Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2012/13:145 Riksrevisionens rapport om effektivitet i svensk rymdverksamhet Skr. 2012/13:145 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 13 juni 2013 Fredrik Reinfeldt Jan Björklund (Utbildningsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Svensk rymdverksamhet - en strategisk tillgång? (RiR 2013:1). Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning att avsaknad av helhetssyn tillsammans med bristande uppföljning gör att den fulla potentialen hos rymdverksamheten inte utnyttjas. Situationen är dock mer komplex än vad Riksrevisionens analys visar. Helhetssyn inom rymdverksamheten som utgår från statens finansiering inom ramen för utgiftsområde 16 i statsbudgeten bör enligt regeringens bedömning kontinuerligt vägas mot helhetssyn inom andra politikområden där rymdverksamhet har betydelse. Regeringen noterar att rapporten inte problematiserar vad en strategisk tillgång innebär med avseende på potentiell målbild för regeringens arbete eller vilka kriterier som avgör i vilken utsträckning ett sådant krav kan sägas vara uppnått. Vidare redovisas regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser i rapporten. I enlighet med vad som aviserades i propositionen Forskning och innovation (prop. 2012/13:30) avser regeringen att i direktiv till en kommande utredning med uppgift att med ett strategiskt och långsiktigt perspektiv ta fram ett brett förankrat förslag till en sammanhållen nationell strategi för svensk rymdverksamhet. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Riksrevisionens slutsatser 3 2.2 Riksrevisionens rekommendationer 5 3 Remissinstansernas bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 4 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 9 4.1 Riksrevisionens sammantagna bedömning 9 4.2 Helhetssyn, mål och prioriteringar 10 4.3 Systematisk uppföljning 11 4.4 Svenska rymdaktiebolaget som en del av svensk rymdverksamhet 13 4.5 Organisationen av statlig rymdverksamhet 13 4.6 Skydd av rymdinfrastruktur 14 4.7 Konsekvensanalyser av beslut om oberoende tillträde till rymden 14 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 15 Bilaga 1 Förteckning över remissinstanserna 17 Bilaga 2 Svensk rymdverksamhet - en strategisk tillgång? 19 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 juni 2013 141 1 Ärendet och dess beredning Riksdagen överlämnade den 14 februari 2013 Riksrevisionens granskningsrapport Svensk rymdverksamhet - en strategisk tillgång? (RiR 2013:1) till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilaga 2. En skrivelse från regeringen med anledning av en granskningsrapport ska lämnas till riksdagen inom fyra månader från det att regeringen har tagit emot rapporten. Riksrevisionens granskningsrapport har remitterats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. Remissyttrandena och en sammanställning av dessa finns tillgängliga i Utbildningsdepartementet (U2013/2194/F). 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Riksrevisionens slutsatser Riksrevisionen har granskat den statliga styrningen av den samlade svenska rymdverksamheten för att kunna bedöma om de statliga investeringarna i rymdverksamhet är effektiva och ger förutsättningar för att rymdverksamhet ska vara en strategisk tillgång för kunskapssamhället, för industrins konkurrenskraft och för att möta samhällets behov. Enligt Riksrevisionen utnyttjas inte svensk rymdverksamhet som den genomförs i dag som en strategisk tillgång. Riksrevisionen anser att avsaknad av helhetssyn tillsammans med bristande uppföljning gör att den fulla potentialen hos rymdverksamheten inte utnyttjas. Bristen på helhetssyn riskerar ineffektiva prioriteringar Riksrevisionen anser att det saknas en helhetssyn i regeringens styrning av rymdverksamheten och att olika delar av den hanteras isolerat utan samordning mellan områdena. En sådan helhetssyn skulle enligt Riksrevisionen ge förutsättningar för konkreta målsättningar som kan vägleda svenskt agerande i internationella förhandlingar där rymdfrågor avgörs. Utan konkreta målsättningar och med en fragmentiserad styrning anser Riksrevisionen att det inte kan tas fram några underlag för diskussion om prioriteringar. Avsaknad av systematisk uppföljning försvårar omprövningar Riksrevisionen anser att den långa tiden mellan statliga investeringar till påvisad konsumentnytta, t.ex. tjänster baserade på data från satelliter, gör det svårt att följa upp effekterna av investeringarna. I avsaknad av någon uppföljning av svensk rymdverksamhet sedan mitten av 1990-talet och mot bakgrund av Rymdstyrelsens begränsade resurser för tillräckligt omfattande utvärdering menar Riksrevisionen att det är svårt för staten att bedöma behovet av omprioriteringar i rymdverksamheten. Vidare påpekar Riksrevisionen brister i regeringens återrapportering till riksdagen om hur rymdsatsningar prioriteras och efterfrågar möjligheter för riksdagen till bättre insyn i frågorna. Svenska rymdaktiebolaget styrs inte som en del av svensk rymdverksamhet Riksrevisionen anser att ägarens styrning är kluven mot bakgrund av dels Svenska rymdaktiebolagets (SSC) ansvar för driften och utvecklingen av rymdbasen Esrange, vilken beskrivs som en av svensk rymdverksamhets mest utvecklingsstrategiska tillgångar, dels statens styrning med avkastningsmål för bolaget. Riksrevisionen pekar på att avkastningsmålet inte är anpassat efter den marknad som SSC verkar på som enligt Riksrevisionen är nästan helt institutionell. Riksrevisionen anser att regeringens styrning inte tar hänsyn till SSC:s utvecklingsstrategiska uppdrag och att konsekvensen blir att bolaget inte helt kan bidra till den fortsatta utvecklingen av svensk rymdverksamhet. Organisationen av statlig rymdverksamhet leder till inlåsning Riksrevisionen konstaterar att rymdmarknaden är institutionell och domineras av statliga upphandlingar och att marknadslogiken därför blir annorlunda än på andra marknader. Av Riksrevisionens marknadsanalys av den svenska rymdmarknaden framgår att det är svårt att få medel till rymdverksamhet från andra nationella finansiärer än Rymdstyrelsen och att svenska företag har svårt att attrahera privat kapital för investeringar. Myndigheten anser vidare att eftersom rymdinvesteringar nästan helt görs med statliga medel, också globalt, blir det missvisande att beskriva rymdverksamheten som verkande på en kommersiell marknad på det sätt som Regeringskansliet, Svenska rymdaktiebolaget och Rymdstyrelsen gör för att beteckna finansiering utanför den europeiska rymdorganisationen (European Space Agency, ESA), EU och de nationella statliga systemen. Riksrevisionens slutsats är att marknaden är sluten med få kunder och finansiärer och att detta leder till att effekten av statliga medel avsedda för rymdverksamhet i form av nya och växande svenska rymdföretag är begränsad. Detta leder, enligt myndigheten, i sin tur till att potentialen för tillväxt och konkurrenskraft som finns hos svenska företag inte utnyttjas fullt ut. Skydd av rymdinfrastruktur får liten uppmärksamhet Riksrevisionen framhåller dels att Sverige i stor utsträckning är beroende av inköp av data från andra länders satelliter, dels att regeringen i propositionen Forskning och innovation (prop. 2012/13:30, bet. 2012/13:UbU3, rskr. 2012/13:151) tar ställning för vikten av ett europeiskt oberoende tillträde till rymden, men att det finns liten beredskap för störningar i rymdinfrastrukturen som kan påverka Sveriges tillgång till dessa tjänster. Vidare anser Riksrevisionen att det i propositionen saknas en beskrivning av konsekvenserna av att Sverige stöder ett oberoende europeiskt tillträde till rymden. 2.2 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen har rekommenderat att regeringen bör fortsätta arbetet med rymdverksamhet så att verksamheten ska kunna utnyttjas som en strategisk tillgång. Arbetet bör omfatta följande. - En bred förankrad process med syfte att knyta ihop rymdverksamhetens olika delar. Ansatsen ska vara bredare än Rymdstyrelsens strategi och Rymdagendan. Diskussionen bör föras i en vidare krets än vad som hittills varit fallet. - Översyn av organisationsstrukturen i syfte att fördela ansvar och befogenheter så att riksdagens intentioner kan uppfyllas. - Möjligheter till omprövning av för rymdverksamheten viktiga frågor. I detta ingår överväganden om utvecklingsstrategiska områden för Sverige och hur fördelning mellan nationell och internationell finansiering bör se ut. Ett viktigt utvecklingsstrategiskt område för Sverige är användningen av Esrange. - Översyn av den roll Svenska rymdaktiebolaget har i svensk rymdpolitik och rymdverksamhet. - Konsekvensanalys av innebörden av ställningstagandet kring europeiskt och därmed även svenskt oberoende tillträde till rymden. - Översyn av hur samhällsutmaningar har koppling till rymdverksamhet och hur nationell rymdkompetens kan utvecklas. Rymdkompetens omfattar såväl sakkunskap som kunskap om beslutsprocesser. Vidare har Riksrevisionen rekommenderat följande. - Regeringen bör se över styrningen av Svenska rymdaktiebolaget så att bolaget styrs med individuellt anpassade avkastningsmål och rimlig bedömning utifrån bolagets faktiska verksamhet och de marknader bolaget verkar på. - Regeringen och ansvariga myndigheter bör utvärdera rymdverksamhet systematiskt. - Regeringen bör följa upp resultat för svensk rymdverksamhet av deltagandet i olika EU- och ESA-program. - Regeringen bör förbättra rapporteringen till riksdagen och andra intressenter kring rymdverksamhet. Regeringen bör överväga att samordna rapporteringen av EU- och ESA-frågor till riksdagen. - Regeringskansliet bör se över dokumenthanteringen om rymdrelaterade frågor. 3 Remissinstansernas bedömning av Riksrevisionens iakttagelser De remissinstanser som har yttrat sig över Riksrevisionens rapport om effektivitet i svensk rymdverksamhet har framfört i huvudsak följande. Bristen på helhetssyn Flera remissinstanser, bl.a. Rymdstyrelsen, Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) och Swedish Aerospace Industries (SAI), håller med om Riksrevisionens slutsatser i rapporten när det gäller behovet av att förbättra helhetssynen i svensk rymdverksamhet. Rymdstyrelsen anser att bristen på helhetssyn leder till en risk för suboptimering och ineffektiva prioriteringar och att det skulle öka tydligheten i och förståelsen för svenska prioriteringar om frågor som berör rymdverksamheten i större utsträckning behandlas samlat. FOI anser att rapporten inte grundligt problematiserar och diskuterar vad en "strategisk tillgång" innebär, vilket enligt myndigheten gör det svårt att förstå vad som har varit riksdagens målbild för regeringen. FOI ställer sig frågan vad som skulle vara tillräckligt för att uppfylla kraven på en "strategisk tillgång". FOI lyfter samtidigt fram militära och underrättelsemässiga aspekter av svensk rymdverksamhet och det övergripande behovet av en bredare säkerhetspolitisk syn som har anknytning till Sveriges rymdpolitik. När det gäller Riksrevisionens uppfattning om att Försvarsmakten inte har egna satelliter och inte heller planerar att utveckla några sådana informerar FOI om att USA och Sverige sedan april 2013 har ett bilateralt avtal om forskning och utveckling av bl.a. nanosatelliter. Institutet för rymdfysik (IRF) instämmer inte i vad institutet uppfattar vara Riksrevisionens ifrågasättande av att svensk rymdverksamhet är framgångsrik i ESA och EU. Myndigheten anser att i förhållande till landets storlek har Sverige visat både nytänkande och innovation som väckt respekt bland övriga rymdnationer. Svenska rymdaktiebolaget (SSC) kommenterar vad de uppfattar som en betoning på den nationella rymdpolitiken i Riksrevisionens rapport och framhåller att det knappast är möjligt att bedriva en rent nationell rymdpolitik och att en rymdagenda måste beakta det omfattande internationella rymdarbetet och de allt mer integrerade marknaderna. SAI stöder utredningens bedömning att en helhetssyn är en förutsättning för att kunna göra välgrundade prioriteringar av statliga insatser på rymdområdet och påpekar samtidigt att det krävs en stark statlig myndighet för att kunna driva en samlad och hållbart långsiktig rymdpolitik över tid. SAI anser att för att en helhetssyn ska kunna uppnås bör rymdpolitiken inte målsättas och utvärderas enbart i ett forskningspolitiskt sammanhang utan i ett samhällspolitiskt sammanhang som inbegriper flera områden. Omnisys Instruments (Omnisys) uppmärksammar att Riksrevisionen har avgränsat sin undersökning till statliga aktörer utan att ägna särskild uppmärksamhet åt statliga aktörers relation med privata och andra icke-statliga aktörer. Dessutom menar Omnisys att rapportens analys inte skiljer mellan staten som beställare, finansiär och myndighet och som utförare. Dessa relationer och distinktioner är, enligt Omnisys, av central betydelse vid framtagning och genomförande av en rymdstrategi. GKN Aerospace (GKN) är kritisk till att Riksrevisionen har begränsat sin analys av de statliga anslagen till rymdverksamhet inom ramen för utgiftsområden 16 i den statliga budgeten och menar att rymden därmed har hanterats i anslag och utvärdering som enbart en fråga för forskningspolitiken. Statens rymdverksamhet borde enligt GKN ha utvärderats utifrån alla berörda politikområden. Vidare anser GKN att rapporten har stora brister som inte beaktar rymdverksamhetens utrikes- och säkerhetspolitiska roll, dess betydelse för miljöpolitiken och dess tillväxt- och teknologiskapande drivkraft för företag och högskolor i Sverige. Avsaknad av systematisk uppföljning Flera remissinstanser, bl.a. Rymdstyrelsen och IRF, instämmer i Riksrevisionens bedömning av behovet av en förbättrad systematisk uppföljning av rymdverksamheten. När det gäller Riksrevisionens uppfattning att det är svårt att mäta samhällsnyttan på ett tillförlitligt och jämförbart sätt framhåller SAI att man vid bedömningen av samhällsnytta även måste beakta teknikspridning och andra positiva effekter av rymdverksamhet som går utanför ramen för rymdmarknaden. SAI anser därför att det är särskilt olyckligt att Riksrevisionen inte har beaktat dessa frågor. Organisationen av statlig rymdverksamhet Flera remissinstanser, bl.a. Rymdstyrelsen, SAI och Omnisys, framhåller att tillväxtmöjligheter för rymdbranschen framför allt finns i den kommersiella sektorn utanför rymdmarknaden. Rymdstyrelsen anser sig vara väl medveten om att rymdmarknaden sådan den definieras i rapporten är institutionell och kräver anpassad styrning, vilket myndigheten också hanterar i sitt arbete. Rymdstyrelsen ser dock tillväxtmöjligheter i första hand i utveckling av nya tillämpningar och tjänster för samhällets nytta, snarare än inom rymdindustrin enligt Riksrevisionens definition. IRF menar att Riksrevisionens konstaterande att svensk rymdindustri har liten tillväxt inte är helt sann och framhåller att de tillväxtmöjligheter som rymdtekniken skapar finns inte bara i den traditionella rymdindustrin utan också inom många andra näringslivssektorer och är till stor nytta för aktiviteter i den offentliga sektorn. När det gäller rapportens beskrivning av rymdmarknaden menar SAI att alla aspekter av rymdmarknaden inte är fullständigt belysta. Bland annat anser SAI att Riksrevisionens påstående att finansieringen av rymdmarknaden sker "nästan uteslutande med offentliga medel" är missvisande, eftersom Riksrevisionen inte har inkluderat kommersiell rymdverksamhet. SAI hänvisar till att flera svenska företag har en stor del av sina intäkter från den kommersiella marknaden inom bl.a. telekommunikationer, medier och positionering. SAI påpekar även att granskningsrapportens bilaga 1 om svenska rymdföretags verksamhet har stora brister i informationen om de små och medelstora företagen där både antal anställda och omsättningssiffror till stor del är felaktiga. Omnisys anser att den svaga tillväxten i den statligt finansierade rymdverksamheten inte är konstig, eftersom de statliga anslagen inte har ökat i nämnvärd omfattning. Omnisys påpekar dock att den tillväxt som statliga satsningar har gett upphov till och den tillväxt som rymdföretagen har utanför rymdmarknaden samt de spridningseffekter som svensk rymdverksamhet ger upphov till är av större betydelse. Omnisys framhåller att det för de mindre företagen finns en betydande tillväxt på marknader utanför rymdsegmentet. GKN skriver att det är en väsentlig brist i rapporten att spridningseffekterna av investeringar i rymdforskning och rymdteknik i fråga om kompetens och teknologier inte ingår i Riksrevisionens granskning. När det gäller granskningen av Sveriges deltagande i den europeiska bärraketsverksamheten påpekar GKN att rapporten inte beaktar den konsekvensanalys som gjordes inför regeringens beslut kring deltagande i ESA:s bärraketsprogram 2008 och 2009 och att rapporten inte heller redovisar att raketen Ariane-5 verkar på en kommersiell marknad där konsortiet Arianespace har cirka 50 procent av marknaden. Svenska rymdaktiebolaget som en del av svensk rymdverksamhet SSC anser att dess två huvudroller att dels sköta rymdbasen Esrange med hög kvalitet, dels vara en ledande global leverantör av avancerade rymdtjänster är tydliga och väl förankrade med ägaren. SSC anser också att Esrange är ett viktigt fundament för Sveriges position inom rymdområdet och att det finns en stark operationell, marknadsmässig och ekonomisk symbios mellan SSC:s uppdrag att sköta Esrange och SSC:s kommersiella och globala verksamhet. Vidare kommenterar SSC Riksrevisionens bedömning av SSC:s ställning och de avkastningskrav som ägaren ställer på bolaget. Enligt SSC äger alla aktiviteter utom basverksamheten på Esrange rum på kommersiella marknader där alla SSC:s verksamheter är konkurrensutsatta av andra kommersiella aktörer. Bolaget framhåller att det förs en måldialog med ägaren sedan 2011 när det gäller såväl en tydligare differentiering av avkastningsmålet som en förtydligad måldefinition i fråga om Esrange. Riksrevisionens rekommendationer Flera remissinstanser, bl.a. Rymdstyrelsen, FOI och IRF, stöder Riksrevisionens rekommendationer att arbetet med rymdverksamheten bör samordnas i en bred och förankrad process och att en sammanhållen nationell rymdstrategi är angelägen. FOI menar att övergripande diskussion och helhetssyn behövs när det gäller samordning av civila och militära strategiska rymdfrågor, svenska strategiska rymdtillgångar som bl.a. Esrange, integritetsaspekter vid utveckling av rymdsystem samt civila, militära och kommersiella intressen när Sverige går in i rymdsamarbeten. Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut anser att ökad samordning och att villkor skapas för att kunna göra övergripande prioriteringar ur ett helhetsperspektiv är viktiga förutsättningar för att svenska intressen ska kunna företrädas i det komplexa samspelet mellan ESA och EU och för att samhällsnyttan i användningen av jordobservationer ska kunna optimeras. 4 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 4.1 Riksrevisionens sammantagna bedömning Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning att avsaknad av helhetssyn tillsammans med bristande uppföljning gör att den fulla potentialen hos rymdverksamheten inte utnyttjas. Regeringens kommentarer till det senare finns i avsnitt 4.2 och 4.3. När det gäller Riksrevisionens bedömning att svensk rymdverksamhet som den genomförs i dag inte utnyttjas som en strategisk tillgång noterar regeringen att rapporten inte problematiserar vad en "strategisk tillgång" innebär med avseende på potentiell målbild för regeringens arbete. Det framgår inte heller vilka kriterier som avgör i vilken utsträckning ett sådant krav kan sägas vara uppnått. Det konstaterar även Totalförsvarets forskningsinstitut i sitt remissvar. Regeringen anser att rymdverksamhet, inklusive stöd för forskning och teknikutveckling, och rymdinfrastruktur utvecklas och utnyttjas i enlighet med regeringens instruktioner med långsiktig samhällsnytta i fokus av flera centrala myndigheter, både enskilt och i bred samverkan inom den statliga förvaltningen och med rymdindustrin. Det har lett och fortsätter att leda till att svensk rymdverksamhet i förhållande till landets storlek kan bedömas som framgångsrik internationellt och i Europa. Det framgår inte av Riksrevisionens rapport hur nära eller långt ifrån detta förhållande befinner sig från att kunna betraktas som ett utnyttjande av rymdverksamheten som en strategisk tillgång. Det finns dock ingen övergripande nationell rymdstrategi som knyter samman politik, behov och potential avseende rymdverksamheten inom samtliga berörda politikområden. Regeringens bedömning är som tidigare har anförts, och i likhet med flera remissinstansers uppfattning, att en sammanhållen nationell strategi för svensk rymdverksamhet är motiverad i enlighet med vad regeringen också aviserade i propositionen Forskning och innovation. 4.2 Helhetssyn, mål och prioriteringar Bristen på helhetssyn Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning att brist på helhetssyn riskerar att leda till ineffektiva prioriteringar. Regeringens uppfattning är dock att situationen är mer komplex än vad Riksrevisionens analys omfattar. Rymdverksamheten är betydelsefull för att generera viktig kunskap och möjliggöra tjänster inom många samhällssektorer där regering, myndigheter och icke-statliga aktörer formulerar mål och agerar med sinsemellan olika helhetssyner och där offentliga och privata intressen möter olika helhetssyner på rymdverksamheten och därmed också olikartade målbilder. Det är dessutom, som även SSC påpekar, inte möjligt att bedriva en rent nationell rymdpolitik som inte beaktar det omfattande internationella rymdarbetet och de allt mer integrerade marknaderna. Rymdverksamheten kan ses som en verksamhet med horisontell betydelse och verkan snarare än en avgränsningsbar sektor där produkter, tjänster och kunskap som härrör ur verksamheten, både offentligt och privat finansierade, behöver ses och bedömas från flera olika helhetsperspektiv. Helhetssyn inom rymdverksamheten som utgår från statens finansiering inom ramen för utgiftsområde 16 i statsbudgeten måste därför kontinuerligt vägas mot helhetssyn inom andra politikområden där rymdverksamhet har betydelse. I fråga om EU:s satellitnavigations- och positioneringssystem Galileo instämmer regeringen i att det finns brister i helhetssynen i Regeringskansliets hantering av frågan. Det är emellertid inte orsaken till det delvis felaktiga påståendet att det svenska agerandet i förhandlingarna i EU har präglats av passivitet. Det finns starka industriintressen hos flera stora medlemsstater som har försvårat möjligheten för en liten medlemsstat som Sverige att driva särskilda svenska intressen. Regeringen har genom hela processen aktivt medverkat till att det ska bli möjligt för så många nationella intressenter som möjligt att delta i upphandlingsförfaranden som rör de s.k. GNSS-programmen (Global Navigation Satellite System). Antagandet att svenska företags och forskares möjligheter att få uppdrag kan ha påverkats negativt av regeringens agerande i förhandlingarna är således utan grund. Vidare är det med hänsyn till att Galileo regelbundet har drabbats av fördyringar viktigt att se till att systemet hanteras kostnadseffektivt. Detta har varit ett centralt inslag vid utformningen av den svenska ståndpunkten som även är förenligt med det övergripande målet om budgetrestriktivitet. Regeringen har sedan den ställde sig bakom genomförandet av programmet verkat för att budgeten inte ska komma att överskridas igen. Att det finns svenska industriella intressen har varit känt för regeringen som aktivt arbetat för att konkurrensneutrala upphandlingsregler ska tillämpas för systemets uppbyggnad och drift. Konkreta målsättningar i det internationella sammanhanget Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning att den gemensamma beredningsprocessen inte alltid är tillräcklig inför internationella förhandlingar då processen inte genomsyras av målen för svensk rymdverksamhet. Enligt regeringens mening är det en naturlig följd av att rymdverksamhet hanteras inom flera politikområden och därmed inom ramen för deras respektive helhetsperspektiv. Detta förhållande bör ses över i ett kommande arbete med en sammanhållen nationell strategi för svensk rymdverksamhet som regeringen aviserade i propositionen Forskning och innovation. Prioriteringar Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning att relevanta producenter och slutanvändare i en vidare krets inte har haft möjlighet att påverka prioriteringarna i svensk rymdverksamhet. Graden av påverkan på prioriteringar varierar med vilket politikområde det är fråga om. Inom ramen för utgiftsområde 16 har alla berörda aktörer haft möjlighet att inför forsknings- och innovationspropositioner komma in till regeringen med förslag och synpunkter, vilket också har skett och har påverkat regeringens ställningstaganden. På myndighetsnivå, och inte minst från Rymdstyrelsen, har man regelbunden dialog och konsultationer med berörda aktörer för att kunna göra rimliga avvägningar om vilka åtgärder och satsningar som bör göras i rymdverksamheten. Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning om vikten av en bred förankrad process som knyter ihop rymdverksamhetens olika delar. 4.3 Systematisk uppföljning Uppföljning av samhällsnytta Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att avsaknad av systematisk uppföljning försvårar omprövningar av prioriteringar och satsningar. Den ekonomiska uppföljning som görs inom ramen för den statliga budgetprocessen är en central del av den statliga uppföljningen, liksom den dialog som förs om utveckling av verksamheten mellan regeringen och myndigheterna. Även den uppföljning som görs främst på myndighetsnivå av resultat när det gäller t.ex. forskning, teknik- och applikationsutveckling och näringslivsutveckling är central. De årliga uppföljningarna ger ett gott underlag för statliga prioriteringar och satsningar. Det som däremot saknas är en bredare systematisk uppföljning av rymdverksamheten, dess resultat, effekt och utveckling inom alla de samhällsområden där den har betydelse. En sådan omfattande uppföljning med avseende på samhällsnytta kan inte göras med samma frekvens och regelbundenhet som den årliga uppföljningen av ekonomi och verksamhetsutveckling. Frågan bör analyseras vidare i ett kommande arbete med en sammanhållen nationell strategi för svensk rymdverksamhet som regeringen aviserade i propositionen Forskning och innovation. Regeringens återrapportering till riksdagen Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att återrapporteringen till riksdagen om prioriteringar av och resultat från svenska rymdsatsningar kan utvecklas och förbättras. Kvalitetssäkring av dokumentation och återrapportering av EU-arbetet inom rymdområdet inleddes i Regeringskansliet under senare hälften av 2012 och fortsätter löpande. Motsvarande kvalitetssäkring av dokumentation och återrapportering av arbetet med ESA har inletts och utvecklas baserat på riksdagens behov. Riksrevisionen anser att regeringen inför ESA:s ministerrådsmöte 2012 lämnade ofullständig information till riksdagen när regeringen framförde att jordobservation är ett särskilt starkt svenskt område. Riksrevisionens uppfattning bygger på att regeringen då inte informerade om att uppdragen till svenska företag inom jordobservation de senaste åren inte har motsvarat förväntningarna. Riksrevisionens påpekande att uppdragen till svenska företag inom just jordobservation inte har motsvarat förväntningarna är korrekt. Frågan om återflöde av uppdrag till svenska företag inom jordobservation var dock inte aktualiserad inför ESA:s ministermöte och därför inte heller en del av den muntliga informationen till riksdagen. Den kortfattade informationen i det skriftliga underlaget till riksdagen att jordobservation är ett särskilt starkt svenskt område avsåg forskning, utveckling och användning och byggde på bl.a. följande. Den svenska satelliten Odin har övervakat jordens atmosfär sedan 2001. Den fungerar fortfarande och har gjort det möjligt att göra klimatologiska studier som sträcker sig över en hel solcykel. Odin har därmed varit ett viktigt svenskt bidrag till klimatforskningen. Vidare finns det i Sverige hela kedjan av styrning av satelliter, datanedtagning, databearbetning, tjänsteutveckling och användning av satellitdata från jordobservationssatelliter. Sverige var också tidigt en aktör inom fjärranalys i och med att Sverige valde att delta i satellitprogrammet SPOT (Système Pour l'Observation de la Terre) med Frankrike och Belgien. Därigenom byggde både svensk industri, svenska forskare och svenska vidareutvecklare upp kompetens som än i dag kommer till nytta. Vidare har Sverige flera företag inom förädling av satellitdata och tjänsteproduktion, vilket är ovanligt för ett land av vår storlek. Sverige är en av Europas största användare av satellitdata, och t.ex. Skogsstyrelsens användning av satellitdata i sin dagliga verksamhet, ända ut i fältledet, ses som unik. 4.4 Svenska rymdaktiebolaget som en del av svensk rymdverksamhet Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens bedömning att SSC inte styrs som en del av svensk rymdverksamhet. SSC ägs av svenska staten, som kontrollerar 100 procent av aktierna. Esrange har därmed ett statligt huvudmannaskap. Genom SSC:s uppdrag, att ansvara för driften av Esrange, är bolaget inte ett företag bland andra utan spelar en tydlig roll i svensk rymdverksamhet. Det är viktigt för SSC att det finns en politiskt väl förankrad svensk rymdstrategi för att SSC ska kunna verka effektivt på sina marknader. Regeringen anser att Esrange är en strategisk tillgång för svensk rymdverksamhet och att det finns starka synergier mellan SSC:s uppdrag, vad avser Esrange, och SSC:s kommersiella och globala verksamhet. 4.5 Organisationen av statlig rymdverksamhet Den institutionella rymdmarknaden Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens bedömning att organisationen av statlig rymdverksamhet leder till inlåsning. Statens satsningar i svensk rymdverksamhet genom bl.a. de prioriteringar som Rymdstyrelsen gör såväl nationellt som inom ESA och EU, tillsammans med de satsningar som görs av andra europeiska stater, utgör en viktig del av marknaden för rymdföretagen, det som Riksrevisionen kallar för den institutionella marknaden. Men som flera av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan, bl.a. Rymdstyrelsen och Omnisys, påpekar är en annan viktig och växande del av marknaden rent kommersiell men ofta i andra branscher och samhällssektorer än rymdbranschen. Den samhällsnytta och ekonomiska tillväxt som uppstår som ett resultat av satsningar i rymdverksamheten sker alltså i ökande grad snarare på andra områden som därmed blir allt viktigare för de svenska rymdföretagen. Eftersom Riksrevisionen har valt att inte analysera spridningseffekterna på andra områden av satsningar inom rymdverksamheten, blir slutsatsen alltså missvisande. Detta har också påpekats av flera remissinstanser, t.ex. SAI och GKN. Begreppet kommersiell rymdverksamhet Regeringen delar inte Riksrevisionens uppfattning att svensk förvaltnings användning av begreppet kommersiell rymdverksamhet används missvisande. Rymdmarknaden domineras, som Riksrevisionen skriver, av statliga aktörer och statlig finansiering. Svensk rymdindustri är dock verksam på fler marknader än där dessa aktörer är kunder, vilket också framhålls av bl.a. IRF och SSC. Regeringen delar deras och Rymdstyrelsens bedömning att tillväxt finns på dessa marknader snarare än på den institutionella marknaden. Tillväxten på svensk rymdmarknad Regeringen instämmer i Riksrevisionens konstaterande att rymdmarknaden i stor utsträckning är institutionell och inte präglas av gängse marknadslogik. Rymdstyrelsen har regelbundna dialoger med svenska rymdföretag och arbetar kontinuerligt med att göra rimliga avvägningar av vilka satsningar som bör prioriteras för största möjliga nytta för Sverige och i vilka satsningar de bedömer att svenska företag har förutsättningar att vara konkurrenskraftiga. Tillgång till privat riskkapital är dock inte något som regeringen rår över. Riksrevisionen anser att den bild som Riksrevisionen menar att regeringen ger av den svenska rymdindustrins möjligheter till tillväxt och konkurrenskraft inte är förankrad i verkliga förhållanden. Regeringen anser dock att svensk rymdindustri har goda möjligheter till tillväxt men, som anförs i föregående avsnitt om den institutionella rymdmarknaden, snarare på andra marknader än de där Rymdstyrelsen, ESA eller EU är huvudsakliga kunder. Svensk rymdverksamhet i stort är också, som IRF framhåller, framgångsrik i förhållande till landets storlek och har visat både nytänkande och innovation som väckt internationell respekt. 4.6 Skydd av rymdinfrastruktur Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens bedömning att skydd av rymdinfrastruktur får liten uppmärksamhet. Rymdinfrastruktur av betydelse för Sverige är en internationell angelägenhet som utvecklas och hanteras gemensamt inom ESA och EU. Den europeiska utrikestjänsten European External Action Service förhandlar med andra rymdnationer i det EU-ledda arbetet med att utarbeta en internationell rymdkod, och inom FN pågår arbete med riktlinjer för att säkra ett hållbart nyttjande av yttre rymden. Det är därmed i det internationella samarbetet som skydd av rymdinfrastruktur måste diskuteras och lösas. Sedan flera år tillbaka pågår ett arbete inom EU med att utveckla en europeisk förmåga till rymdlägesbild för att övervaka rymdinfrastrukturen och möjliggöra skydd av den. Sverige deltar aktivt i detta arbete inom EU. 4.7 Konsekvensanalyser av beslut om oberoende tillträde till rymden Regeringen instämmer i Riksrevisionens konstaterande att ställningstagandet för europeiskt oberoende tillträde till rymden i propositionen Forskning och innovation gjordes utan en konsekvensanalys av alternativen till beroende respektive oberoende tillträde till rymden. Som Riksrevisionen har uppmärksammat gjordes detta ställningstagande utifrån regeringens bedömning att ett oberoende tillträde till rymden är en förutsättning för att säkerställa effektiva samhälls- och privatfunktioner men också kunskapsutveckling, teknikspridning, tillväxt och konkurrenskraft. Det oberoende tillträdet till rymden är också en viktig inriktning inom både ESA och EU. Detta blir självfallet därmed en viktig del av underlaget för Sveriges ställningstaganden. Huruvida det finns några realistiska och rimliga alternativ till regeringens bedömning är ett förhållande som bör analyseras i ett kommande arbete med en sammanhållen nationell strategi för svensk rymdverksamhet som regeringen aviserade i ovan nämnda proposition. 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser En sammanhållen nationell strategi för svensk rymdverksamhet Regeringen har i propositionen Forskning och innovation angett att den ökade betydelsen av rymdverksamhet inom många samhällsområden innebär att en sammanhållen nationell strategi för svensk rymdverksamhet är motiverad. Regeringen anser att en sådan strategi skulle underlätta såväl nationell som internationell samverkan och vara värdefull som underlag för Sveriges agerande både inför framtida nationella satsningar och för Sveriges internationella samarbeten inom rymdområdet. Därför förbereder regeringen direktiv till en kommande utredning med uppgift att med ett strategiskt och långsiktigt perspektiv ta fram ett brett förankrat förslag till en sammanhållen nationell strategi för svensk rymdverksamhet. Arbetet med att förbättra regeringens rapportering till riksdagen och dokumenthanteringen av rymdrelaterade frågor inleddes under 2012 och fortsätter löpande. Dialog om mål med Svenska rymdaktiebolaget Regeringen har inlett en process för att förtydliga SSC:s uppdrag att ansvara för driften av Esrange. Samma process innefattar också att se över de ekonomiska målen för SSC. Kommande ekonomiska mål, som omfattar bl.a. lönsamhetsmål för SSC, ska avspegla de olika kommersiella verksamhetsgrenarna inom SSC. Lönsamhetsmål ska även reflektera risk och beakta de marknadsförutsättningar som gäller för de olika verksamhetsgrenarna. Stöd för internationellt arbete om skydd av rymdinfrastruktur Regeringen stöder genom aktivt deltagande från Regeringskansliet och berörda myndigheter det pågående arbetet inom EU med att utveckla en europeisk förmåga till rymdlägesbild med syfte att utveckla förmågan att skydda rymdinfrastrukturen. Regeringen stöder också det pågående arbetet inom EU och FN med att utveckla en internationell rymdkod samt riktlinjer för hållbart nyttjande av yttre rymden. Slutbehandlad Med dessa bedömningar och åtgärder anser regeringen att rapporten är slutbehandlad. Förteckning över remissinstanserna Rymdstyrelsen, Institutet för rymdfysik, Totalförsvarets forskningsinstitut, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Svenska rymdaktiebolaget, Swedish Aerospace Industries, GKN Aerospace Sweden AB och Omnisys Instruments AB. Svensk rymdverksamhet - en strategisk tillgång? Utbildningsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 juni 2013 Närvarande: statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Bildt, Ask, Erlandsson, Hägglund, Carlsson, Billström, Ohlsson, Norman, Attefall, Engström, Elmsäter-Svärd, Ullenhag, Hatt, Lööf, Enström och Arnholm Föredragande: statsrådet Björklund Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om effektivitet i svensk rymdverksamhet. Skr. 2012/13:145 Skr. 2012/13:145 140 139 1 Skr. 2012/13:145 Bilaga 2 Skr. 2012/13:145 Bilaga 1 Skr. 2012/13:145 Skr. 2012/13:145 Bilaga 2 Skr. 2012/13:145 Bilaga 2 Skr. 2012/13:145 Bilaga 2 Skr. 2012/13:145 141 141 141