Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2023/24:49 Riksrevisionens rapport om hantering av uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad Skr. 2023/24:49 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 30 november 2023 Ulf Kristersson Romina Pourmokhtari (Klimat- och näringslivsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i rapporten Uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad - statens insatser för en effektiv hantering (RiR 2023:11). Regeringen redovisar vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av de brister som Riksrevisionen lyfter i rapporten. Riksrevisionens övergripande slutsats är att staten inte har sett till att uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad kan hanteras effektivt så att återanvändning och materialåtervinning av dessa främjas i första hand. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att se över vilka författningsändringar som kan göras för att det ska bli tydligt vilka slags solcellspaneler som omfattas av producentansvaret för elutrustning. Regeringen instämmer i att det behöver vara tydligt vilka solcellspaneler som omfattas av producentansvaret. Regeringen anser dock att det bör ske genom förtydliganden i den bakomliggande EU-lagstiftningen som sedan genomförs i svensk lagstiftning. Regeringen avser att verka för det. I syfte att förbättra hanteringen av uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad gav regeringen i december 2022 i uppdrag till Statens energimyndighet (Energimyndigheten) att utreda hur solcellspaneler och vindturbinblad till vindkraftverk i högre utsträckning ska kunna omhändertas på ett giftfritt och cirkulärt sätt i enlighet med avfallshierarkin. Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2024. Regeringen avser att avvakta med ytterligare åtgärder till dess myndigheten har redovisat uppdraget. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen 3 2.1 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1.1 Utformningen av styrmedel för effektiv hantering av uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad 3 2.1.2 Underlag för att utveckla styrmedel för effektiv hantering av uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad 6 2.2 Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer 7 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 7 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 9 Bilaga 1 Riksrevisionens granskningsrapport Uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad - statens insatser för en effektiv hantering (RiR 2023:11) 11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 november 2023 85 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om staten ser till att uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad hanteras effektivt. Granskningen redovisas i rapporten Uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad - statens insatser för en effektiv hantering (RiR 2023:11), se bilagan. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 9 juni 2023. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i rapporten. 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen Utgångspunkten för Riksrevisionens granskning är övergången till en cirkulär ekonomi som inom EU framhålls som viktig för att nå målen om klimatneutralitet till 2050. Vikten av att minska avfallet och öka återanvändningen pekas ut i Europeiska kommissionens handlingsplan för en cirkulär ekonomi. Av Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (avfallsdirektivet) framgår att avfallshierarkin ska styra medlemsstaternas arbete med förebyggande och hantering av avfall. Avfall ska i första hand förebyggas, i andra hand förberedas för återanvändning, i tredje hand materialåtervinnas, i fjärde hand återvinnas på annat sätt och i sista hand bortskaffas. Granskningens övergripande fråga är om staten ser till att uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad hanteras effektivt. Delfrågorna i granskningen är: 1. Har regeringen, Naturvårdsverket och Energimyndigheten utformat styrmedel som är effektiva för att hantera uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad? 2. Tar Naturvårdsverket och Energimyndigheten fram tillräckliga underlag för utformningen av styrmedel som är effektiva för att hantera uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad? 2.1 Riksrevisionens iakttagelser 2.1.1 Utformningen av styrmedel för effektiv hantering av uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad Regeringens uppdrag till myndigheterna Riksrevisionen konstaterar att regeringen har gett olika uppdrag till Naturvårdsverket och Energimyndigheten som främst gällt avfallsfrågor generellt, återvinning av plast samt utbyggnad av solenergi respektive vindkraft. Inget av uppdragen har hittills resulterat i att regeringen infört nya eller ändrat befintliga styrmedel för hanteringen av uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad. Riksrevisionen konstaterar dock att regeringen i december 2022 gav Energimyndigheten i uppdrag att utreda hur solcellspaneler och vindturbinblad i högre utsträckning kan omhändertas på ett giftfritt och cirkulärt sätt i enlighet med avfallshierarkin. Forskning Riksrevisionen konstaterar att en mindre del av de statliga forskningsbidrag som beviljats till forskning med anknytning till solenergi och vindenergi avser hantering av uttjänta solcellspaneler respektive vindturbinblad. De flesta projekten avser utveckling av nya material och tekniker. Fyra projekt avser hantering av uttjänta solcellspaneler och sju avser hantering av uttjänta vindturbinblad. Forskningsbidragen uppgår sammanlagt för dessa projekt till närmare 48 miljoner kronor respektive 10 miljoner kronor. Forskningen som de statliga finansiärerna finansierat har hittills inte lett till att några metoder eller tekniker har testats i pilot- eller demonstrationsanläggningar i Sverige. Riksrevisionen konstaterar dock att regeringen i Energimyndighetens regleringsbrev för 2023 angett att upp till 7 miljoner kronor ska användas till forskning som bidrar till att minska miljöpåverkan från solcellssystem under hela livscykeln, inkluderat till exempel design, tillverkning, drift och återvinning eller återanvändning. Produktkrav Riksrevisionen konstaterar att det pågår förhandlingar om EU-krav på ekodesign för solcellspaneler. Riksrevisionen bedömer dock att dessa krav kommer att få effekt först på längre sikt. Syftet med kraven är att förbättra produkternas resurseffektivitet och då särskilt avseende reparerbarhet, återvinningsbarhet och pålitlighet. När det gäller vindturbinblad noterar Riksrevisionen att det för närvarande inte pågår något arbete inom EU för att utveckla ekodesignkrav avseende dessa. Det pågår förhandlingar om en ny EU-förordning om ekodesign för hållbara produkter. Vindturbinblad är dock inte en produktgrupp som det är prioriterat att ta fram särskilda ekodesignkrav för. Producentansvaret och tillsynen av det Riksrevisionen anser att det är oklart vilka solcellspaneler som omfattas av producentansvar för elutrustning. Så kallade storskaliga fasta installationer och elutrustning som ingår i dessa är undantagna från producentansvaret enligt förordningen (2022:1276) om producentansvar för elutrustning. Begreppet storskalig fast installation är definierat men det är trots det oklart vad som ingår. Enligt Riksrevisionen har Naturvårdsverket inga närmare kriterier för att avgöra om en solcellspanel omfattas av producentansvaret. När det är otydligt vilka solcellspaneler som omfattas av producentansvaret finns det en risk för att producenterna inte täcker kostnaderna för hanteringen av uttjänta solcellspaneler. Riksrevisionen bedömer att det finns ett generellt utvecklingsbehov för Naturvårdsverkets tillsyn över producentansvar. Tillsynen har under flera års tid varit begränsad till registrering och rapportering samt i ett mycket begränsat antal ärenden kontroll av om företagen anmält sig som producent. Naturvårdsverket har uppgivit att det pågår en kartläggning av myndighetens operativa tillsyn över producentansvaren, som ska vara en grund för arbetet med tillsynsplan för 2024. Naturvårdsverket avser att prioritera operativ tillsyn över producentansvaren från och med 2024 utifrån till exempel behovsutredning och riskanalys. Det generella utvecklingsbehovet gäller även i fråga om elutrustning. Tillsynen fokuserar på att formella krav kring framför allt rapportering uppfylls. I tillsynen har det inte ingått att verifiera att inrapporterade uppgifter stämmer. Sammantaget bedömer Riksrevisionen att på det grund av otydlig lagstiftning och bristande tillsyn finns en risk för att producenterna inte uppfyller producentansvaret och att uttjänta solcellspaneler därmed inte kommer att samlas in för att återanvändas eller materialåtervinnas. Samråd och tillståndsprövningar Enligt uppgifter som Riksrevisionen har fått från länsstyrelserna har tjugo av dessa hanterat samråd om solcellsparker. Tre av länsstyrelserna uppger att frågan om uttjänta solcellspaneler har berörts vid sådana samråd. Baserat på länsstyrelsernas svar konstaterar Riksrevisionen att det i dag inte ställs krav i miljötillstånden på hur uttjänta vindturbinblad ska hanteras. Samtliga länsstyrelser i de tjugo län där det finns tillståndspliktiga vindkraftverk uppger dock att det finns villkor i tillstånden om att verksamhetsutövaren inför avvecklingen av vindkraftverk ska ge in en avvecklingsplan till tillsynsmyndigheten. Fyra länsstyrelser anger att det i tillståndsansökningar eller i underlag för beräkning av ekonomisk säkerhet förekommer beskrivningar av hur uttjänta vindturbinblad ska hanteras. Det rör sig då främst om översiktliga beskrivningar och kostnader för nedmontering och hantering av hela vindkraftverk. Deponi- och förbränningsförbud samt vägledning i fråga om vindturbinblad Riksrevisionen anser att det inte är tydligt om förbuden mot förbränning av utsorterat bygg- och rivningsavfall och mot deponering av organiskt avfall är tillämpliga på uttjänta vindturbinblad. Naturvårdsverket har meddelat föreskrifter som kan medföra att förbränningsförbudet inte gäller för avfall som utgörs av konstruktioner där materialen sammanfogas på ett sätt som gör att separering inte är tekniskt genomförbar. Riksrevisionen bedömer därför att det inte är tydligt om uttjänta vindturbinblad alltid omfattas av förbudet. Riksrevisionen anser att Naturvårdsverkets och Energimyndighetens vägledning om nedmontering av vindkraftverk är otydlig i fråga om hur uttjänta vindturbinblad ska hanteras. Riksrevisionen noterar att kostnader för hantering av uttjänta vindturbinblad inte nämns i beräkningsmodellen för den ekonomiska säkerhet för efterbehandling som verksamheter ska ställa i samband med att tillstånd ges. 2.1.2 Underlag för att utveckla styrmedel för effektiv hantering av uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad Riksrevisionen konstaterar att varken Naturvårdsverket eller Energimyndigheten i sina budgetunderlag och årsredovisningar för 2017-2021 har lyft fram problem eller behov av utveckling av styrmedel avseende uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad. Naturvårdsverket har i sina senaste budgetunderlag påtalat att myndigheten behöver stärka sitt arbete med omställningen till en cirkulär ekonomi och öka sina insatser avseende producentansvar, men har inte uttryckligen berört elutrustning. Energimyndigheten har i sina budgetunderlag och årsredovisningar främst redogjort för sitt arbete med ekodesign för bland annat solcellspaneler samt utbyggnaden av vindkraften, men inte berört avfallsfrågor. Riksrevisionen noterar att Naturvårdsverket och Energimyndigheten i viss utsträckning har uppmärksammat regeringen på behov av utveckling av styrmedel i redovisningar av regeringsuppdrag och andra rapporter. Enligt Riksrevisionen har Naturvårdsverket inte föreslagit några nya eller förändrade styrmedel avseende uttjänta vindturbinblad i redovisningarna av de regeringsuppdrag om plast som myndigheten haft de senaste åren. I redovisningen av ett uppdrag om ökad materialåtervinning av plast 2021 konstaterade Naturvårdsverket att det finns potential att återvinna uttjänta vindturbinblad men att det saknas kunskap, tekniker och infrastruktur för att åstadkomma det. Riksrevisionen konstaterar att Energimyndigheten inte har tagit upp hanteringen av uttjänta vindturbinblad i sina redovisningar av uppdrag om vindkraft. Myndigheten har inte heller tagit upp behovet av utveckling av styrmedel i samband med andra redovisningar och rapporter. I en studie om återbruk och återvinning av vindkraftverk konstaterade Energimyndigheten att det finns stor potential för återbruk och återvinning av exempelvis vindturbinbladen. Energimyndigheten tog dock inte upp vad som krävs för att detta ska bli av. Riksrevisionen anser att Naturvårdsverkets och Energimyndighetens underlag i fråga om solcellspaneler behöver utvecklas för att kunna användas som grund för att bedöma behovet av förändrade styrmedel. Uppgifterna i Naturvårdsverkets register över producentansvaret för elutrustning skulle kunna användas för att uppskatta framtida mängder uttjänta solcellspaneler. Den officiella energistatistiken som Energimyndigheten ansvarar för skulle, enligt Riksrevisionen, behöva utvecklas för att kunna ligga till grund för uppskattningar av framtida mängder uttjänta solcellspaneler. I fråga om vindturbinblad anser Riksrevisionen att Naturvårdsverket och Energimyndigheten kan använda befintliga underlag om vindturbinblad mer än i dag. Riksrevisionen menar exempelvis att det går att översiktligt beräkna mängden vindturbinblad utifrån den officiella vindkraftsstatistiken och karttjänsten Vindkraftskollen. 2.2 Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringen, Naturvårdsverket och Energimyndigheten inte har sett till att uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad kan hanteras effektivt. Riksrevisionen pekar på att det är viktigt att dessa långlivade produkter kan hanteras i enlighet med prioriteringarna i avfallshierarkin, så att återanvändning och materialåtervinning främjas i första hand. Enligt Riksrevisionen behöver det därför i olika faser i produkternas livscykel finnas en kombination av styrmedel som främjar en sådan hantering när de blir uttjänta. Befintliga statliga styrmedel är inte tillräckliga för att främja detta. Mot bakgrund av att mängderna av uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad ökar under kommande år är det angeläget att behovet av styrmedel ses över. Riksrevisionen konstaterar att Naturvårdsverket och Energimyndigheten har tagit fram en del underlag för utformning av styrmedel men inte föreslagit förändrade eller nya sådana. Riksrevisionen ger följande rekommendation till regeringen: - Se över vilka författningsändringar som kan göras för att det ska bli tydligt vilka slags solcellspaneler som omfattas av producentansvaret för elutrustning. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och instämmer i att det är viktigt att solcellspaneler och vindturbinblad hanteras i enlighet med prioriteringarna i avfallshierarkin, så att förberedelse för återanvändning och materialåtervinning främjas i första hand. Regeringen instämmer i att de uppdrag till Naturvårdsverket och Energimyndigheten som har redovisats främst gällt avfallsfrågor generellt, återvinning av plast samt utbyggnad av solenergi respektive vindkraft. Som Riksrevisionen noterat gav emellertid regeringen i december 2022 Energimyndigheten i uppdrag att utreda hur solcellspaneler och vindturbinblad till vindkraftverk i högre utsträckning ska kunna omhändertas på ett giftfritt och cirkulärt sätt i enlighet med avfallshierarkin. Vidare gav regeringen i december 2022 Naturvårdsverket i uppdrag att se över statistikförsörjning och rapporteringskrav i syfte att öka insamling, återanvändning och återvinning av elutrustning. Frågan berörs också av regeringens uppdrag till Kemikalieinspektionen i december 2022 om att utreda vilka ämnen som hindrar eller är problematiska för att plast, skummad plast och plastliknande material ska kunna återvinnas. I en delredovisning den 1 november 2023 konstaterar Kemikalieinspektionen att vindturbinblad innehåller ämnen som kan försvåra återvinning. Regeringen konstaterar, liksom Riksrevisionen, att endast ett fåtal av de projekt som fått statliga forskningsmedel har avsett hanteringen av uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad. För att säkerställa sådan forskning förde regeringen in ett villkor i Energimyndighetens regleringsbrev för 2023 om att upp till 7 miljoner kronor av anslaget för energiforskning ska användas till forskning som bidrar till att minska miljöpåverkan från solcellssystem under hela livscykeln (inkluderat återvinning och återanvändning). Regeringen ser positivt på möjligheterna att genom ekodesignkrav förbättra förutsättningarna för att hantera uttjänta solcellspaneler i enlighet med avfallshierarkin. Samtidigt delar regeringen Riksrevisionens bild av att det kommer att dröja innan sådana ekodesignkrav får effekt. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att otydliga definitioner i producentansvarslagstiftningen riskerar att leda till att producenterna inte uppfyller producentansvaret. De svenska bestämmelserna om producentansvar för elutrustning är emellertid ett införlivande av EU-lagstiftning. Regeringen gör därför bedömningen att eventuella förtydliganden bör göras i den bakomliggande EU-lagstiftningen, i detta fall Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/19/EU av den 4 juli 2012 om avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrustning (WEEE-direktivet). För tillfället pågår förhandlingar om en begränsad revidering av WEEE-direktivet som inte omfattar definitionerna. Europeiska kommissionen förväntas presentera ett förslag till nytt direktiv eller förordning om elektrisk och elektronisk utrustning under 2025 eller 2026. Det arbetet bör inkludera en översyn av definitionerna. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning om att brister i tillsynen medför en risk för att producenterna inte uppfyller producentansvaret och att uttjänta solcellspaneler därmed inte kommer att samlas in för att återanvändas eller materialåtervinnas. Regeringen konstaterar samtidigt att tillsynsansvaret är bredare än att bara säkerställa att producenterna bekostar omhändertagande av avfallet. Ansvaret omfattar även tillsyn av hur insamlingssystemet fungerar och hur effektivt och på vilket sätt elavfallet materialåtervinns. Med tillsyn avses inte bara att kontrollera att miljöbalken, föreskrifter och beslut följs utan också att underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter. Det senare kan exempelvis innebära att informera om myndighetens tolkning av bestämmelserna. Tillsynsmyndighetens skyldigheter och befogenheter följer av 26 kap. miljöbalken och miljötillsynsförordningen (2011:13). Bland annat ska tillsynsmyndigheten göra en utredning av tillsynsbehovet som löpande uppdateras och upprätta en tillsynsplan för sina ansvarsområden. Angående samråd och tillståndsprövningar bedömer regeringen att omhändertagandet av uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad lämpligen hanteras genom den avfallslagstiftning som gäller när avfallet uppstår, mot bakgrund av att livslängden för de aktuella anläggningarna är förhållandevis lång. På motsvarande sätt regleras utformningen med avseende på återvinningsbarhet och liknande lämpligen genom produktlagstiftningen. I fråga om förbränningsförbudet konstaterar regeringen att oklarheten inte ligger i förbudet utan i om vindturbinblad omfattas av undantaget från utsortering i Naturvårdsverkets föreskrifter. Regeringen konstaterar vidare att undantaget är formulerat i syfte att vara generellt för olika typer av avfallsslag och att det skulle vara svårt att konkretisera det för alla olika typer av avfallsslag. Eventuella oklarheter kan, enligt regeringens mening, hanteras genom Naturvårdsverkets vägledning. Enligt förordningen (2001:512) om deponering av avfall får inte utsorterat brännbart avfall samt organiskt avfall deponeras. Länsstyrelsen får i det enskilda fallet ge dispens från förbudet. Att det finns indikationer på att vindturbinblad har deponerats betyder inte att lagstiftningen nödvändigtvis är oklar. Det kan i stället bero på att dispenser har beviljats eller på brister i tillsynen. Regeringen instämmer därför inte i att det skulle vara otydligt vilket avfall som får deponeras. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att det är viktigt att uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad kan hanteras i enlighet med avfallshierarkin så att återanvändning och materialåtervinning främjas i första hand. Av denna anledning gav regeringen Energimyndigheten uppdraget att utreda hur solcellspaneler och vindturbinblad till vindkraftverk i högre utsträckning ska kunna omhändertas på ett giftfritt och cirkulärt sätt i enlighet med avfallshierarkin. Redovisningen kan inkludera förslag på åtgärder och författningsförslag. Energimyndigheten ska samverka med Naturvårdsverket och berörda aktörer. Uppdraget gavs i december 2022 och ska redovisas senast den 31 mars 2024. Av samma anledning angav regeringen i Energimyndighetens regleringsbrev för 2023 att upp till 7 miljoner kronor av energiforskningsanslaget ska användas till forskning som bidrar till att minska miljöpåverkan från solcellssystem under hela livscykeln, inkluderat till exempel återvinning eller återanvändning. Det är i enlighet med Tidöavtalet som anger att medel ska avsättas inom ramen för energiforskningen för att utveckla metoder att återvinna uttjänta solceller. Avtalet är en sakpolitisk överenskommelse mellan Moderaterna, Kristdemokraterna, Liberalerna och Sverigedemokraterna. Regeringens utgångspunkt är att ansvar och skyldigheter ska vara tydligt reglerade i lagstiftningen. Kommissionen förväntas presentera ett förslag till nytt direktiv eller förordning om elektriska och elektroniska produkter under 2025 eller 2026 och regeringen avser att verka för att det då tydligt anges vilka produkter och vilka producenter som omfattas av producentansvaret. Naturvårdsverket har ansvar för tillsynen över producentansvaret för elutrustning. Regeringen är positiv till att Naturvårdsverket genomfört en kartläggning av myndighetens tillsyn över producentansvaren. I övrigt utgår regeringen från att Naturvårdsverket fullgör sina skyldigheter i egenskap av tillsynsmyndighet och konstaterar att Riksrevisionens rapport kan utgöra en del av underlaget till tillsynsplanen för 2024. En utvecklad energistatistik och en uppföljning av hur nedmonterade vindturbinblad hanteras i Sverige i enlighet med Riksrevisionens rekommendationer skulle ge värdefullt underlag till det fortsatta arbetet med att förbättra hanteringen av uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad. Ett steg i den riktningen är Naturvårdsverkets förslag om förbättrad rapportering avseende solcellspaneler. Med anledning av Energimyndighetens pågående uppdrag avser regeringen att invänta myndighetens redovisning innan ytterligare åtgärder för att förbättra hanteringen av uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad övervägs. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Riksrevisionens granskningsrapport Uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad - statens insatser för en effektiv hantering (RiR 2023:11) Klimat- och näringslivsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 november 2023 Närvarande: statsminister Kristersson, ordförande, och statsråden Busch, Ankarberg Johansson, Edholm, Waltersson Grönvall, Jonson, Strömmer, Roswall, Forssmed, Tenje, Forssell, Slottner, M Persson, Wykman, Malmer Stenergard, Kullgren, Liljestrand, Brandberg, Bohlin, Pourmokhtari Föredragande: statsrådet Pourmokhtari Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om hantering av uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad