Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2012/13:97 Riksrevisionens rapport om bemanningen av marinens och flygvapnets stående insatsförband Skr. 2012/13:97 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 21 mars 2013 Fredrik Reinfeldt Karin Enström (Försvarsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redogörs för regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser om bemanningen av marinens och flygvapnets stående insatsförband. Regeringen konstaterar att ett antal åtgärder har vidtagits av regeringen och Försvarsmakten sedan Riksrevisionens iakttagelser gjordes. Regeringen bedömer att merparten av Riksrevisionens iakttagelser är kända sedan tidigare och att de åtgärder som avses med Riksrevisionens rekommendationer bör kunna genomföras inom ramen för Försvarsmaktens fortsatta arbete. Regeringen informerar riksdagen löpande genom bl.a. budgetpropositioner om läget i utvecklingen av insatsorganisationen. Regeringens strävan är att denna återrapportering ska vara så öppen som möjligt. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 3.1 Iakttagelser och rekommendationer som avser Försvarsmakten 6 3.2 Iakttagelser och rekommendationer som avser regeringen 8 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 9 Bilaga Bemanningen av marinens och flygvapnets stående insatsförband (RiR 2012:18) 11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 mars 2013 93 1 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat Försvarsmaktens bemanning av marinens och flygvapnets stående insatsförband. Riksrevisionens granskning har redovisats i rapporten Bemanningen av marinens och flygvapnets stående insatsförband, se bilaga. Riksrevisionen överlämnade rapporten till regeringen den 26 november 2012. Försvarsmakten har yttrat sig över rapporten och redogjort för vilka åtgärder Försvarsmakten avser vidta med anledning av Riksrevisionens rekommendationer. 2 Riksrevisionens iakttagelser Inom marinen och flygvapnet har, enligt Riksrevisionen, försvarsomställningen inneburit en övergång till i huvudsak s.k. stående insatsförband, med höga krav på beredskap. Kravet på stående förband innebär att dessa ska vara fullt bemannade och utrustade för att vara tillgängliga och ha en hög förmåga. Införandet av en insatsorganisation minskar därigenom skillnaden mellan den fredstida organisationen, bestående av utbildningsförband, och krigsorganisationen, som innan omställningen utgjordes av ett stort antal förband med låg tillgänglighet bestående av pliktpersonal. Bemanningsläget I Riksrevisionens granskning undersöks bemanningen inom marinens och flygvapnets stående insatsförband samt inom berörda insatsstaber. I granskningen tas fasta på de förhållanden som ska gälla för stående insatsförband, det vill säga hög tillgänglighet baserad på komplett bemanning av fast anställd personal. Riksrevisionen drar den samlade slutsatsen att det finns brister i bemanningen inom marinens och flygvapnets stående insatsförband, vilket tydligt begränsar tillgängligheten på dessa förband. Vanligen ställs relativt låga krav på beredskap, bland annat beroende på karaktären på de incidenter som sker i fredstid, varför en begränsad tillgänglighet under normala förhållanden inte påverkar möjligheten att lösa incidentberedskapen. Försvarsmakten ska dock ändå ha en beredskap för att uthålligt kunna hantera komplexa och parallella händelseförlopp. Vid behov ska huvuddelen av insatsorganisationen kunna vara beredd med ett par dagars varsel. Regeringen har uttalat att förbanden inom marinen och flygvapnet i huvudsak ska vara stående med hög tillgänglighet. Riksrevisionen bedömer i sin granskning att så inte är fallet. Regeringen har styrt mot en ökad tillgänglighet och förbättrat förutsättningarna för robust bemanning (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). Trots detta menar Riksrevisionen att brister kvarstår. Vidare bedömer Riksrevisionen att riksdagen inte har fått en helt rättvisande samlad återrapportering. Därför riskerar riksdagen enligt granskningsrapporten att få ett otillräckligt underlag för sitt beslutsfattande. Marinens och flygvapnets insatsförband samt ledningsstaberna vid högkvarteret har starka variationer i sin bemanning. Problemen med låg bemanning synes enligt granskningsrapporten vara bestående. Vidare menar Riksrevisionen att Försvarsmakten har problem att bemanna vissa nyckelkompetenser. I vissa fall finns brister på dessa befattningar och i en del av dem är bemanningen nere på kritiska nivåer, där ett personellt bortfall helt eller delvis inte kan ersättas av den befintliga personalen. Inom flygvapnet kan Riksrevisionen konstatera att bemanningsläget, i förhållande till fastställda personalramar, är sämre än inom marinen. Mest allvarligt är bemanningsläget vid stridsflygdivisionerna. Samtidigt visar granskningen att ramarna för de marina fartygsförbanden är snävt hållna och att fartygen endast har en besättning var. Insatsförbanden vid marinen och flygvapnet är utrustade med större materielsystem, exempelvis korvetter och stridsflygplan, som kan generera hög förmåga. Bemanningen av dessa system är avgörande för att få ut hög effekt. I 2009 års försvarspolitiska inriktningsbeslut bedömde regeringen att tillgängligheten på två av de fyra stridsflygdivisionerna var för låg; iakttagelserna i granskningen talar enligt Riksrevisionen för att detta läge kvarstår. Vart och ett av marinens fartyg har en enda besättning, vilket inte medger uthållighet för kritiska kompetenser. Denna bemanning leder för sjöstridsflottiljernas del till att korvetterna genererar endast cirka 20-30 procent av den potential som finns av sjödygn. Detta kan jämföras med Kustbevakningen, vars större kombinationsfartyg genererar cirka 70 procent av potentialen. Dessa förhållanden är enligt Riksrevisionen ett tecken på att dyr och sofistikerad materiel underutnyttjas inom marinen och flygvapnet, vilket inte gagnar beredskapen, förbandens förmåga eller personalens kompetensutveckling. Styrning och rapportering Riksrevisionen har vid granskningen uttalat följande. Försvarsmakten har i egenskap av arbetsgivare ansvar för att insatsförbanden är fullt bemannande. Regeringen ska skapa förutsättningar för effektivitet på insatsförbanden, exempelvis genom att utreda och lägga en rättslig grund för det nya personalförsörjningssystemet inom Försvarsmakten. Med utgångspunkt från riksdagens beslut om försvarspolitisk inriktning beslutar regeringen om Försvarsmaktens uppgifter och förmågor samt ställer återrapporteringskrav. Enligt Riksrevisionen visar granskningen att regeringen har ställt återrapporteringskrav som berör bemanningen, exempelvis om förekomsten av kritiska kompetenser och om bemanningsuppdragen inom Försvarsmakten. Regeringen har i budgetpropositioner och regleringsbrev givit Försvarsmakten i uppdrag att prioritera iståndsättande av hela förband framför uppfyllnad på bredden. Regeringen har även vidtagit åtgärder för att skapa förutsättningar för en robust bemanning genom bl.a. övergången till tvåbefälssystemet och lagändringar som reglerar anställningar i Försvarsmakten av kontinuerligt och tidvis anställda gruppbefäl, soldater och sjömän (se prop. 2011/12:115, bet. 2011/12:FöU5, rskr. 2011/12:216) och lagen [2012:332] om vissa försvarsmaktsanställningar). Den brist på bemanning som enligt Riksrevisionen råder bör betraktas mot bakgrund av de avvägningar och prioriteringar som gjorts av Försvarsmakten och regeringen över en längre tid. En viktig faktor vid prioriteringar är att Försvarsmakten ska genomföra utvecklingen av insatsorganisationen inom befintliga ekonomiska ramar. Regeringen har varit informerad om läget och Försvarsmakten har skött den egna personalpolitiken. För att få mer tillgängliga och användbara förband är bemanningen av central betydelse. En effektiv verksamhet kräver enligt Riksrevisionen att förbanden är bättre bemannade än i dag. Bristkompetenser måste hanteras och befattningar bemannas. Riksrevisionen kan konstatera att regeringen både har styrt mot en robust bemanning av insatsförbanden och följt upp bemanningsläget samt vidtagit vissa konkreta åtgärder för att möjliggöra en robust bemanning. Trots detta kvarstår brister. Om stående och komplett bemannade förband inom marinen och flygvapnet är prioriterade är det Riksrevisionens uppfattning att regeringen behöver bli ännu tydligare på detta område i styrningen av Försvarsmakten. Granskningen visar enligt Riksrevisionen att den samlade informationen till riksdagen från regeringen och Försvarsmakten om bemanningen av marin- och flygstridskrafterna är summarisk och inte heltäckande. Genom budgetpropositionerna görs en övergripande återrapportering av läget inom insatsorganisationen till riksdagen. Viss nyansering och fördjupning av bemanningen finns också i Försvarsmaktens årsredovisningar. Vid sidan av den formella återrapporteringen har regeringen och Försvarsmakten gjort vissa redovisningar, exempelvis till allmänheten och till riksdagens utredningstjänst. Den bild som framkommer av bemanningen inom marinen och flygvapnet är enligt Riksrevisionens bedömning både komplex och i vissa delar motsägelsefull. Informationen varierar, och ger ibland intrycket av att läget är gott och att förbanden i dag är stående och gripbara. Det finns också information som ger en mera nyanserad och problematiserad bild av läget på insatsförbanden. Riksrevisionen bedömer därför att riksdagen riskerar få ett otillräckligt beslutsunderlag när det gäller att besluta om Försvarsmaktens organisation och uppgifter. Om riksdagen inte får grundläggande och saklig information om ett område där riksdagen har ett beslutsmandat, leder detta till ett informationsunderskott. Underskottet i sig försvårar för berörda riksdagsledamöter att ställa relevanta frågor till företrädare för Försvarsmakten eller regeringen. Enligt Riksrevisionens mening riskerar därför riksdagen att fatta strategiskt betydelsefulla beslut för Försvarsmakten, utan att känna till tillståndet inom marinen och flygvapnet och förutsättningarna för att kunna nå en fullt bemannad insatsorganisation. Rekommendationer Riksrevisionen rekommenderar regeringen att utveckla den öppna återrapporteringen om insatsförbanden, särskilt med hänsyn till bemanningen, inom ramen för vad som är möjligt i förhållande till vad sekretessen medger. När det gäller Försvarsmakten har Riksrevisionen rekommenderat följande. • Försvarsmakten bör löpande redovisa för regeringen bemanningsläget för de stående förbanden inom marinen och flygvapnet. • Försvarsmakten bör prioritera att bemanna de stående förbanden fullt ut, i enlighet med regeringens krav. Försvarsmakten behöver därvid även hantera problemen med kritiska kompetenser. • Försvarsmakten bör se över förbandens personalramar och pröva behovet av antalet besättningar inom marinen. • Försvarsmakten bör se över möjligheterna att göra den administrativa hanteringen enklare och snabbare på insatsledningens staber vid högkvarteret samt utreda varför så mycket arbete utförs på staberna utöver normal arbetstid. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 3.1 Iakttagelser och rekommendationer som avser Försvarsmakten Löpande redovisning av bemanningsläget för de stående förbanden Riksrevisionen har i sin rapport rekommenderat Försvarsmakten att löpande redovisa för regeringen bemanningsläget för de stående förbanden inom marinen och flygvapnet. Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) har en kontinuerlig dialog med sina myndigheter i väsentliga frågor. I fråga om när det gäller Försvarsmakten rör det bl.a. personalrapporteringen. Sådan rapportering lämnas bl.a. genom myndighetens årsredovisning och delårsredovisning. Försvarsmakten planerar inga nya åtgärder inom detta område med anledning av granskningsrapporten. Regeringens bedömning är att någon ytterligare åtgärd inte är nödvändig. Prioriterad bemanning av stående förband samt nyckelkompetenser Riksrevisionen har i sin rapport rekommenderat Försvarsmakten att prioritera bemanningen av de stående förbanden. Försvarsmakten behöver då även hantera problemen med kritiska kompetenser. Försvarsmakten har till regeringen rapporterat om svårigheterna att försörja alla stående krigsförband och att det inom ett antal områden finns brister. Inom marinen finns vakanser i organisationen. Försvarsmakten menar att här finns behov av att se över grundrekryteringen och möjlighet till återanställning av yrkesofficerare och tidvis tjänstgörande officerare. Försvarsmakten arbetar kontinuerligt med dessa frågor. När det gäller flygstridskrafterna bedömer Försvarsmakten inte i alla stycken bristsituationen på samma sätt som Riksrevisionen. I fråga om stridspiloter är, enligt Försvarsmakten, t.ex. krigsförbanden helt uppfyllda varför inga åtgärder planeras vidtas. För några andra kategorier bedömer Försvarsmakten att det fortfarande finns brister även om viss förbättring skett med anledning av omstruktureringen. I övrigt måste även här ökad grundrekrytering ske. Försvarsmakten fortsätter vidta åtgärder inom ramen för ordinarie bemanningsarbete. Arbetet med att definiera begreppet kritiska kompetenser och riktlinjer för detta planeras göras med anledning av granskningen. Regeringens bedömning är att de åtgärder som myndigheten planerar svarar mot den givna rekommendationen. Regeringen fortsätter att följa myndighetens arbete inom detta område. Se över förbandens personalramar samt antalet fartygsbesättningar Riksrevisionen har i sin rapport rekommenderat Försvarsmakten att se över förbandens personalramar, inklusive att pröva behovet av antalet besättningar inom marinen. Frågan om fartygsbesättningar har övervägts vid ett flertal tillfällen. Enligt Försvarsmakten är det en medveten prioritering att ha flera fartyg med något lägre bemanningsgrad, snarare än att ha ett fåtal fartyg med hög bemanning. Däremot kan det finnas behov av att utöka vissa typer av befattningar för att bättre säkerställa redundans. Fortsatta överväganden kommer att ske inom ramen för ordinarie bemanningsarbete. Regeringens bedömning är att rekommendationen är åtgärdad med de åtgärder som myndigheten vidtagit eller planerar. Förenklad administration för insatsledningen Riksrevisionen har i sin rapport rekommenderat Försvarsmakten att se över möjligheterna att göra den administrativa hanteringen enklare och snabbare på insatsledningens staber vid Högkvarteret samt att utreda varför så mycket arbete utförs på staberna utöver normal arbetstid. Högkvarteret består av cirka 1 000 personer och måste sammantaget utföra alla de uppgifter som Försvarsmaktens ledning har. Högkvarterets insatsledning arbetar med många uppgifter. Endast den personal som krävs vid ett givet tillfälle arbetar med insatsledning. I övrigt förväntas insatsledningen arbeta med vanliga myndighetsärenden. Att flytta alla övriga uppgifter från insatsledningen till andra delar skulle innebära att Högkvarterets personalvolym behövde öka. Enligt Försvarsmakten ses arbetsmetoder och arbetsbelastning löpande över. En översyn av Högkvarterets organisation pågår och kan komma leda till delvis ändrad organisation 2014. Ett alternativ som övervägs är att renodla insatsledningen. Regeringens bedömning är att rekommendationen är åtgärdad med de åtgärder som myndigheten vidtagit eller planerar. 3.2 Iakttagelser och rekommendationer som avser regeringen Riksrevisionen rekommenderar regeringen att utveckla den öppna återrapporteringen om insatsförbanden, särskilt med hänsyn till bemanning, inom ramen för vad som är möjligt i förhållande till vad sekretessen medger. Riksdagen informeras löpande i budgetpropositionerna om utvecklingen av och läget i insatsorganisationen. Därutöver kan riksdagen begära in ytterligare information. Inför varje återrapporteringstillfälle till riksdagen överväger regeringen noga utifrån sekretessynpunkt vad som är möjligt att öppet redovisa. Strävan är att återrapporteringen ska vara så öppen som möjligt. Försvarsmaktens uppgifter, bl.a. i fråga om beredskap, framgår av förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten, regeringens inriktningsbeslut den 14 januari 2010 (Fö2009/1354/MIL) för Försvarsmakten 2010-2014, regeringens beslut om anvisningar för försvarsplanering den 31 mars 2011 (Fö/2011/569/MFI) samt de årliga regleringsbreven. Riksrevisionens tolkning av beredskapskraven är att huvuddelen av förbanden inom marin- och flygstridskrafterna ständigt ska vara fullbemannade. Fokus för Riksrevisionens granskningsrapport synes ha varit bemanningsgraden av marin- och flygstridskrafternas stående förband, inte i vilken utsträckning Försvarsmakten löser sina uppgifter. Försvarsmakten har i sin årsredovisning rapporterat att myndigheten löser sina uppgifter. Enligt regeringens mening är det viktigt att skilja mellan den personaluppfyllnad förbanden faktiskt har i fred och den uppfyllnad samma förband kommer att ha efter beslut om höjd beredskap. För att uppfylla beredskapskraven måste Försvarsmakten vid ett sådant beslut kunna bemanna sina förband fullt ut med utbildad och övad personal inom givna tidsramar. De uppgifter Försvarsmakten har i fred kan lösas med delar av insatsorganisationen. Att som Riksrevisionen förutsätter ständigt ha full bemanning på samtliga enheter och förband är därför ineffektivt och kostsamt. Bemanningen av Försvarsmaktens förband är i detta avseende en angelägenhet för myndigheten och bör enligt regeringens uppfattning inte regleras i uppgiftsställningarna. Regeringen tillämpar samma principer för styrning av Försvarsmakten som gäller för övriga delar av statsförvaltningen, dvs. mål- och resultatstyrning. Bemanningsläget inom Försvarsmakten är känt av regeringen och har redovisats för riksdagen, senast i budgetpropositionen för 2013 (prop. 2012/13:1). Regeringen bedömning att Försvarsmakten har förmåga att möta de krav som ställs på omvärldsbevakning, insatser för att hävda Sveriges territoriella integritet samt insatser för att försvara Sverige mot relevanta hot och främja svensk säkerhet. Regeringen bedömer dock att det fortfarande finns begränsningar i förutsättningarna för Försvarsmakten att kunna möta olika händelseutvecklingar och hot som kan uppstå vid ett försämrat omvärldsläge. Främst rör bristerna det materiella och personella läget i vissa förband och funktioner. Regeringen bedömer att det inom Försvarsmakten vidtas åtgärder för att förbättra bemanningsläget i takt med att försvarsreformen genomförs. Dessutom tillvaratar myndigheten sina personella resurser genom att kontinuerligt analysera omvärldsläget och utifrån denna analys anpassa beredskapsläget, och när detta så medger, tillåta befattningshavare att tjänstgöra på andra befattningar inom Försvarsmakten. De olika beredskapsgraderna medför att myndighetens resurser kan läggas där de gör mest nytta. Regeringen bedömer därmed att denna rekommendation är åtgärdad, men fortsätter att särskilt följa frågan om Försvarsmaktens bemanningsläge som en del i Försvarsmaktens fortsatta genomförande av försvarsreformen. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Huvuddelen av de iakttagelser som Riksrevisionen beskriver i sin granskning är sedan tidigare kända och regeringen har i föregående avsnitt konstaterat att Försvarsmakten planerar eller redan vidtagit åtgärder. Försvarsmaktens beredskapssystem i kombination med Försvarsmaktens bemanningssystem möjliggör att regeringens krav på insatsorganisationens tillgänglighet uppfylls. Beredskapssystemet bidrar till att delar av insatsorganisationen kontinuerligt är omedelbart tillgängligt för insatser och ska dessutom möjliggöra att huvuddelen av insatsorganisationen kan vara tillgänglig inom några dagar efter beslut om skärpt eller högsta beredskap enligt lagen (1992:1403)om totalförsvar och höjd beredskap. Att Försvarsmakten löser ålagda uppgifter framgår av myndighetens årsredovisning. Vidare rekommenderar Riksrevisionen regeringen att utveckla den öppna återrapporteringen om insatsförbanden, särskilt med hänsyn till bemanning, inom ramen för vad som är möjligt i förhållande till vad sekretessen medger. Regeringen anser att den formella återrapporteringen till riksdagen väl överensstämmer med de övergripande krav på Försvarsmaktens operativa förmåga samt inriktning för insatsorganisationens utveckling som riksdagen fattat beslut om (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). Riksdagen informeras löpande i budgetpropositionerna om läget i utvecklingen av insatsorganisationen. Inför varje återrapporteringstillfälle till riksdagen överväger regeringen noga, utifrån sekretessynpunkt, vad som är möjligt att redovisa öppet. Regeringens strävan är att återrapporteringen ska vara så öppen som möjligt. Regeringen anser att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad i och med denna skrivelse. Försvarsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 mars 2013 Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Bildt, Ask, Larsson, Erlandsson, Hägglund, Carlsson, Borg, Billström, Adelsohn Liljeroth, Björling, Norman, Attefall, Kristersson, Elmsäter-Svärd, Hatt, Ek, Lööf, Enström, Arnholm Föredragande: statsrådet Enström Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om bemanningen av marinens och flygvapnets stående insatsförband Skr. 2012/13:97 Skr. 2012/13:97 2 9 1 93