Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2012/13:105 Riksrevisionens rapport om utsläppshandel för att begränsa klimatförändringen Skr. 2012/13:105 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 18 april 2013 Fredrik Reinfeldt Eskil Erlandsson (Miljödepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser i rapporten Utsläppshandel för att begränsa klimatförändringen - fungerar det? (RiR 2012:27). Riksrevisionen har i rapporten sammanställt tidigare granskningar av den europeiska handeln med utsläppsrätter i Sverige, Finland, Norge, Danmark, Lettland, Litauen och Polen i samarbete med dessa länders nationella revisionsorgan. I skrivelsen redovisar regeringen vidare vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 EU:s system för handel med utsläppsrätter 3 3 Riksrevisionens iakttagelser 4 4 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 9 Bilaga Riksrevisionens granskningsrapport 11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 18 april 2013 107 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har i samarbete med sex andra nationella revisionsorgan sammanställt tidigare granskningar av den europeiska handeln med utsläppsrätter i Sverige, Finland, Norge, Danmark, Lettland, Litauen och Polen. Riksrevisionen har redovisat den gemensamma granskningen i rapporten Utsläppshandel för att begränsa klimatförändringen - fungerar det? (RiR 2012:27). Granskningsrapporten finns i bilagan. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 21 december 2012. Den gemensamma granskningen fokuserar på genomförandet och tillämpningen av EU:s handelssystem för utsläppsrätter samt användningen av de så kallade flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet till FN:s ramkonvention om klimatförändringar: mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM) och mekanismen för gemensamt genomförande (Joint Implementation, JI). Granskningen bygger för Sveriges del på följande granskningsrapporter som Riksrevisionen tidigare har överlämnat till riksdagen. * Vad är Sveriges utsläppsrätter värda? - Hanteringen och rapporteringen av Sveriges Kyotoenheter (RiR 2009:21). Granskningsrapporten behandlades av riksdagens miljö och jordbruksutskott i betänkandet Sveriges hantering av utsläppsrätter (2009/10:MJU21). * Klimatinsatser utomlands - statens köp av utsläppskrediter (RiR 2011:8). Denna granskningsrapport behandlades i regeringens skrivelse 2010/11:157. * Klimatrelaterade skatter - Vem betalar? (RiR 2012:1) som behandlades i regeringens skrivelse 2011/12:150 och i riksdagens skatteutskotts betänkande 2012/13:SkU6. 2 EU:s system för handel med utsläppsrätter För att minska utsläppen av växthusgaser har EU etablerat ett system för handel med utsläppsrätter. De grundläggande reglerna om handel med utsläppsrätter finns i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG samt i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/101/EG av den 27 oktober 2004 om ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, i överensstämmelse med Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer. I handelssystemet ingår energiintensiva industrier och energisektorn. Handelssystemet sätter ett tak för utsläppen av koldioxid. Om taket är lägre än de framtida utsläpp som skulle uppstå vid normal förväntad drift från de anläggningar systemet omfattar skapas en knapphet och ett pris på utsläppsrätter. Genom detta pris skapas incitament för anläggningar med låga åtgärdskostnader att genomföra utsläppsreduktioner och anläggningar med höga åtgärdskostnader att avvakta med åtgärder. Systemet styr således mot att de åtgärder som medför lägst kostnad genomförs först och att kostnader därmed utjämnas mellan olika anläggningar i systemet vilket gör att kostnadseffektivitet kan uppnås inom handelssystemet. Målet med EU:s utsläppshandelssystem är att kunna genomföra kraftfulla minskningar av unionens växthusgasutsläpp på ett kostnadseffektivt sätt. Det syftar således inte till att åstadkomma specifika utsläppsminskningar på medlemsstatsnivå. 3 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens iakttagelser i granskningsrapporten bygger på resultaten från individuella granskningsrapporter från Sverige, Danmark, Finland, Norge, Lettland, Litauen och Polen under åren 2008-2012 samt på de nationella revisionsorganens svar på en uppsättning revisionsfrågor. Syftet med den gemensamma granskningen var enligt Riksrevisionen att utvärdera effektiviteten i EU:s utsläppshandelssystem när det gäller att minska de nationella utsläppen av växthusgaser eller främja den tekniska utvecklingen, att utvärdera att EU:s utsläppshandelssystem fungerar korrekt med nationella register, tillstånd för utsläpp av växthusgaser och utsläppsrapportering och att utvärdera införande och administrering av nationella investeringsprogram för ren utveckling och gemensamt genomförande. När det gäller effektiviteten i EU:s utsläppshandelssystem baseras Riksrevisionens iakttagelser för Sveriges del främst på resultaten av den tidigare granskningen av klimatrelaterade skatter (Klimatrelaterade skatter - Vem betalar? RiR 2012:1). Riksrevisionen konstaterar inledningsvis att det är troligt att målen enligt Kyotoprotokollet och EU:s bördefördelning kommer att uppnås i Sverige och de övriga granskade länderna. EU:s utsläppshandelssystem och de flexibla mekanismerna enligt Kyotoprotokollet är viktiga styrmedel för att nå de nationella målen. Riksrevisionen konstaterar även att priset på utsläppsrätter har varit lägre än väntat bland annat på grund av att den ekonomiska tillväxten i de berörda sektorerna inom EU varit lägre än väntat. Revisionen anför vidare att de låga priserna har inneburit att EU:s utsläppshandelssystem inte i tillräckligt hög grad uppmuntrat företag att investera i teknik som minskar utsläppen av växthusgaser. Vilken specifik effekt som handelssystemet har haft på utsläppen i de granskade länderna har inte kunnat fastställas i granskningarna. Riksrevisionen anför vidare att på grund av de låga priserna i handelssystemet har företag inom EU:s system för handel med utsläppsrätter lägre klimatrelaterade utgifter än företag utanför handelssystemet. Riksrevisionen anser också att de granskade ländernas regeringar inte fullt ut har utnyttjat de nationella möjligheterna att styra över handelssystemet. Enligt granskningen har de deltagande länderna haft mindre kontroll över systemet än vad de hade kunnat ha. I stort sett samtliga utsläppsrätter har tilldelats gratis och länderna har begränsade möjligheter att dra tillbaka utsläppsrätter. När det gäller nationella register, tillstånd och kontroll har denna del inte ingått i Riksrevisionens tidigare granskningar av svenska förhållanden. Resultaten från andra länder visar på vikten av kontroll och övervakning av handelssystemet och registret för utsläppsrätter. När det gäller genomförande och förvaltning av nationella investeringsprogram för ren utveckling och gemensamt genomförande (CDM- och JI-program) baseras Riksrevisionens iakttagelser för Sveriges del på rapporten Klimatinsatser utomlands - statens köp av utsläppskrediter (RiR 2011:8). Riksrevisionen lyfte här fram vikten av en bra organisation med tydliga roller och ansvar för effektiva CDM- och JI-program, vikten av att hantera risker och att följa upp resultaten. För det svenska CDM- och JI-programmet redogör Riksrevisionen även för de synpunkter i fråga om uppföljning, dokumentation och riskanalyser som framkom i den tidigare granskningen (RiR 2011:8). Riksrevisionen anser när det gäller internationella klimatinvesteringar att snabb leverans av krediter är viktigt för att förverkliga klimatnyttan och tekniköverföring och för att mottagarländerna ska kunna uppfylla sina mål om dessa ligger nära i tiden. Vid granskningen konstateras att priserna på inköpta krediter har varit lägre än den alternativa kostnaden för inhemska åtgärder i de nordiska länderna. Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen. * För att garantera adekvat stimulans för långsiktiga utsläppsminskningar måste instrument för att begränsa förekomsten av alltför stora mängder utsläppsrätter eller krediter finnas på plats och utnyttjas under nästa period för utsläppshandel. * Regeringarna bör överväga att fullt ut utnyttja sitt nationella handlingsutrymme enligt EU-rätten för att förbättra effektiviteten i EU:s system för handel med utsläppsrätter. * Vaksamhet krävs fortfarande när det gäller momsbedrägerier. Samarbete mellan skattemyndigheterna och de organ som förvaltar EU:s system för handel med utsläppsrätter inom respektive land är fortfarande viktigt, liksom gränsöverskridande samarbete. * För att påskynda processen för utfärdande av certifierade utsläppsminskningsenheter bör förenklade förfaranden inom FN övervägas för mekanismen för ren utveckling (CDM) utan att göra avkall på de strikta kraven på kontroll och verifiering. Det är också viktigt att köparländerna utför riskanalyser för att upptäcka och lösa problem i ett tidigt skede. 4 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelser när det gäller vikten av effektiva styrmedel på klimatområdet. EU:s system för handel med utsläppsrätter är centralt för att kunna nå EU:s energi- och klimatmål och för att minska unionens utsläpp som helhet. Handelssystemets funktion och effektivitet, administration och koppling till flexibla mekanismer är viktiga frågor som påverkar hur regeringens klimatpolitik genomförs. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att Sveriges klimatmål 2008-2012 liksom vårt internationella åtagande under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod kommer att kunna uppnås. Riksrevisionens iakttagelser om EU:s handelssystem för utsläppsrätters funktion och effektivitet har till stor del tidigare behandlats i regeringens skrivelse 2011/12:150. Handelssystemet är ett mycket viktigt styrmedel för att på ett kostnadseffektivt sätt minska utsläppen inom EU utan att snedvrida konkurrensen mellan medlemsstaterna. Det bör dock understrykas att handelssystemets syfte inte är att åstadkomma utsläppsminskningar i enskilda länder utan att åstadkomma utsläppsminskningar för alla de verksamheter som ingår i systemet i unionen som en helhet. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att nuvarande pris på utsläppsrätter är för lågt för att ge tillräckliga incitament för de investeringar i teknik och infrastruktur med låga växthusgasutsläpp som krävs för att EU ska nå sina långsiktiga klimatmål. Ett lågt pris innebär också ökade svårigheter att i längden upprätthålla utbudet på den globala marknaden för utsläppskrediter och innebär åtföljande negativa konsekvenser för överföring av teknik och finansiella resurser till utvecklingsländer. Regeringen anser därför att det är nödvändigt att stärka trovärdigheten av handelssystemet och dess prissignal. Tillfälliga behov av att förändra utbudet av utsläppsrätter för att upprätthålla prissignalen måste dock vägas mot vikten av aktörernas förtroende för utsläppshandelssystemet. Aktörernas förtroende för utsläppsrättsmarknaden vilar på att den är förutsägbar och ger grund för rationella beslut. Tillfälliga ingrepp i dessa villkor kan därför innebära en risk för minskat förtroende för marknaden och kan äventyra dess funktion. Inom EU pågår nu arbete och förhandlingar för att stärka handelssystemet, baserat på förslag och underlag från Europeiska kommissionen. Kommissionen föreslår att kommissionens förordning (EU) nr 1031/2010 av den 12 oktober 2010 om tidschema, administration och andra aspekter av auktionering av utsläppsrätter för växthusgaser (auktioneringsförordningen) ändras så att 900 miljoner utsläppsrätter som skulle ha auktionerats 2013-2015 istället auktioneras ut 2019-2020. Kommissionen motiverar initiativet med att ett stort överskott av utsläppsrätter i handelssystemet byggs upp inför starten och i inledningen av den tredje handelsperioden. Kommissionen menar dock att även mer långsiktiga strukturella åtgärder bör övervägas. Regeringen stöder kommissionens förslag att ändra tidsprofilen för auktionering som ett första steg för att stärka EU:s handelssystem för utsläppsrätter och förbättra utsläppsmarknadens funktion. Regeringen anser dock att kommissionens förslag i sig sannolikt inte är tillräckligt för att åstadkomma önskad effekt. Med målsättningen att identifiera förslag som kan bidra till att stärka marknaden kommer därför regeringen att verka för en fortsatt analys och diskussion kring den rapport om utsläppsmarknadens funktion som kommissionen presenterade den 14 november 2012 och som beskriver mer långtgående alternativ för att stärka handelssystemet. Handelssystemets funktionssätt innebär att klimatrelaterade skatter inom handelssystemet inte påverkar volymen av sektorns utsläpp av koldioxid. Om Sverige ensidigt gör skattehöjningar, som påverkar enbart svenska anläggningar inom handelssystemet, omfördelas utsläppen endast till andra anläggningar inom handelssystemet. Ensidiga nationella skatter eller andra åtgärder inom handelssystemet innebär att nationella åtgärder med högre kostnader tränger undan andra billigare åtgärder på andra håll i systemet. Nettoeffekten blir att priset och effektiviteten i systemet försvagas och att anläggningar i mindre ambitiösa medlemsstater gynnas utan att de totala utsläppen minskar. Av samma anledning kan det vara svårt eller olämpligt att införa ensidiga nationella åtgärder, även om de kan rymmas inom det nationella handlingsutrymmet, då detta kan påverka svenska företags konkurrenskraft utan att påverka det totala utsläppstaket. Ensidiga skattehöjningar för svenska verksamheter inom handelssystemet är därför inte en effektiv lämplig motåtgärd för att åstadkomma större utsläppsminskningar inom den handlande sektorn. Riksrevisionens beskrivning och kritik av den nationella styrningen av handelssystemet rör huvudsakligen dess uppbyggnadsperiod. I andra handelsperioden var det inte tillåtet för medlemsländerna att auktionera ut mer än 10 procent av utsläppsrätterna. I nuvarande handelsperiod med start 2013 kommer till att börja med ca 50 procent av utsläppsrätterna att auktioneras ut. Denna andel avses därefter öka över tid. Auktionering av utsläppsrätter löser i princip de problem med övertilldelning som Riksrevisionen noterar att eventuella överskattade prognoser för produktionsvolym kan orsaka. Den energiintensiva industrin kommer dock även i fortsättningen att tilldelas gratis utsläppsrätter utifrån riktmärken som baseras på de 10 procent mest koldioxideffektiva anläggningarna inom respektive sektor. Däremot kommer merparten av utsläppsrätterna för energisektorn att auktioneras ut. I sammanhanget är det viktigt att notera att tilldelningsprincipen inte påverkar handelssystemets effektivitet, utan endast får effekter på kostnadsfördelningen. Riksrevisionen konstaterar att register för utsläppshandelssystemet finns tillgängliga och fungerar i enlighet med regelverket. Riksrevisionen konstaterar också att momsbedrägerier försvåras av de regler om omvänd momsplikt som regeringen har infört. Från och med juni 2012 finns det ett gemensamt EU-register för utsläppshandelssystemet som administreras av kommissionen. Detta innebär att säkerhetskraven har förstärkts ytterligare. Sveriges användning av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och det svenska investeringsprogrammet för ren utveckling och gemensamt genomförande (CDM- och JI-programmet) har utvecklats kontinuerligt och i vissa avseenden förändrats sedan granskningen av statens inköp av utsläppskrediter som Riksrevisionen baserar sina iakttagelser på genomfördes. Regeringen har redovisat sina åtgärder med anledningen av granskningsrapporten Klimatinsatser utomlands - statens inköp av utsläppskrediter i skrivelse 2010/11:157. Regeringen har bland annat förtydligat målsättningen för investeringsprogrammet och dess bidrag till att nå det nationella etappmålet till 2020 (se även prop. 2012/13:01) och har utvecklat anslagsstrukturen och styrningen av Statens energimyndighet (Energimyndigheten). Att öka medvetenheten om vikten av internationella insatsers bidrag till att bemöta klimatförändringarna är en viktig fråga för regeringen. Energimyndigheten har sedan rapporteringsåret 2010 årligen tagit fram både en separat årsredovisning och en bildbroschyr för det svenska investeringsprogrammet för ren utveckling och gemensamt genomförande, publikationer som löpande har utvecklats under 2011 och 2012. Regeringen avser att fortsätta följa behovet av styrning och rapportering av investeringsprogrammet för att utveckla och anpassa dessa till de aktuella behoven. När det gäller satsningar i enskilda projekt och fonder för att förvärva utsläppsminskningsenheter instämmer regeringen i vikten av att riskanalyser genomförs. Det är regeringens uppfattning att Energimyndigheten har genomfört sådana riskanalyser och utvärderingar sedan starten av programmet. Dessa analyser omfattar exempelvis politiska, finansiella, legala, tekniska, CDM-relaterade och miljömässiga risker. Myndigheten har utvecklat och förväntas fortsätta utveckla riskanalysen i takt med att omvärldsfaktorer, som exempelvis internationella regelverk och konjunktur, förändras och på basis av de erfarenheter och kunskaper som myndigheten fått. Dokumentationen av riskanalysers innehåll och omfattning har utvecklats kontinuerligt. Det är ytterst projekt- och fondavtalens utformning som är avgörande för hur väl risker hanteras och att offentliga medel används resurseffektivt. Energimyndigheten använder avtalsstrukturer som gör det möjligt att minimera risken för ekonomiska förluster eller fastlåsning i avtal där projekten inte kommer att kunna leverera utsläppsminskningsenheter. Detta innebär bl.a. att myndigheten till den helt dominerande delen betalar först vid leverans av utsläppsminskningsenheter (vilket eliminerar risken för betydande förluster av offentliga medel) och att det finns hävningsrätt samt försenings- och underleveransklausuler. När det gäller fonder ingår myndigheten avtal som säkerställer inflytande över fondens arbete. Hur de flexibla mekanismerna kan fortsätta att utvecklas i och inför en framtida klimatregim är en prioriterad fråga för regeringen i de internationella klimatförhandlingarna. Regeringen verkar för en effektivisering, transparens och förbättring av rådande regelverk för Kyotoprotokollets mekanismer för ren utveckling och gemensamt genomförande med bibehållen miljöintegritet. Vid det årliga partsmötet till FN:s ramkonvention om klimatförändringar (klimatkonventionen) sker en förhandling om möjliga förbättringar av de flexibla mekanismerna. Sverige har ända sedan Kyotoprotokollet beslutades år 1997 varit ett mycket aktivt land när det gäller förbättringar och effektiviseringar av de flexibla mekanismerna. En särskild internationell granskning och utvärdering av mekanismen för ren utveckling (CDM) genomfördes under år 2012 då en oberoende panel fick i uppdrag av FN att granska och utvärdera vad CDM bidragit till sedan starten. Panelen konsulterade parter och intressenter i syfte att se hur CDM-systemet kunde förbättras. Detta uppdrag resulterade i en skriftlig rapport som lanserades i slutet av förra året. Under 2013 kommer vidare en särskild och sedan många år schemalagd granskning och översyn av regelverket för mekanismen för ren utveckling att ske, i enlighet med de regler (de så kallade Marrakeshreglerna) som gäller enligt klimatkonventionen och Kyotoprotokollet. Genom denna granskning och översyn som bedrivs av FN kommer parterna att få lämna synpunkter på hur nuvarande regelverk kan förbättras och förändras. Under början av året har parterna och andra intressenter möjlighet att komma med förslag till förbättringar inom ramen för denna översyn. Beslut om förbättringar kommer att tas vid partskonferensen COP 19 i Warszawa i december 2013. Sverige har tagit en aktiv och ledande roll i dessa förhandlingar och arbetar aktivt inom EU för att åstadkomma förbättringar och effektivisering av mekanismen för ren utveckling med bibehållen miljöintegritet. 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser När det gäller handelssystemets effektivitet och fördelningseffekter anser regeringen att principen om att förorenaren betalar är en riktig utgångspunkt för miljö- och klimatpolitiken. Koldioxidskatten kommer därför att vara ett centralt styrmedel även i framtiden utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter. Men för verksamheter inom handelssystemet ska det pris som detta system skapar utgöra det primära styrmedlet för att stimulera utsläppsminskningar. Regeringen kommer därför att fortsätta verka för att EU:s handelssystem för utsläppsrätter ska utvecklas på ett sätt som säkerställer och främjar dess roll i den europeiska klimatpolitiken. Regeringen avser att ta en aktiv roll i de förhandlingar som nu pågår för att stärka handelssystemets prissignal vilket Riksrevisionens iakttagelser ger ytterligare stöd för. Behovet och utformningen av strukturella och långsiktiga förändringar av handelssystemet analyseras nu inom Regeringskansliet. Regeringen kommer att fortsätta arbetet med att utveckla och samordna de ekonomiska styrmedlen på klimat- och energiområdet så att den önskvärda styrningen blir samhällsekonomiskt effektiv och leder till att de klimat- och energipolitiska målen uppnås. Fortsatt utvärdering av styrmedlens effektivitet, fördelningseffekter och behov av kompletteringar kommer att ske de närmaste åren, dels i samband med den kontrollstation för klimatpolitiken fram till 2020 som genomförs 2015, dels i det mer långsiktiga arbetet med en färdplan till 2050 och visionen om inga nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. Regeringen kommer vidare att fortsätta att ta en aktiv roll i utvecklingen av internationell utsläppshandel och marknadsbaserade mekanismer särskilt i kommande översyn av regelverket för mekanismen för ren utveckling (CDM). Regeringen anser därmed att granskningsrapporten är slutbehandlad. Riksrevisionens granskningsrapport Miljödepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 18 april 2013 Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Bildt, Ask, Larsson, Erlandsson, Billström, Adelsohn Liljeroth, Ohlsson, Norman, Attefall, Engström, Kristersson, Elmsäter-Svärd, Ullenhag, Hatt, Arnholm Föredragande: statsrådet Erlandsson Regeringen beslutar skrivelse 2012/13:105 Riksrevisionens rapport om utsläppshandel för att begränsa klimatförändringen Skr. 2012/13:105 Skr. 2012/13:105 8 7 1 Skr. 2012/13:105 Bilaga Skr. 2012/13:105 Bilaga