Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2023/24:96 Riksrevisionens rapport om tillämpningenav det finanspolitiska ramverket 2023 Skr. 2023/24:96 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 27 mars 2024 Ulf Kristersson Elisabeth Svantesson (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i rapporten Regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket 2023 (RiR 2023:24). I rapporten bedömer Riksrevisionen att den föreslagna finanspolitiken i stort sett är utformad och redovisad i enlighet med det finanspolitiska ramverket, men också att det finns utrymme för förbättringar i flera avseenden. Myndigheten anser bl.a. att regeringen bör motivera och förklara användningen av nya mått och indikatorer. Vidare behöver regeringen enligt myndigheten förbättra redovisningen av vilka faktorer som varit styrande för förslag till nivå på utgiftstaket för det tredje tillkommande året och se till att det etableras en vedertagen metod för att beräkna det strukturella sparandet. Riksrevisionen anser också att regeringen bör komplettera uppföljningen av kommunernas och regionernas balanskrav med en fördjupad analys av variationer i resultatet mellan olika kommuner och regioner samt tydliggöra prognosskillnader gentemot andra bedömare även när skillnaderna är små. Regeringen delar flera av Riksrevisionens bedömningar och arbetar kontinuerligt med att utveckla innehållet i propositionerna i den riktning som myndigheten rekommenderar. Däremot instämmer regeringen inte i myndighetens bedömning att uppföljningen av kommunernas och regionernas balanskrav bör kompletteras med en fördjupad analys. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1Ärendet och dess beredning3 2Beskrivningen av indikatorer för bedömning av finanspolitiken3 2.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen3 2.2Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation3 3Prognosjämförelsen för strukturellt sparande4 3.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen4 3.2Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation4 4Beräkningsmetoden för det strukturella sparandet4 4.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen4 4.2Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation5 5Analysen av kommunernas och regionernas balanskrav6 5.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen6 5.2Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation6 6Utgiftstakets funktion och redovisningen av förslaget till dess nivå7 6.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen7 6.2Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation7 7Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer9 BilagaDet finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2023 (RiR 2023:24)10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 mars 202456 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen granskar regelbundet de ekonomiska propositionerna med utgångspunkt i hur regeringen redovisar finanspolitiken och tillämpar det finanspolitiska ramverket. Myndigheten har bl.a. granskat 2023 års ekonomiska vårproposition (prop. 2022/23:100) och budgetpropositionen för 2024 (prop. 2023/24:1) i syfte att undersöka om krav och praxis, såsom de beskrivs i skrivelsen om det finanspoliska ramverket, uppfylls. Granskningen har resulterat i rapporten Regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket 2023 (RiR 2023:24), se bilagan. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 14 december 2023. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. Beskrivningen av indikatorer för bedömning av finanspolitiken Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen Riksrevisionen konstaterar att regeringens bedömning av den finanspolitiska inriktningen är i linje med det finanspolitiska ramverket. Riksrevisionen anser att det finns brister i beskrivningen av finanspolitiken, eftersom regeringen gjort flera ändringar av de indikatorer som den baserar sina bedömningar av finanspolitiken på. Riksrevisionen anser att de förändringar som gjorts inte har motiverats tydligt. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att öka transparensen i framtiden genom att vara tydligare med varför det finns behov av nya indikatorer, eller förändringar av befintliga, vid bedömningen av om finanspolitiken är expansiv, neutral eller åtstramande. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Regeringen arbetar kontinuerligt för att bli mer transparent och för att fördjupa analysen av finanspolitikens effekter på makroekonomin. Utöver den uppdelning av sparandets förändring på olika förklaringsfaktorer som redovisas har en sammanfattande bedömning lagts till (prop. 2023/24:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 8.2). Syftet har varit att utifrån flera indikatorer ge en mer nyanserad bild av utvecklingen. Att inkludera fler mått i redovisningen ligger i linje med de mått och den terminologi som används bl.a. av Finanspolitiska rådet (Svensk finanspolitik – Finanspolitiska rådets årsrapport 2023) och European Fiscal Board (Assessment of the fiscal stance appropriate for the Euro area in 2024). Regeringen delar delvis Riksrevisionens bild att de förändringar av redovisningen som gjorts skulle kunna ha motiverats tydligare. Regeringen delar Riksrevisionens syn att det är viktigt att redovisningen är tydlig och transparent. Prognosjämförelsen för strukturellt sparande Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen Riksrevisionen anser att regeringens prognosjämförelser för strukturellt sparande behöver utvecklas. Riksrevisionen menar att prognosjämförelserna visserligen har förbättrats sedan tidigare år, men att de skillnader som finns i metoderna hos de olika prognosmakarna ställer högre krav på en tydlig och detaljerad redovisning för det strukturella sparandet. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att fortsätta utveckla prognosjämförelserna. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Regeringen välkomnar Riksrevisionens syn på betydelsen av prognos-jämförelser med andra bedömare. Mot bakgrund av det och efter att Riksrevisionen i tidigare års rapporter har lämnat liknande rekommendationer har regeringen utvecklat redovisningen av prognosjämförelserna och arbetar löpande med att förbättra redovisningen. Beräkningsmetoden för det strukturella sparandet Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen Riksrevisionen konstaterar att regeringens förändrade metod för att beräkna potentiell BNP i löpande priser har stor betydelse för beräkningen av strukturellt sparande. Riksrevisionen bekräftar att metodförändringen har inneburit en jämnare utveckling av det strukturella sparandet 2024–2026, vilket enligt myndigheten även har varit syftet med metodförändringen från regeringens sida. Myndigheten visar också att det strukturella sparandet skulle ha överstigit överskottsmålet 2023 och 2024 om den tidigare metoden hade använts och påpekar att regeringen, om det finns en tydlig avvikelse från överskottsmålet, enligt budgetlagen (2011:203) är skyldig att redovisa en plan för en återgång till målet. Riksrevisionen konstaterar även att metodförändringen påverkar bilden av finanspolitikens inriktning. I föregående års rapport bedömde Riksrevisionen att den förändrade metoden avviker från den vedertagna metoden. Riksrevisionen rekommenderar, liksom i föregående års rapport, regeringen att åter etablera en vedertagen metod för att beräkna det strukturella sparandet, som är gemensam för regeringen, Ekonomistyrningsverket och Konjunkturinstitutet. Riksrevisionen anger att arbetet med att etablera en vedertagen metod bör göras senast i samband med översynen av det finanspolitiska ramverket, dvs. av kommittén som ser över målet för det finansiella sparandet. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Regeringen delar till viss del Riksrevisionens bedömning. Regeringen anser att det är av största vikt att det är transparent och tydligt vilka metoder och indikatorer som används för att utvärdera måluppfyllelsen av det finanspolitiska ramverket. I anslutning till budgetpropositioner publicerar regeringen därför metodpromemorior som beskriver metoden för beräkning av det strukturella sparandet och potentiell BNP. Regeringen har tagit till sig av Riksrevisionens rekommendationer i föregående års rapport och utvecklat beskrivningen av prognosen för strukturellt sparande i syfte att öka transparensen i bedömningen av det strukturella sparandet. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att metodförändringen får en påverkan på bedömningen av det strukturella sparandet under prognosåren. Skälet till metodförändringen var att skapa förutsättningar för planering av finanspolitiken genom att jämna ut det strukturella sparandet, som annars hade blivit mycket volatilt och osäkert i samband med den höga inflationen. Regeringen anser dock, till skillnad från Riksrevisionen, att den anpassning av metoden för strukturellt sparande som gjorts i samband med den höga inflationen ryms inom ramen för kravet att använda en vedertagen metod. Det strukturella sparandet är ett konjunkturjusterat netto av en mängd prognoser för inkomster och utgifter i hela den offentliga sektorn. Eftersom det kan finnas skillnader i samtliga prognoser mellan olika prognosmakare kan det periodvis uppstå stora skillnader i bedömningen av det strukturella sparandet. Även skillnader i bedömningen av potentiell BNP i fasta priser kan ge upphov till stora skillnader i bedömningen av det strukturella sparandet. Regeringen delar samtidigt Riksrevisionens bedömning att det inte är helt tydligt vad som avses med vedertagen metod i det finanspolitiska ramverket. Metodutveckling pågår ständigt på Finansdepartementet, liksom hos andra prognosmakare. Eftersom det råder stor osäkerhet i bedömningarna av strukturellt sparande och ingen metod eller bedömning kan göra anspråk på att vara den rätta kommer det strukturella sparandet följaktligen att variera mellan olika prognosmakare. Regeringen anser att det är av stor vikt att fortsatt vinnlägga sig om transparens i beskrivningar av det strukturella sparandet och att ha en fortsatt dialog med berörda myndigheter om metodutveckling. Analysen av kommunernas och regionernas balanskrav Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen Riksrevisionen konstaterar att regeringens bakåtblickande uppföljning av balanskravet är transparent redovisad i de ekonomiska propositionerna under 2023. Vidare bedömer Riksrevisionen att regeringens redovisning av den framåtblickande utsikten för det kommunala balanskravet är tydlig i de ekonomiska propositionerna 2023, men att det saknas viss information. Riksrevisionen menar att det i normala fall är tillräckligt att regeringen redovisar balanskravet på aggregerad nivå, men att en fördjupad beskrivning av olika kommuners och regioners möjlighet att klara balanskravet hade behövts för att redovisningen ska vara heltäckande i det aktuella läget. Riksrevisionen konstaterar att det inte är säkert att de kommuner och regioner som förväntas få ett negativt resultat är samma som de som har stora resultatutjämningsreserver. Enligt myndigheten skulle en sammanhållen analys av hur variationen inom kommunsektorns finanser påverkar möjligheten att nå balanskravet både öka transparensen i regeringens redovisning och bidra till att ge en bättre förståelse för regeringens bedömning av de kommunala finanserna nu och framöver. Riksrevisionen rekommenderar därför att uppföljningen av kommunernas och regionernas balanskrav kompletteras med en fördjupad analys av variationer i resultatet mellan olika kommuner och regioner. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att det inte är säkert att de kommuner och regioner som väntas få ett negativt resultat är de som även har stora resultatutjämningsreserver, och att det är av vikt att belysa de skilda ekonomiska förutsättningarna för olika grupper av kommuner och regioner. Regeringen har förståelse för att en komplettering av redovisningen med en fördjupad analys av olika kommuners och regioners förutsättningar att klara balanskravet skulle kunna bidra till förståelsen för regeringens bedömning av de kommunala finanserna nu och framöver. Regeringen anser dock att den bakåtblickande redovisningen av t.ex. resultat, kostnadsutveckling, skuldsättning och soliditet för olika grupper av kommuner och regioner som finns i beskrivningen av utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner (prop. 2023/24:1 utg.omr. 25 avsnitt 2.5) är ändamålsenlig. En framåtblickande fördjupad analys är behäftad med stora mått av osäkerhet, särskilt då regeringen inte på ett resurseffektivt sätt kan få tillgång till den typ av information som krävs för att på ett kvalitetssäkrat sätt beskriva enskilda kommuners och regioners framåtblickande ekonomiska situation. Vidare sker uppföljningen av det kommunala balanskravet inom ramen för det finanspolitiska ramverket, där balanskravet understöder överskottsmålet och välskötta finanser i kommuner och regioner bidrar till att överskottsmålet nås. Ur detta perspektiv är det balanskravet på aggregerad nivå som är av betydelse. Regeringen anser därför att det inte är motiverat att redovisa en fördjupad analys av olika kommuners och regioners möjlighet att klara balanskravet. Utgiftstakets funktion och redovisningen av förslaget till dess nivå Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen Riksrevisionen konstaterar att regeringen inte har ändrat tidigare fastställda nivåer på utgiftstaket, vilket innebär att budgeteringsmarginalen är väsentligt större än regeringens riktlinje för minsta marginal för samtliga år. Riksrevisionen anser att stora budgeteringsmarginaler i närtid innebär att utgiftstakets funktion sätts ur spel, eftersom det enligt myndigheten leder till en ökad risk för att prioriteringen mellan utgifter inte blir lika effektiv som den hade blivit om utgiftstaket tydligare utgjort en begränsning för de statliga utgifterna. Riksrevisionen bedömer även att regeringens redovisning av vilka faktorer som varit styrande för den föreslagna nivån på utgiftstaket 2026 är bristfällig. Det får enligt myndigheten till följd att det blir svårt att utläsa hur regeringen ser på det offentliga åtagandet och lämplig nivå på skatteuttaget i ett medelfristigt perspektiv. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att utveckla redovisningen av vilka överväganden regeringen gjort vid framtagandet av förslaget till nivå på utgiftstaket avseende det tredje tillkommande budgetåret. Redovisningen bör tydligt ta sin utgångspunkt i de faktorer som ramverket anger, såsom synen på det offentliga åtagandet och önskvärd nivå på skatteuttaget, samt med hänsyn till överskottsmålet. Riksrevisionen rekommenderar även regeringen att ge kommittén som ser över målet för det finansiella sparandet i uppdrag att utveckla och klargöra utgiftstakets funktion i det finanspolitiska ramverket. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Regeringen delar delvis Riksrevisionens beskrivning av utgiftstaket. Regeringen instämmer i att det finns vissa risker med att budgeteringsmarginalen blir stor för åren i närtid. Då minskar utgiftstakets funktion som stöd i den prioritering som behöver komma till stånd i budgetprocessen inför det kommande årets budget. Samtidigt är det av största vikt att utgiftstaket uppfattas som en fast övre gräns när budgeteringsmarginalen är liten. Nivån fastställs i nominella utgifter bl.a. för att den ska vara transparent och enkel att utvärdera. Vid flera tillfällen sedan utgiftstaket infördes har budgeteringsmarginalen varit liten och utgiftstakets nivå medfört en betydande begränsning för regeringen att genomföra politik på budgetens utgiftssida. I dessa fall har utgiftstakets nivå legat fast. I något fall har det också medfört att regeringen i enlighet med budgetlagen har vidtagit åtgärder för att undvika att utgifterna skulle överskrida utgiftstakets nivå. Regeringen anser att den största risken för att utgiftstaket ska förlora sin funktion är att det blir oklart om nivån för ett beslutat utgiftstak ligger fast eller inte. Vidare är utgiftstakets nivå inte ett mål för de takbegränsade utgifterna. Exempelvis kan överskottsmålet vara begränsande för nivån på de takbegränsade utgifterna, även om det vid samma tillfälle finns utrymme under utgiftstaket. Av symmetriska skäl bör nivåer på utgiftstaket som har fastställts av riksdagen därför ligga fast och inte justeras för att budgeteringsmarginalen har förändrats i förhållande till det tillfälle då nivån på taket fastställdes, oavsett om marginalen blivit större eller mindre. Däremot bör utgiftstaket för det nytillkomna året sättas på en nivå som ger förutsättningar för en långsiktigt hållbar finanspolitik och främja en önskvärd långsiktig utveckling av de statliga utgifterna. På så sätt begränsas utrymmet för permanenta utgiftsökningar även för år med stora budgeteringsmarginaler. Regeringen anser därför fortfarande att det är utgiftstakets nivå för det senast tillkomna året som är viktigast för att kunna uppnå en önskvärd långsiktig utgiftsutveckling och att redan beslutade utgiftstak inte bör ändras även om budgeteringsmarginalerna skulle vara stora. När det gäller budgeteringsmarginalen i förhållande till riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek delar regeringen inte Riksrevisionens syn. Budgeteringsmarginalens huvudsakliga uppgift är att fungera som en buffert om utgifterna på grund av konjunkturutvecklingen skulle utvecklas på ett annat sätt än vad som förväntades när utgiftstakets nivå fastställdes. Konjunkturberoende utgifter (s.k. automatiska stabilisatorer, i första hand arbetsmarknadsrelaterade utgifter) bör kunna öka i en konjunkturnedgång så att den offentliga sektorn kan stötta den ekonomiska utvecklingen. Därför bör det upprätthållas en säkerhetsmarginal, dvs. ett utrymme under utgiftstaket som inte budgeteras i förväg. Detta utrymme följer av riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek. Budgeteringsmarginalen kan dock vara större än säkerhetsmarginalen. Det kan t.ex. följa av att regeringen har för avsikt att genomföra utgiftsreformer under de kommande åren, exempelvis till följd av det budgetutrymme som automatiskt uppstår. Säkerhetsmarginalen bör således fungera som referens för att indikera att budgeteringsmarginalen bör vara större men inte att den bör vara mindre. Eftersom det är utgiftstakets nivå för det tredje tillkommande året som begränsar möjligheterna att genomföra permanenta reformer på budgetens utgiftssida delar regeringen delvis Riksrevisionens bedömning att det bör gå att utläsa vilka faktorer som varit styrande för den föreslagna nivån på utgiftstaket. Regeringen instämmer i att redovisningen av utgiftstakets nivå för 2026 i detta avseende till viss del varit bristfällig och att redovisningen av hur den föreslagna nivån förhåller sig till överskottsmålet och ett framtida skatteuttag kan utvecklas och bli mer transparent. Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen strävar ständigt efter att öka tydligheten och transparensen i de ekonomiska propositionerna i den riktning som Riksrevisionen rekommenderar. Tydlighet och transparens är bärande delar i det finanspolitiska ramverket och bidrar till att finanspolitiken blir mer förutsägbar. När det gäller bedömningen av finanspolitiken avser regeringen, i linje med Riksrevisionens rekommendationer, att tydligare motivera behovet av nya indikatorer eller förändringar av befintliga indikatorer. Regeringen kommer också att fortsätta att utveckla redovisningen av prognosjämförelsen för att bidra till transparens kring bedömningen av det strukturella sparandet. När det gäller beräkningsmetoden för det strukturella sparandet kommer regeringen att vinnlägga sig om tydlighet i beskrivningar av det strukturella sparandet och även att fortsätta ha en dialog med berörda myndigheter om metodutveckling. Regeringen har dock inga planer på att ge kommittén som ser över målet för det finansiella sparandet något uppdrag i detta sammanhang. Regeringen anser vidare att den befintliga redovisningen och uppföljningen av kommunernas och regionernas balanskrav är ändamålsenlig och att det inte är motiverat att redovisa en framåtblickande fördjupad analys av olika kommuners och regioners möjlighet att klara balanskravet. Regeringen avser därför inte att vidta några åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer i denna fråga. När det gäller förslaget till nivå på utgiftstaket avseende det tredje tillkommande budgetåret avser regeringen att utveckla redovisningen i kommande propositioner så att kopplingen till överskottsmålet och ett framtida skatteuttag blir tydligare. Regeringen har däremot inga planer på att ge kommittén som ser över målet för det finansiella sparandet i uppdrag att utveckla och klargöra utgiftstakets funktion i det finanspolitiska ramverket. Kommittén har dock i uppdrag att analysera hur en eventuell ändrad nivå på målet för den offentliga sektorns finansiella sparande förhåller sig till övriga delar av det finanspolitiska ramverket, däribland utgiftstaket. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2023 (RiR 2023:24) Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 mars 2024 Närvarande: statsminister Kristersson, ordförande, och statsråden Busch, Billström, Svantesson, Ankarberg Johansson, Edholm, J Pehrson, Jonson, Strömmer, Roswall, Forssmed, Forssell, Slottner, Wykman, Malmer Stenergard, Kullgren, Liljestrand, Brandberg, Bohlin, Carlson, Pourmokhtari Föredragande: statsrådet Svantesson Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisinonens rapport om tillämpling av det finanspolitiska ramverket 2023