Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2012/13:91 Riksrevisionens rapport om statens tillsyn av information på tjänstepensionsmarknaden Skr. 2012/13:91 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 7 mars 2013 Fredrik Reinfeldt Peter Norman (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har i rapporten Vem tar ansvar? Statens tillsyn av information på tjänstepensionsmarknaden (RiR 2012:16) redovisat sin granskning av Finansinspektionens och Konsumentverkets tillsyn av konsumentinformation på den kollektivavtalade tjänstepensionsmarknaden. Riksrevisionen anser att Finansinspektionen och Konsumentverket inte har verkat för att konsumenterna ska ha möjlighet att göra medvetna val inom tjänstepensionssystemet. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att vidta åtgärder för att Finansinspektionen och Konsumentverket ska ta sitt tillsynsansvar på tjänstepensionsområdet. Regeringen delar Riksrevisionens iakttagelse att konsumenten varken får tillräcklig eller rätt anpassad information om sin kollektivavtalade tjänstepension. Regeringen delar dock endast delvis kritiken mot att regeringens prioriteringar inte får genomslag. Regeringen stödjer de övergripande prioriteringar som Finansinspektionen och Konsumentverket har gjort. Regeringen har höjt Finansinspektionens och Konsumentverkets anslag för 2013, bl.a. för att tillsynen ska kunna stärkas. Regeringen har också i Finansinspektionens, Konsumentverkets och Pensionsmyndighetens respektive regleringsbrev för 2013 infört likalydande återrapporteringskrav som innebär att myndigheterna ska samverka med varandra för ett ökat konsumentskydd på finansmarknaden. Syftet är att uppnå samverkansvinster när det gäller att bevaka att konsumenternas intressen tas till vara på pensionsområdet. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens rapport 3 2.1 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.2 Riksrevisionens rekommendationer 5 3 Finansinspektionens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 5 4 Konsumentverkets bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 6 5 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 7 6 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser. 9 Bilaga Vem tar ansvar? Statens tillsyn av information på tjänstepensionsmarknaden RiR 2012:16 11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 mars 2013 84 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har i sin rapport Vem tar ansvar? Statens tillsyn av information på tjänstepensionsmarknaden (RiR 2012:16), se bilaga, redovisat granskningen av Finansinspektionens och Konsumentverkets tillsyn av konsumentinformation på tjänstepensionsmarknaden. Riksdagen överlämnade den 14 november 2012 Riksrevisionens granskningsrapport till regeringen. Ärendet har beretts inom Regeringskansliet. Finansinspektionen och Konsumentverket har lämnat synpunkter på granskningsrapporten. 2 Riksrevisionens rapport 2.1 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens granskning har resulterat i följande slutsatser och iakttagelser. Regelverket utgör tillräcklig grund för tillsyn Riksrevisionen bedömer att regelverket inte utgör något hinder för att bedriva tillsyn på området. Konsumenterna har inte möjlighet att göra medvetna val Riksrevisionen konstaterar att konsumenterna inte får tillräcklig information. Informationen är inte heller anpassad till konsumenternas behov, bl.a. vad gäller redovisningen av avgifter. Riksrevisionen noterar att information saknas om vilka antaganden (prognosränta och livslängdsantaganden) som ligger till grund för utbetalningar av tjänstepensionen. Den information som konsumenten får framställs på ett sätt som gör att den är svår att förstå. Finansinspektionens tillsyn av konsumentinformation är otillräcklig Enligt Riksrevisionen har Finansinspektionen prioriterat tillsyn av finansiell stabilitet framför tillsyn av konsumentinformation. Riksrevisionen påpekar att Finansinspektionen inte har haft någon explicit målsättning för arbetet med tillsyn av konsumentinformation. Riksrevisionen noterar att Finansinspektionens rapporter och kartläggningar visar att myndigheten sedan flera år tillbaka har haft kännedom om problemen på pensionsmarknaden. Riksrevisionen noterar vidare att Finansinspektionen även har fått kännedom om brister i konsumentinformationen på tjänstepensionsområdet via Konsumenternas försäkringsbyrå. Riksrevisionen konstaterar att Finansinspektionen trots det inte har genomfört några direkta tillsynsinsatser på tjänstepensionsområdet, såsom undersökningar och sanktionsåtgärder. Insatserna har begränsats till underhandskontakter och dialog med enskilda företag. Riksrevisionen anser sammantaget att Finansinspektionens tillsyn på området är otillräcklig. Konsumentverket prioriterar andra marknader Enligt Riksrevisionen har Konsumentverket inte prioriterat tjänstepensionsmarknaden, trots att den omfattar cirka 90 procent av de som arbetar och att tjänstepensionen kan komma att utgöra upp till hälften av den enskildes pension. Riksrevisionen noterar att Konsumentverket har gjort viss kartläggning av försäkringsområdet och att de problem som Konsumentverket har identifierat även gäller helt eller delvis för den kollektivavtalade tjänstepensionsmarknaden. Riksrevisionen noterar vidare att Konsumentverket även får information om konsumentproblem på tjänstepensionsområdet via Konsumenternas försäkringsbyrå. Riksrevisionen konstaterar att Konsumentverket således har haft kännedom om problemen men att verket inte har vidtagit några åtgärder för att förbättra informationen om tjänstepension till konsumenterna. Riksrevisionen anser därför att Konsumentverkets tillsyn på området är otillräcklig. Arbetsmarknadens parter har inte varit medvetna om alla faktorer Riksrevisionen konstaterar att arbetsmarknadens parter, i förhandlingarna om den kollektivavtalade tjänstepensionen, inte har ställt krav på att all väsentlig information ska redovisas för arbetstagarna. Riksrevisionen konstaterar vidare att inte heller parternas överenskommelser har medfört att konsumenten kan göra medvetna val. Regeringens prioriteringar får inte genomslag Riksrevisionen noterar att regeringen bedriver olika satsningar inom konsumentskyddsområdet. Riktade utbildningsinsatser är bl.a. exempel på särskilda satsningar som regeringen har initierat. Regeringen genomför även satsningar för att höja konsumenternas kunskapsnivå inom privatekonomi i gymnasieskolan. För att minska problemet i närtid anser Riksrevisionen att det krävs tillsynsinsatser som inriktas mot att förbättra informationen till konsumenterna. Riksrevisionen konstaterar att arbetet med förbättrad information i finansiella frågor är ett område som regeringen prioriterar. Riksrevisionen anser emellertid att regeringen inte har sett till att prioriteringen avspeglas i myndigheternas arbete med tillsyn på tjänstepensionsmarknaden. Riksrevisionens sammantagna bedömning Enligt Riksrevisionen har Finansinspektionen och Konsumentverket inte verkat för att konsumenterna ska ha möjlighet att göra medvetna val inom tjänstepensionssystemet. Riksrevisionen anser därför att myndigheterna inte har tagit sitt tillsynsansvar på området. 2.2 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen ger följande rekommendationer. Till regeringen: * Vidta åtgärder för att Finansinspektionen och Konsumentverket ska ta sitt tillsynsansvar på tjänstepensionsområdet. Till Finansinspektionen: * Öka tillsynen av livförsäkringsföretagens information till konsumenterna på tjänstepensionsområdet så att konsumenterna kan göra medvetna val. * Konkretisera målsättningen med tillsynen av konsumentinformation och tydliggör roll- och ansvarsfördelningen för hur arbetet ska bedrivas. * Utveckla samarbetet med Konsumenternas försäkringsbyrå så att konsumentproblem snabbare kan åtgärdas. Till Konsumentverket: * Vidta eller föreslå åtgärder för att stärka konsumenternas ställning på det kollektivavtalade tjänstepensionsområdet. * Använd de metodverktyg som tagits fram för att analysera problem på tjänstepensionsmarknaden, samt vidta åtgärder baserat på analyserna. 3 Finansinspektionens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Finansinspektionen har inkommit med synpunkter på Riksrevisionens rapport. Finansinspektionen har framfört i huvudsak följande. Regelverket för tillsyn Finansinspektionen anser att det nu gällande regelverket i stort sett utgör tillräcklig grund för tillsyn när det gäller information om försäkring till konsumenter. Regelverkets utformning bedöms ändå medföra vissa hinder för att bedriva tillsyn och utfärda föreskrifter på området. För det första innehåller EU:s regelverk för tjänstepensioner (tjänstepensionsdirektivet) för närvarande mycket få regler om information till de tjänstepensionsberättigade ("medlemmarna") jämfört med motsvarande EU-regelverk för livförsäkringsföretag. För det andra är den svenska lagstiftningen som berör information om tjänstepension inte enhetligt utformad. För det tredje finns det inte något regelverk om tjänstepensions-information till anställda i företag som gör avsättningar i balansräkningen för sina pensionsåtaganden. För det fjärde rör informationsbestämmelserna i försäkringsrörelselagen (2010:2043) informationens innehåll, inte dess form, utformning eller uppställning. Konsumenternas möjligheter att göra medvetna val Finansinspektionen håller med om att konsumenten har ett informationsunderläge i olika pensionsfrågor. Tillsyn av informationen från bolagen är därför ett viktigt område att arbeta med. Finansinspektionens avsikt är att under de närmsta åren lägga mer kraft på detta. Finansinspektionens tillsyn av konsumentinformationen Under de senaste årens oro på de internationella finansiella marknaderna har Finansinspektionen inom försäkringsområdet haft som första prioritet att genomföra tillsyn över att företagen kan infria sina löften till kunderna. Detta är det yttersta konsumentskyddet. Bolagen behöver ha tillgångar som matchar de löften som de har gett. En annorlunda prioritering med givna begränsade resurser hade enligt Finansinspektionens mening varit sämre för konsumentskyddet. All tillsyn resulterar inte i sanktioner eller rapporter. I flera fall har Finansinspektionen genom dialog fått bolagen att ändra sin information till att bli mer neutral. Samarbetet med Konsumenternas försäkringsbyrå Samarbetet mellan Finansinspektionen och Konsumenternas försäkringsbyrå är viktigt och fungerar bra. Finansinspektionen anser inte att det är själva samarbetet som leder till att konsumentproblem åtgärdas snabbare. Problemuppfångningen fungerar bra. Finansinspektionen konstaterar att det som kan ge snabbare resultat är tillsyn i samverkan med ett väl fungerande regelverk. 4 Konsumentverkets bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Konsumentverket har inkommit med synpunkter på Riksrevisionens rapport. Konsumentverket har i huvudsak framfört följande. Konsumentverket instämmer i Riksrevisionens kritik att det krävs ytterligare informationsinsatser till konsumenter för att dessa ska kunna göra aktiva val. Tjänstepensionsområdet är ett viktigt område med komplicerade produkter och för konsumenterna svåra val. Konsumentverkets prioriteringar Konsumentverket arbetar med att bevaka och analysera marknader ur ett konsumentperspektiv. Den metod som Konsumentverket använder sig av (screening) har begränsningar när det gäller att granska tjänstepensionsmarknaden av flera skäl. Bland annat kräver metoden att konsumenten kan göra val, vilket inte är fallet på hela tjänstepensionsmarknaden (för stor del av marknaden tillåts t.ex. inte flytträtt). Att valet är gjort i någorlunda närtid är också viktigt för att konsumenten ska komma ihåg hur han eller hon resonerade. För att få ett tillräckligt underlag av respondenter måste ett stort antal konsumenter tillfrågas vilket är mycket kostsamt. Konsumentverket har trots få anmälningar påbörjat en granskning av tjänstepensionsmarknaden. Granskningen omfattar 18 livförsäkringsbolag och deras förköpsinformation, marknadsföring och avtalsvillkor. I detta arbete har verket fortlöpande kontakt med Finansinspektionen för informationsutbyte. När granskningen är genomförd får Konsumentverket ta ställning till resultatet och bedöma vilka insatser som behöver göras för att stärka konsumenternas ställning i syfte att dessa ska kunna göra medvetna val. Konsumentverkets åtgärder för att förbättra informationen om tjänstepension till konsumenterna För att stödja konsumenterna vad gäller bl.a. information samarbetar Konsumentverket sedan tidigare med andra myndigheter och aktörer såsom Finansinspektionen, Konsumenternas försäkringsbyrå, Pensions-myndigheten och Svensk Försäkring. Bland annat har Konsumentverket tillsammans med Svensk Försäkring tagit fram en rekommendation om konsumentinformation som trädde i kraft den 1 januari 2013. Konsumentverket har vidare stöttat Konsumenternas försäkringsbyrå i arbetet med framtagandet av en jämförelse för tjänstepensioner på byråns webbplats. 5 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regelverket för tillsyn Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att regelverket inte utgör något hinder för att bedriva tillsyn på tjänstepensionsmarknaden. Konsumenternas möjligheter att göra medvetna val Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att informationen till konsumenterna inte är tillräcklig och att den inte alltid är anpassad till kundens behov. Den information som konsumenten får framställs i vissa fall på ett sätt som gör den svår att förstå. Finansinspektionens tillsyn av konsumentinformationen Regeringen noterar i likhet med Riksrevisionen att Finansinspektionen har prioriterat tillsyn av finansiell stabilitet framför tillsyn av konsumentinformation. Mot bakgrund av de senaste årens finansiella oro anser regeringen emellertid att Finansinspektionens prioritering inom försäkringsområdet har varit befogad. Regeringen konstaterar att stabilitetstillsyn innehåller flera inslag som har direkta kopplingar till konsumentskyddet. Konsumentverkets prioriteringar Riksrevisionen anger att Konsumentverket har prioriterat andra marknader än tjänstepensionsmarknaden. Regeringen konstaterar emellertid att det arbete som Konsumentverket och Svensk Försäkring har utfört tillsammans och som utmynnat i en rekommendation om förköpsinformation (vilken bl.a. omfattar livförsäkringsbolagens information till konsumenterna) bör leda till förbättringar på området. Regeringen noterar vidare att Konsumentverket har inlett en granskning av tjänstepensionsmarknaden med avseende på bl.a. informationen till konsumenterna. Arbetsmarknadens parter har inte varit medvetna om alla faktorer Regeringen konstaterar att detta är en iakttagelse som rör arbetsmarknadens parter. Regeringen gör mot den bakgrunden ingen bedömning av denna iakttagelse. Regeringens prioriteringar Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att det krävs tillsynsinsatser som är inriktade mot att förbättra informationen till konsumenterna. Regeringen delar däremot endast delvis Riksrevisionens bedömning att regeringen inte har sett till att prioriteringarna om förbättrad konsumentinformation i finansiella frågor avspeglas i Finansinspektionens och Konsumentverkets arbete. Regeringen anser att den tillsyn som Finansinspektionen och Konsumentverket har utfört och de prioriteringar som myndigheterna har gjort, har varit motiverade mot bakgrund av de senaste årens finansiella oro. Regeringen stöder Finansinspektionen och Konsumentverket i arbetet med att förbättra informationen till konsumenterna. Regeringen förutsätter att myndigheterna fortsätter sitt arbete med ökad tillsyn och samverkan mellan myndigheterna för att ytterligare stärka konsumenternas möjligheter att göra medvetna val inom tjänstepensionssystemet. 6 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Åtgärder för att förbättra tillsynen Regeringen har i Finansinspektionens, Konsumentverkets och Pensionsmyndighetens respektive regleringsbrev för 2013 infört likalydande återrapporteringskrav. Återrapporteringskravet innebär att myndigheterna ska samverka med varandra för ett ökat konsumentskydd på finansmarknaden. Regeringen avser med denna åtgärd att säkerställa en väl fungerande samverkan mellan myndigheterna på pensionsområdet och därmed skapa förutsättningar för ett ökat konsumentskydd. Regeringen har också ökat Finansinspektionens och Konsumentverkets anslag för 2013 med 34 miljoner kronor respektive 1,5 miljoner kronor för att möjliggöra en förstärkt tillsyn över de finansiella marknaderna. När det gäller Finansinspektionen är regeringens avsikt att öka anslaget med drygt 100 miljoner kronor under åren 2012-2014. Stärkta konsumenter Regeringen arbetar löpande med att stärka konsumenternas ställning på finansmarknaden. I budgetpropositionen för 2013 formulerade regeringen ett tydligare mål för det finansiella systemet som uttryckligen betonar ett gott konsumentskydd: "Ett stabilt finansiellt system som präglas av högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster samtidigt som det finns ett högt skydd för konsumenter" (prop. 2012/13:1 Utgiftsområde 2, s. 16). Regeringen anger i Finansinspektionens regleringsbrev för 2013 att inspektionen har som mål att stärka konsumenternas ställning på finansmarknaden genom finansiell folkbildning. Finansinspektionen ska återrapportera till regeringen hur inspektionen har arbetat för att bidra till målet. För att konsumenterna ska ha makt och möjlighet att göra aktiva val behöver de dels lättillgänglig och tillförlitlig information, dels ett starkt och ändamålsenligt konsumentskydd (prop. 2012/13:1 utgiftsområde 18). Det stöd som erbjuds av den kommunala konsumentvägledningen varierar mellan kommunerna och många konsumenter känner inte till att stödet finns. Regeringen gav under 2011 en särskild utredare i uppdrag att se över hur stödet kan bli mer ändamålsenligt, effektivt och likvärdigt för alla konsumenter i landet (dir. 2011:38). Ett betänkande (SOU 2012:43) överlämnades i juni 2012 och förslagen bereds för närvarande i regeringskansliet. Även behovet av och problemen kring finansiell rådgivning till konsumenter har ökat. Sådan rådgivning är vanligt förekommande i samband med långsiktigt sparande såsom bl.a. till pensionen. Regeringen tillsatte därför i december 2012 en utredning som ska föreslå åtgärder för att förbättra konsumenternas ställning vid finansiell rådgivning (dir. 2012:98). Uppdraget ska redovisas till regeringen (Justitiedepartementet) senast den 30 november 2013. Regeringen anser därmed att granskningsrapporten är slutbehandlad i och med denna skrivelse. Vem tar ansvar? Statens tillsyn av information på tjänstepensionsmarknaden RiR 2012:16 Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 mars 2013 Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Erlandsson, Hägglund, Carlsson, Borg, Billström, Adelsohn Liljeroth, Björling, Ohlsson, Norman, Attefall, Kristersson, Elmsäter-Svärd, Ullenhag, Ek, Lööf, Enström Föredragande: statsrådet Norman Regeringen beslutar skrivelse 2012/13:91 Riksrevisionens rapport om statens tillsyn av information på tjänstepensionsmarknaden. Skr. 2012/13:91 Skr. 2012/13:91 4 3 1 Skr. 2012/13:91 Skr. 2012/13:91 Bilaga 1 Skr. 2012/13:91