Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2012/13:139 Riksrevisionens rapport om etableringsförberedande insatser för asylsökande Skr. 2012/13:139 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 27 mars 2013 Fredrik Reinfeldt Tobias Billström (Justitiedepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen gjort i rapporten Början på något nytt - Etablerings-förberedande insatser för asylsökande. Riksrevisionen har granskat mottagandesystemet för asylsökande utifrån ett integrationsperspektiv. Regeringen redovisar vilka åtgärder som har vidtagits eller kommer att vidtas med anledning av rapporten. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 5 3.1 Iakttagelser och rekommendationer som avser regeringen 5 3.1.1 Ansvarsfördelningen och informationsöverföringen mellan Migrationsverket och Arbetsförmedlingen 5 3.1.2 Likvärdig tillgång till information 6 3.1.3 Introduktion i svenska språket 6 3.2 Iakttagelser och rekommendationer som avser Migrationsverket 7 3.2.1 Stärka arbetslinjen i mottagandet 7 3.2.2 Språkstöd och andra insatser 8 3.2.3 Likvärdiga och tillgängliga insatser för alla.... .... 8 3.2.4 Mötesplatser mellan asylsökande och lokalbefolkningen 9 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 9 Bilaga Riksrevisionens rapport RiR 2012:23 Början på något nytt - Etableringsförberedande insatser för asylsökande 11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 mars 2013 101 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat de statliga insatserna vid mottagandet och introduktionen av asylsökande utifrån ett integrationsperspektiv. Granskningen har genomförts inom ramen för Riksrevisionens strategi för granskningar inom området etablering och integration. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Början på något nytt - Etableringsförberedande insatser för asylsökande (RiR 2012:23), se bilagan. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 13 december 2012. Regeringen redovisar i denna skrivelse de åtgärder som regeringen och Migrationsverket har eller planerar att vidta med anledning av Riksrevisionens rekommendationer. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens granskning har inriktats på Migrationsverkets mottagande av asylsökande och på hur regeringens styrning och uppföljning av systemet fungerar utifrån ambitionen om tidiga insatser för integration. Utöver regeringen och Migrationsverket omfattar granskningen även Arbetsförmedlingen. Redovisningen har avgränsats till att omfatta statliga insatser huvudsakligen genomförda under 2010-2012, från det att en asylsökande skrivs in i Migrationsverkets mottagande fram till dess att personen har bosatt sig eller återvänt till hemlandet. Riksrevisionen poängterar att både riksdagen och regeringen har uttalat att fokus ska vara att asylsökande som beviljas uppehållstillstånd snabbt ska komma i arbete och försörja sig själva. Det är särskilt viktigt att de statliga insatserna är ändamålsenliga och effektiva. Insatserna inom mottagandet ska rusta den asylsökande för både en framtida etablering i Sverige och ett eventuellt återvändande. De personer som beviljas uppehållstillstånd ska genom Arbetsförmedlingens insatser ges möjlighet att så tidigt som möjligt få påbörja sin etablering i landet. Riksrevisionens sammantagna bedömning är att det ställs höga krav på flexibilitet och samarbete mellan Migrationsverket och Arbetsförmedlingen. Om samarbetet fungerar på ett effektivt sätt underlättas och påskyndas varje enskild persons etablering och integration. Riksrevisionen uppmärksammar situationen med det ökande antalet asylsökande till Sverige och de utmaningar detta medför för bland annat möjligheterna för personer som beviljats uppehållstillstånd att kunna bosätta sig. Det är trots detta angeläget att Migrationsverket i så stor utsträckning som möjligt tar hänsyn till den lokala och regionala arbetsmarknaden redan när den asylsökande erbjuds boende under asyltiden. Många asylsökande som senare beviljas uppehållstillstånd väljer att stanna på den ort de bott på under asyltiden. Detta som följd av att många barn börjat förskola eller skola. Vid ett tidigt fokus på arbete underlättas Arbetsförmedlingens etableringsinsatser. Av granskningen framgår att det i Migrationsverkets mottagande erbjuds få insatser som främjar arbete och egenförsörjning. Asylsökande som kan, eller medverkar till att, styrka sin identitet har möjlighet att utan krav på arbetstillstånd arbeta under asyltiden. Den som vill praktisera får ordna sin praktikplats själv. Arbetsförmedlingens möjligheter att erbjuda insatser för asylsökande är begränsade. För att fler nyanlända ska få möjlighet till arbete eller praktik behöver samordningen och informationsöverföringen mellan Migrationsverket och Arbetsförmedlingen utvecklas. Såväl riksdag som regering har uttryckt att kunskaper i svenska är viktiga för en väl fungerande integration. Trots detta upphandlar Migrationsverket sedan den 1 januari 2012 inte längre någon svenskundervisning för asylsökande. Enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. ska Migrationsverket i lämplig omfattning erbjuda asylsökande sysselsättning i form av bland annat svenskundervisning. Granskningen visar att det är vanligt att asylsökande efterfrågar någon form av enklare språkintroduktion för att lättare klara av olika vardagssituationer. Det har också framförts att kunskaper i svenska språket är en förutsättning för att det ska fungera med arbete eller praktik. Migrationsverket har fram till dess att asylansökan prövats ett ansvar för att asylsökande erbjuds möjlighet att få språkstöd utifrån behov och vistelsetid i mottagandet. Insatserna inom mottagandet ska rusta den asylsökande för en eventuell framtida etablering i Sverige. Enligt Migrationsverkets riktlinjer är målsättningen att erbjuda alla vuxna asylsökande en introduktion med samhällsinformation inom en månad efter asylansökan. Arbetsförmedlingens medverkan varierar på olika orter i landet. Enligt Migrationsverkets årsredovisning för 2011 slutförde endast drygt var tredje vuxen asylsökande sin introduktion. Det tyder enligt Riksrevisionen på att introduktionen som erbjuds inte framstår som tillräckligt intressant för de asylsökande. Enligt Riksrevisionens mening innebär detta sammantaget att de asylsökande inte får likvärdiga förutsättningar att skaffa sig kunskap om vilka rättigheter, skyldigheter och möjligheter de har i Sverige. Ett sätt att få del av hur det svenska samhället fungerar är kontakter med människor som redan bor och lever i Sverige. Även om varje nyanländ individ tar ett eget ansvar för att aktivera sig och skapa kontakter kan den som är ny i Sverige utan nätverk och kunskaper i svenska språket behöva särskilda insatser under den första tiden. Riksrevisionen menar att Migrationsverket tillsammans med kommuner och frivilligorganisationer bör verka för att det på de orter där Migrationsverket har mottagningsenheter finns lokala mötesplatser dit asylsökande kan vända sig. Vid dessa mötesplatser ska asylsökande kunna knyta kontakter och på olika sätt få möjlighet att sätta sig in i hur det svenska samhället fungerar. Mot bakgrund av iakttagelserna lämnar Riksrevisionen följande rekommendationer till regeringen. - Följa upp att ansvarsfördelningen och informationsöverföringen mellan Migrationsverket och Arbetsförmedlingen fungerar på ett ändamålsenligt sätt i syfte att underlätta och påskynda etableringen på arbetsmarknaden för den som har beviljats uppehållstillstånd. - Följa upp att asylsökande får likvärdig tillgång till information och att asylsökande som inte har arbete eller praktikplats ges möjlighet att knyta kontakter och på annat sätt introduceras i samhället. - Följa upp att introduktion i svenska språket erbjuds och anpassas efter den asylsökandes behov och vistelsetid i mottagandesystemet. Mot bakgrund av iakttagelserna lämnar Riksrevisionen följande rekommendationer till Migrationsverket. - Verka för att stärka arbetslinjen i mottagandet genom att underlätta för fler asylsökande, som uppfyller villkoren, att praktisera eller arbeta under tiden i mottagningssystemet. - Ge asylsökande som inte har ett arbete eller praktikplats språkstöd och andra insatser utifrån den enskildes förutsättningar och tid i mottagningssystemet. - I ökad utsträckning följa upp att de insatser som ges i mottagningssystemet är likvärdiga och tillgängliga för alla asylsökande oavsett språktillhörighet, bostadsort, boendeform eller vid vilken mottagningsenhet de är inskrivna. - Stärka de sociala aspekterna av mottagandet genom att verka för att fler mötesplatser mellan asylsökande och lokalbefolkning skapas, mer information om boende och lokalsamhälle ges samt utveckla möjligheterna att i större utsträckning erbjuda sociala samtal som komplement till mottagningens utredningssamtal. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens iakttagelser är relevanta och regeringen delar uppfattningen att tidiga insatser som främjar integrationen är betydelsefulla för den framtida etableringen. Arbetsförmedlingen har huvudansvaret för etableringen och det är angeläget att Migrationsverket samverkar med Arbetsförmedlingen för en effektiv integration. 3.1 Iakttagelser och rekommendationer som avser regeringen 3.1.1 Ansvarsfördelningen och informationsöverföringen mellan Migrationsverket och Arbetsförmedlingen Riksrevisionens granskning visar att samordningen och informationsöverföringen mellan Migrationsverket och Arbetsförmedlingen kan förbättras. Inte minst gäller detta den kartläggning av yrkes- och utbildningsbakgrund som vuxna asylsökande ska genomgå. På grund av att kartläggningen och kommunikationen av resultatet av densamma i många fall är bristfällig måste informationen, som är tänkt att ligga till grund för etableringsplanen, i stället för att fördjupas av Arbetsförmedlingen ofta sammanställas på nytt. Statskontoret bedömer i sin rapport Etableringen av nyanlända - En uppföljning av myndigheternas genomförande av etableringsreformen (2012:22) att utförandet av kartläggningen av nyanländas utbildnings- och yrkesbakgrund bör koncentreras till Arbetsförmedlingen. Regeringen har för avsikt att se över hur ansvarsfördelningen och informationsöverföringen mellan Migrationsverket och Arbetsförmedlingen fungerar, i syfte att uppnå en högre effektivitet i resursanvändningen. 3.1.2 Likvärdig tillgång till information Under tiden i mottagandet är det viktigt att asylsökande erbjuds att genomgå en introduktion som innehåller bland annat information om hur arbetsmarknaden, boende och bosättning fungerar. Olika behov hos de asylsökande ska tillgodoses under asylprocessen och olika intressen måste balanseras mot varandra samtidigt som man måste leva upp till och värna vissa grundläggande. Regeringen kommer att följa upp att Migrationsverket utvecklar detta arbete och tar fram metoder för uppföljning av mottagningsenheternas informationsarbete. Förutom Migrationsverket har också kommuner och landsting viktiga roller vad gäller genomförandet av vissa insatser inom mottagandet. Därutöver har frivilligorganisationerna också en viktig roll att spela på området när det gäller de asylsökandes sociala situation. I övrigt förväntas de asylsökande själva ta ansvar för mycket av sin dagliga livsföring. Det civila samhället har en viktig roll inte bara för asylsökande utan också för att nyanlända invandrare ska få en bra start i Sverige och för att påskynda etableringen både i samhället och på arbetsmarknaden. Många kommuner och organisationer runt om i Sverige erbjuder stöd till nyanlända invandrare, i form av flyktingguider, för att underlätta för dem att integreras i det svenska samhället. Guiderna erbjuder sociala nätverk, ger råd i praktiska frågor, stödjer barnen vid läxläsning och bistår vid studier i svenska. De ger även råd och stöd i asylprocessen och hjälper till vid efterforskning av anhöriga och vid familjeåterförening. Regeringen har därför från och med den 1 mars 2013 möjliggjort för kommunerna att ansöka om ersättning för att stärka och utveckla verksamheten med flyktingguider och familjekontakter. Ersättningen lämnas för verksamhet som bedrivs utan vinstsyfte och som genomförs av kommunen i egen regi eller av kommunen i samverkan med en eller flera organisationer. 3.1.3 Introduktion i svenska språket Riksrevisionen anser att regeringen inte närmare har preciserat något krav på sysselsättningens innehåll och inte heller något mål eller krav på Migrationsverket när det gäller etableringsförberedande insatser. Av 4 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., förkortad LMA, framgår följande: "Migrationsverket skall i lämplig omfattning ge dem som avses i 1 § första stycket 1 och 2 sysselsättning genom att de får tillfälle att delta i svenskundervisning, i skötseln av förläggningar och i annan verksamhet som bidrar till att göra vistelsen meningsfull." Av förarbetena till LMA (prop. 1993/94:94 sid. 95) framgår att med lämplig omfattning menas "att den sysselsättning som erbjuds måste anpassas dels till den enskildes personliga förutsättningar, dels till de praktiska möjligheter som föreligger att ordna sysselsättning. Det torde exempelvis vara svårt att under den allra första tiden efter ankomsten ge en asylsökande möjlighet att delta i någon mer organiserad sysselsättning." Integrationen intensifieras när personer beviljas uppehållstillstånd. Mot den bakgrunden har regeringen prioriterat att förkorta Migrationsverkets handläggningstider. Sedan 2009 har handläggningstiderna halverats från cirka 200 till cirka 100 dagar. Regeringen har under 2012 förändrat Migrationsverkets instruktion i syfte att stärka styrningen och uppföljningen av myndigheten. Detta för att regeringens styrning ska få bättre effekt och för att regeringen ska få ökade kunskaper om resultaten i verksamheten och därmed ökad kontroll. Av förordningen (2007:996) med instruktion för Migrationsverket framgår bland annat att myndigheten ska - ge god service som möter sökandes och andra intressenters behov, - verka för att den sammantagna vistelsetiden i mottagandet blir så kort som möjligt, - med hänsyn till ärendets beskaffenhet tillgodose sökandes och andra intressenters behov vid prövning och - samverka med andra ansvariga myndigheter inom området så att förutsättningar skapas för ett effektivt genomförande av de verksamheter som följer av de uppgifter som Migrationsverket har. 3.2 Iakttagelser och rekommendationer som avser Migrationsverket 3.2.1 Stärka arbetslinjen i mottagandet Riksrevisionen rekommenderar att Migrationsverket verkar för att stärka arbetslinjen i mottagandet genom att underlätta för fler asylsökande, som uppfyller villkoren, att praktisera eller arbeta under tiden i mottagandet. Migrationsverket verkar redan i dag för arbetslinjen i mottagandet genom att informera om hur den svenska arbetsmarknaden fungerar och utfärda bevis om undantag från skyldigheten att ha arbetstillstånd. Vid behov beviljar Migrationsverket bostadsersättning om den asylsökande väljer att ordna sitt boende på egen hand. Myndigheten kartlägger också den asylsökandes yrkes- och utbildningsbakgrund i ett tidigt skede av asylprocessen. Syftet är främst att påbörja ett underlag som, i det fall den asylsökande beviljas uppehållstillstånd, ska ligga till grund för Arbetsförmedlingens fortsatta arbete med etableringsinsatser. Underlaget kan även användas som meritförteckning av den sökande själv vid behov. I granskningsrapporten uppmärksammar Riksrevisionen situationen med det ökande antalet asylsökande till Sverige och den svåra bostadssituationen som generellt råder. Detta försvårar Migrationsverkets möjligheter att ordna boende för asylsökande på orter där arbetstillfällen finns. Möjligheterna för verkets mottagningsenheter att främja arbetslinjen varierar på grund av de lokala förutsättningarna att finna arbete, de asylsökandes medverkan vid klarläggandet av deras identiteter och handläggningstiderna i ärendena om uppehållstillstånd. Merparten av de vuxna asylsökande som beviljas uppehållstillstånd omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. När de har beviljats uppehållstillstånd erbjuds de arbetsförberedande insatser inom ramen för Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag. Utifrån Riksrevisionens rekommendation att utveckla samordningen mellan Migrationsverket och Arbetsförmedlingen avser Migrationsverket att utreda möjligheterna att ytterligare stärka arbetslinjen i mottagandet i samråd med Arbetsförmedlingen. En sådan samverkan är nödvändig för att undvika konkurrens om t.ex. praktikplatser. Migrationsverket finner att planerade åtgärder är tillräckliga. Även regeringen finner att Migrationsverkets planerade åtgärder är tillräckliga och kommer noggrant att följa samarbetet mellan Migrationsverket och Arbetsförmedlingen. 3.2.2 Språkstöd och andra insatser Riksrevisionen har vidare i sin rapport rekommenderat att Migrationsverket bör ge asylsökande som inte har ett arbete eller praktikplats språkstöd och andra insatser utifrån den enskildes förutsättningar och tid i mottagande. Asylsystemet syftar till att ge personer som har beviljats uppehållstillstånd ett så snabbt mottagande i en kommun som möjligt. Om en person inte har beviljats uppehållstillstånd ska personen lämna landet så fort som möjligt och helst självmant. Den sökande ska under asylprocessen mötas med respekt och en asylansökan ska hanteras med hög rättslig kvalitet. Migrationsverket avser att under 2013 vidareutveckla språkstöd i form av lokaler, teknisk utrustning och handledare för självstudier i svenska. Under våren 2013 kommer verket även att se över och revidera de interna styrdokumenten rörande sysselsättning för asylsökande. Migrationsverket finner att planerade åtgärder är tillräckliga. Regeringen kommer att följa upp Migrationsverkets arbete, vilket även ingår i Riksrevisionens rekommendationer till regeringen. 3.2.3 Likvärdiga och tillgängliga insatser för alla Riksrevisionen har i sin rapport rekommenderat att Migrationsverket i ökad utsträckning bör följa upp att de insatser som ges i mottagandet är likvärdiga och tillgängliga för alla asylsökande oavsett språktillhörighet, bostadsort, boendeform eller vid vilken mottagningsenhet de är inskrivna. Mottagandet av asylsökande måste bygga på en tilltro till den enskildes egen förmåga att vilja och kunna ta ansvar för sitt liv. Migrationsverket har huvudansvaret för mottagandet av asylsökande och har som sina främsta uppgifter att ge den sökande information och vid behov bistånd samt i lämplig omfattning sysselsättning. Migrationsverket avser att under 2013 ta fram tydliga och enhetliga metoder för uppföljning av mottagningsenheternas sysselsättningsinsatser. Migrationsverket finner att rekommendationen är hanterad genom beskrivna åtgärder. Regeringen bedömer att Migrationsverkets åtgärder är tillräckliga. 3.2.4 Mötesplatser mellan asylsökande och lokalbefolkningen Riksrevisionen har i sin rapport rekommenderat att Migrationsverket bör stärka de sociala aspekterna av mottagandet genom att verka för att fler mötesplatser mellan asylsökande och lokalbefolkning skapas och mer information om boende och lokalsamhälle ges samt genom att utveckla möjligheterna att i större utsträckning erbjuda sociala samtal som komplement till mottagningsenheternas utredningssamtal. Mottagandet av asylsökande fungerar inte utan medverkan från det lokala samhället där den asylsökande vistas. Migrationsverkets arbetsfrämjande insatser för asylsökande förutsätter att de kombineras med nätverksbyggande, information och kontakter med arbetsgivare, frivilligorganisationer och närsamhället i stort. För att den enskilde ska tas emot i närsamhället och för att öppna dörrar till organisationslivet avser verket att säkerställa att mottagningsenheterna deltar än mer aktivt i den lokala samverkan. Ett aktivt arbete i den lokala samverkan kan resultera i praktikplatser och att arbetsgivare får kännedom om asylsökandes möjlighet att arbeta. Idéburna organisationer har tillsammans med regeringen och Sveriges Kommuner och Landsting en överenskommelse inom integrationsområdet som skulle kunna ligga till grund för en dialog om utveckling av mötesplatser för asylsökande. Migrationsverket finner att rekommendationen är hanterad genom beskrivna åtgärder. Regeringen bedömer att Migrationsverkets åtgärder är tillräckliga. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen konstaterar att flera åtgärder har vidtagits och kommer att vidtas av Migrationsverket sedan Riksrevisionens iakttagelser gjordes. Med hänvisning till de åtgärder som redovisats i tidigare avsnitt finner regeringen inte anledning att vidta ytterligare åtgärder. Regeringen ser löpande över styrningen av myndigheter och behovet av information från och mellan myndigheterna. Regeringen följer noggrant Migrationsverkets och Arbetsförmedlingens arbete med etableringsförberedande insatser och särskilt på de områden som påtalas i Riksrevisionens rekommendationer. Regeringen finner att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad genom denna skrivelse. Riksrevisionens rapport RiR 2012:23 Början på något nytt - Etableringsförberedande insatser för asylsökande Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 mars 2013 Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Ask, Larsson, Erlandsson, Hägglund, Borg, Billström, Ohlsson, Norman, Attefall, Engström, Kristersson, Ullenhag, Hatt, Ek, Lööf, Enström, Arnholm Föredragande: statsrådet Billström Regeringen beslutar skrivelse 2012/13:139 Riksrevisionens rapport om etableringsförberedande insatser för asylsökande Skr. 2012/13:139 Skr. 2012/13:139 2 9 1 Skr. 2012/13:139 Skr. 2012/13:139 Skr. 2012/13:139 Bilaga Skr. 2012/13:139 Bilaga 100 99 101 Skr. 2012/13:139 Skr. 2012/13:139 101 101 101 Skr. 2012/13:139 Skr. 2012/13:139