Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2012/13:137 Riksrevisionens rapport om regeringens redovisning i budgetpropositionen för 2013 Skr. 2012/13:137 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 11 april 2013 Fredrik Reinfeldt Anders Borg (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen gjort i rapporten Regeringens redovisning i budgetpropositionen för 2013 - tydlig och transparent? (RiR 2012:24). Regeringen instämmer i stora delar i det som Riksrevisionen framhållit avseende behovet av transparens och tydlighet i budgetpropositionen. Regeringen har redan genomfört vissa åtgärder och arbetar kontinuerligt med att öka transparensen och tydligheten i den riktning som Riksrevisionen rekommenderar. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Makroekonomiska obalanser som uppmärksammats av EU 3 2.1 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Redovisningen av finanspolitikens effekter på konjunkturen 5 3.1 Riksrevisionens iakttagelser 5 3.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 4 Redovisningen av budgeteffekter 7 4.1 Riksrevisionens iakttagelser 7 4.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 8 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 9 Bilaga Regeringens redovisning i budgetpropositionen för 2013 - tydlig och transparent? 11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 april 2013 77 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen granskar regelbundet de ekonomiska propositionerna med utgångspunkt i hur regeringen redovisar finanspolitiken och tillämpar det finanspolitiska ramverket. Den granskning som ligger till grund för rapporten som behandlas i denna skrivelse har syftat till att bedöma transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av finanspolitiken i budgetpropositionen för 2013. Granskningen har resulterat i rapporten Regeringens redovisning i budgetpropositionen för 2013 - tydlig och transparent? (RiR 2012:24), se bilaga. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 19 december 2012. 2 Makroekonomiska obalanser som uppmärksammats av EU 2.1 Riksrevisionens iakttagelser Inom ramen för den s.k. europeiska terminen fick Sverige fyra landspecifika rekommendationer 2012. I en av rekommendationerna kopplade Europeiska kommissionen stabiliteten på bostads- och bolånemarknaden till det nya förfarandet för övervakning av makroekonomiska obalanser. Kommissionen genomförde en fördjupad granskning av de svenska förhållandena, där privat skuldsättning och höga fastighetspriser pekades ut som potentiella risker. Sverige rekommenderades att vidta ytterligare förebyggande åtgärder för att öka stabiliteten på bostads- och bolånemarknaderna på medellång sikt, genom att främja försiktig utlåning, minska systemskevheter som gynnar skuldfinansiering vid bostadsinvesteringar och genom att ta itu med de problem som följer av förekommande begränsningar i fråga om bostadsutbud och hyresreglering. Riksrevisionen anser att regeringen i budgetpropositionen för 2013 inte har gett något tydligt besked om hur den ser på den makroekonomiska risk som kommissionen uppmärksammat i sin fördjupade granskning och som avspeglas i den ovan nämnda rekommendationen. Myndigheten menar att någon analys av vilka konsekvenser som en förändring av hushållens skuldsättning skulle få på ekonomin inte görs i detta sammanhang. Mot denna bakgrund rekommenderar Riksrevisionen regeringen att närmare analysera och tydligare redovisa de svenska makroekonomiska obalanser och sammankopplade risker som kommissionen identifierat. 2.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Mot bakgrund av Riksrevisionens iakttagelser vill regeringen anföra följande. De rekommendationer som medlemsstaterna får inom ramen för den europeiska terminen är inte bindande. Det är de nationella parlamenten som beslutar om utformningen av den ekonomiska politiken. Enligt den fastlagda ordningen redovisar regeringen sin syn på rekommendationerna och vidtagna åtgärder som berör dessa i det nationella reformprogrammet och i konvergensprogrammet. Det senare programmet behandlar framför allt finanspolitiken. Dessa program överlämnas till kommissionen och Europeiska rådet året efter det att rekommendationerna har fastställts på EU-nivå. Redan i budgetpropositionen samma år som Sverige får rekommendationerna kommenteras dock dessa i ett särskilt avsnitt (se t.ex. prop. 2012/13:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 12.1). Detta avsnitt innehåller en kortfattad beskrivning av regeringens syn på rekommendationerna och de åtgärder som regeringen vidtagit som berör dessa. Rekommendationerna som getts till Sverige inom ramen för den europeiska terminen 2012 är breda till sin karaktär och omfattar flera sakområden. Av denna anledning beskrivs riskanalyser och åtgärder i flera olika sammanhang i budgetpropositionen för 2013 och inte endast i det ovan nämnda avsnittet. I ett av propositionens inledande avsnitt beskrivs regeringens åtgärder för ett stabilt finansiellt system (prop. 2012/13:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 1.6). Här redovisas vidare regeringens syn på de risker som behandlas i EU-rekommendationen. Bland annat framhåller regeringen att det i ljuset av Sveriges stora och koncentrerade banksektor är nödvändigt att bankerna finansieras av en tillräckligt hög andel eget kapital. Vad gäller bostadsmarknaden beskriver regeringen i ett annat avsnitt planerade åtgärder som syftar till att förbättra bostadsmarknadens och arbetsmarknadens funktion samt minska de obalanser som uppkommit i vissa regioner (prop. 2012/13:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 1.4.5). I fördjupningsrutan Det finansiella systemets påverkan på den reala ekonomin beskriver regeringen bl.a. olika transmissionskanaler: ränte-, bankkapital-, balansräknings- och osäkerhetskanalen (prop. 2012/13:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 5.1.4). Regeringen redogör även för olika indikatorer som används för att kvantifiera det finansiella systemets effekter på tillväxten. Regeringen redovisar också vilken effekt ett scenario med turbulens på de finansiella marknaderna väntas få på BNP-tillväxten och arbetslösheten. Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att regeringen i ett flertal avsnitt i budgetpropositionen för 2013 redogör för sin syn på de risker för makroekonomiska obalanser som berörs i EU:s rekommendationer, bedömer riskerna med obalanserna och det behov av åtgärder som de ger upphov till. 3 Redovisningen av finanspolitikens effekter på konjunkturen 3.1 Riksrevisionens iakttagelser Inledningsvis konstaterar Riksrevisionen att prognoser över finanspolitikens effekter på konjunkturen generellt sett är behäftade med stor osäkerhet. Det är enligt myndigheten svårt att korrekt bedöma konjunkturläget, dess effekt på de offentliga finanserna och vilken effekt olika finanspolitiska beslut har på efterfrågan. Bland annat på grund av denna osäkerhet menar Riksrevisionen att det är av särskild vikt att regeringens rapportering kring finanspolitikens inriktning i förhållande till konjunkturen är förståelig, transparent och rättvisande. Riksrevisionen konstaterar även att förändringen av det finansiella sparandet i den offentliga sektorn är ett grovt mått på finanspolitikens sammantagna konjunkturstabiliserande effekt. En försämring av detta sparande bidrar till att begränsa nedgången i den privata sektorns efterfrågan, medan en förstärkning av sparandet kan minska risken för en överhettning av ekonomin. Riksrevisionen konstaterar vidare att regeringens bedömning att finanspolitiken bidrar till att hålla uppe efterfrågan i ekonomin under en period av försvagad ekonomisk utveckling stämmer väl överens med regeringens redovisning av finanspolitikens effekter på efterfrågan. Myndigheten anser dock att redovisningen av vad som ligger bakom denna slutsats kan göras mer tydlig. Riksrevisionen konstaterar att det strukturella sparandet 2013 bedöms förstärkas med 0,1 procent av BNP, trots att förslagen i budgetpropositionen (den diskretionära finanspolitiken) leder till att det strukturella sparandet försvagas med 0,5 procent av BNP. Försvagningen till följd av de nya förslagen motverkas dock av posten "övrigt", som förstärker det strukturella sparandet med 0,6 procent. Vad denna post innehåller är enligt Riksrevisionen endast summariskt beskrivet. Myndigheten noterar att postens bidrag till förändringen av det strukturella sparandet skiljer sig med mer än en procentenhet mellan 2012 och 2013. Denna skillnad kommenteras dock inte i propositionen. Riksrevisionen anser att bilden av finanspolitikens inriktning i budgetpropositionen för 2013 kompliceras om man jämför denna med regeringens bedömning i 2012 års ekonomiska vårproposition. I vårpropositionen beskrevs finanspolitiken som åtstramande 2012. Trots att inga nya större finanspolitiska initiativ för 2012 har genomförts sedan vårpropositionen beslutades har beskrivningen av finanspolitikens inriktning i budgetpropositionen för 2013 förändrats från åtstramande till expansiv. Samtidigt har även bilden av konjunkturförsvagningen förändrats. I budgetpropositionen ökar det negativa BNP-gapet med 0,5 procentenheter 2012, medan ökningen bedömdes vara 1,7 procentenheter i vårpropositionen. Finanspolitiken 2012 beskrivs således som mer expansiv i budgetpropositionen, samtidigt som bilden av konjunkturen förbättrats. Denna omsvängning lämnas oförklarad. Det är i första hand en justering av posten "övrigt" som förklarar förändringen av det strukturella sparandet mellan bedömningen i vårpropositionen och budgetpropositionen. Riksrevisionen hänvisar vidare till att Ekonomistyrningsverket (ESV) i promemorian Dekomponering av prognosen för det finansiella sparandet gjort bedömningen att statsbudgeten förbättras med ca 0,4 procent av BNP per år vid en oförändrad finanspolitik. Det innebär enligt ESV att det krävs expansiva reformer i budgetpropositionen om ca 15 miljarder kronor för att uppväga denna automatiskt åtstramande effekt. I budgetpropositionen lämnas denna information enligt Riksrevisionen endast i förbigående genom att posten "övrigt" förklaras med att "den delvis beror på att de offentliga inkomsterna har en starkare koppling till tillväxten än de offentliga utgifterna". Riksrevisionen gör ingen bedömning av huruvida ESV:s uppskattning av storleken på den automatiska budgetförstärkningen är korrekt eller inte, men menar att en liknande kvantitativ bedömning i regeringens beskrivning av den finanspolitiska inriktningen skulle bidra till en ökad transparens. Mot denna bakgrund rekommenderar Riksrevisionen regeringen att förklara stora skillnader i bedömningen av finanspolitikens inriktning mellan de ekonomiska propositionerna. Regeringen bör enligt Riksrevisionen även presentera en kvantitativ bedömning av effekterna av att de offentliga inkomsterna har en starkare koppling till tillväxten än de offentliga utgifterna, i likhet med det ESV kallar automatisk diskretionär finanspolitik. Vidare anser Riksrevisionen att regeringen bör utveckla och förtydliga innebörden av posten "övrigt". 3.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Mot bakgrund av Riksrevisionens iakttagelser vill regeringen anföra följande. Regeringen anser, i likhet med Riksrevisionen, att en transparent och tydlig redovisning av finanspolitiken i de ekonomiska propositionerna är viktig för förtroendet för finanspolitiken. Regeringen anser däremot inte att det med säkerhet kan fastställas att de av Riksrevisionen föreslagna förändringarna i redovisningen skulle förbättra denna. Myndigheten refererar till avsnitt i de ekonomiska propositionerna som analyserar det finansiella och strukturella sparandets förändring. Redovisningen i dessa avsnitt har införts för att ge en tydligare redogörelse för finanspolitikens effekter på efterfrågan. Det bör dock framhållas att förändringen av det strukturella sparandet är ett grovt och osäkert mått på finanspolitikens effekt på konjunkturen. Analysmetoden bygger på att den sammanlagda förändringen av det finansiella sparandet mellan två år delas upp i olika förklaringsfaktorer på ett relativt schablonmässigt sätt. En sådan uppdelning kan aldrig bli exakt eller helt uttömmande. Några förklaringsfaktorer är enkla att bedöma, medan andra är mer svårbedömda. När olika bidrag till förändringen beräknats och redovisats återstår alltid en restpost som utgör en oförklarad förändring, den s.k. övrigt-posten. Denna post innehåller den sammanlagda effekten av alla de förklaringsfaktorer som inte har kunnat särredovisas. I praktiken är det omöjligt att fullt ut förklara denna post. I redovisningen framhålls också att uppdelningen i olika förklaringsfaktorer är osäker och endast en grov indikator på hur finanspolitiken påverkar den ekonomiska aktiviteten. Osäkerheten i bedömningen gör att det ofta är svårt och mindre meningsfullt att ingående analysera förändringar mellan olika ekonomiska propositioner. I verkligheten kan lika stora budgetförsvagningar påverka ekonomin på helt olika sätt. En budgetförsvagning i form av ett ökat bistånd eller en högre EU-avgift påverkar exempelvis svensk ekonomi på ett helt annat sätt än en lika stor budgetförsvagning till följd av höjda barnbidrag eller pensioner. I den redogörelse som Riksrevisionen kommenterar görs ingen analys av hur olika budgetförändringar påverkar efterfrågan, utan alla budgetförändringar antas påverka ekonomin på samma sätt (prop. 2012/13:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 4.3). En mer utförlig analys av effekterna av enskilda reformförslag görs i stället i andra delar av propositionen (se exempelvis prop. 2012/13:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 1.10). Den av Riksrevisionen uppmärksammade analysen är således endast en mindre del av ett mer utförligt underlag för regeringens förslag, som innehåller flera variabler och effektberäkningar. Regeringen är medveten om att den oförklarade delen av det strukturella sparandets förändring som redovisas under posten "övrigt" inte är försumbar. Som anförs i budgetpropositionen beror en del av den oförklarade förändringen med stor sannolikhet på att de offentliga intäkterna har en starkare koppling till tillväxten än de offentliga utgifterna. Storleken på denna budgetförstärkande effekt varierar dock från år till år med den makroekonomiska utvecklingen av framför allt löner och priser. Eftersom posten "övrigt" beräknas som skillnaden mellan den totala förändringen av det strukturella sparandet och de delar av denna förändring som förklaras av tre beräknade faktorer, påverkar även andra variabler än skillnader i indexering övrigt-postens storlek. Exempel på sådana variabler är BNP:s tillväxttakt och dess sammansättning samt bedömningen av BNP-gapens storlek. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att en ytterligare uppdelning av posten "övrigt" är relativt komplicerad och att det inte finns några garantier för att en sådan uppdelning leder till en ökad tydlighet. Regeringen avser dock fortsätta utveckla redovisningen av finanspolitikens effekter och har som målsättning att förbättra det av Riksrevisionen kommenterade avsnittet i budgetpropositionen. 4 Redovisningen av budgeteffekter 4.1 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen anser att redovisningen av budgeteffekter av förslag till reformer och besparingar är av central betydelse i det underlag som regeringen lämnar till riksdagen. Det är därför enligt myndigheten av stor vikt att redovisningen är tydlig och ger en fullständig bild av budgetförslagens effekter på de offentliga finanserna. Riksrevisionen har i en tidigare granskning konstaterat att förekomsten av olika metoder för redovisning ställer höga krav på tydlighet och struktur samt bedömt att brister i redovisningen medför svårigheter för läsaren att se sammanhangen i de ekonomiska propositionerna. Riksrevisionens granskning fokuserar på två frågor - dels i vilken utsträckning det finns relevanta och klargörande hänvisningar som underlättar spårbarheten av redovisade uppgifter, dels om terminologin och angivna enheter i tabellernas rubriksättning är enhetlig. Riksrevisionen anser att relevanta hänvisningar saknas i vissa fall och påpekar att då hänvisningar görs förekommer det fall då dessa inte följs upp i det avsnitt till vilket de görs eller där ingen utförlig förklaring ges. Vidare konstaterar Riksrevisionen att rubriksättning och redovisade enheter varierar i tabellerna, vilket försvårar spårbarheten mellan olika tabeller. Mot denna bakgrund rekommenderar Riksrevisionen att regeringen bör använda hänvisningar mellan avsnitten för att tydliggöra sambanden mellan budgetens olika delar och i de fall hänvisningar görs till ett avsnitt bör dessa följas upp. Regeringen bör enligt Riksrevisionen även öka spårbarheten mellan tabellerna genom att tillämpa en enhetlig rubriksättning och använda samma enhet vid redovisning av samma slags uppgifter i olika tabeller. 4.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen eftersträvar att kontinuerligt förbättra tydligheten och transparensen i sin redovisning i de ekonomiska propositionerna. Tydlighet och transparens är bärande delar i det finanspolitiska ramverket som bidrar till att finanspolitiken blir mer förutsägbar. Regeringen instämmer i huvudsak i Riksrevisionens iakttagelser om redovisningen av budgeteffekter i allmänhet och strävar efter att öka tydligheten på detta område. Regeringen vill emellertid i detta sammanhang framhålla att redovisningen i de olika avsnitten i budgetpropositionen delvis har olika syften, vilket påverkar hur tabeller och belopp i respektive avsnitt utformas och används. När avsikten är att på ett övergripande sätt redovisa den samlade effekten av regeringens politik både på utgifts- och inkomstsidan är det exempelvis naturligt att redovisa beloppen i miljarder kronor. Om syftet i stället är att ge en mer utförlig bild av utgiftssidans beståndsdelar och av de förslag regeringen lägger fram till riksdagen kan det framstå som naturligt att redovisa beloppen i miljoner kronor. 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen strävar ständigt efter att öka tydligheten i sin bedömning av finanspolitikens inriktning och effekter. Regeringen har genomfört flera förbättringar i detta avseende och arbetar kontinuerligt med att öka transparensen i de ekonomiska propositionerna, vilket även uppmärksammats av finansutskottet (bet. 2011/12:FiU1 s. 163). Bland annat har redovisningen av de beräkningar som görs av regeringens politiks effekter på BNP och sysselsättning samt bedömningen av budgetutrymmets storlek, finanspolitikens inriktning samt nivån på utgiftstaket för det tillkommande året förbättrats och förtydligats. I internationella sammanhang framhålls ofta Sveriges tydliga och effektiva finanspolitiska ramverk som ett föredöme. Exempelvis har Sverige högst indextal samtliga år 2000-2011 i kommissionens bedömning av styrkan i ländernas finanspolitiska regler (se European Commission fiscal rule index: http://ec.europa.eu/economy_finance). Regeringen har för avsikt att i framtiden ytterligare fördjupa redovisningen av det finansiella sparandets och det strukturella sparandets förändring. Regeringen bedömer emellertid att en uppdelning av restposten "övrigt" som Riksrevisionen rekommenderar inte med säkerhet leder till ökad tydlighet. Regeringen avser att fortsätta arbetet med att förtydliga redovisningen i de ekonomiska propositionerna i den riktning som Riksrevisionen föreslår när det gäller hänvisningar mellan avsnitt och tabeller samt utformningen av tabeller. Med detta anser regeringen att Riksrevisionens rapport är färdigbehandlad. Regeringens redovisning i budgetpropositionen för 2013 - tydlig och transparent? Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 april 2013 Närvarande: statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Ask, Larsson, Erlandsson, Hägglund, Carlsson, Borg, Billström, Adelsohn Liljeroth, Björling, Norman, Attefall, Engström, Kristersson, Elmsäter-Svärd, Ullenhag, Hatt, Ek, Lööf, Enström, Arnholm Föredragande: statsrådet Borg Regeringen beslutar skrivelsen 2012/13:137 Riksrevisionens rapport om regeringens redovisning i budgetpropositionen för 2013. Skr. 2012/13XX Skr. 2012/13:XXX 8 9 1 Skr. 2012/13:137 10 2 11 Skr. 2012/13:137 Bilaga Skr. 2012/13:137 Bilaga Skr. 2012/13:137