedisol AB Följande remissinstanser har avstått från yttrande: Riksrevisionen, Kammarrätten i Göteborg, Kammarrätten i Jönköping, Förvaltningsrätten i Växjö, Kriminalvårdsstyrelsen, Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac), Kommerskollegium, Statens folkhälsoinstitut, Konjunkturinstitutet, Kammarkollegiet, Statskontoret, Statistiska centralbyrån (SCB), Akademiska hus, Handelshögskolan i Stockholm, Högskolan på Gotland, Örebro universitet, Lantmäteriverket (Lantmäteriet), Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas), Trafikverket, Luftfartsverket, Konkurrensverket, Regelrådet, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Södermanlands län, Länsstyrelsen Västernorrland, Länsstyrelsen i Västmanlands län, Malmö kommun, Landstinget i Värmland, Landsorganisationen (LO), Svensk Handel, Företagarna, Lantbrukarnas Riksförbund (LRF), Näringslivets regelnämnd, Installations Certifiering i Stockholm AB (Incert), Swedcert, Sitac, Det Norske Veritas, Anticimex AB, Independia Group, Skandek AB, Corporate Adjusters & Development, Elforsk, Fastighetsmäklarnämnden, Fastighetsmäklarförbundet, Wallenstam AB, Hjälpmedelsinstitutet, Föreningen Sveriges regionala energikontor, Föreningen Sveriges VVS-inspektörer, Kyl- och värmepumpföretagen, Företagarnas riksorganisation, Institutet för bostads- och urbanforskning, Konsumentvägledarnas förening, Kylbranschens samarbetsstiftelse, Ljuskultur, Mäklarsamfundet, Sweden green building council, Byggsektorns kretsloppsråd, Kvalitetsansvarigas riksförening (Karf), Samverkansforum för statliga byggherrar, Bygg Klokt, Karlsonhus (Myresjöhus och Smålandsvillan), Riksbyggen, Specialfastigheter i Sverige AB, White arkitekter, Sveriges Arkitekter, Svensk Elbrukarförening, Sveriges konsumenter i samverkan, Sveriges konsumentråd, Plast- & kemiföretagen, Teknikföretagen, VVS Installatörerna, ATON Teknikkonsult AB, Bengt Dahlgren AB, Enerwex, Älvstranden utveckling AB, Fuktcentrum Yttranden har också inkommit från följande instanser: CIT Energy Management AB(CIT), Peab, Isoleringsfirmornas förening (IF), Olof Hägerstedt, Världsnaturfonden (WWF), Mälardalens högskola Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/31/EU av den 19 maj 2010 om byggnaders energiprestanda Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 mars 2012 Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Ask, Erlandsson, Hägglund, Carlsson, Billström, Adelsohn Liljeroth, Björling, Ohlsson, Norman, Attefall, Engström, Kristersson, Elmsäter-Svärd, Hatt, Lööf Föredragande: statsrådet Hatt. Regeringen beslutar skrivelse 2011/12:131 Vägen till nära-nollenergibyggnader. Skr. 2011/12: Skr. 2011/12: 24 25 1 Skr. 2011/12:131 Skr. 2011/12:131 Skr. 2011/12:131 Bilaga 1 Skr. 2011/12:131 Bilaga 1 30 29 1 Skr. 2011/12: Bilaga 1 Skr. 2011/12: Bilaga 1 Skr. 2011/12:131 Bilaga 2 Skr. 2011/12:131 Bilaga 2 32 31 1 Skr. 2011/12: Bilaga 2 Skr. 2011/12: Bilaga 2 Skr. 2011/12:131 Bilaga 3 Skr. 2011/12:131 Bilaga 3 54 33 1 Skr. 2011/12: Bilaga 3 Skr. 2011/12:131 Bilaga 3 Skr. 2011/12:131 Skr. 2011/12: 56 57 1 Skr. 2011/12: Skr. 2011/12: