Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2013/14:201 Riksrevisionens rapport om tågförseningar Skr. 2013/14:201 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 27 mars 2014 Fredrik Reinfeldt Catharina Elmsäter-Svärd (Näringsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser i granskningsrapporten Tågförseningar - orsaker, ansvar och åtgärder (RiR 2013:18). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Riksrevisionens slutsatser 3 2.2 Riksrevisionens rekommendationer 5 2.2.1 Rekommendationer till regeringen 5 2.2.2 Rekommendationer till Trafikverket och Transportstyrelsen 6 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 3.1 Förändrad järnvägslagstiftning 7 3.1.1 Regler för fordon och infrastruktur 7 3.1.2 Samhällsekonomisk effektivitet 8 3.2 Förbättrat kvalitetsavgiftssystem 9 3.2.1 Orsakskodning och storlek på kvalitetsavgifter 9 3.2.2 Avgifter för följdförseningar och inställda tåg 10 3.2.3 Fastställande av kvalitetsavgifter 10 3.3 Underhåll av statens järnvägsinfrastruktur 11 3.4 Kapacitetstilldelning och trafikledning 13 3.5 Depåer 15 3.6 Tillsyn, marknadsövervakning och uppföljning 15 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 16 4.1 Utredningen om järnvägens organisation 16 4.2 Utredningen om en modern reglering av person och godstransporter på järnväg 17 4.3 Regeringens behandling av Riksrevisionens rapport 18 Bilaga Riksrevisionens granskningsrapport 19 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 mars 2014 155 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om regeringen har gett myndigheter och aktörerna på järnvägsmarknaden förutsättningar och incitament som bidrar till järnvägens punktlighet. Vidare har Riksrevisionen granskat om statliga myndigheter har åtgärdat, följt upp och återrapporterat före-kommande brister som har betydelse för punktligheten. Riksrevisionen har redovisat granskningen i rapporten Tågförseningar - orsaker, ansvar och åtgärder (RiR 2013:18). Riksdagen överlämnade granskningsrapporten till regeringen den 3 december 2013. Regeringen har remitterat granskningsrapporten till Trafikanalys, Trafikverket och Transportstyrelsen (dnr N2013/5515/TE). 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Riksrevisionens slutsatser Riksrevisionen har granskat tågtrafikens punktlighet mot bakgrund av att tågförseningar och inställda tåg är ett problem som drabbar resenärer och godskunder. Riksrevisionen har granskat de förutsättningar som Riksrevisionen menar påverkar tågtrafikens punktlighet. Det gäller orsaker till både primära tågförseningar såsom olyckshändelse, tåghaveri, nedriven kontaktledning, signalfel etc. och sekundära tågförseningar, med vilket menas följdförseningar som orsakas av brister i förmågan att hantera primära förseningar. Granskningen inkluderar också grundläggande beslutsunderlag i form av punktlighetsstatistik och systemet för kvalitetsavgifter. Vidare har Riksrevisionen granskat tillsynen och övervakningen av faktorer som enligt Riksrevisionen har betydelse för punktligheten. Den övergripande slutsats Riksrevisionen dragit är att det finns en outnyttjad potential i användningen av befintliga banor och att det går att effektivisera såväl planering och styrning av infrastrukturens underhållsentreprenader, trafikledning, depåfrågor, kapacitetstilldelning och tågdrift som fordonsunderhåll. Riksrevisionen menar att regeringen inte har identifierat tågförseningar som en riskfaktor vid den successiva marknadsöppningen av järnvägen och att de förseningsproblem som finns delvis är en följd av ineffektivitet i den statliga och privata järnvägsverksamheten och en otillräcklig styrning av järnvägstrafikens aktörer. Riksrevisionens övriga slutsatser sammanfattas av regeringen enligt följande. * Det finns inga lagkrav som reglerar spårens och fordonens standard och kvalitet annat än ur ett säkerhetsperspektiv. Transportstyrelsen utövar därför inte någon tillsyn i dessa delar. * De så kallade kvalitetsavgifterna, som är en del av infrastrukturförvaltarnas banavgifter, syftar till att ge incitament för aktörerna att genomföra förebyggande åtgärder mot tågförseningar. Utformningen av avgifterna för statens järnvägsnät brister dock. Bland annat är avgifterna för låga för att åstadkomma önskad styrningseffekt och orsakskodningen till varje avvikelse från tågplan är bristfällig. Det är en intressekonflikt att Trafikverket som infrastrukturförvaltare beslutar om kvalitetsavgifter som träffar såväl myndigheten själv som de som myndigheten ingår trafikeringsavtal med. * Trafikverkets organisering av underhållet av den statligt ägda järnvägsinfrastrukturen fungerar inte ändamålsenligt. Framför allt styr inte Trafikverket kvaliteten i underhållsåtgärderna i tillräckligt hög grad i upphandlingarna och det saknas tillräckliga incitament i kontrakten mellan Trafikverket och företagen som genomför underhållsarbeten. Dessutom brister det enligt Riksrevisionen i Trafikverkets uppföljning, systematik och långsiktighet av banunderhållet. * Trafikverkets metod för kapacitetstilldelning ger inte det mest samhällsekonomiskt effektiva resultatet. Det innebär att Trafikverket inte kan garantera att förutsättningarna för hög punktlighet föreligger i tågplanen. Trafikledningen hos Trafikverket är en nyckelfunktion i driften av järnvägssystemet. Det finns dock systematiska skillnader i trafikledningscentralernas förmåga att hantera störningar, eftersom de olika trafikledningscentralerna står för olika många fel när hänsyn har tagits till både trafikmängd och trafikens komplexitet. * Banavgifterna för det statliga järnvägsnätet är för låga för att täcka de samhällsekonomiska marginalkostnaderna som följer av framförandet av ett fordon på spåren. Med en korrekt prissättning skulle troligtvis trängseln på banan vara mindre och förutsättningarna för punktlighet bättre. * Marknaden för depåtjänster fungerar inte väl. Regeringen har inte tagit ställning till om det behövs ett kompletterande uppdrag för att få fram moderna underhållsdepåer som kan möjliggöra ytterligare kapacitet i huvudspåren och samtidigt underlätta inträde för nya depåaktörer. Det faktum att det statliga bolaget Jernhusen AB är affärsmässigt styrt har inneburit att inga effektiva och moderna depåer byggs, om inte kunden gör långsiktiga åtaganden. * Transportstyrelsen genomför inte en proaktiv tillsyn och marknadsövervakning som har betydelse för tågförseningar. * Trafikverkets punktlighetsstatistik brister i flera avseenden. Redovisningen till resenärer har bl.a. varit för grov och inte tillräckligt relevant. Hittills har statistiken mest varit till för myndighetens interna behov och inte levt upp till berättigade kvalitetskrav. 2.2 Riksrevisionens rekommendationer 2.2.1 Rekommendationer till regeringen I rapporten rekommenderar Riksrevisionen regeringen att utreda om det behövs förändringar i den nationella järnvägslagstiftningen och tillsynen. Detta kan, enligt Riksrevisionen, ske genom att utreda om lagstiftningen kan förändras med uttryckliga krav på spårens och fordonens standard och kvalitet som har betydelse för punktlighet samt om lagstiftningen behöver och kan förändras för att skapa ett större handlingsutrymme för samhällsekonomisk effektivitet, i såväl tidtabelläggning som depåprissättning vid faktiska monopolsituationer och i depåförsörjningen. Riksrevisionen anser att regeringen även bör förbättra incitamenten för att marknadens aktörer ska vidta förebyggande åtgärder mot tågförseningar genom att se till att kvalitetsavgiftssystemet skyndsamt får den funktionalitet som behövs för att det i praktiken ska ge incitament. Det finns, enligt Riksrevisionen, fyra problem som måste lösas: * Orsakskodningen i systemet håller inte kvaliteten och kvalitetssäkring och tillsyn behöver ske. * Underlaget till avgiftssystemet är inte heltäckande och metoder bör utvecklas för att inkludera följdförseningar och inställda tåg i systemet. * Avgiftsnivån är alltför låg för att ge en styrande effekt och tillsyn behöver ske. * Beslut om avgiftsnivåer bör fattas av en myndighet som står utanför kvalitetsavgiftssystemet. Vidare bör regeringen, enligt Riksrevisionen, öka den samhällsekonomiska effektiviteten i kapacitetstilldelningen av tåglägen och tider för banarbeten genom att: * undersöka möjligheten att mer skyndsamt uppfylla järnvägslagens krav på marginalkostnadsprissättning, * ställa krav på Trafikverkets genomförande och återrapportering av samhällsekonomisk effektivitet i tidtabelläggningen, vilket avser både tilldelning av tåglägen och tider för banarbeten så att kapaciteten på banan utnyttjas på mest effektiva sätt, * se till att det finns en långsiktig strategi för vilken samhällsekonomisk bedömning som ska tillämpas vid kommersiell trafik kontra samhällsbetald trafik i tidtabelläggningen så att undanträngningseffekter undviks, förutsägbarheten ökar och kommersiella järnvägsoperatörer kan vidta nödvändiga investeringar som förbättrar punktligheten. Riksrevisionen menar vidare att regeringen bör tydliggöra Trafikverkets ansvar för att underlätta byggnation av moderna underhållsdepåer på rätt ställen i förhållande till trafikmönstret och därmed frigöra kapacitet till huvudspåren. I detta sammanhang bör, enligt Riksrevisionen, hinder för nya depåaktörer särskilt beaktas. En ytterligare rekommendation är att regeringen bör utse en oberoende officiell statistikansvarig myndighet för punktlighetsstatistiken som uppfyller kraven på officiell statistik. Slutligen anser Riksrevisionen att regeringen bör prioritera en långsiktig anslagstilldelning eftersom planeringen av banarbeten är komplex och svår att genomföra med kort varsel. 2.2.2 Rekommendationer till Trafikverket och Transportstyrelsen Riksrevisionen rekommenderar att Trafikverket ska * förstärka analyskompetensen och prioritera forskningsinsatser i verksamheten som har betydelse för punktligheten såsom statistikproduktionen, orsakskodningen, depåfrågor och i kapacitetstilldelningen av tåglägen och tider för banarbeten, * prioritera både kortsiktiga och långsiktiga forskningsinsatser för att se till att kapacitetstilldelningen blir samhällsekonomiskt effektiv. Vidare menar Riksrevisionen att Trafikverket bör styra underhållsentreprenörer kraftfullare i upphandlingen, kontrakten och uppföljningen samt verkställa sanktioner genom att: * infoga kvalitetsaspekter i upphandlingen, förstärka incitamentsstrukturen i entreprenadkontrakten, förbättra uppföljningen av entreprenadkontrakten och verkställa sanktioner i de fall kvalitetskraven inte uppfylls. Trafikverket bör även, enligt Riksrevisionen, * förstärka och utveckla effektsamband genom att bygga upp system för att kunna utvärdera vilka effekter vidtagna underhållsåtgärder ger på punktligheten. Ytterligare rekommendationer som Riksrevisionen riktar mot Trafikverket är att myndigheten bör genomföra ett mer systematiskt banunderhåll så att svaga länkar i hela bansträckor upptäcks och underhålls samt analysera skälen till att andelen orsakade fel i förhållande till trafikmängd och komplexitet skiljer sig kraftigt mellan trafikledningscentralerna. Transportstyrelsen bör, enligt Riksrevisionen, se till att tillsynen över systemen för kapacitetstilldelning, depåfrågor och kvalitetsavgifter främjar tågtrafikens punktlighet. Riksrevisionen menar vidare att Transportstyrelsen skyndsamt bör inleda arbetet med marknadsövervakning och utforma ett program för hur marknadsövervakningen långsiktigt ska utformas för att identifiera eventuella brister på järnvägsmarknaden. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att det finns möjligheter att ytterligare förbättra järnvägens funktionssätt och skapa förutsättningar för att transportkunderna ska kunna erbjudas bättre och effektivare transporttjänster med tåg. De senaste decennierna har tydliga förbättringar ägt rum och det är ytterst viktigt att åtgärder fortsätter att vidtas för att öka järnvägens förmåga att bidra till ett hållbart transportsystem. Tågförseningar leder till försämrade förutsättningar för människor och näringsliv att använda tågtrafiken. Det finns även skäl att tro att försenade tåg får en allt större negativ samhällseffekt i takt med att kraven på punktlighet för såväl person som godstransporter skärps. En förseningstimme har alltså blivit alltmer kostbar, sett ur såväl ett samhällsekonomiskt som ett tillgänglighetsmässigt perspektiv. Därför menar regeringen att arbetet med att förbättra tågtransporttjänsternas kvalitet behöver intensifieras, och att punktlighet och pålitlighet är ytterst viktiga delar av detta. Regeringen ser det dock som oklart varför Riksrevisionen anser att regeringen inte har identifierat punktlighet som en riskfaktor vid den successiva marknadsöppningen av järnvägen. Regeringen menar tvärtom att det övergripande syftet med de senaste decenniernas omregleringar har varit att förbättra järnvägssektorns effektivitet och förmåga att erbjuda kunderna attraktiva transporttjänster. I det ligger att tågförseningar bör minimeras. 3.1 Förändrad järnvägslagstiftning 3.1.1 Regler för fordon och infrastruktur Riksrevisionen menar att det är en brist att det saknas lagkrav på spårens och fordonens kvalitet med betydelse för punktligheten annat än det som följer av säkerhetreglering och att Transportstyrelsen därmed inte utövar tillsyn i detta avseende. Regeringen delar uppfattningen att det är viktigt att fordon och järnvägsinfrastruktur är av tillräckligt hög kvalitet för att förseningar i tågtrafiken ska kunna reduceras till ett minimum. Däremot har regeringen en annan uppfattning än Riksrevisionen när det gäller behovet av ytterligare regler. Regeringen menar att existerande regler för fordon och infrastruktur m.m. i huvudsak är tillräckliga. Området är föremål för harmoniserande EU rätt, som dock endast täcker fordon och infrastruktur som har projekterats, byggts, byggts om eller moderniserats i enlighet med kraven i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/57/EG av den 17 juni 2008 om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet inom gemenskapen, dvs. efter utgången av juni 2004. Direktivet anger att järnvägssystemets delsystem (bl.a. infrastruktur och rullande materiel) och komponenter ska uppfylla väsentliga krav. Ett av de väsentliga kraven är tillförlitlighet och tillgänglighet med vilket menas att "övervakning och underhåll av fasta komponenter som ingår i tågtrafiken ska organiseras, genomföras och kvantifieras på så sätt att komponenternas funktionsduglighet bibehålls under specificerade förhållanden". De väsentliga kraven är preciserade såväl i direktivform som i direkt tillämpliga rättsakter. Med andra ord finns det alltså redan regler som syftar till att se till att tågtrafiken ska vara tillförlitlig och som inte endast syftar till att uppnå säkerhet. Kraven är utformade på ett sådant sätt att komponenterna inte endast ska vara av en viss standard när de tas i drift utan att de även ska vara funktionsdugliga över tid. Det ställs därmed även krav på underhåll av komponenter som finns i fordon, infrastruktur och andra delsystem. Regeringen bedömer att utrymmet för nationella regler avseende fordon och infrastruktur är begränsat för vissa typer av fordon och infrastruktur medan det finns ett visst utrymme för sådana regler beträffande fordon och infrastruktur som tagits i bruk före juni 2004 och som sedan inte har moderniserats. Ytterligare regler som träffar nyare fordon och infrastruktur skulle kunna komma att betraktas som handelshinder inom EU:s inre marknad. Om sådana regler får handelshindrande effekter, anses detta inom EU rätten acceptabelt endast under förutsättning att de är motiverade utifrån allmän säkerhet och hälsa. Ett ytterligare skäl till att ha en restriktiv hållning till detaljerade regler på teknisk utformning (inklusive underhåll), även om det skulle finnas utrymme för sådana, är att det långt ifrån alltid är ett effektivt styrmedel för att åstadkomma det som är önskvärt. Regeringen menar att det är en bra ordning att det offentliga lämnar ett tillräckligt stort utrymme för järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltarna att verka inom. Det är dessa organisationer som är bäst lämpade att utforma fordonen och infrastrukturen i enlighet med vad deras kunder efterfrågar. Det är mer effektivt att utforma incitament som syftar till att järnvägssystemets aktörer tillhandahåller tjänster av god kvalitet. 3.1.2 Samhällsekonomisk effektivitet Riksrevisionen menar att regeringen bör utreda om lagstiftningen behöver och kan förändras för att skapa ett större handlingsutrymme för samhällsekonomisk effektivitet i såväl tidtabelläggningen som depåprissättningen vid faktiska monopolsituationer och i depåförsörjningen. Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att transportförsörjningen bör vara samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar. När det gäller tilldelning av infrastrukturkapacitet anger järnvägslagen (2004:519) att om ansökningarna om kapacitet inte kan samordnas på frivillig väg ska infrastrukturförvaltaren tilldela kapacitet med hjälp av avgifter eller prioritetskriterier som medför ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Regeringen menar därmed att det är svårt att se hur ett större handlingsutrymme för samhällsekonomisk effektivitet kan åstadkommas med hjälp av en lagändring. Det är snarare en fråga om hur lagen tillämpas, vilket är ett ansvar för infrastrukturförvaltarna och tillsynsmyndigheten. EU rätten anger regler för avgiftsuttag på järnvägsområdet som är införlivade i järnvägslagen. Det finns en skillnad mellan regler för tillträde till infrastruktur som träffar infrastrukturförvaltare och regler för tillträde till s.k. kringtjänster som träffar tjänsteleverantörer. Till exempel gäller att avgifter för tillträde till och användning av infrastruktur för tågtransporter ska sättas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs. Avgifter för konsumtion av kringtjänster inklusive nyttjande av anläggningar - även sådana som helt eller delvis kan klassas som infrastruktur i vilka sådana tjänster produceras ska däremot sättas till en nivå som motsvarar självkostnaden för produktionen av tjänsterna. Regeringen menar att en samhällsekonomiskt riktig prissättning för depåtjänster kommer att uppstå om det råder tillfredställande konkurrensförhållanden på marknaden. Därför bör fokus läggas på strukturåtgärder som syftar till att förbättra depåmarknadens funktionssätt. 3.2 Förbättrat kvalitetsavgiftssystem Riksrevisionen riktar kritik mot hur Trafikverkets system för kvalitets avgifter är utformat och menar att regeringen skyndsamt bör se till att systemet får den funktionalitet som behövs för att det i praktiken ska ge incitament. Syftet bakom EU regleringen om verksamhetsstyrning med kvalitetskrav på utförande är enligt artikel 35 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde att inom ramen för avgiftssystemet för infrastruktur motivera järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare att reducera driftsstörningar till ett minimum och förbättra järnvägsnätets prestanda. Denna verksamhetsstyrning får inbegripa sanktioner för verksamhet som stör driften av järnvägsnätet, ersättning till de företag som lider skada av trafikstörningarna och bonus till verksamheter som går bättre än planerat. Det är dessa ekonomiska incitament som kallas för kvalitetsavgifter. Bestämmelserna om verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande är sedan 2011 införlivade i svensk rätt genom järnvägslagen på grundval av Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg som upphävdes när direktiv 2012/34/EU trädde i kraft. I fortsättningen kallas systemet för kvalitetsavgiftssystemet. 3.2.1 Orsakskodning och storlek på kvalitetsavgifter Riksrevisionen menar att regeringen bör se till att orsakskodningen i systemet förbättras samt att högre avgifter behöver tas ut för att de ska ge styrande effekt. Enligt järnvägslagen är infrastrukturförvaltare skyldiga att för järnvägsnät där kvalitetsavgifter tillämpas tillhandahålla ett system för att rapportera och registrera avvikelser från i tågplan och trafikeringsavtal fastställt utnyttjande av infrastrukturen samt orsakerna till sådana avvikelser. Vidare anger järnvägslagen att kvalitetsavgifterna ska utformas så att både infrastrukturförvaltaren och den som utnyttjar infrastrukturen vidtar skäliga åtgärder för att förebygga driftsstörningar i järnvägssystemet. Ett trafikeringsavtal ska innehålla villkor om kvalitetsavgifter som ska gälla vid normala driftsförhållanden. Kvalitetsavgiften ska betalas av den part som orsakar avvikelser från i tågplan och trafikeringsavtal fastställt utnyttjande av infrastrukturen. Bestämmelserna om orsakskodning och avgiftsnivå är således reglerade i järnvägslagen och Transportstyrelsen utövar tillsyn över efterlevnaden av lagen. Regeringen är därför förhindrad att ha åsikter om hur enskilda infrastrukturförvaltare lever upp till kraven på registrering av avvikelser och hur de valt att utforma kvalitetsavgiftssystemet. Trafikverket uttalar i sitt remissyttrande med anledning av Riksrevisionens rapport att verket och branschen i övrigt är medvetna om att det finns vissa brister i orsakskodningen och att myndigheten arbetar med att förbättra den. När det gäller nivån på kvalitetsavgifterna menar Trafikverket att myndigheten valt att utveckla systemet successivt och har börjat försiktigt, men att ökningar av avgifterna planeras till kommande år. 3.2.2 Avgifter för följdförseningar och inställda tåg Riksrevisionen menar att underlaget till avgiftssystemet inte är heltäckande och att metoder bör utvecklas för att inkludera följdförseningar och inställda tåg i systemet. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att bestämmelserna om kvalitetsavgifter är ett verktyg för att effektivisera järnvägssystemet som bör utvecklas och kompletteras. För att kunna leverera resor och övriga transporttjänster i tid krävs att såväl infrastrukturförvaltaren som dennes kunder följer ingångna avtal i den operativa verksamhetsutövningen. Med färre avvikelser minskar risken att skada uppstår till följd av driftstörningar, vilket gagnar samtliga verksamhetsutövare och ytterst resenärer och godstransportkunder. Det är dock viktigt att påpeka att systemet med kvalitetsavgifter inte syftar till att kompensera skadelidande parter för konsekvenserna av avvikelser från avtalade villkor. Det finns för närvarande inga bestämmelser i svensk rätt, utöver de i järnvägslagen, som reglerar relationen mellan infrastrukturförvaltaren och dennes kunder. Det beror på att järnvägstrafiklagen (1985:192) och lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik endast reglerar järnvägens ansvar i förhållande till dess transportkunder och till tredje man. Sedan 1988 har järnvägen varit organisatoriskt uppdelad på flera ansvariga subjekt. Dessa lagar är därför delvis föråldrade och för närvarande föremål för översyn av Utredningen om en modern reglering av person och godstransporter på järnväg (dir. 2013:79). System för kvalitetsavgifter och regler eller avtal för skadereglerande system för ersättning parterna emellan bör både på grund av sin karaktär och vilka ersättningsnivåer som aktualiseras ses som komplementära system för effektivisering av järnvägssystemet. Tillsammans kan de bl.a. leda till färre försenade tåg. 3.2.3 Fastställande av kvalitetsavgifter Riksrevisionen menar att det är en intressekonflikt att infrastrukturförvaltaren beslutar om kvalitetsavgifter som träffar såväl dem själva som dem som utnyttjar infrastrukturen och förordar att beslut om avgiftsnivåer fattas av en myndighet som står utanför kvalitetsavgiftssystemet. Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens bedömning. Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde anger att kvalitetsavgifterna ska vara en del av infrastrukturförvaltarnas avgiftssystem för infrastruktur. Följaktligen är det inte meningsfullt, enligt regeringen, att utreda om en organisation som inte är part i trafikeringsavtalen ska fastställa avgifterna. Regeringen har emellertid förståelse för Riksrevisionens åsikt om att det skulle kunna finnas fördelar med att en oberoende part fastställer kvalitetsavgifterna. Infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretagen eller de auktoriserade kan inte inom ramen för kvalitetsavgiftssystemet fullt ut behandlas som likvärdiga aktörer infrastrukturförvaltaren är leverantören och järnvägsföretagen och de auktoriserade dennes kunder. För de senare får t.ex. kvalitetsavgifterna karaktären av en extra betalning för utnyttjandet av ett tågläge när man avviker från fastställda villkor. För infrastrukturförvaltaren får kvalitetsavgifterna däremot karaktären av en intäktsreduktion i de fall då man, till följd av avvikelser från plan för banarbeten eller annan brist i infrastrukturförvaltningen, inte levererar framkomlighet för tågen enligt i tågplanen och trafikeringsavtal fastställda villkor för utnyttjandet av infrastrukturen. Enligt regeringen finns det dock även tydliga fördelar med att frågan om kvalitetsavgifterna hanteras av de parter som ingår trafikeringsavtal. Avgifterna kan då ses i ett sammanhang med de tjänster som erbjuds och med priset för tjänsterna. Regeringen anser vidare att regelverket som omgärdar fördelningen av infrastrukturkapacitet i järnvägslagen, som bland annat innehåller krav på ickediskriminering, utgör tillräckliga garantier för att verksamhetssystemet utformas i enlighet med lagens syften. Villkoren för tillträde till och utnyttjande av infrastrukturen, inklusive grunderna för verksamhetsstyrningen, ska framgå av infrastrukturförvaltarens järnvägsnätsbeskrivning och den ska upprättas efter samråd med berörda parter. Villkoren för nyttjande av tåglägen ska parterna enligt järnvägslagen dessutom komma överens om i trafikeringsavtal. Om parterna inte kan komma överens om villkoren, slås dessa fast genom beslut av Transportstyrelsen. Järnvägsföretag eller auktoriserade har alltså möjlighet att få en infrastrukturförvaltares system för kvalitetsavgifter prövat dels genom att hänskjuta frågan om järnvägsnätsbeskrivningens förenlighet med lagen till Transportstyrelsen, dels genom att låta Transportstyrelsen bestämma trafikeringsavtalets innehåll på denna punkt. Järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare har därmed möjlighet att få saken prövad både i mer principiella avseenden och mer i detalj angående beloppens storlek etc. 3.3 Underhåll av statens järnvägsinfrastruktur Riksrevisionen anser att regeringen bör prioritera en långsiktig anslagstilldelning till underhåll av statens järnvägsinfrastruktur. Dessutom anser Riksrevisionen att Trafikverket bör förbättra myndighetens arbete med att underhålla den statliga järnvägsinfrastrukturen. I en tidigare granskning (Statens satsningar på infrastruktur - valuta för pengarna? [RiR 2012:21]), har Riksrevisionen konstaterat att Trafikverkets effektiviseringsarbete har givit positiva resultat och att regeringens styrning av myndigheterna förbättrats. Samtidigt lyfter Riksrevisionen i sin sammantagna slutsats i rapporten om statens satsningar på infrastruktur fram att det system som staten inrättat för att säkerställa en effektiv användning av resurserna för bland annat underhåll av infrastrukturen inte är tillräckligt. Enligt Riksrevisionen beror problemet inte på utformningen av styrmedel och principer, åtminstone inte i första hand. I stället är problemen enligt Riksrevisionen en följd av att dessa styrmedel och principer inte tillämpas som avsett. Regeringen uppfattar att Riksrevisionen med styrmedel och principer avser bl.a. transportpolitiska principer såsom att samhällsekonomiska kostnader ska vara utgångspunkt när transportpolitikens styrmedel utformas för såväl underhållsinsatser som investeringar. Regeringen uppfattar vidare att Riksrevisionen anser att samhällsekonomiska kostnader också i större utsträckning ska vara vägledande i Trafikverkets kapacitetstilldelningsprocess. Genom att kontinuerligt utveckla styrmedlen kan transportpolitisk måluppfyllelse uppnås. Regeringen menar att transportinfrastrukturplaner, samhällsekonomiska bedömningar och andra transportpolitiska instrument är exempel på underlag bland andra för transportinfrastrukturen, och utgör några av grunderna för regeringen vid framtagande av generella riktlinjer till Trafikverket och för Trafikverket i det operativa planeringsarbetet. Regeringen håller med Riksrevisionen om att resurstilldelning bör ske på ett sätt som leder till tillfredställande förutsägbarhet för Trafikverket och andra berörda av beslut om tillförande av ekonomiska resurser till underhåll av järnvägsinfrastruktur. Regeringen har för avsikt att inom ramen för planeringsprocessen för transportinfrastruktur fatta beslut om fastställande av nationell plan för utveckling av transportsystemet för perioden 2014-2025. Inriktningen kommer att vara att de ökade ekonomiska resurser som Trafikverket förfogar över för drift, underhåll och reinvestering av järnvägsinfrastrukturen över tid tillförs på ett sådant sätt som ger god förutsägbarhet och stabila planeringsförutsättningar. Eftersom kapacitetstilldelningsprocessen inom järnvägen kräver mycket god framförhållning och eftersom utrymme förnyttjande av banan för underhåll är en integrerad del i densamma behöver Trafikverket över tid ges den goda förutsägbarhet och de stabila planeringsförutsättningar som nämns ovan. På motsvarande sätt som för större investeringar har regeringen utvecklat styrningen av Trafikverkets drift och underhållsverksamhet. Ett omfattande analysarbete har genomförts inom Regeringskansliet tillsammans med Trafikverket. Regeringen uppdrog i början av 2012 åt Trafikverket att införa ett gemensamt styrramverk för drift och underhåll av väg och järnväg (dnr N2012/699/TE). Trafikverket har med utgångspunkt i uppdraget fortsatt arbetet med att i sin verksamhet stegvis införa metoder och verktyg som ska leda till förbättrad styrning av underhållet på väg och järnväg. Regeringen har vidare uppdragit åt Trafikanalys att i samverkan med Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser utveckla och föreslå indikatorer för uppföljning av det transportpolitiska funktionsmålet om tillgänglighet (dnr N2011/7039/TE). Syftet med det är att stärka regeringens måluppföljning av de transportpolitiska målen, bland annat med bättre geografisk nedbrytning. Uppdraget redovisades slutligt den 18 mars 2013. I Trafikverkets arbete ingår också att ytterligare förbättra kunskapen om väg och järnvägsanläggningarna och att förbättra kvaliteten på den tekniska och ekonomiska informationen i anläggningsregistren. Sådan information är viktig som underlag vid bedömning av anläggningarnas övergripande tillstånd. Vid planering av åtgärder på kort och medellång sikt bedömer regeringen också att det finns andra indikatorer som är viktiga komplement. Exempel på sådana indikatorer är trafikprognoser, störningsinformation och tillståndskontroller av anläggningarna. Riksrevisionen framför att de kontrakt som Trafikverket tecknat med underhållsentreprenörer utformats på ett sådant sätt att det i många fall saknas incitament eller möjligheter för entreprenörerna att vidta åtgärder i järnvägsanläggningarna som går utöver kontraktets grundbeställning. Konsekvensen blir då enligt Riksrevisionen att nödvändiga åtgärder inte genomförs eller blir försenade och att skattemedel på så vis används ineffektivt. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens slutsatser och menar att Trafikverket, i de upphandlingar som genomförs i takt med att entreprenörskontrakten löper ut, bör se till att kommande kontrakt utformas så att bästa möjliga samhällsekonomiska effektivitet kan uppnås. 3.4 Kapacitetstilldelning och trafikledning Riksrevisionen rekommenderar att regeringen ska öka den samhällsekonomiska effektiviteten i kapacitetstilldelningen av tåglägen och för banarbeten eftersom Trafikverket i dagsläget inte kan garantera att förutsättningarna för hög punktlighet finns i tågplanen. Riksrevisionen menar även att regeringen bör undersöka möjligheten att mer skyndsamt uppfylla järnvägslagens krav på marginalkostnads prissättning. Vidare finns det, enligt Riksrevisionen, systematiska skillnader i trafikledningscentralernas förmåga att hantera störningar även när hänsyn har tas till både trafikmängd och trafikens komplexitet. Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att kapacitetstilldelningen är en för järnvägssystemet central process. Det är väsentligt att processen är transparent och rättssäker samt leder till en effektiv användning av infrastrukturen. Eftersom spårkapaciteten är begränsad och efterfrågan på tåglägen i vissa fall är större än utbudet ställs stora krav på fördelningen av denna begränsade resurs. Processen för kapacitetstilldelning kan påverka såväl kapacitetsutnyttjandet som förutsättningarna för en effektiv konkurrens. Trafikverkets roll är att fördela kapacitet på ett konkurrensneutralt och icke diskriminerande sätt och att träffa avtal med järnvägsföretag och organisatörer om att tillhandahålla en farbar bana. Det järnvägsföretag eller den som har auktorisation att ansöka om tåglägen och som anser att Trafikverkets beslut inte överensstämmer med järnvägslagen eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen, eller som inte kommer överens med Trafikverket om villkoren i trafikeringsavtalet, kan klaga på Trafikverkets beslut hos Transportstyrelsen och i förlängningen i domstol. Trafikverket skriver i sitt remissyttrande att myndigheten bedriver en rad aktiviter för att utveckla kapacitetstilldelningen. Ett exempel är forskningsprogrammet KAJT som Trafikverket driver tillsammans med forskningsinstitutioner och näringsliv. Programmet syftar till att skapa en svensk forskningsplattform för framtida planering, styrning och drift av järnvägens trafik. Ett annat exempel är det interna utvecklingsprogrammet "Framtidens kapacitetstilldelning", där Trafikverket ser över hur kapacitetstilldelningsprocessen kan förbättras utifrån känd kunskap. Regeringen har tidigare, bl.a. i budgetpropositionen för 2010 (prop. 2009/10:1, utgiftsområde 22), uttryckt uppfattningen att det av effektivitetsskäl är önskvärt att utveckla metoder för såväl tilldelning som tillhandahållande av tåglägen, baserade på användning av ekonomiska styrmedel. Vidare har regeringen uppdragit åt Trafikverket att ta fram förslag på hur myndigheten kan använda banavgifter som styrmedel vid fördelning av infrastrukturkapacitet på det statliga järnvägsnätet (N2011/153/TE). Uppdraget ska slutredovisas i maj 2014. När det gäller tågtrafikledningen instämmer regeringen i Riksrevisionens slutsats att funktionen är mycket central för förmågan att reducera tågförseningar. Trafikledningen styr och övervakar trafiken, trafikinformerar samt ansvarar för ledning av störningshanteringen. Funktionen utför också anläggningsövervakning och avropar avhjälpande underhåll för att upprätthålla säkerhet och undvika störningar i trafiken på grund av infrastrukturfel och incidenter. Regeringen angav i uppdraget åt Trafikverket att ta fram förslag till nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet och trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur (N2012/6395/TE, N2012/6434/TE [delvis]) att Trafikverket ska prioritera ett nytt trafikledningssystem för järnvägen. Trafikverket återkom sedermera i sitt förslag till nationell plan för utveckling av transportsystemet med förslag till ekonomiska ramar för ett nytt trafikledningssystem. Ett nytt trafikledningssystem för tågtrafiken kan styra järnvägstrafiken mer effektivt och därmed öka kapaciteten ytterligare i järnvägstransportsystemet. Ytterligare en vinst som det nya systemet kommer att medföra är höjd robusthet eftersom användningen av järnvägsnätet kan styras och övervakas från alla driftledningscentraler oavsett geografiskt läge, en modernisering och utökning av systemstöd för att hantera störda trafiksituationer samt ett gemensamt arbetssätt på alla driftledningscentraler. Regeringen har för avsikt att införandet av ett nytt trafikledningssystem ska bli en del av den nationella planen för transportinfrastruktur åren 2014-2025. Vad gäller Riksrevisionens rekommendationer att regeringen på olika sätt ska påverka Trafikverkets beslut om fastställande av banavgifter och kapacitetstilldelning vill regeringen påpeka att denna möjlighet är begränsad av EU rätten. Trafikverket ska enligt denna vara förvaltningsmässigt oberoende från regering och riksdag när myndigheten fattar beslut i dessa frågor. 3.5 Depåer Riksrevisionen anser att marknaden för depåtjänster inte fungerar väl. Regeringen har inte, enligt Riksrevisionen, tagit ställning till om det behövs ett kompletterande uppdrag för att få fram moderna underhållsdepåer som kan möjliggöra ytterligare kapacitet i huvudspåren och samtidigt underlätta inträde för nya depåaktörer. Det faktum att det statlig ägda bolaget Jernhusen AB har i uppdrag att vara affärsmässigt har, enligt Riksrevisionen, inneburit att inga effektiva och moderna depåer byggs, om inte kunden gör långsiktiga åtaganden. Dessutom anser Riksrevisionen att regeringen bör tydliggöra Trafikverkets ansvar för att underlätta byggnation av moderna underhållsdepåer som är lämpligt lokaliserade. Regeringen instämmer i Riksrevisionens uppfattning att det är av stor betydelse att depåtjänster tillhandahålls på ett effektivt sätt. Det är uppenbart att depåverksamhet liksom terminaler och terminaltjänster måste utvecklas i harmoni med utvecklingen av järnvägens huvudinfrastruktur. Olika utvecklingsinsatser inom huvudinfrastrukturen riskerar annars att inte få den effekt som uttryckts i mål och antaganden i riksdagens och regeringens ställningstaganden. I Utredningen om järnvägens organisations delbetänkande, En enkel till framtiden? (SOU 2013:83), redogör utredningen för att många intressenter har uttryckt att det råder oklarheter i fråga om ansvar och rättigheter i förhållande till dessa anläggningar och relaterade funktioner. Vidare finns det enligt utredningen många som har synpunkter på att anläggningar i vissa fall är felaktigt placerade från logistiksynpunkt liksom att det saknas en strategisk markplanering. Regeringen anser mot den bakgrunden att det finns skäl att överväga hur järnvägens behov av mark för terminaler och depåer ska säkerställas i samverkan med kommunerna i deras fysiska planering. Dessutom finns motiv för att analysera hur marknaden för tillhandahållande av terminal och depåtjänster kan bidra till järnvägstrafikens utveckling i samarbete med de andra trafikslagen. Detta inkluderar att särskilt studera frågan om huruvida mångfald och konkurrens inom sidoverksamheterna bör värderas som ett inslag i effektiviseringen av järnvägssektorn. Det är dock viktigt att poängtera att regeringen anser att depåtjänsterna som sådana, även fortsatt, ska tillhandahållas av marknadsaktörerna och ligga utanför det statliga åtagandet. 3.6 Tillsyn, marknadsövervakning och uppföljning Riksrevisionen anser att Transportstyrelsen inte genomför en proaktiv tillsyn och marknadsövervakning som har betydelse för tågförseningar. Dessutom menar Riksrevisionen att statistiken med betydelse för tågförseningar är bristfällig och att regeringen bör utse en oberoende statistikansvarig myndighet för punktlighetsstatistiken som uppfyller kraven på officiell statistik. Regeringen instämmer i att marknadstillsynen på järnvägsområdet är central för att marknadsaktörer ska agera i enlighet med lagstiftningen och därmed för att marknaden ska fungera tillfredställande. Järnvägslagstiftningen är relativt detaljerad när det gäller t.ex. hur infrastrukturförvaltare ska sköta sina uppgifter i marknadshänseende. Regeringen anser att det finns mycket som talar för att en förbättrad marknadstillsyn bidrar till att tågförseningarna minskar. Även marknadsövervakningen bör skyndsamt utvecklas för att kunna identifiera problem som riskerar att försämra järnvägssektorns funktionssätt. Transportstyrelsen redogör i sitt remissyttrande på Riksrevisionens granskning att styrelsen delar Riksrevisionens slutsats att Transportstyrelsens tillsyn bör rikta sig mot bl.a. kapacitetstilldelningen. Myndigheten kommer att analysera frågan om hur marknadstillsynen kan bidra till ökad punktlighet och i vilken form en sådan tillsyn bör ske. Dessutom planerar Transportstyrelsen en motsvarande förbättring av arbetet med marknadsövervakningen. Regeringen instämmer i Riksrevisionens uppfattning att statistiken på järnvägsområdet behöver förbättras. Det är, enligt regeringen, tydligt att det finns behov av att utveckla tillgången till statistik för olika ändamål. Uppgifterna krävs som underlag för beslut om åtgärder inom järnvägsområdet. Det är även väsentligt att allmänheten får korrekt information om hur järnvägssystemet fungerar och hur den stora mängd offentliga medel som går till järnvägssystemet används. Vidare påverkar statistik och tillgången till information möjligheten för marknadens aktörer att göra korrekta bedömningar och våga ta affärsmässiga beslut. Trafikanalys konstaterar i myndighetens remissyttrande över Riksrevisionens rapport att publicering av officiell statistik om tågförseningar redan ligger inom myndighetens uppdrag. Detta hindrar inte, enligt Trafikanalys, Trafikverket eller andra aktörer från att också publicera statistik i ämnet. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen har sedan Riksrevisionen inledde sin granskning om tågförseningar beslutat om två utredningsuppdrag som delvis syftar till att ta fram förslag till åtgärder som ska kunna höja kvaliteten inom järnvägssektorn, bl.a. genom att förbättra punktligheten. 4.1 Utredningen om järnvägens organisation Regeringen beslutade den 8 maj 2013 att en särskild utredare skulle göra en översyn av järnvägens organisation (dir. 2013:46). Syftet med översynen är att föreslå förbättringar av järnvägssystemets organisation som på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Utredningen har antagit namnet Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02). Uppdraget ska genomföras i två steg. I tilläggsdirektiv (dir. 2013:88) ändrade regeringen datum för när den första delen av uppdraget senast skulle redovisas till den 4 december 2013. Utredaren överlämnade den 2 december 2013 delbetänkandet En enkel till framtiden? (SOU 2013:83). Utredningen har i delbetänkandet inventerat och redogjort för potentiella förbättringsområden där åtgärder bör vidtas för att i större utsträckning möta resenärernas och godstransportköparnas behov inom ramen för ett effektivt och hållbart transportsystem. Regeringen anser att utredningens delbetänkande förstärker bilden av att det finns möjligheter att förbättra järnvägens funktionssätt och skapa förutsättningar för att transportkunderna ska kunna erbjudas bättre och effektivare transporttjänster med tåg. Utredaren anordade i enlighet med kommittédirektiven ett remissmöte den 18 december 2013 till vilket riksdagsledamöter och järnvägssektorns intressenter bjöds in. Regeringen avser att besluta om ett tilläggsdirektiv som ger utredningen i uppdrag att fördjupa analysen inom olika områden med stor betydelse för järnvägssektorns utveckling. Enligt de ursprungliga kommittédirektiven ska utredaren i sitt arbete beakta Riksrevisionens granskningar som är relevanta för utredarens uppdrag och som är utförda sedan 2009. 4.2 Utredningen om en modern reglering av person och godstransporter på järnväg Regeringen beslutade den 29 augusti 2013 att ge i uppdrag åt en särskild utredare att utreda en modern reglering av person och godstransporter på järnväg (dir. 2013:79). Konventionen om internationell järnvägstrafik (COTIF) av den 9 maj 1980 är en mellanstatlig konvention vars huvudsakliga syfte är att underlätta internationella järnvägstransporter genom att skapa en för alla konventionsstater gemensam rättslig grund för sådana transporter. COTIF reviderades 1999 genom antagandet av det s.k. Vilniusprotokollet. En viktig nyhet i den reviderade konventionen (COTIF 1999) är att bestämmelserna om person och godstransporter i huvudsak är tillämpliga på alla avtal för internationella järnvägstransporter inom konventionens geografiska område. Utredaren ska lämna ett underlag för bedömningen av frågan om ett svenskt tillträde till COTIF 1999 och lämna ett förslag till ställningstagande. Utredaren ska också föreslå de lagändringar som behövs för att Sverige ska kunna tillträda konventionen eller som i övrigt bedöms lämpliga i samband med ett tillträde. Under senare år har järnvägsföretag och andra transportörer i den spårbundna trafiken framfört önskemål om att få möjlighet att återkräva ersättning från infrastrukturförvaltaren när företagen i sin tur blivit skyldiga att betala skadestånd eller annan ersättning på grund av problem med infrastrukturen (regressrätt). Ett tillträde till COTIF 1999 medför en sådan möjlighet vid internationella transporter, men det bör övervägas om det ska införas en mer omfattande regressrätt som även avser inrikes trafik. Utredaren ska därför analysera konsekvenserna av att det införs en regressrätt gentemot infrastrukturförvaltaren som är mer vidsträckt än regleringen i COTIF 1999. Om det bedöms lämpligt med en mer vidsträckt regressrätt, ska utredaren lämna förslag till hur den bör utformas. Utredaren ska i ett delbetänkande senast den 29 maj 2014 redovisa resultatet av sina överväganden när det gäller ett svenskt tillträde till COTIF 1999 och de lagändringar som är nödvändiga vid ett tillträde. Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 27 februari 2015. 4.3 Regeringens behandling av Riksrevisionens rapport Med denna redogörelse och med de åtgärder regeringen beskrivit anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Riksrevisionens granskningsrapport Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 mars 2014 Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Ask, Larsson, Erlandsson, Borg, Billström, Adelsohn Liljeroth, Ohlsson, Norman, Attefall, Engström, Kristersson, Elmsäter-Svärd, Ullenhag, Hatt, Lööf, Enström, Svantesson Föredragande: statsrådet Elmsäter-Svärd Regeringen beslutar skrivelse 2013/14:201 Riksrevisionens rapport om tågförseningar Skr. 2013/14:201 Skr. 2013/14:201 2 3 1 Skr. 2013/14:201 Skr. 2013/14:201 Skr. 2013/14:201 Skr. 2013/14:201 6 5 1 Skr. 2013/14:201 Skr. 2013/14:201 Skr. 2013/14:201 Bilaga Skr. 2013/14:201 Bilaga 154 19 1 Skr. 2013/14:201 Bilaga Skr. 2013/14:201 Bilaga 1 Skr. 2013/14:201 Skr. 2013/14:201 2 155 1 Skr. 2013/14:201 Skr. 2013/14:201