Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2011/12:134 Riksrevisionens rapport om miljökrav i offentlig upphandling - är styrningen mot klimatmålet effektiv? Skr. 2011/12:134 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 12 april 2012 Fredrik Reinfeldt Stefan Attefall (Socialdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Miljökrav i offentlig upphandling - är styrningen mot klimatmålet effektiv? (RiR 2011:29). Regeringen instämmer i huvudsak i Riksrevisionens övergripande iakttagelse att styrningen av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling behöver stärkas i syfte att öka effektiviteten. Det i rapporten berörda området är dock för närvarande föremål för ett flertal initiativ. Regeringen har bl.a. tillsatt två utredningar som berör flertalet av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer. Området berörs dessutom av det pågående arbetet inom EU med utarbetande av nya upphandlingsdirektiv. Regeringen anser att det, inför det vidare arbetet med styrmedlet, är av vikt att beakta de förändringar av upphandlingslagstiftningen som pågår på unionsnivå, samt att, i berörda delar, invänta betänkanden i de utredningar som för närvarande genomförs på upphandlingsområdet. Regeringen bedömer att regeringens handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling härefter bör ses över. Det kan då också vara relevant se över om handlingsplanen kan och bör knytas tydligare till miljökvalitetsmålen och riktas mer mot prioriterade miljöproblem. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Riksrevisionens slutsatser 3 2.2 Riksrevisionens rekommendationer till regeringen 5 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 3.1 Regeringens bedömning av Riksrevisionens övergripande slutsats 6 3.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer 8 3.2.1 Grundläggande förutsättningar för styrmedlet 8 3.2.2 Styrning och samordning av miljökrav i offentlig upphandling 9 3.2.3 Miljökrav på vissa produkter 12 3.2.4 Statistik och uppföljning 13 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 14 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport Miljökrav i offentlig upphandling - är styrningen mot klimatmålet effektiv? 17 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 april 2012 131 1 Ärendet och dess beredning Riksdagen överlämnade rapporten Miljökrav i offentlig upphandling - är styrningen mot klimatmålet effektiv? (RiR 2011:29) till regeringen den 22 december 2011, se bilagan. Syftet med granskningen har varit att utreda om regeringen, Naturvårdsverket och AB Svenska Miljöstyrningsrådet använder styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling på ett effektivt sätt så att det bidrar till etappmålet för år 2020 för det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Även Konkurrensverket, Kammarkollegiet och Transportstyrelsen har berörts av granskningen i vissa delar. 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Riksrevisionens slutsatser Riksrevisionens övergripande slutsats är att styrningen av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling behöver stärkas i syfte att öka effektiviteten. Riksrevisionen konstaterar att granskningen visar att det är en krävande uppgift att ställa miljökrav i offentlig upphandling. Riksrevisionen drar slutsatsen att flera grundläggande förutsättningar för styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling behöver utvecklas och stärkas för att upphandlaren ska kunna använda miljökrav i upphandlingen på ett effektivt sätt. Riksrevisionen anser härvid att det bland annat är viktigt med ett enkelt upphandlingsstöd och en tydligare riktning i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. Riksrevisionen drar slutsatsen att regeringen inte i tillräcklig utsträck-ning styrt och samordnat miljökrav i offentlig upphandling på ett tydligt sätt. Riksrevisionen påpekar att regeringens handlingsplan för att öka miljökrav vid offentlig upphandling saknar en tydlig inriktning mot att bidra till det nationella etappmålet för år 2020 för Begränsad klimat-påverkan och övriga prioriterade miljökvalitetsmål. Inriktningsmålen i handlingsplanen är processinriktade och ger inte underlag för att bedöma vilka produktgrupper som upphandlas eller hur många upphandlingar som resulterar i köp av miljöanpassade produkter. Uppföljningen ger därmed heller inte underlag för att bedöma klimatpåverkan eller påverkan på andra miljömål. Riksrevisionen anser att handlingsplanen bör knytas tydligare till etappmålet för år 2020 för Begränsad klimatpåverkan. Riksrevisionen anser vidare att en starkare styrning och högre effektivitet skulle kunna nås genom att peka ut flera prioriterade produktgrupper i förordning och att en sådan prioritering skulle kunna lyftas fram i handlingsplanen. Riksrevisionen konstaterar att det är otydligt vilka uppdrag i regeringens handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling 2007-2009 som fortfarande gäller för Naturvårdsverket, Miljöstyrningsrådet och Konkurrensverket. Riksrevisionen menar att uppdragen i handlingsplanen samt ägardirektiv för Miljöstyrningsrådet behöver uppdateras, samt att en tydligare inriktning och uppdatering av uppdragen är en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning för att effektivisera arbetet med styrmedlet. Miljöstyrningsrådets ägardirektiv gäller främst för åren 2007-2009. Regeringen har påbörjat en översyn av ägardirektivet men någon uppdatering har ännu inte skett. Enligt rapporten är en följd av att ägardirektivet inte har uppdaterats att inriktningen på Miljöstyrningsrådets arbete numera inte helt följer den gällande handlingsplanens riktlinjer, såsom ägardirektivet anger, utan även i viss grad följer inriktningen i det förslag till reviderad handlingsplan som regeringen avskrivit. Riksrevisionen påpekar att kvarstående uppdrag i handlingsplanen bör genomföras. Riksrevisionen konstaterar att översynen av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning ännu inte har genomförts. Översynen ingår som en åtgärd i handlingsplanen och syftet var att undersöka möjligheten att komplettera förordningen med krav på att ställa kostnadseffektiva och välformulerade miljökrav i de statliga ram-avtalen. Riksrevisionen påpekar att ingen aktör har samordningsansvaret för styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling. Flera departement och myndigheter samt Miljöstyrningsrådet arbetar på något sätt med miljö-krav i offentlig upphandling. Området är dessutom i utveckling med nya tillkommande mål och uppgifter både nationellt och inom EU. Riks-revisionen gör bedömningen att en bättre samordning skulle kunna tydliggöra vilka mål som miljökrav i offentlig upphandling ska bidra till och effektivisera arbetet med styrmedlet. Riksrevisionen konstaterar att den information som Miljöstyrningsrådet och Konkurrensverket ger om styrmedlet inte är helt samstämmig. Regeringen har tillsatt en särskild utredare med uppdrag att utreda hur upphandlingsstödet bör samordnas i syfte att öka kompetens, tillgänglighet, enhetlighet och synlighet gentemot upphandlingsmarknadens aktörer. Riksrevisionen anser att den bristande samordningen på området riskerar att skapa en otydlighet i den information som ges till upphandlande myndigheter och därmed minska effektiviteten i arbetet och delar därför regeringens bedömning att upphandlingsstödet bör samordnas. Riksrevisionen anför att regeringens reglering av inköp av miljöbilar är ett exempel på ett område där prioritering av en produktgrupp har lyckats, trots vissa brister i styrning och uppföljning. Förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor (miljöbilsförordningen) används även i stor utsträckning i kommuners och landstings upphandlingar av miljöbilar eftersom förordningens miljökrav upplevs som ett stöd till upphandlare. Riksrevisionens skattningar av totala livscykelkostnader om tre år för statens miljöbilsköp visar att frågan om det är en besparing eller kostnad att köpa miljöbilar inte kan besvaras med ett entydigt ja eller nej. Riksrevisionens beräkningar visar vidare att minskningen av utsläpp som följd av miljöbilsköp i stat, kommuner och landsting är relativt begränsad. Riksrevisionen konstaterar dock att styrmedlet också syftar till en långsiktig omställning av konsumtion och produktion. Ett syfte med miljöbilsförordningen är att öka andelen miljöbilar när staten köper och leasar personbilar. Enligt Riksrevisionens utredning påvisar inte andelen köpta och leasade miljöbilar mellan åren 2006 och 2010 någon tydlig trend, trots att kraven på hur stor andel av bilarna som ska vara miljöbilar successivt har skärpts under dessa år. Det är oklart om den uteblivna ökningen beror på utökade möjligheter till undantag från förordningen, på att myndigheter inte följer förordningens krav eller på bristande inrapportering. Riksrevisionen menar att återrapportering och uppföljning av miljöbilsförordningen behöver förbättras. Efter att ha intervjuat omkring 20 upphandlare gör Riksrevisionen be-dömningen att den s.k. bör-regeln inte tycks påverka upphandlande myndigheter och enheter att ställa miljökrav i praktiken. Riksrevisionen menar att regeln visserligen skapar legitimitet för att ställa miljökrav men att den inte tydligt styr mot att ställa miljökrav. Den styr inte heller mot utpekade eller övergripande miljökvalitetsmål. Riksrevisionen menar att granskningen visar på vikten av att upphand-lande myndigheter beaktar livscykelkostnader vid upphandling, eftersom inköpspriset för en produkt endast är en del av den totala kostnaden. Även driftskostnader kan vara väsentliga. Det kan också underlätta en mer ändamålsenlig uppföljning av kostnader, exempelvis för varor och tjänster som upphandlas med miljökrav. Riksrevisionen anser att beaktande av livscykelkostnader vid upphandling kan vara ett sätt att bidra till god hushållning med statens och det offentligas medel. Riksrevisionen konstaterar vidare att uppföljningen av styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling försvåras på grund av bristande statistik på upphandlingsområdet. Viss uppföljning av styrmedlet är dock i dagsläget möjlig, exempelvis när det gäller upphandling av miljöbilar och beträffande uppgifter som myndigheter inrapporterar enligt miljöledningsförordningen. 2.2 Riksrevisionens rekommendationer till regeringen Riksrevisionen rekommenderar regeringen att vidta följande åtgärder. - Handlingsplanen bör knytas tydligt till klimatmålet och övriga prioriterade miljökvalitetsmål så att det klart framgår att syftet med miljökrav i offentlig upphandling är att minska negativ miljöpåverkan. Med nuvarande inriktningsmål styrs arbetet mot själva processen med att ställa miljökrav i stället för mot att nå minskad miljöpåverkan. Miljömålen utgör grund för det nationella miljöarbetet. En tydligare inriktning mot dessa mål i handlingsplanen kan bidra till det nationella etappmålet för år 2020 för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och andra miljökvalitetsmål. - Ett tydligt ansvar för samordning av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling bör utpekas, för att styra mot gemensamma mål på området. Ett sådant samordningsansvar saknas trots att flera departement, myndigheter och Miljöstyrningsrådet är involverade i arbetet med miljö-krav i offentlig upphandling. Området är dessutom i stark utveckling både nationellt och inom EU. - Uppdragen i handlingsplanen bör uppdateras för att tydliggöra vilka uppdrag som gäller för berörda myndigheter och Miljöstyrningsrådet. Regeringen bör även genomföra den översyn av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning som fastställdes i samband med att handlingsplanen presenterades år 2007. - Den information om styrmedlet som ges till upphandlare bör vara samstämmig. Den information som ges till upphandlande myndigheter av Miljöstyrningsrådet och Konkurrensverket är i dag inte helt samstämmig. Det kan bidra till osäkerhet hos upphandlande myndigheter och därmed medföra bristande effektivitet i arbetet. - Möjligheten att utse flera prioriterade produktområden i förordning bör utredas. En sådan prioritering kan lyftas fram i handlingsplanen i syfte att tydligare knyta handlingsplanen till de nationella miljökvali-tetsmålen. Granskningen visar att miljökrav i offentlig upphandling kan bidra till minskad miljöpåverkan till låga kostnader genom att produkt-grupper med betydande negativ miljöpåverkan och stora upphandlings-volymer pekas ut. Det har regeringen gjort på miljöbilsområdet. Upp-handlare har också efterfrågat flera prioriterade områden där staten går före. En tydligare prioritering bör inte förhindra att även en bred inrikt-ning i kriteriearbetet behålls för att kunna tillgodose exempelvis lokala miljömål och prioriteringar. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 3.1 Regeringens bedömning av Riksrevisionens övergripande slutsats Regeringen framför i handlingsplanen för ökade miljökrav vid offentlig upphandling att miljöanpassad offentlig upphandling är ett marknads-baserat och kraftfullt styrmedel i arbetet med att styra samhället mot en långsiktigt hållbar konsumtion och därmed produktion. Även i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik beskrivs miljöanpas-sad offentlig upphandling som ett styrmedel för att styra i första hand offentlig konsumtion och produktion mot långsiktig hållbarhet. Regeringen instämmer i huvudsak med Riksrevisionens övergripande slutsats att styrningen på området behöver stärkas. Det i rapporten berörda området är dock för närvarande föremål för ett flertal initiativ. Ett arbete med utarbetande av nya direktiv på upphandlingsområdet har inletts på unionsnivå. Europeiska kommissionen lämnade den 20 december 2011 förslag till nya upphandlingsdirektiv. Förslagen innehåller bestämmelser om miljöhänsyn samt om styrning avseende tillsyn och vägledning för upphandlande myndigheter och för leverantörer. Förslagen ger bl.a. upphandlarna möjlighet att bygga sina tilldelningsbeslut på livscykelkostnader, ställa krav på produktionsprocessen och under vissa förutsättningar utesluta aktörer som har åsidosatt bl.a. miljökrav. Medlemsstaterna ska vidare utse en enda nationell myndighet som ska ansvara för övervakning, genomförande och kontroll av offentlig upphandling. Vidare ska medlemsstaterna bygga upp kunskapscentra. Förslagen är för närvarande föremål för förhandling mellan medlemsstaterna i rådet. Regeringen har härutöver, i flera avseenden, redan vidtagit åtgärder för att hantera de frågor som Riksrevisionen har uppmärksammat genom att tillsätta två utredningar på upphandlingsområdet. Den ena utredningen, Utvärdering av upphandlingsregelverket och översyn av upphandlingsstatistiken, som har antagit namnet Upphandlingsutredningen 2010, har i uppdrag att göra en utvärdering av upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv. Utredningen lämnade ett delbetänkande i november 2011 och ska redovisa sitt uppdrag i ett slutbetänkande i december 2012. Upphandlingsutredningens delbetänkande belyser bl.a. frågan om offentlig upphandling som ett styrmedel för att nå samhällspolitiska mål på hållbarhetsområdet. Utredningen anför att kostnadseffektivitet är en viktig utgångspunkt när det gäller att avgöra i vilken utsträckning offentlig upphandling ska utnyttjas som politiskt styrmedel, men även andra aspekter måste noga övervägas. Utredningen konstaterar att det många gånger saknas vetenskapligt underlag för att bedöma kostnadseffektiviteten i samband med att miljökrav ställs. Utredningen anför vidare att forskningen samtidigt, när det gäller många typer av miljöpåverkan, visar att de beslut som hittills fattats inte räcker för att möta uppställda mål. När det gäller klimatutsläppen är den officiella målsättningen inom EU att minska utsläppen med 80-90% till 2050, vilket gör att krav på klimathänsyn inom upphandlingen i det stora flertalet fall borde kunna ge positiva bidrag i arbetet med att nå målen. Den andra utredningen, Ett samordnat och effektivare statligt upphandlingsstöd, som har antagit namnet Upphandlingsstödsutredningen, utreder frågan om hur upphandlingsstödet bör samordnas i syfte att öka kompetens, tillgänglighet, enhetlighet och synlighet gentemot upphandlingsmarknadens aktörer. Utredningen ska redovisa sitt uppdrag i ett betänkande i maj 2012. Regeringen anser att det i nuläget vore olämpligt att, i berörda delar, föregripa ovan nämnda utredningar samt förslag. 3.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer 3.2.1 Grundläggande förutsättningar för styrmedlet Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelser om att det finns behov av ytterligare stöd och en tydligare riktning i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. Regeringen konstaterar inledningsvis att det är mycket viktigt att se till att upphandlaren ges goda förutsättningar att ställa miljökrav. De i rap-porten intervjuade upphandlarna nämner det ökande antalet överpröv-ningar inom upphandlingsområdet i stort samt det delvis oklara rätts-läget som hinder mot att ställa miljökrav. Aktuell problematik berörs i Upphandlingsutredningens delbetänkande. Upphandlingsutredningens arbete omfattar visserligen inte en översyn av de rättsmedel som gäller enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF) eller de s.k. rättsmedelsdirektiven. Utredningen kommer dock, enligt delbetänkandet, i sitt fortsatta arbete att närmare analysera frågor om domstolarnas handläggningstider, påtalade problem om spretig kammarättspraxis och, vid behov, lämna förslag på förbättringsåtgärder. Regeringen noterar i sammanhanget att Upphandlingsutredningen i sitt delbetänkande konstaterar att en svag ledningsförankring av upphandlingsverksamheten i de upphandlande myndigheterna riskerar att leda till att upphandlarnas uppdrag blir oklart samt till ett valhänt genomförande av bl.a. miljömässiga mål. Regeringen anser att de upphandlande myndigheter även har ett eget ansvar att se till att förutsättningarna för att ställa relevanta miljökrav är gynnsamma. När det gäller rekommendationen att utreda möjligheten att utse fler prioriterade produktområden hänvisas till avsnitt 3.2.3 nedan. 3.2.2 Styrning och samordning av miljökrav i offentlig upphandling Styrning mot etappmålet för Begränsad klimatpåverkan och andra miljökvalitetsmål Riksrevisionens granskning utgår bl.a. från propositionen En samman-hållen klimat- och energipolitik (klimatpropositionen). I klimatpropositionen lade regeringen fram förslaget att utsläppen för Sverige år 2020 bör vara 40 procent lägre än utsläppen år 1990. Målet gäller för de verk-samheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter. I propositionen redovisar regeringen bedömningar av hur stora utsläppsminskningar olika åtgärder kan leda till. Ingen enskild bedömning görs av hur stora utsläppsminskningar som miljöanpassad offentlig upp-handling kan leda till, utan regeringen redovisade bedömningen att detta tillsammans med en rad andra icke kvantifierade nationella åtgärder kan ge en utsläppsminskning om ca 0,3 miljoner ton till år 2020. I samma proposition betonar regeringen att miljöanpassad offentlig upphandling framför allt kan ha en teknikdrivande verkan och främja innovationer inom miljöteknikområdet. I klimatpropositionen anges att arbetet för att nå klimatmålet ska följas upp i en kontrollstation: "En kontrollstation genomförs år 2015 i syfte att analysera den faktiska utvecklingen av energibalans och kostnader samt klimatpåverkan i förhållande till målen, liksom kunskapsläget vad gäller klimatförändringar. Kontrollstationen gäller inte politikens grundläggande inriktning men kan komma att leda till justeringar av styrmedel och instrument." Regeringen noterar att Riksrevisionen bara gjort beräkningar av mins-kade koldioxidutsläpp till följd av statens och hela den offentliga sek-torns miljöbilsinnehav för åren 2008-2010. Regeringen vill erinra om att många andra offentliga upphandlingsförfaranden sannolikt också bidrar med betydande utsläppsminskningar. Regeringen instämmer i detta sammanhang i huvudsak i Riksrevisionens iakttagelser när det gäller behovet av att utarbeta ett bättre dataunderlag för att kunna följa upp effekterna av åtgärderna och vill påminna om att den av regeringen tillsatta Upphandlingsutredningen har fått i uppdrag att se över upphandlingsstatistiken. Regeringen noterar att flera av de internationella studier Riksrevisionen redogör för visat på betydande kostnadsbesparingar i samband med användande av miljöanpassad offentlig upphandling som samtidigt minskat utsläppen av växthusgaser. Sedan regeringen år 2007 presenterade en handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling har flera initiativ tagits både nationellt och inom EU. Inom EU pågår nu förhandlingar i rådet om de förslag till upphandlingsdirektiv som Europeiska kommissionen presenterat. Regeringens preliminära ståndpunkt är att det är positivt att kommissionen i sina förslag utvecklar möjligheterna och friheterna att beakta strategiska hänsyn. Under 2011 granskade kommissionen den nuvarande situationen för miljökrav i offentlig upphandling i medlemsstaterna. Resultaten, som redovisades i slutet av mars 2012, kommer att ligga till grund för att fastlägga framtida mål. På nationell nivå införlivades år 2010 bör-regeln i upphandlingslagarna, vilket innebär att offentliga upphandlare "bör" ställa miljökrav och sociala krav om upphandlingens art motiverar detta. Vidare ska Upphandlingsstödsutredningen och Upphandlingsutredningen avrapportera i maj 2012 respektive december 2012. På Naturvårdsverket pågår arbetet med regeringens uppdrag att ta fram en fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen. Verket ska rapportera uppdraget den 1 juli 2012. En del i uppdraget är att göra en analys och utvärdering av miljöeffekten av de styrmedel och åtgärder som har införts för att nå miljökvalitetsmålen, dvs. om införda styrmedel och åtgärder har medfört önskat resultat. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att regeringens handlingsplan inte är tydligt inriktad mot etappmålet till år 2020 för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan eller mot andra miljökvalitetsmål. Delmålet till 2020 för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan beslutades dock, precis som Riksrevisionen noterar, inte förrän 2009 medan handlingsplanen presenterades redan 2007. I den befintliga handlingsplanen är målen inriktade på själva processen, dvs. att i första hand se till att välformulerade miljökrav verkligen ställs och att det är en större andel myndigheter inom stat, kommun och landsting som regelbundet ställer sådana krav. Det finns fortfarande utmaningar när det gäller denna del och regeringen bedömer att processmålen fortfarande har viss relevans. Regeringen bedömer dock att handlingsplanen bör ses över efter det att utredningarna redovisat sina uppdrag och Naturvårdsverket presenterat sitt arbete. Det kan då vara relevant se över om handlingsplanen kan och bör knytas tydligare till miljökvalitetsmålen och riktas mer mot prioriterade miljöproblem. Regeringen har även möjligheten att återkomma till frågorna om miljöanpassad offentlig upphandlings roll för att nå klimatmålen i samband med den kontrollstation för klimatpolitiken som ska genomföras 2015. Uppdrag i handlingsplanen samt Miljöstyrningsrådets ägardirektiv Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att regeringen inte uppdaterat uppdragen i handlingsplanen. De uppdrag Ekonomistyrnings-verket respektive Nämnden för offentlig upphandling fick i samband med handlingsplanen har genomförts. Handlingsplanen har fortsatt att gälla, vilket t.ex. innebär att Naturvårdsverket kontinuerligt bör följa upp utvecklingen av miljökrav vid offentlig upphandling, bl.a. resultaten av handlingsplanen. En del av Miljöstyrningsrådets verksamhet avseende offentlig upp-handling präglas av handlingsplanen. Bolaget har t.ex. genomfört olika aktiviteter för att uppfylla de strategiska målen. Miljöstyrningsrådets verksamhet har gett mycket goda resultat. EU-kommissionen presenterade en rapport hösten 2010 innehållande en utvärdering av medlems-staternas arbete med miljökrav vid offentlig upphandling. Sverige kom här på första plats, vilket regeringen ser positivt på. Vilka nya uppdrag som ska ges får regeringen ta ställning till efter det att Upphandlings-utredningen och Upphandlingsstödsutredningen har presenterat sina uppdrag. Ägardirektivet för Miljöstyrningsrådet är från 2007. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att ägardirektivet bör uppdateras. I enlighet med vad Riksrevisionen har noterat pågår det för närvarande ett arbete med att ta fram en ny ägaranvisning. Regeringens avsikt är att ägaranvisningen ska ersätta det nu gällande ägardirektivet. Vikten av samstämmig information om styrmedlet I dag ansvarar Kammarkollegiet för en övervägande del av upphand-lingsstödet, medan bl.a. Konkurrensverket och Miljöstyrningsrådet ansvarar för mindre delar. Den information som Miljöstyrningsrådet och Konkurrensverket lämnat om styrmedlet miljökrav har, som Riksrevisionen påpekar, inte varit helt samstämmig. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelser att man härigenom riskerar att skapa en otydlighet i den information som ges till upphandlande myndigheter och enheter. Detta är mycket olyckligt då en sådan otydlighet riskerar att skapa osäkerhet beträffande möjligheterna och därigenom incitamenten att ställa miljökrav i upphandlingar. Regeringen gav den 6 maj 2010 Statskontoret i uppdrag att utreda och lämna förslag på hur den upphandlingsstödjande verksamheten kan utvecklas. Uppdraget redovisades i rapporten En ny upphandlingsmyndighet (rapport 2010:23). Som framgår av Riksrevisionens rapport (s. 52) har regeringen härefter tillsatt en särskild utredare med uppdraget att utreda hur upphandlingsstödet bör samordnas. Regeringen gör bedömningen att ett samordnat upphandlingsstöd kommer att medföra att problematiken med otydlighet i informationen om styrmedlet åtgärdas. Samordningsansvar Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att ett tydligare sam-ordningsansvar för arbetet med miljökrav i offentlig upphandling skulle kunna förbättra styrningen och effektivisera arbetet med styrmedlet. Problematiken med bristande samordningsansvar för miljökrav i offentlig upphandling är dock nära förknippad med frågan om placeringen av upphandlingsstödet, som, i enlighet med vad som ovan anförts, för närvarande är under utredning. Enligt regeringens uppdrag ska Upphandlingsstödsutredningen se över hur upphandlingsstödet bör samordnas. Regeringen gör bedömningen att en tydlig samordning av upphand-lingsstödet på myndighetsnivå även kommer att medföra att ansvaret för samordning inom Regeringskansliet avseende bl.a. styrmedlet miljökrav kommer att bli tydligare. Regeringen finner, mot denna bakgrund, att det är nödvändigt att invänta Upphandlingsstödsutredningens betänkande innan man närmare överväger det eventuella behovet av ytterligare åtgärder avseende samordningsansvaret för arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. Genomförande av kvarstående uppdrag Riksrevisionen rekommenderar att regeringen genomför den översyn av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning som fastställdes i samband med att handlingsplanen presenterades. Upphandlingsutred-ningen behandlar frågan om offentlig upphandling som ett styrmedel för att nå samhällspolitiska mål på hållbarhetsområdet. Regeringen anser att det fortfarande kan vara aktuellt att genomföra översynen av inköpssamordningen i enlighet med handlingsplanen. En bedömning av behovet av en översyn bör dock avvaktas tills efter utredningen har lämnat sitt slutbetänkande. Bör-regeln Bör-regeln i LOU och LUF är ett målsättningsstadgande. Regeln, som infördes så sent som i juli 2010, avser att förtydliga vikten av en hållbar upphandling och syftar till att skapa incitament för upphandlande myn-digheter och enheter som ännu inte prövat möjligheten att integrera miljöhänsyn och sociala hänsyn i sina upphandlingar. Det stämmer att regeln inte styr mot specifikt angivna miljökvalitetsmål. En majoritet av remissinstanserna tillstyrkte införandet av bestämmelserna. Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens bedömning att man mot bakgrund av de intervjuer med ett 20-tal upphandlare som rapporten beskriver torde kunna dra slutsatsen att bör-regeln inte påverkar upphandlarnas arbete. 3.2.3 Miljökrav på vissa produkter Riksrevisionens bedömning är att det finns en möjlighet att stärka styr-ningen och effektivisera arbetet med miljökrav i offentlig upphandling genom att regeringen pekar ut flera prioriterade produktområden i för-ordning. Regeringen anser att denna fråga är intressant och att utpekande av produktgrupper i förordning liknande förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor (miljöbilsförordningen) kan vara ett komplement till det frivilliga arbetet. Regeringen har valt att i första hand lyfta fram och stödja det frivilliga och breda arbetet med att ställa miljökrav i offentlig upphandling. Ett mycket viktigt led i detta arbete är Miljöstyrningsrådets arbete med att utveckla och uppdatera miljökriterier för olika produktgrupper med till-hörande information. Det totala antalet kriteriedokument i Miljöstyr-ningsrådets upphandlingsverktyg uppgick vid slutet av år 2011 till 72. Regeringen har gjort bedömningen, mot bakgrund av införande av bör-regeln, att Miljöstyrningsrådets arbete blir än mer viktigt i framtiden. Att miljökrav i offentlig upphandling allt oftare används som ett styrmedel för att uppnå mål på miljöområdet, inte minst på EU-nivå i form av olika direktiv och strategier, stödjer denna bedömning. De senaste åren har EU beslutat om flera förordningar och direktiv med miljökrav inom vissa områden som t.ex. Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/33/EG av den 23 april 2009 om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon. När det gäller utpekande av vissa produktgrupper föreslog Naturvårds-verket i sitt förslag till handlingsplan som redovisades 2005 konsumtionsmål för ett antal produkter. I ett första skede ansåg Naturvårdsverket att konsumtionsmål borde utformas för personbilar, elenergi och belysning. Upphandlingsutredningen skriver i sitt delbetänkande att det finns klara fördelar med att låta de upphandlande myndigheterna och enheterna själva besluta om vad de ska upphandla. Utredningen utesluter dock inte att det kan finnas behov av att använda offentlig upphandling för att nå exempelvis miljömål inom vissa produktområden, genom att i vissa fall ange vad som ska upphandlas. Regeringen avvaktar Upphandlingsutredningens fortsatta arbete och avser därför inte att initiera någon särskild utredning av frågan för närvarande. Riksrevisionen anför att livscykelkostnader vid upphandling kan vara ett sätt att bidra till god hushållning. Regeringen anförde i sitt svar på Europeiska kommissionens grönbok om modernisering av upphandlings-direktiven att livscykelkostnad (LCC) är ett bra mått på den totala kostnaden under en förväntad livslängd hos en vara, tjänst eller entreprenad och att man vid anskaffning av varor och tjänster måste kunna ta hänsyn till deras livscykelkostnad. Frågan om beaktande av livscykelkostnader vid upphandling omfattas av kommissionens förslag till nya direktiv på upphandlingsområdet. 3.2.4 Statistik och uppföljning Regeringen instämmer i att utvecklingen av statistik på området är viktig och noterar att Riksrevisionen har uppmärksammat att en översyn av upphandlingsstatistiken omfattas av Upphandlingsutredningens uppdrag. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att återrapportering och uppföljning av miljöbilsförordningen behöver förbättras. Hösten 2010 fick Transportstyrelsen genom en ändring av förordningen större möjligheter att följa upp myndigheternas bilinköp och analysera resultatet. Vid uppföljningen av 2011 års inköp har Transportstyrelsen infört vissa förändringar i rapporteringsverktyget, bl.a. framgår det nu tydligt för myndigheterna ifall de avvikit från kravet att enbart köpa miljöbilar. En sådan avvikelse måste motiveras från myndighetens sida. Under 2011 genomförde Transportstyrelsen också en särskild enkätundersökning bland de statliga myndigheterna i syfte att få ökad kunskap om varför myndigheterna har svårt att följa förordningen. Resultaten av enkäten redovisades den 2 april 2012 i samband med redovisningen av 2011 års inköp. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Miljökrav inom den offentliga upphandlingen är, såsom Riksrevisionen har konstaterat (s. 57), för närvarande föremål för ett flertal initiativ både inom EU och nationellt. Den offentliga upphandlingen är reglerad på EU-nivå och regeringen följer noga det arbete som pågår i Europeiska kommissionen. I Europa 2020-strategin för smart och hållbar tillväxt (KOM(2010)2020) anges att den offentliga upphandlingen spelar en viktig roll och att instrumentet ska användas för att uppnå strategins mål, bl.a. genom att främja en mer utbredd användning av miljöanpassad upphandling som stödjer övergången till en resurseffektiv och koldioxidsnål ekonomi. Mot bakgrund av Europa 2020-strategin har kommissionen inlett ett arbete med att se över direktiven på upphandlingsområdet. Bland de tolv prioriterade åtgärder som EU-institutionerna ska anta före utgången av 2012 inbegrep kommissionen, i sitt meddelande av den 13 april 2011, Inremarknadsakten - Tolv åtgärder för att stimulera tillväxten och stärka förtroendet för inre marknaden, ett reviderat och moderniserat regelverk för offentlig upphandling för att göra kontraktstilldelningen mer flexibel och för att offentliga upphandlingskontrakt ska kunna användas bättre till stöd för politiken på andra områden. Den 20 december 2011 lämnade kommissionen förslag till förändringar av upphandlingsdirektiven samt ett förslag till direktiv avseende upphandling av koncessioner. Förslagen innefattar bl.a. en ny reglering av den strategiska användningen av offentlig upphandling med beaktande av t.ex. miljöhänsyn. De innehåller även bestämmelser som rör styrning. Vad avser miljöhänsyn kan nämnas att förslagen, enligt kommissionen, bygger på en möjliggörande metod som ger upphandlande myndigheter och enheter de instrument som behövs för att uppnå målen i Europa 2020-strategin genom att använda deras köpkraft för att upphandla varor och tjänster som främjar t.ex. miljön. Förslagen ger bl.a. upphandlarna möjlighet att bygga sina tilldelningsbeslut på livscykelkostnader, ställa krav på produktionsprocessen och under vissa förutsättningar utesluta aktörer som har åsidosatt bl.a. miljökrav. De innehåller vidare bestämmelser som rör styrning avseende tillsyn och stöd till upphandlande myndigheter och leverantörer. Medlemsstaterna ska bl.a. utse en enda nationell myndighet som ska ansvara för övervakning, genomförande och kontroll av offentlig upphandling. Förslagen är för närvarande föremål för förhandling mellan medlemsstaterna i rådet. Under 2011 granskade kommissionen den nuvarande situationen för miljökrav i offentlig upphandling i medlemsstaterna. Resultaten, som redovisades i slutet av mars 2012, kommer att ligga till grund för att fastlägga framtida mål. I dagsläget pågår vidare två utredningar som i högsta grad berör det granskade området. En särskild utredare har fått i uppdrag att utvärdera upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt per-spektiv. Syftet är att utreda om upphandlingsreglerna i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter och enheter att göra goda ekonomiska affärer genom att tillvarata konkurrensen på mark-naden och samtidigt använda sin köpkraft till att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag. Utredaren ska ta fram underlag för eventuella författningsändringar och föreslå andra nödvändiga åtgärder inom det aktuella området. Vidare ska utredaren se över systemet för insamling av upphandlingsstatistik och vilka uppgifter som ska samlas in. Syftet med statistikuppdraget är framför allt att förbättra möjligheterna till att prognostisera effekterna av reformer samt förbättra möjligheterna att följa upp och utvärdera den upphandlingspolitik som förs i EU och Sverige. Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2012. En annan särskild utredare har fått i uppdrag att utreda hur upphand-lingsstödet bör samordnas i syfte att öka kompetens, tillgänglighet, en-hetlighet och synlighet gentemot upphandlingsmarknadens aktörer. Av kommittédirektiven framgår att det är viktigt att stödet bidrar till att stärka kompetensen såväl hos upphandlande myndigheter eller enheter som hos leverantörer. Detta bör ske genom att i första hand samordna den upphandlingsstödjande verksamheten inom ramen för en befintlig myndighet. Om ingen befintlig myndighet skulle visa sig lämplig, kan utredaren även överväga inrättandet av en ny myndighet. I dag ansvarar Kammarkollegiet för en övervägande del av arbetet med det allmänna upphandlingsstödet, medan bl.a. Konkurrensverket och Miljöstyrningsrådet ansvarar för mindre delar. Utredaren ska bl.a. se över vilka verksamheter som bör samordnas. Uppdraget ska redovisas senast den 1 maj 2012. På Naturvårdsverket pågår arbetet med regeringens uppdrag att ta fram en fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen. Verket ska rapportera uppdraget den 1 juli 2012. En del i uppdraget är att göra en analys och utvärdering av miljöeffekten av de styrmedel och åtgärder som har införts för att nå miljökvalitetsmålen, dvs. om införda styrmedel och åtgärder medfört önskat resultat. Regeringen anser att det, inför det vidare arbetet med styrmedlet, är av vikt att beakta de förändringar av upphandlingslagstiftningen som sker på unionsnivå, samt att, i berörda delar, invänta betänkanden i de utredningar som för närvarande genomförs på området samt Naturvårdsverkets utvärdering. Regeringen bedömer att regeringens handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling härefter bör ses över. Det kan då också vara relevant se över om handlingsplanen kan och bör knytas tydligare till miljökvalitetsmålen och riktas mer mot prioriterade miljöproblem. Regeringen anser att Riksrevisionens rapport i och med skrivelsen är slutbehandlad. Skr. 2011/12:134 Skr. 2011/12:134 14 15 1