Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2013/14:205 Riksrevisionens rapport om regeringens redovisning i budgetpropositionen för 2014 Skr. 2013/14:205 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 10 april 2014 Fredrik Reinfeldt Peter Norman (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Transparensen i budgetpropositionen för 2014 - Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket (RiR 2013:23). Regeringen instämmer i stora delar i det som Riksrevisionen framhållit avseende behovet av transparens och tydlighet i budgetpropositionen och arbetar kontinuerligt med att utveckla innehållet i propositionen i den riktning som Riksrevisionen rekommenderar. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Den makroekonomiska utvecklingens betydelse för överskottsmålet 3 2.1 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 4 3 Uppföljningen av överskottsmålet 4 3.1 Riksrevisionens iakttagelser 4 3.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 5 4 Överskottsmålet och stabiliserings-politiken 5 4.1 Riksrevisionens iakttagelser 5 4.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 5 Konjunkturens effekter på de offentliga finanserna 6 5.1 Riksrevisionens iakttagelser 6 5.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 7 6 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 7 Bilaga Transparansen i budgetpropositionen för 2014 - Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 april 2014 69 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen granskar regelbundet de ekonomiska propositionerna med utgångspunkt i hur regeringen redovisar finanspolitiken och tillämpar det finanspolitiska ramverket. Den granskning som ligger till grund för rapporten som behandlas i denna skrivelse har syftat till att bedöma transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av finanspolitiken i budgetpropositionen för 2014. Granskningen har resulterat i rapporten Transparensen i budgetpropositionen för 2014 - Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket (RiR 2013:23), se bilaga. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 18 december 2013. 2 Den makroekonomiska utvecklingens betydelse för överskottsmålet 2.1 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen framhåller att den framåtblickande analysen utgör en central del av uppföljningen av överskottsmålet och att detta medför att grunderna för den makroekonomiska framskrivningen i budgetpropositionen har stor betydelse för uppföljningen av överskottsmålet. Vidare betonar myndigheten att den offentliga sektorns finanser, i första hand inkomsterna i form av skatter, men även många utgifter, är mycket beroende av den samhällsekonomiska utvecklingen och därmed har ett nära samband med den makroekonomiska utvecklingen. Regeringens makroekonomiska prognoser för innevarande och nästkommande år bygger enligt Riksrevisionen på en renodlad konjunkturprognos, medan regeringen för de återstående tre åren i budgetens medelfristiga perspektiv använder en mer schablonmässig kalkyl, som vanligtvis utgår från att ekonomin ska återvända till sin potentiella nivå i slutet av beräkningsperioden. Myndigheten anför att regeringens bedömning av ekonomins potentiella produktion därmed spelar en stor roll för budgetens makroekonomiska framskrivning. Vidare konstaterar Riksrevisionen att regeringen i budgetpropositionen för 2014 antar att den förda politiken får en märkbart större effekt på ekonomins potentiella produktionsnivå än vad andra bedömare som regeringen jämför sig med har gjort. En högt bedömd potentiell nivå får tillsammans med antagandet om att ekonomin ska närma sig den potentiella nivån inom beräkningsperioden enligt myndigheten till följd att tillväxttakten blir hög under de sista åren i beräkningarna. Att den offentliga sektorns finansiella sparande mot slutet av beräkningen ligger i linje med den målsatta nivån är enligt myndigheten därför till stor del ett resultat av den antagna potentiella produktionsnivån. Riksrevisionen konstaterar att det i budgetpropositionen tydligt redovisas hur regeringens antaganden förhåller sig till andra prognosinstituts bedömningar av den makroekonomiska utvecklingen. Det framgår också att antagandet om den höga potentiella nivån bygger på bedömningar av politikens effekter på ekonomins funktionsätt. Enligt myndigheten framgår däremot inte vilken effekt som bedömningen av potentiell BNP har på prognosen för det finansiella sparandet. Myndigheten anser att transparensen i den framåtblickande uppföljningen av överskottsmålet skulle vinna på om betydelsen av de makroekonomiska antagandena redovisades tydligare. Mot denna bakgrund rekommenderar myndigheten regeringen att redovisa en känslighetskalkyl för hur bedömningen av potentiell BNP, och antagandet om ett slutet BNP-gap i beräkningsperiodens slut, påverkar uppfyllelsen av överskottsmålet. 2.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen anser i likhet med Riksrevisionen att en transparent och tydlig redovisning av finanspolitiken i de ekonomiska propositionerna är viktig för att upprätthålla förtroendet för finanspolitiken. Av bl.a. denna anledning strävar regeringen ständigt efter att öka tydligheten i dessa propositioner. I budgetpropositionen för 2014 görs en jämförelse mellan olika bedömares prognoser för det strukturella sparandet. Skillnaderna mellan prognoserna kan bl.a. bero på olika bedömningar av potentiell BNP, som Riksrevisionen pekat på. Bedömingen av potentiell BNP och skillnader mellan olika prognosmakare behandlas i det avsnitt av budgetpropositionen som beskriver den makroekonomiska utvecklingen. I avsnittet redovisas tydligt hur regeringens antaganden förhåller sig till andra bedömares. Regeringen anser dock att det i framtiden kan finnas skäl att förklara hur bedömningen av potentiell BNP påverkar uppfyllelsen av överskottsmålet. 3 Uppföljningen av överskottsmålet 3.1 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen konstaterar att regeringen enligt budgetlagen (2011:203) ska redovisa hur överskottsmålet uppnås. Myndigheten anför att regeringen uttalar sig om måluppfyllelsen på flera ställen i budgetpropositionen, men anser att dessa uttalanden skiljer sig åt och inte på ett tydligt sätt anger om regeringen anser att överskottsmålet är uppnått eller inte. Enligt myndigheten tvingas läsaren att göra en samlad bedömning av flera olika uttalanden för att bilda sig en uppfattning om detta. Riksrevisionen anser att transparensen i budgetpropositionen och tillämpningen av det finanspolitiska ramverket skulle vinna på ett samlat uttalande från regeringen som svarar på frågan hur överskottmålet uppnås. Mot denna bakgrund rekommenderar myndigheten regeringen att redovisa ett samlat ställningstagande till hur överskottsmålet har uppnåtts och kommer att uppnås. 3.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Som Riksrevisionen konstaterar har regeringen i budgetpropositionen för 2014 uttalat sig om uppfyllelsen av överskottsmålet. Bedömningar av måluppfyllelsen görs även i de ekonomiska vårpropositionerna. Regeringen har vidare i propositionen En utvecklad budgetprocess (prop. 2013/14:173) bl.a. föreslagit att det i budgetlagen införs en bestämmelse om att regeringen vid en bedömd avvikelse från överskottsmålet ska redogöra för hur återgång ska ske. Riksrevisionens iakttagelser, och den föreslagna ändringen av budgetlagen, medför att det finns anledning för regeringen se över hur redovisningen av måluppfyllelsen och behovet av åtgärder sker (se vidare avsnitt 6). 4 Överskottsmålet och stabiliseringspolitiken 4.1 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen konstaterar att regeringens finanspolitiska ramverk beskriver hur avvägningen mellan stabiliseringspolitik och uppfyllandet av överskottsmålet ska hanteras i olika situationer. En viktig förutsättning för resonemangen i det finanspolitiska ramverket är enligt myndigheten att utgångsläget inför avvägningen är tydligt redovisat. Myndigheten anser emellertid att regeringen inte klart tar ställning till om de offentliga finanserna avviker från överskottsmålet eller inte. För att redovisningen ska bli transparent bör enligt Riksrevisionen även de förutsättningar för budgetkalkylen som har stor betydelse för bedömningen av om finanspolitiken är expansiv eller åtstramande redovisas på ett tydligt sätt. Myndigheten anser att dessa förutsättningar inte tydligt framgår av redovisningen i budgetpropositionen. I stället antar regeringen i sin budgetkalkyl normalt att en oförändrad politik förs efter det att de förslag som presenterats i budgeten genomförts, och att detta implicerar en åtstramande finanspolitik i beräkningsperiodens bortre del. Riksrevisionen anser mot denna bakgrund att det blir otydligt hur det reformutrymme som bedöms finnas i budgetpropositionen för 2014 påverkar förutsättningarna för att överskottsmålet ska uppnås i framtiden. Den avvägning av finanspolitiken som regeringen föreslår i budgetpropositionen för 2014 blir därmed enligt myndigheten också svår att tolka i förhållande till de utfästelser som regeringen har gjort i det finanspolitiska ramverket. Enligt myndigheten visar granskningen att regeringens redovisning i budgetpropositionen för 2014 inte tillräckligt tydligt beskriver hur den föreslagna finanspolitiken följer intentionerna i ramverket. Mot denna bakgrund rekommenderar myndigheten regeringen att, utöver att redovisa reformutrymmet, tydligare redogöra för andra antaganden som har stor betydelse för bedömningen av om finanspolitiken är expansiv eller åtstramande för varje enskilt år under beräkningsperioden. Av redovisningen bör enligt Riksrevisionen tydligt framgå under vilka förutsättningar som överskottsmålet uppnås. 4.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen eftersträvar att kontinuerligt förbättra tydligheten och transparensen i de ekonomiska propositionerna. Tydlighet och transparens är bärande delar i det finanspolitiska ramverket som bidrar till att finanspolitiken blir mer förutsägbar och därmed trovärdig. Att överskottsmålet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel innebär att det är förenligt med intentionerna i det finanspolitiska ramverket att det finansiella sparandet ligger under 1 procent av BNP när resursutnyttjandet är lågt. Därigenom är överskottsmålet förenligt med en finanspolitik som motverkar konjunktursvängningar. Om sparandet inte tilläts variera med konjunkturcykeln skulle överskottsmålet motverka ett stabilt resursutnyttjande. Att målet är formulerat som ett genomsnitt försvårar visserligen uppföljningen, men är således nödvändigt för att inte finanspolitiken ska förstärka konjunktursvängningarna. En bedömning av överskottsmålets uppfyllelse kan inte vara mekanisk utan måste ske genom en samlad bedömning utifrån en rad faktorer och indikatorer. Regeringen antar normalt i sina budgetkalkyler att inga beslut om intäkts- eller utgiftsförändringar fattas åren efter budgetåret. I budgetpropositionen för 2014 anger regeringen att de offentliga intäkterna har en starkare koppling till tillväxten än de offentliga utgifterna, vilket är en anledning till att finanspolitikens inriktning är åtstramande i budgetkalkylerna. Storleken på denna budgetförstärkande effekt varierar dock från år till år med den makroekonomiska utvecklingen av framför allt löner och priser. Regeringen beskriver utförligt detta förhållande i budgetpropositionen för 2014 (prop. 2013/14:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 5.1 och 9.2). 5 Konjunkturens effekter på de offentliga finanserna 5.1 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen konstaterar att regeringen beräknar konjunkturens effekter på det finansiella sparandet med hjälp av BNP-gapet och en budgetelasticitet, som anger hur mycket de offentliga finanserna påverkas av att ekonomin inte befinner sig i fullt resursutnyttjande. Myndigheten konstaterar att regeringen i sina beräkningar använder en av OECD uppskattad budgetelasticitet som baseras på data från 2003. Riksrevisionen anser att förutsättningarna sedan dess har förändrats och att det saknas en kontinuerlig uppföljning av konjunkturens automatiska effekter på de offentliga finanserna. Regeringen skulle därför enligt myndigheten kunna öka transparensen i sina budgetberäkningar genom att redovisa och motivera antaganden och metoder rörande budgetelasticiteten. Mot denna bakgrund rekommenderar Riksrevisionen regeringen att överväga att beräkna och publicera en aktuell bedömning av budgetelasticiteten, alternativt ge en utomstående bedömare i uppdrag att göra detta. 5.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Storleken på den budgetelasticitet regeringen använder har, som Riksrevisionen konstaterar i sin rapport, utvärderats av externa bedömare vid ett flertal tillfällen, bl.a. av Finanspolitiska rådet i rådets rapport 2009, utan att tydliga skäl att ändra bedömningen framkommit. OECD och Europeiska kommissionen använder liknande beräkningsmetoder för att bedöma det strukturella sparandets storlek och budgetelasticiteter som storleksmässigt ligger nära den av regeringen använda elasticiteten. Regeringen anser att det finns ett särskilt värde att använda motsvarande metoder som tillämpas av kommissionen eftersom finanspolitiken måste förhålla sig till de gränser som finns för underskott i de offentliga finanserna enligt stabilitets- och tillväxtpakten respektive Sveriges s.k. medelfristiga mål. Regeringen anser dock att det kan finnas skäl att se över metoden för att bedöma det strukturella sparandets storlek, men att eventuella förändringar i det avseendet måste uppfylla högt ställda krav på transparens och jämförbarhet. 6 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen strävar ständigt efter att öka tydligheten och transparensen i de ekonomiska propositionerna i den riktning som Riksrevisionen rekommenderar. I internationella sammanhang framhålls ofta Sveriges tydliga och effektiva finanspolitiskaramverk som ett föredöme. Regeringen avser att fortsätta arbetet med att förtydliga redovisningen i de ekonomiska propositionerna i den riktning som Riksrevisionen föreslår, bl.a. genom att ytterligare tydliggöra kopplingen mellan bedömningen av potentiell BNP samt prognosen för det strukturella- och finansiella sparandet i det avsnitt som beskriver finanspolitikens övergripande inriktning, samt att tydligare redovisa ett samlat ställningstagande till hur överskottsmålet kommer att uppnås. När det gäller beskrivningen av avvägningen mellan stabiliseringspolitiken och överskottsmålet vill regeringen framhålla att den har varit tydlig med att det för närvarande behöver göras en avvägning mellan att stötta ekonomin och att säkerställa att sparandet ska närma sig 1 procent. I budgetpropositionen för 2014 anför även regeringen att utgiftstaket och överskottsmålet ska värnas och att överskott om 1 procent av BNP ska uppnås när resursutnyttjandet är balanserat, samt att det kommer krävas stor återhållsamhet i finanspolitiken framöver för att åstadkomma detta (prop. 2013/14:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 5). Regeringen avser dock fortsätta utveckla redovisningen av finanspolitikens inriktning. Med detta anser regeringen att Riksrevisionens rapport är färdigbehandlad. Transparansen i budgetpropositionen för 2014 - Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 april 2014 Närvarande: statsministern Reinfeldt, ordförande, statsråden Björklund, Bildt, Ask, Larsson, Erlandsson, Hägglund, Adelsohn Liljeroth, Ohlsson, Norman, Attefall, Kristersson, Hatt, Lööf, Arnholm, Svantesson Föredragande: statsrådet Norman Regeringen beslutar skrivelsen 2013/14:205 Riksrevisionens rapport om regeringens redovisning i budgetpropositionen för 2014. Skr. 2013/14:205 Skr. 2013/14:205 6 5 1 Skr. 2013/14:205 Bilaga Skr. 2013/14:205 Bilaga Skr. 2013/14: Skr. 2013/14:205 69 69 69