Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2022/23:128 Riksrevisionens rapport om tillämpningen av det finanspolitiska ramverket 2022 Skr. 2022/23:128 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 22 juni 2023 Ulf Kristersson Elisabeth Svantesson (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i rapporten Det finanspolitiska ramverket - regeringens tillämpning 2022 (RiR 2023:3). I rapporten bedömer Riksrevisionen att den föreslagna finanspolitiken i de granskade ekonomiska propositionerna inte är redovisad i enlighet med ramverket. Myndigheten anser att redovisningen brister i flera avseenden och inte är transparent. Bland annat menar myndigheten att den ändrade metoden för att beräkna det strukturella sparandet är ett avsteg från ramverkets krav på vedertagen metod. Riksrevisionen anser också att regeringens förslag till neutral finanspolitik inte motiveras tillräckligt tydligt och rekommenderar att finanspolitikens handlingsregler för samspelet mellan finanspolitik och penningpolitik ska utvecklas. Vidare anser Riksrevisionen att regeringen bör överväga att föreslå lägre nivåer för utgiftstaket om behovet av marginaler till följd av de finanspolitiska riskerna blir mindre än befarat. Riksrevisionen anser även att regeringens prognosjämförelser kan förbättras. Regeringen delar flera av Riksrevisionens bedömningar och arbetar kontinuerligt med att utveckla innehållet i propositionerna i den riktning som myndigheten rekommenderar. Däremot instämmer regeringen inte i myndighetens bedömning att anpassningen av beräkning av strukturellt sparande var ett avsteg från vedertagen metod. Regeringen instämmer inte heller i bedömningen att utgiftstakets nivåer bör justeras ner om osäkerheten minskar och behovet av marginaler blir mindre. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Beräkningsmetoden för det strukturella sparandet 3 2.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen 3 2.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation 4 3 Redovisningen av finanspolitikens inriktning 4 3.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen 4 3.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation 5 4 Prognosjämförelser 6 4.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen 6 4.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation 6 5 Utgiftstakets nivå 7 5.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen 7 5.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation 7 6 Handlingsregler för finanspolitiken i samspelet med penningpolitiken 8 6.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen 8 6.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation 8 7 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 8 Bilaga Det finanspolitiska ramverket - regeringens tillämpning 2022 (RiR 2023:3) 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 juni 2023 59 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen granskar regelbundet de ekonomiska propositionerna med utgångspunkt i hur regeringen redovisar finanspolitiken och tillämpar det finanspolitiska ramverket. Myndigheten har bl.a. granskat 2022 års ekonomiska vårproposition (prop. 2021/22:100) och budgetpropositionen för 2023 (prop. 2022/23:1) i syfte att samlat bedöma transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av finanspolitiken. Granskningen har resulterat i rapporten Det finanspolitiska ramverket - regeringens tillämpning 2022 (RiR 2023:3), se bilagan. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 7 mars 2023. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 2 Beräkningsmetoden för det strukturella sparandet 2.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen Riksrevisionen anser att regeringen har förändrat metoden för strukturellt sparande på ett sätt som gör att den nu skiljer sig åt på ett väsentligt sätt från övriga prognosmakares metoder. Enligt Riksrevisionen innebär detta ett avsteg från vad som fram tills nu varit en vedertagen metod. Metodförändringen gjordes med anledning av den höga inflationen och innebär att det strukturella sparandet inte varierar lika kraftigt mellan åren och att budgetutrymmet utvecklas jämnare. Riksrevisionen menar att även om metodförändringen endast omfördelar sparande mellan åren innebär det en problematik eftersom ramverket stipulerar en uppföljning av det strukturella sparandet för innevarande och nästkommande år. Det finanspolitiska ramverket slår fast att det strukturella sparandet ska vara beräknat enligt vedertagna metoder, men specificerar inte vad som är att betrakta som en vedertagen metod. Riksrevisionen menar emellertid att regeringen och dess expertmyndigheter de senaste åren använt en i stort sett gemensam metod. Riksrevisionen framhåller att en metodutveckling som väsentligt påverkar strukturellt sparande helst bör ske gemensamt mellan Finansdepartementet, Konjunkturinstitutet och Ekonomistyrningsverket. Riksrevisionen rekommenderar mot denna bakgrund regeringen att ta initiativ för att säkerställa att det åter etableras en vedertagen metod för det strukturella sparandet som är gemensam för Finansdepartementet, Konjunkturinstitutet och Ekonomistyrningsverket. 2.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Regeringen delar till viss del Riksrevisionens bedömning. Regeringen anser att det är av största vikt att det är transparent och tydligt vilka metoder och indikatorer som används för att utvärdera måluppfyllelsen av det finanspolitiska ramverket. I anslutning till budgetpropositioner publicerar regeringen därför metodpromemorior som beskriver metoden för beräkning av det strukturella sparandet och potentiell bruttonationalprodukt (BNP). Det strukturella sparandet är ett konjunkturjusterat netto av en mängd prognoser för inkomster och utgifter i hela den offentliga sektorn, och dessa prognoser görs på olika sätt av olika prognosmakare. Utveckling av prognosmetoder för samtliga variabler pågår löpande på Finansdepartementet och hos övriga prognosmakare. Prisjusteringen i metoden för det strukturella sparandet infördes i juni 2022 med anledning av den höga inflationen i syfte att ge en jämnare utveckling av det strukturella sparandet. Prisjusteringen får en väsentlig påverkan på bedömningen av det strukturella sparandet under prognosåren. Det sammantagna budgetutrymmet under prognosperioden påverkas inte, men fördelningen av budgetutrymmet mellan åren blir jämnare. Regeringen håller med om att dessa effekter kunde ha redovisats tydligare. Regeringen anser dock, till skillnad från Riksrevisionen, att den anpassning av metoden för strukturellt sparande som gjorts i samband med den höga inflationen ryms inom ramen för kravet att använda en vedertagen metod. Regeringen delar samtidigt Riksrevisionens bedömning att det inte är helt tydligt vad som avses med vedertagen metod i det finanspolitiska ramverket. Det finns andra delar i metoden där olika prognosmakare gör olika bedömningar, exempelvis vad gäller potentiell BNP. Detta bidrar tidvis till stora skillnader i bedömningarna av det strukturella sparandet. Eftersom det råder stor osäkerhet i bedömningen av strukturellt sparande och ingen metod kan göra anspråk på att vara den rätta kommer bedömningar av det strukturella sparandet alltid att variera mellan olika prognosmakare. Regeringen kommer därför att fortsätta ha en dialog med berörda myndigheter om metodutveckling. 3 Redovisningen av finanspolitikens inriktning 3.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen Riksrevisionen konstaterar att regeringen föreslår en neutral finanspolitik trots att konjunkturläget är svagt och att regeringen motiverar sin finanspolitiska inriktning med att den tar hänsyn till penningpolitiken. Riksrevisionen anser att det är oklart på vad regeringen baserar sin bedömning att den förslagna finanspolitiken är neutral och att redovisningen i delar är missvisande. Myndigheten bedömer dock att det inte strider mot ramverket att i ett läge med hög inflation ta hänsyn till penningpolitiken. Den sparsamma beskrivningen av samspelet mellan finanspolitik och penningpolitik i ramverket gör det emellertid enligt Riksrevisionen svårt att bedöma lämpligheten i den finanspolitiska inriktningen. Riksrevisionen rekommenderar mot denna bakgrund regeringen att öka transparensen om inriktningen av finanspolitiken i de ekonomiska propositionerna så att det tydligt framgår vad bedömningen baseras på. 3.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Regeringen delar delvis Riksrevisionens bedömning. Regeringen delar bedömningen att det inte strider mot ramverket att i ett läge med hög inflation ta hänsyn till penningpolitiken. Regeringens samlade bedömning var att finanspolitiken var lätt åtstramande i statens budget då det primära strukturella sparandet stärktes mellan 2022 och 2023, medan den totala effekten på efterfrågan blev neutral om man även tog hänsyn till de utbetalningar från Affärsverket svenska kraftnät som inte omfattades av statens budget. Regeringen delar inte bedömningen att redovisningen av finanspolitikens inriktning delvis skulle vara missvisande. Det finns ingen vetenskaplig definition att utgå från vid bedömningen av finanspolitikens inriktning eller påverkan på efterfrågan, utan detta kan mätas på flera olika sätt. Vanliga mått som används är t.ex. förändringen av det finansiella sparandet, förändringen av det primära strukturella sparandet, sparandet i relation till överskottsmålet, eller storleken på de nya beslut som fattas av riksdagen i en specifik budget. Regeringen bedömer att förändringen av det strukturella sparandet även fortsatt bör vara det mått som används för att bedöma finanspolitikens inriktning. Förändringen av det strukturella sparandet används även av internationella organisationer som mått på finanspolitikens effekt på efterfrågan i ekonomin. Redovisningen i 2023 års budgetproposition försvårades av att utbetalningarna från Affärsverket svenska kraftnät - som visserligen påverkades av politiska beslut, men som inte ingick i 2023 års budgetproposition - redovisades på ett sätt i nationalräkenskaperna som medförde att de inte fick någon effekt på det finansiella eller strukturella sparandet. Regeringen valde dock i sin bedömning av förändringen av sparandet att ta hänsyn till dessa utbetalningar när den finanspolitiska inriktningen lades fast. Ytterligare en komponent som komplicerade bedömningen av finanspolitikens inriktning 2023 var förändringar i kapitalnettot, dvs. skillnaden mellan kapitalintäkter och kapitalutgifter i den offentliga sektorn. Förändringar i kapitalnettot påverkar i och för sig sparandet men har mycket liten eller ingen effekt på efterfrågan i ekonomin. Om kapitalnettot varierar mycket mellan år, vilket det gjorde mellan 2022 och 2023, brukar det primära strukturella sparandet användas som mått på finanspolitikens inriktning. Regeringen arbetar kontinuerligt för att bli mer transparent och för att fördjupa analysen kring finanspolitikens effekter på makroekonomin. Till exempel har regeringen, med anledning av Riksrevisionens rekommendation, i 2023 års ekonomiska vårproposition utvecklat och tydliggjort analysen av finanspolitikens effekt på efterfrågan, bl.a. genom att dela upp förändringar av sparandet i olika beståndsdelar och tydliggöra dessa beståndsdelars effekt på efterfrågan (prop. 2022/23:100, avsnitt 9.2). Analyser av detta slag är samtidigt mycket osäkra, och i avsnittet bedöms t.ex. alla finanspolitiska åtgärder få samma effekt på efterfrågan. I praktiken kan dock två finansiellt sett lika kostsamma åtgärder påverka efterfrågan på olika sätt. 4 Prognosjämförelser 4.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen Riksrevisionen konstaterar att det strukturella sparandet har en central roll i uppföljningen av finanspolitiken och dess utformning i förhållande till överskottsmålet, och att prognosjämförelser med andra bedömare av denna anledning är av stor betydelse. Den centrala rollen följer av att riksdagen ska kunna ta ställning till regeringens prognoser. Myndigheten uppmanar därför regeringen att tydliggöra samt förklara skillnaderna mellan regeringens och expertmyndigheternas prognoser för framför allt det strukturella sparandet. Riksrevisionen slår även fast att tydligare prognosjämförelser utgår från bedömningskriterierna för transparent redovisning. Riksrevisionen lyfter fram att det inte framgår av regeringens prognosjämförelse att det finns större skillnader mellan olika prognosmakares bedömningar av det strukturella sparandet och att skillnaderna bl.a. beror på att regeringen har förändrat metoden. När metoderna skiljer sig åt är det ännu viktigare att regeringen redovisar prognosskillnaderna på ett tydligt sätt. Riksrevisionen rekommenderar mot denna bakgrund regeringen att förbättra prognosjämförelserna i de ekonomiska propositionerna. 4.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Regeringen strävar efter att kontinuerligt förbättra tydligheten och transparensen i sina publikationer och instämmer i Riksrevisionens bedömning av betydelsen av prognosjämförelser och bedömningen att regeringens redovisning av dessa kan fördjupas, särskilt när det gäller transparensen av olikheter i metoder för prognoser för det strukturella sparandet. Regeringen har därför i 2023 års ekonomiska vårproposition tydliggjort att beräkningarna av det strukturella sparandet skiljer sig åt till följd av att potentiella variabler i löpande priser hanteras olika (prop. 2022/23:100, avsnitt 9.7). 5 Utgiftstakets nivå 5.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen Riksrevisionen bedömer att höjningen av utgiftstakets nivåer avseende 2023-2025 som regeringen föreslog i budgetpropositionen för 2023 inte strider mot det finanspolitiska ramverket. Riksrevisionen anger att det inte är orimligt att höja utgiftstaket givet de stora osäkerheter som rådde. Däremot anser Riksrevisionen att regeringen bör överväga att justera ner utgiftstakets nivåer om det, när osäkerheten minskar, visar sig att behovet av marginaler blev mindre än befarat. Riksrevisionen anser att det annars finns en risk för att prioriteringen mellan utgifter inte blir lika effektiv som den hade blivit om utgiftstaket tydligare utgjort en begränsning av de statliga utgifterna. Riksrevisionen rekommenderar mot denna bakgrund regeringen att överväga att sänka utgiftstaket om behovet av marginaler till följd av de finanspolitiska riskerna blir mindre än befarat. 5.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Regeringen delar delvis Riksrevisionens bedömning. Regeringen instämmer i att höjningen av utgiftstakets nivåer inte strider mot det finanspolitiska ramverket. En nytillträdd regering bör kunna vidta önskade förändringar i finanspolitiken och även kunna anpassa finanspolitiken till nya, helt ändrade yttre förutsättningar utan att begränsas av utgiftstak som föreslagits av en tidigare regering. Regeringen delar dock inte Riksrevisionens bedömning att utgiftstakets nivåer bör justeras ner om behovet av marginaler visar sig bli mindre när osäkerheten minskar. Regeringen anser att ändringar av redan fastställda nivåer på utgiftstaket är en åtgärd som endast bör vidtas i speciella fall när särskilda omständigheter kräver det. För att utgiftstaket trovärdigt ska kunna främja en kontrollerad utgiftsutveckling, och vara ett stöd för att uppnå överskottsmålet och långsiktigt hållbara finanser, är det en grundläggande förutsättning att takets nivå i normala fall inte ändras. Detta gäller såväl höjningar som sänkningar. Denna praxis har tillämpats sedan utgiftstaket infördes och är en bärande del av det finanspolitiska ramverket. Om osäkerheten minskar och behovet att marginaler blir mindre anser regeringen att det i stället är bättre att utgiftstaket för nytillkomna år sätts till en nivå som bättre speglar det nya behovet av marginaler. Därmed begränsas utrymmet för permanenta utgiftsökningar och utgiftstaket för det nytillkomna året skulle bättre avspegla en långsiktig önskvärd utgiftsutveckling. 6 Handlingsregler för finanspolitiken i samspelet med penningpolitiken 6.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen Riksrevisionen bedömer att det i det rådande läget finns ett behov av ett mer utvecklat finanspolitiskt ramverk i de delar som gäller samspelet mellan finanspolitik och penningpolitik. Ramverket beskriver t.ex. inte vad som skulle kunna omöjliggöra för penningpolitiken att verka inflationsdämpande. Riksrevisionen rekommenderar mot denna bakgrund regeringen att utveckla handlingsreglerna för hur finanspolitiken ska samspela med penningpolitiken i samband med nästa översyn av överskottsmålet. 6.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Regeringen delar Riksrevisionens bedömning av behovet av ett mer utvecklat finanspolitiskt ramverk i de delar som gäller samspelet mellan finanspolitik och penningpolitik. En sådan utveckling av ramverket bör vara en fråga för den regelbundna översyn av överskottsmålet som ska göras inför nästa åtta-års-period som startar 2027. 7 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen strävar ständigt efter att öka tydligheten och transparensen i de ekonomiska propositionerna i den riktning som Riksrevisionen rekommenderar. Tydlighet och transparens är bärande delar i det finanspolitiska ramverket och bidrar till att finanspolitiken blir mer förutsägbar. När det gäller beräkningsmetoden för det strukturella sparandet delar regeringen Riksrevisionens bedömning att det inte är helt tydligt vad som avses med vedertagen metod i det finanspolitiska ramverket och ser därför anledning att ha en fortsatt dialog med berörda myndigheter om metodutveckling. Regeringen anser dock, till skillnad från Riksrevisionen, att anpassningen av metoden för strukturellt sparande till följd av den höga inflationen gjorts inom ramen för vad som är att betrakta som vedertagen metod. När det gäller redovisningen av finanspolitikens inriktning och jämförelsen mellan olika prognoser har regeringen i 2023 års ekonomiska vårproposition utvecklat redovisningen i den riktning som Riksrevisionen efterfrågar i sin rapport. Regeringen avser därför för närvarande inte att vidta några ytterligare åtgärder i dessa frågor. I frågan om utgiftstakets nivåer delar regeringen inte Riksrevisionens bedömning att de bör justeras om behovet av marginaler blir mindre, utan anser att redan fastställda nivåer på utgiftstaket endast bör ändras i speciella fall när särskilda omständigheter kräver det. Regeringen avser därför inte att vidta några åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendation i denna fråga. När det gäller samspelet mellan finanspolitik och penningpolitik anser regeringen, i likhet med Riksrevisionen, att det finanspolitiska ramverket kan utvecklas i dessa delar och att det bör ske i samband med den översyn av överskottsmålet som ska göras vart åttonde år. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Det finanspolitiska ramverket - regeringens tillämpning 2022 (RiR 2023:3) Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 juni 2023 Närvarande: statsminister Kristersson, ordförande, och statsråden Billström, Svantesson, Ankarberg Johansson, Edholm, J Pehrson, Waltersson Grönvall, Jonson, Strömmer, Forssmed, Tenje, Slottner, M Persson, Wykman, Malmer Stenergard, Liljestrand, Brandberg, Bohlin, Carlson, Pourmokhtari Föredragande: statsrådet Svantesson Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om tillämpningen av det finanspolitiska ramverket 2022