Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2013/14:50 Riksrevisionens rapport om Sverige i Arktiska rådet Skr. 2013/14:50 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 28 november 2013 Fredrik Reinfeldt Carl Bildt (Utrikesdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Den arktiska regionen blir allt viktigare i svensk utrikespolitik och Sverige har 2011- 2013 varit ordförande i Arktiska rådet. Riksrevisionen har granskat om Sverige får ett effektivt utbyte av medlemskapet i Arktiska rådet. Granskningen har redovisats i rapporten Sverige i Arktiska rådet - effektivt utbyte av medlemskapet? (RiR 2013:9) och har i första hand varit inriktad på tydlighet i regeringens arbete, genomförande av Arktiska rådets rekommendationer och information till riksdagen. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer i granskningsrapporten samt redogör närmare för vilka åtgärder som har vidtagits eller kommer att vidtas inom de områden som omfattas av granskningen. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 3 2.1 Transparenta prioriteringar för arbetet i Arktiska rådet 3 2.2 Bedömning av, prioritering mellan och genomförande av Arktiska rådets prioriteringar i Sverige, samt tydliggörande av ansvaret för detta 4 2.3 Information till riksdagen 4 2.4 Arktiska rådets avtal 4 2.5 Rekommendationer 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 5 3.1 Transparenta prioriteringar för arbetet i Arktiska rådet 5 3.2 Bedömning av, prioritering mellan och genomförande av Arktiska rådets prioriteringar i Sverige, samt tydliggörande av ansvaret för detta 6 3.3 Information till riksdagen 7 3.4 Arktiska rådets avtal 7 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 9 Bilaga: Sverige i Arktiska rådet (RiR 2013:9) 11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 november 2013 73 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om Sverige får ett effektivt utbyte av medlemskapet i Arktiska rådet. Resultatet av granskningen redovisas i granskningsrapporten Sverige i Arktiska rådet - effektivt utbyte av medlemskapet? (RiR 2013:9), se bilagan. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 28 maj 2013. 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Riksrevisionens granskning av det svenska medlemskapet i Arktiska rådet ingår i Riksrevisionens granskningsstrategi Hållbar utveckling klimat. Det är också ett bidrag till en multilateral granskning av Arktiska rådet som revisionsmyndigheterna i Norge och Ryssland samordnar. Riksrevisionen konstaterar inledningsvis att Arktiska rådet är ett viktigt forum för arktiska frågor och för att initiera centrala forskningsprojekt om miljö- och klimatförändringar i Arktis. Efter närmare 20 års medlemskap i Arktiska rådet fastställer Riksrevisionen att det är rimligt att förvänta sig en fungerande process i Sverige för att bedöma, och i relevanta fall genomföra, rekommendationer från Arktiska rådet samt att arbetet utgår från transparenta prioriteringar. Riksrevisionen konstaterar att Sverige inte får ett i alla avseenden effektivt utbyte av medlemskapet i Arktiska rådet. 2.1 Transparenta prioriteringar för arbetet i Arktiska rådet Riksrevisionen bedömer att regeringens prioriteringar i strategidokument och ordförandeskapsprogram inte ger en tydlig bild av regeringens klimatarbete i Arktiska rådet. En anledning är att regeringen i dokumenten pekar på minskade utsläpp av långlivade växthusgaser som en prioritet och Arktiska rådet som det främsta forumet för frågor som rör Arktis. Riksrevisionen menar att regeringen inte uppmärksammat frågan om dessa gaser på Arktiska rådets dagordning utan har valt att inrikta arbetet mot kortlivade klimatämnen. 2.2 Bedömning av, prioritering mellan och genomförande av Arktiska rådets prioriteringar i Sverige, samt tydliggörande av ansvaret för detta Riksrevisionen konstaterar att regeringen har stärkt processerna i Arktiska rådet under Sveriges ordförandeskap men att motsvarande arbete inte har gjorts för att säkerställa en motsvarande process för implementering i Sverige. Arktiska rådets rekommendationer är allmänt hållna och generella i sin karaktär. Riksrevisionen anser därför att det är viktigt med tydlig ansvarsfördelning för att tolka och omsätta rekommendationerna i praktiken när så är relevant. Riksrevisionen framhåller att regeringen inte säkerställt att rekommendationer bedöms, prioriteras mellan och i relevanta fall genomförs i Sverige eller utpekat ansvar för denna process. Det är inte tydligt vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rekommendationer och det sker ingen uppföljning på nationell nivå. 2.3 Information till riksdagen Riksrevisionen skriver att riksdagen har efterfrågat löpande information om det svenska ordförandeskapet i det Arktiska rådet men enbart blivit formellt informerad av regeringen en gång under ordförandeskapet. 2.4 Arktiska rådets avtal Riksrevisionen har funnit att det avtal om sjö- och flygräddning som regeringen har presenterat som bindande inte förpliktar parterna att ställa upp med resurser vid eventuell olycka. Enligt Riksrevisionen innebär avtalet därför inte, som regeringen har gjort gällande då den informerat om avtalsinnebörden, något krav på medlemsstaterna att ställa upp med fartyg, flyg och besättningar i ett sådant fall. Regeringen anses därmed ha brustit i tydlighet. Vidare anser Riksrevisionen att detta avtal inte innebär någon större rättslig förändring jämfört med sedan tidigare existerande sjö- och flygräddningsavtal i regionen. 2.5 Rekommendationer Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen: • Regeringen bör säkerställa att prioriteringarna för arbetet i Arktiska rådet är transparenta. • Regeringen bör säkerställa att rekommendationer från Arktiska rådet bedöms, prioriteras mellan och i relevanta fall implementeras i Sverige. Regeringen bör tydliggöra för myndigheterna var ansvaret för en sådan process ligger. • Regeringen bör ge riksdagen regelbunden information om verksamheten i Arktiska rådet, i enlighet med vad riksdagen har efterfrågat. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 3.1 Transparenta prioriteringar för arbetet i Arktiska rådet Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att regeringen bör säkerställa att prioriteringar för arbetet i Arktiska rådet är transparenta. 2011 beslutade regeringen Sveriges första strategi för den Arktiska regionen och presenterade även ett ordförandeskapsprogram för det svenska ordförandeskapet Arktiska rådet 2011 - 2013. Regeringen konstaterar att dessa dokument lyfter fram att en minskning av de långlivade klimatgaserna, såsom koldioxid, är den viktigaste åtgärden för att begränsa uppvärmningen av Arktis. Båda dokumenten understryker att klimatförändringarnas effekt i Arktis måste uppmärksammas i de globala klimatförhandlingarna. Ordförandeskapsprogrammet lägger fast att syftet är att eftersträva mer ambitiösa globala utsläppsminskningar. Det är korrekt att det i regeringens strategi för den Arktiska regionen inte tydligt går att utläsa vilka frågor som bör drivas inom Arktiska rådet och vilka frågor som lämpar sig bättre för andra forum, såsom FN:s klimatkonvention. Det framgår emellertid i Sveriges ordförande-skapsprogram att arbete för att reducera kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar prioriteras inom Arktiska rådet under perioden för ordförandeskapet. Bakgrunden är att insatser för att reducera förekomsten av kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar har stor potential för att minska den snabba uppvärmningen i Arktis. Enligt FN:s miljöprogram beräknas det kunna leda till en temperaturminskning med ca 0.7 grader till år 2040. En vanlig regional luftförorening är svartsot, som leder till en accelerering av avsmältningen av snö och is. En minskning av utsläpp av svartsot får en direkt positiv effekt i Arktis men också världen i övrigt. Regeringen gör därför bedömningen att de Arktiska länderna har ett särskilt ansvar och intresse av att minska förekomsten av kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar. Allra viktigast för att dämpa effekten av klimatförändringar i Arktis är fortsatt globala åtgärder för att minska förekomsten av långlivade växthusgaser. Regeringen gör bedömningen att reglering av utsläpp av växthusgaser bör ske framför allt genom de globala förhandlingarna under FN:s klimatkonvention. Sverige har däremot aktivt verkat för att rådet ska ta fram kunskapsunderlag om klimatförändringar i Arktis och deras globala effekter. Sverige har även aktivt drivit på för att synliggöra arktiska frågor vid internationella möten. Det har gjorts exempelvis genom gemensamma uttalanden om Arktis och i samband med "side events" vid klimatförhandlingarna och möten med FN:s miljöprograms styrelse. Regeringen bedömer att det är allmänt vedertaget att de internationella klimatförhandlingarna sker inom ramen för FN och att det inte har funnits behov att peka ut att så inte ska ske inom Arktiska rådet. Genom att synliggöra de snabba förändringarna i Arktis till följd av klimatförändringar, och deras globala effekter, vill regeringen bidra till att åstadkomma en ambitionshöjning inom de globala klimat-förhandlingarna. I relevanta dokument har det därför poängterats att det svenska arbetet mot klimatförändringar inom ramen för Arktiska rådet kommer att ske genom att lyfta frågan i de globala förhandlingarna, prioritera utsläppsminskningar av sot, stärka forskning och miljöövervakning samt sprida kunskap. Arktiska rådet beslutade i Kiruna att tillsätta en så kallad Task Force för åtgärder kring sot och metan i Arktis. Resultatet kommer att presenteras vid Arktiska rådets möte 2015 och Sverige har här en ledande roll tillsammans med Kanada. 3.2 Bedömning av, prioritering mellan och genomförande av Arktiska rådets prioriteringar i Sverige, samt tydliggörande av ansvaret för detta Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att regeringen bör säkerställa att rekommendationer från Arktiska rådet bedöms, prioriteras mellan och i relevanta fall genomföras i Sverige. Regeringen bör även i viss utsträckning tydliggöra ytterligare för myndigheterna var ansvaret för en sådan process ligger. Arktiska rådet har tidigare enbart i vissa fall följt upp om dess rekommendationer har genomförts. Under det svenska ordförande-skapet prioriterades att Arktiska rådets arbete i större grad skulle inriktas på att uppnå reella resultat. Det innebär att rådet ska eftersträva att anta rekommendationer som är möjliga att genomföra i den egna organisationen, i internationella processer och även bland medlems-staterna samt följa upp att så sker. Detta arbete har stöd av de andra medlemmarna. Rådets arbetsgrupper har fått i uppdrag att stärka sitt arbete med att följa upp beslut som har fattats vid ministermötet i Kiruna. Regeringen delar Riksrevisionen bedömning att ett motsvarande arbete tidigare inte har lagts ned på samma systematiska sätt i Sverige. Inför ministermötet i Kiruna togs dock frågan om hur relevanta rekommendationer och beslut skulle implementeras i Sverige upp. Kirunadeklarationens olika rekommendationer och beslut har efter ministermötet analyserats och har gjort en prioritering av Regeringskansliet av hur de ska följas upp. Berörda departement kommer att ansvara för genomförande av rekommendationer genom insatser i internationella processer, deltagande i Arktiska rådets arbete eller genom relevanta myndigheter. Det svenska genomförandet av Arktiska rådets beslut 2013 kommer att följas upp och utvärderas hösten 2014 med utgångspunkt från förväntad återrapportering från myndigheterna. Regeringen delar dock inte Riksrevisionens bedömning att det är oklart för berörda myndigheter vem inom Regeringskansliet som har ansvar för genomförandet av rekommendationerna på nationell nivå. Ansvar för Arktiska rådets arbete i dess olika organ, för olika sakfrågor och även genomförande följer Regeringskansliets gängse arbetsfördelning med ett samordningsansvar för Utrikesdepartementet. I samband med att Regeringskansliet stärker sitt arbete med att genomföra Arktiska rådets rekommendationer kommer denna ansvarsfördelning att bli tydliggjord för de myndigheter som berörs. 3.3 Information till riksdagen Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att regeringen bör ge riksdagen regelbunden information om verksamheten i Arktiska rådet, i enlighet med vad riksdagen har efterfrågat. I betänkandet slår 2011/12 UU3 Norden slår Utrikesutskottet fast att det utgår från att regeringen regelbundet informerar riksdagen om utvecklingen i det arktiska området, särskilt när det gäller det svenska ordförandeskapet i Arktiska rådet (bet. 2011/12 UU3 s.20). Regeringen har formellt informerat riksdagen enbart vid ett tillfälle. Utöver det har riksdagsledamöter fått information om det svenska ordförandeskapet i Arktiska rådet vid ett antal tillfällen. Inför ordförandeskapet arrangerades seminariet "Arktis - en svensk angelägenhet" i riksdagen där ordförandeskapsprogrammet presenterades. Utrikesministern informerade utrikesutskottet om ordförandeskapet vid en diskussion vid en arbetsmiddag våren 2013. Kabinettsekreteraren har också vid möten med EU-nämnden svarat på frågor om ordförandeskapet. Dessutom har utrikesministern i februari 2012 i riksdagen informerat Standing Committee of Arctic Parlamentarians styrelse. Riksdagens Arktisdelegation har fått information av Utrikesdepartementets Arktisambassadör Gustaf Lind, som också deltog i 10th Conference of Parliamentarians of the Arctic Region i september 2012. Utrikesdepartementet har efter ordförandeskapets slut bjudits in för att informera utrikesutskottet om ordförandeskapets resultat. I december 2013 kommer riksdagen och utrikesdepartementet att arrangera en öppen konferens om ordförandeskapets resultat och framtida arbete med arktiska frågor. 3.4 Arktiska rådets avtal Regeringen delar inte Riksrevisionens bedömning att regeringen inte har varit tydlig i sin framställning av innebörden av det avtal om sjö- och flygräddning (SAR) som har tagits fram inom ramen för Arktiska rådet. Syftet med SAR-avtalet är att stärka samarbetet inom flyg- och sjöräddning i den arktiska regionen. SAR-avtalet är ett folkrättsligt bindande avtal som reglerar bl.a. hur de arktiska staterna ska kunna bistå varandra i händelse av en sjö- eller flygräddningsoperation. I avtalet fastställs det geografiska tillämpningsområdet för respektive avtalsparter samt gränserna för parternas ansvarsregioner för flyg- och sjöräddning ända fram till Nordpolen. I nödsituationer vidtar parterna räddnings-åtgärder inom sina ansvarsregioner och underrättar varandra om nödsituationer som har kommit till deras kännedom även inom andra parters ansvarsregioner. Avtalet innehåller bestämmelser om behöriga myndigheter och samarbetsformer, som bland annat gäller tillkallande av hjälp, genomförande av räddningsoperationer och utbyte av information. Sjö- och flygräddning över hav är ett kuststatsansvar och åvilar stater som ratificerat sjö- och flygräddningskonventionerna. SAR-avtalet är ett folkrättsligt avtal som liknar både andra internationella avtal som finns inom samma område och övriga internationella avtal. Som regel saknas bestämmelser om sanktioner vid kränkning mot internationella avtal och konventioner, vilket dock inte innebär att stater som har ingått ett avtal eller anslutit sig till en konvention kan vara vårdslösa i frågan om genomförande. Varje stat har ett folkrättsligt ansvar att leva upp till konventionen. SAR-avtalet baserar sig huvudsakligen på tidigare ingångna internationella överenskommelser, särskilt internationella sjöräddnings-konventionen och konventionen om internationell civil luftfart. Dessa tydliggör ansvar i SAR-frågor och ger vissa grundläggande förutsättningar för samarbete inom SAR. Avtalet beaktar även etablerad praxis och vid tillämpningen iakttas bestämmelserna i den internationella flyg- och sjöräddningsmanualen. Alla stater, inklusive Sverige, förväntas bidra med de resurser länderna förfogar över. Sverige har även ingått bilaterala avtal om sjöräddning med sina grannländer (inklusive länder som är medlemmar i Arktiska rådet, dvs. Norge, Finland och Ryssland), vilket innebär ömsesidigt stöd av berörda stater vid en olyckshändelse. Förutom dessa avtal som tecknas på regeringsnivå brukar det även finnas operativa avtal mellan ländernas ansvariga myndigheter. De operativa avtal som respektive ansvarig myndighet tecknar fastslår regler för hur det operativa samarbetet mellan länderna ska gå till och skapar möjlighet att vid behov kunna använda respektive lands resurser för sjö- och flygräddningstjänst. I Sverige är det Sjöfartsverket som är ansvarig myndighet för sjö- och flygräddning. Verket ska bl.a. säkerställa samverkan och övningsverksamhet med grannländerna enligt de bilaterala samverkansavtal som tecknats. Visserligen är därför Sverige redan bundet av ett antal SAR-avtal, men Arktiska rådets avtal är det första multilaterala avtalet för hela regionen och det har ett tydligt mervärde i att alla länder i regionen är bundna att samarbeta. Detta mervärde har bland annat visats i ett antal gemensamma övningar som har genomförts sedan undertecknandet 2011. Mot denna bakgrund anser regeringen att den har varit tydlig i sin framställning av Arktiska rådets SAR-avtal. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Med denna redogörelse och med de åtgärder regeringen har beskrivit anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport om Sverige i Arktiska rådet Utrikesdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 november 2013 Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Ask, Larsson, Billström, Adelsohn Liljeroth, Björling, Norman, Engström, Elmsäter-Svärd, Ullenhag, Hatt, Ek, Lööf, Enström, Arnholm, Svantesson Föredragande: statsrådet Engström Regeringen beslutar skrivelse 2013/14:50 Riksrevisionens rapport om Sverige i arktiska rådet. Skr. 2013/14: Skr. 2013/14:50 2 1 Skr. 2013/14:50 3 Skr. 2013/14:50 Bilaga Skr. 2013/14:50 Bilaga Skr. 2013/14:50