Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2011/12:148 Riksrevisionens rapport om tillämpningen av det finanspolitiska ramverket i budgetpropositionen för 2012 Skr. 2011/12:148 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 19 april 2012 Fredrik Reinfeldt Peter Norman (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen gjort i rapporten Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket - Regeringens redovisning i budgetpropositionen för 2012 (RiR 2011:30). Regeringen instämmer i stora delar i det som Riksrevisionen framhållit avseende redovisningen av potentiell BNP. Regeringen har redan genomfört vissa åtgärder och strävar efter att öka tydligheten i den riktning som Riksrevisionen rekommenderar. Regeringen instämmer däremot endast delvis i Riksrevisionens iakttagelser avseende uppföljningen av överskottsmålet. På detta område avser regeringen inte att vidta några åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket 3 2.1 Överskottsmålet 3 2.1.1 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 4 2.2 Redovisningen av potentiell BNP 5 2.2.1 Riksrevisionens iakttagelser 5 2.2.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 5 3 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 6 3.1 Överskottsmålet 6 3.2 Redovisningen av potentiell BNP 6 Bilaga Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket - Regeringens redovisning i budgetpropositionen för 2012 7 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 april 2012..........53 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen granskar regelbundet de ekonomiska propositionerna med utgångspunkt i hur regeringen tillämpar det finanspolitiska ramverket. Den granskning som ligger till grund för rapporten som behandlas i denna skrivelse har syftat till att bedöma hur regeringen tillämpat det finanspolitiska ramverket i budgetpropositionen för 2012. Granskningen har resulterat i rapporten Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket - Regeringens redovisning i budgetpropositionen för 2012 (RiR 2011:30), se bilaga. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 28 december 2011. 2 Regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket 2.1 Överskottsmålet 2.1.1 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen konstaterar inledningsvis att regeringens bedömning av reformutrymmet i budgetpropositionen för 2012 är mer strukturerad och utförligt beskriven än tidigare. Presentationen följer enligt myndigheten i stort de principer och utgångspunkter som regeringen klargjort ska gälla vid bedömningen av reformutrymmet. Samtidigt anser Riksrevisionen att transparensen i redovisningen kan förbättras ytterligare. En viktig fråga vid tolkningen av de indikatorer som regeringen använder för att följa upp överskottsmålet är enligt Riksrevisionen hur risken för att konjunkturförloppen inte är symmetriska ska hanteras. Regeringen och andra bedömare menar att det ofta finns en asymmetri i dessa förlopp, eftersom lågkonjunkturer är längre och djupare än högkonjunkturer. Detta innebär att de konjunkturjusterade indikatorer som används vid avstämningen mot överskottsmålet blir missvisande. Eftersom regeringen inte redovisar hur stor asymmetri den räknar med är det enligt Riksrevisionen oklart om de konjunkturjusterade indikatorerna kan mätas mot det beslutade målet. Riksrevisionen påtalar vidare att regeringen vid bedömningen av reformutrymmet lägger stor vikt vid osäkerheten om den framtida ekonomiska utvecklingen och därför hävdar att det i dagsläget är extra angeläget med säkerhetsmarginaler. I resonemanget om risker bortser regeringen enligt Riksrevisionen från att det redan finns en buffert inbyggd i den nivå man valt för överskottsmålet, som enligt regeringens skrivelse Ramverk för finanspolitiken (skr. 2010/11:79) är satt just utifrån behovet av att kunna möta kraftiga nedgångar i konjunkturen utan att riskera att ökningen i skuldsättningen blir ohållbar. Slutligen framhåller Riksrevisionen att regeringens ansats med en sam-lad bedömning av reformutrymmet riskerar att leda till sämre transparens i finanspolitiken. Med en sådan bedömning är det enligt Riksrevisionen enkelt att motivera avsteg från det finanspolitiska ramverket. Myndig-heten menar att transparensen skulle förbättras om regeringen vid sådana avsteg tydligare skilde på vad som beror på beräkningsunderlaget - inklusive bedömningen av den framtida ekonomiska utvecklingen - och vad som beror på politiska avvägningar. Det reformutrymme som regeringen kommer fram till vid den samlade bedömningen avser enligt Riksrevisionen endast en delmängd av det potentiella reformutrymme som kan motiveras med utgångspunkt i överskottsmålet och utgiftstaket. Vidare framgår enligt myndigheten inte storleken på den extra säkerhets-marginal som regeringen använder sig av. Riksrevisionen anser därför att det blir problematiskt att förstå vilka avvägningar som gjorts och svårt att värdera rimligheten i regeringens bedömning. Mot denna bakgrund rekommenderar Riksrevisionen att regeringen, för att ytterligare öka transparensen i finanspolitiken, i kommande ekonomiska propositioner redovisar ett beräknat potentiellt utrymme för reformer eller budgetförstärkande åtgärder med utgångspunkt i det budgetpolitiska ramverket. Om regeringen bedömer att det behövs en extra säkerhetsmarginal för en negativ riskbild rekommenderar mynd-igheten att dess effekt på reformutrymmet kvantifieras. Vid avstämningen av det finansiella sparandet mot överskottsmålet bör regeringen enligt Riksrevisionen även tydligt redovisa i vilken omfattning ett asymmetriskt BNP-gap beaktas. 2.1.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Mot bakgrund av Riksrevisionens iakttagelser vill regeringen anföra följande. Regeringen strävar ständigt efter att öka tydligheten i redovisningen av de faktorer som påverkar bedömningen av finanspolitikens inriktning och storleken på reformutrymmet. Samtidigt är det många faktorer som ställs mot varandra i bedömningen av reformutrymmets storlek, så som värdet på de indikatorer som används för att följa upp överskottsmålet, det aktu-ella konjunkturläget, osäkerheten i bedömningen, eventuella asymmetrier i konjunktursvängningarna och risken för en väsentligt annan utveckling än den som prognostiserats. Att kvantifiera effekten av alla dessa faktorer skulle ge uttryck för en exakthet i bedömningen som inte finns i verklig-heten. Det är inte möjligt att på ett entydigt sätt redovisa hur varje enskild faktor påverkar politikens utformning. I stället görs en samlad bedömning av reformutrymmet utifrån samtliga faktorer. En faktor som vägs in denna samlade bedömning är hur mycket djupare en lågkonjunktur kan förväntas vara än en högkonjunktur. Om konjunkturcykeln inte är symmetrisk påverkar det bedömningen av reformutrymmet. Risken för asymmetriska konjunkturcykler är ett av skälen till att det för närvarande bedöms vara nödvändigt med en extra säkerhetsmarginal för att överskottsmålet ska uppnås. Ett annat skäl är att även konsekvensen av en annan utveckling än den prognostiserade bedöms vara asymmetrisk, eftersom det offentliga sparandet sannolikt försämras mer vid en mer ogynnsam utveckling i jämförelse med den förutsagda, än det förbättras vid en mer gynnsam utveckling. Även denna asymmetri är således ett skäl för att använda en extra säkerhetsmarginal. Det faktum att det inte med exakthet går att tillmäta varje enskild faktor som påverkar bedömningen av reformutrymmets storlek ett exakt kvantitativt värde gör att det inte är möjligt att, som Riksrevisionen rekommenderar, redovisa skillnaden mellan ett hypotetiskt reform-utrymme, bestämt enbart med utgångspunkt i överskottsmålet och utgiftstaket, och ett annat reformutrymme som även tar hänsyn till övriga faktorer. Det är regeringens uppfattning att reformutrymmets storlek måste bedömas vid varje enskilt tillfälle genom att ett antal komplexa faktorer ställs mot varandra, och att denna bedömning inte kan förenklas till en enkel mekanisk formel. Regeringen anser att den beskrivning och analys av olika faktorer som påverkar reformutrymmet som görs i budgetpropositionen för 2012 (prop. 2011/12:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 4.2.3) ger en god bild av vilka faktorer som vägts in i bedömningen och hur avvägningen har gjorts. Även finansutskottet har anfört att redovisningen av bedömningen av reform-utrymmet utvecklats avsevärt och inte sett någon anledning att rikta kritik mot regeringens redovisning (bet. 2011/12:FiU1 s. 162 f.). 2.2 Redovisningen av potentiell BNP 2.2.1 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen konstaterar att regeringens prognoser över BNP-utvecklingen och dess komponenter beskrivs utförligt i budgetpropositionen, men att utvecklingen och nivån på potentiella variabler är sparsamt beskrivna. Myndigheten påpekar även att bedömningen av potentiell BNP är knapphändigt motiverad, och att exempelvis nivån och utvecklingen av potentiell BNP i löpande priser inte redovisas. Riksrevisionen konstaterar vidare att även små skillnader i bedömningen av potentiell BNP kan få stor betydelse för utformningen av finans-politiken och vid bedömningen av utgiftstakets nivå. Mot denna bakgrund rekommenderar Riksrevisionen regeringen att i kommande ekonomiska propositioner redovisa en tabell med potentiell BNP i fasta och löpande priser, samt att förklara större skillnader i förhållande till föregående proposition. 2.2.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Bedömningen av potentiell BNP är en viktig faktor för bedömningen av reformutrymmet och utgiftstakets nivå. Regeringen strävar därför efter att förbättra redovisningen av potentiell BNP. Från och med budgetpropositionen för 2011 redovisas volymutvecklingen av potentiell BNP och dess bestämningsfaktorer i tabellsamlingen avseende makroekonomisk utveckling och offentliga finanser (prop. 2011/11:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. bilaga 2). Vidare redovisas fr.o.m. 2011 års ekonomiska vårproposition även nivån på potentiell BNP i fasta priser och dess bestämningsfaktorer (prop. 2010/11:100 bilaga 1). Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att bedömningen av potentiell BNP är knapphändigt motiverad. Regeringen vill dock i sammanhanget framhålla att motiveringen har utvecklats. Bedömningen av potentiell BNP grundar sig dels på en bedömning av potentiellt arbetade timmar, dels på en bedömning av potentiell produktivitet. I 2011 års ekonomiska vårproposition finns en sammanfattande redovisning av de metoder och beräkningar som ligger till grund för regeringens bedömning av potentiellt antal arbetade timmar (prop. 2010/11:100 s. 96 f.). Sammanfattningen grundar sig på rapporten Hur ska utvecklingen av arbetsmarknadens funktionssätt bedömas? från Finansdepartementets ekonomiska avdelning, som publicerades på regeringens webbplats i samband med 2011 års ekonomiska vårproposition. Rapporten beskriver i detalj metoden för att bedöma potentiellt antal arbetade timmar. 3 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 3.1 Överskottsmålet Mot bakgrund av vad som ovan anförts avser regeringen inte att vidta någon åtgärd med anledning av Riksrevisionens iakttagelser angående uppföljningen av överskottsmålet. 3.2 Redovisningen av potentiell BNP Från och med 2012 års ekonomiska vårproposition innehåller de ekonomiska propositionerna en tabell med potentiell BNP i fasta och löpande priser. Regeringen avser vidare att fr.o.m. budgetpropositionen för 2013 mer utförligt beskriva bedömningen av potentiell BNP och dess bestämningsfaktorer. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket - Regeringens redovisning i budgetpropositionen för 2012 Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 april 2012 Närvarande: statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Ask, Larsson, Erlandsson, Hägglund, Sabuni, Billström, Adelsohn Liljeroth, Ohlsson, Norman, Attefall, Engström, Kristersson, Elmsäter-Svärd, Ullenhag, Hatt, Enström Föredragande: statsrådet Norman Regeringen beslutar skrivelse 2011/12:148 Riksrevisionens rapport om tillämpningen av det finanspolitiska ramverket i budgetpropositionen för 2012. Skr. 2011/12:148 Skr. 2011/12:148 2 53 1 Skr. 2011/12:148 Bilaga Skr. 2011/12:148 Bilaga Skr. 2011/12:148 Bilaga Skr. 2011/12:148 Bilaga Skr. 2011/12:148 Bilaga Skr. 2011/12:148 Bilaga Skr. 2011/12:148 Bilaga Skr. 2011/12:148 Bilaga Skr. 2011/12:148 Bilaga Skr. 2011/12:148 Bilaga Skr. 2011/12:148 Bilaga Skr. 2011/12:148 Bilaga Skr. 2011/12:148 Bilaga Skr. 2011/12:148 Bilaga Skr. 2011/12:148 Bilaga Skr. 2011/12:148 Bilaga Skr. 2011/12:148 Bilaga Skr. 2011/12:148 Bilaga Skr. 2011/12:148 Bilaga Skr. 2011/12:148