Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2013/14:32 Riksrevisionens rapport om staten på telekommarknaden Skr. 2013/14:32 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 7 november 2013 Fredrik Reinfeldt Anna-Karin Hatt (Näringsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har granskat statens roll på den svenska telekommarknaden. Granskningen har redovisats i rapporten Staten på telekommarknaden (RiR 2013:5). Riksrevisionen har gjort iakttagelser om statens insatser inom tre områden: regeringens och Post- och telestyrelsens (PTS) insatser för en väl fungerande tillämpning av den konkurrensfrämjande förhandsregleringen, det statliga innehavet av digital infrastruktur och staten som upphandlare på slutkundsmarknaden. Granskningen omfattar även regeringens rapportering till riksdagen. Regeringens övergripande mål för it-politiken är att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Regeringen har beslutat om en strategi för it-politiken, en digital agenda för Sverige. Regeringen bedömer att det finns en väsentligen ändamålsenlig målstruktur på området. Bl.a. de indikatorer som har redovisats till riksdagen ger en god bild av utvecklingen på området. När det gäller den konkurrensfrämjande förhandsregleringen delar regeringen Riksrevisionens uppfattning att det är bekymmersamt att beslut som överklagats från PTS åtminstone under åren 2008-2012 i hög utsträckning har ändrats i förvaltningsdomstolarna. I skrivelsen redogör regeringen för de åtgärder som regeringen respektive PTS har vidtagit i syfte att uppnå en ändamålsenlig och rättssäker reglering. Regeringen bedömer att staten är en stor och viktig ägare av bredbandsinfrastruktur. Mot den bakgrunden har regeringen för avsikt att tillsätta en utredning med uppdrag att utreda hur statens verksamheter på bredbandsområdet kan samordnas. Regeringen redogör slutligen för de åtgärder som vidtagits för att förstärka stöd, information och vägledning om offentlig upphandling, inklusive innovationsupphandling. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 4 2 Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer 4 2.1 Riksrevisionens slutsatser 4 2.2 Riksrevisionens rekommendationer 5 3 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer 6 3.1 Mål för sektorn elektroniska kommunikationer och regeringens styrning 6 3.1.1 Inledning 6 3.1.2 Mål för sektorn elektroniska kommunikationer samt regeringens rapportering till riksdagen 6 3.1.3 Regeringens styrning 8 3.1.4 Särskilt om regeringens styrning av PTS 10 3.2 Den konkurrensfrämjande förhandsregleringens måluppfyllelse och effekter 10 3.2.1 PTS roll och uppdrag 10 3.2.2 S.k. regleringsosäkerhet 11 3.2.3 Åtgärder som PTS har vidtagit 12 3.3 Det statliga innehavet av digital infrastruktur 13 3.4 Statens upphandling av elektronisk kommunikation 13 3.5 Regeringens behandling av Riksrevisionens rapport 15 Bilaga Staten på telekommarknaden (RiR 2013:5) 16 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 november 2013 124 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat statens roll på den svenska telekommarknaden. Granskningen har redovisats i rapporten Staten på telekommarknaden (RiR 2013:5). Granskningen ingår i Riksrevisionens granskningsstrategi Staten på marknaden. Den grundläggande frågan är om statliga åtaganden fullgörs effektivt på marknader som genomgått och genomgår omvandling och där staten är en marknadsaktör, vid sidan av sin roll som reglerare och utövare av tillsyn. Den aktuella granskningen har utgått från frågan om huruvida regeringen, Post- och telestyrelsen (PTS) och Kammarkollegiet har utövat en långsiktig styrning, baserad på relevant underlag och effektiv användning av statens styrmedel, för att telekommarknaden ska utvecklas i enlighet med riksdagens intentioner. Granskningsrapporten finns i bilagan. Riksdagen överlämnade granskningsrapporten till regeringen den 10 maj 2013. PTS har med anledning av granskningsrapporten kommit in med en skrivelse till regeringen (dnr N2013/2452/ITP). 2 Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer 2.1 Riksrevisionens slutsatser Enligt Riksrevisionen har regeringen inte utvecklat tydliga mål och en ändamålsenlig styrning som motsvarar marknadens utvecklingsnivå och uppställda ambitioner. Riksrevisionen menar att regeringens rapportering till riksdagen inte ger en tydlig bild av telekommarknadens utveckling. Riksrevisionen anser att PTS inte har säkerställt en väl fungerande tillämpning av den konkurrensfrämjande förhandsregleringen. Riksrevisionen konstaterar att PTS beslut som syftar till att reglera konkurrensen på marknaden under perioden 2003-2012 har överklagats i stor utsträckning och att en hög andel av tillsynsbesluten har ändrats eller upphävts i domstol. Enligt Riksrevisionen har inte heller regeringen agerat tillräckligt för att säkerställa en väl fungerande tillämpning av den konkurrensfrämjande förhandsregleringen. Riksrevisionen anger att regeringen inte har utnyttjat statens innehav av digital infrastruktur som en strategisk resurs för att främja utvecklingen av marknaden. Riksrevisionens slutsats är att staten varit passiv i att analysera, styra och utveckla befintlig statlig infrastruktur. Därmed, menar Riksrevisionen, har denna infrastruktur inte kunnat utnyttjas som en strategisk resurs för att uppnå de statliga målen för sektorn elektronisk kommunikation. Ytterligare en slutsats som Riksrevisionen drar är att statens upphandling av elektronisk kommunikation inte används för att skapa ökad nytta för staten och driva marknadens innovationstakt. Riksrevisionen bedömer att Kammarkollegiets ramavtal för elektroniska kommunikationer inte tillvaratar den potential som upphandlingarna utgör i dessa avseenden. 2.2 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen. * Regeringen bör precisera riksdagens mål för sektorn elektroniska kommunikationer och koordinera dessa med regeringens it-politiska mål. Utifrån preciserade mål och ett uppdaterat kunskapsunderlag bör regeringen utarbeta ett långsiktigt handlingsprogram som beskriver hur regeringen avser att uppnå riksdagens mål. * Regeringen bör göra en samlad bedömning av den konkurrensfrämjande förhandsregleringens måluppfyllelse och effekter. Bedömningen bör innefatta en analys av bidragande orsaker till regleringsosäkerheten på marknaden. * Regeringen bör ge PTS i uppdrag att redovisa en analys och bedömning av myndighetens regleringsbeslut och rättsprocesser avseende tillämpningen av den konkurrensfrämjande förhandsregleringen. Rapporteringen bör innehålla en analys av utfall och effekter på marknaden av beslut och rättsprocesser när det gäller tillämpningen av lagen om elektronisk kommunikation. * Regeringen bör överväga att förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll ska gälla också för PTS. * Regeringen bör initiera en översyn över det statliga innehavet av digital infrastruktur, för att få en samlad bild av innehavet och dess möjliga betydelse för uppfyllandet av statens och marknadens behov. Utifrån ett sådant samlat underlag om det statliga innehavet bör regeringen presentera och ta ställning till hur innehavet bäst kan användas som en strategisk resurs för att nå uppställda mål för sektorn. * Regeringen bör ge Kammarkollegiet i uppdrag att främja innovationsinriktad upphandling vid utarbetande av kraven inför upphandlingen av kommande ramavtal inom telekomområdet. Riksrevisionen riktar följande rekommendation till PTS. * PTS bör fortsätta arbetet med att utveckla rutiner för att kvalitetssäkra myndighetens beslut och säkerställa att myndigheten tillämpar dessa rutiner, så att besluten uppfyller förvaltningsrättsliga krav. Myndigheten bör även utveckla begrepp, rutiner och it-stöd för en systematisk kunskaps- och erfarenhetsåterföring från besluts- och rättsprocesser. PTS bör följa upp genomförda insatser för att säkerställa att de uppfyller sitt syfte. Riksrevisionen riktar följande rekommendation till Kammarkollegiet. * Kammarkollegiet bör utarbeta ett stöd till avropande myndigheter som säkerställer att avrop från Kammarkollegiets befintliga ramavtal i största möjliga mån är utformade för att skapa ökad nytta hos den avropande myndigheten. Stödet bör bidra till avrop som är innovationsvänliga och är utformade för att främja nya sätt att arbeta med existerande eller nya lösningar och produkter, så att myndigheternas förmåga att ställa krav på leverantörerna stärks. 3 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer Regeringen redogör i följande avsnitt för regeringens bedömning av de slutsatser som Riksrevisionen drar samt de rekommendationer som myndigheten lämnar i granskningsrapporten. Redogörelsen utgår från regeringens övergripande it-politiska mål, nämligen att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. 3.1 Mål för sektorn elektroniska kommunikationer och regeringens styrning 3.1.1 Inledning Riksrevisionens övergripande slutsatser i rapporten när det gäller mål och regeringens styrning är sammanfattningsvis följande. Enligt Riksrevisionen korresponderar inte regeringens styrning mot marknadens utvecklingsnivå och den riskbild som finns för marknadens framtida utveckling. Riksrevisionen anser att regeringen inte ger riksdagen en tydlig redovisning av i vilken mån riksdagens mål för sektorn uppfylls. Regeringens hantering av sektorn karaktäriseras enligt Riksrevisionen av avsaknad av konkretiserade målsättningar, brist på löpande omprövning, uppföljning och redovisning av de statliga insatser som görs. Därigenom skapas enligt Riksrevisionen inte tillräckliga förutsättningar för staten att effektivt driva utvecklingen av sektorn mot riksdagens mål. 3.1.2 Mål för sektorn elektroniska kommunikationer samt regeringens rapportering till riksdagen Riksrevisionen menar att riksdagens mål för sektorn elektronisk kommunikation är ambitiöst, men formulerat på en övergripande nivå. Riksrevisionen konstaterar att trafikutskottet under flera år sedan 2003 och senast i ett betänkande med anledning av regeringens budgetproposition 2013 (bet. 2012/13:TU1) har uppmanat regeringen att precisera målet så att det blir uppföljningsbart över tid, och att det blir möjligt för riksdagen att bedöma om målet uppfylls. Riksrevisionen anför vidare att regeringen ännu cirka tio år efter ikraftträdandet av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) inte har preciserat riksdagens mål för sektorn elektroniska kommunikationer så att regeringen kan ge riksdagen en tydlig redovisning av måluppfyllelsen. Regeringens övergripande mål för it-politiken är att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Riksdagen beslutade i december 2011 om att detta it-politiska mål ska gälla, och att de tidigare it-politiska målen och delmålen om tillväxt och kvalitet ska upphävas (prop. 2011/12:1, utg.omr. 22, bet. 2011/12:TU1, rskr. 2011/12:87). Målen för tillgänglighet ska fortsatt gälla. Det av riksdagen antagna målet för tillgänglighet är att Sverige ska ha bredband i världsklass. Alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband (prop. 2009/10:193, bet. 2009/10:TU18, rskr. 2009/10:297). Regeringen beslutade den 29 september 2011 en ny strategi för it-politiken, "It i människans tjänst - en digital agenda för Sverige" (dnr N2011/342/ITP). Den digitala agendan är en bred och sammanhållen strategi där regeringen presenterar ambitioner och insatser som tillvaratar de möjligheter som digitaliseringen ger. Inom ramen för den digitala agendan har regeringen beslutat om flera fördjupade strategier som innehåller tydliga och mätbara mål, exempelvis bredbandsstrategin. Den 2 november 2009 beslutade regeringen om en bredbandsstrategi för Sverige (dnr N2009/8317/ITP) för att tydliggöra politikens inriktning. Strategin tar sin utgångspunkt i det övergripande målet att Sverige ska ha bredband i världsklass för att främja tillväxt, konkurrenskraft och innovationsförmåga, vilket bidrar till utvecklingen av ett hållbart samhälle. Regeringens bredbandsmål är att 40 procent av Sveriges hushåll och företag ska ha bredband om minst 100 Mbit/s senast 2015, och att 90 procent ska ha bredband med denna hastighet senast 2020. Bredbandsmålet för 2015 är redan uppnått. I budgetpropositionen för 2013 (prop. 2012/13:1, utg. omr. 22) redovisas resultat och inriktning för politiken för informationssamhället. Den redovisningen utgick från strukturen i den digitala agendan. Trafikutskottet uttalade i sitt betänkande Utgiftsområde 22 Kommunikationer (bet. 2012/13:TU1) bl.a. att målstrukturen för politiken för informationssamhället har ändrats i budgetpropositionen, och att utskottet efterlyser en fortsatt utveckling av målstrukturen inom politiken för informationssamhället. Utskottet uttalade vidare att resultatredovisningens struktur inte svarar upp mot de av riksdagen beslutade målen för politikområdet. Utskottet ifrågasatte att strukturen i resultatredovisningen hämtats från den digitala agendan. Det kan här anmärkas att utskottet, enligt regeringens uppfattning, inte särskilt har efterfrågat ytterligare uppdelning och precisering av de i budgetpropositionen angivna målen. Riksdagen har beslutat om budgetpropositionen för 2013 enligt utskottets förslag (rskr. 2012/13:118). Regeringen har i budgetpropositionen för 2014 (prop. 2013/14:1, utg. omr. 22) omarbetat och förtydligat redovisningen av målstrukturen för politiken för informationssamhället. Regeringen bedömer att den omarbetade redovisningen bidrar till de förtydliganden som trafikutskottet har efterfrågat. I budgetpropositionen för 2013 fanns det vidare en sammanställning över indikatorer som kan användas för att bedöma måluppfyllelsen. Trafikutskottet uttryckte sin uppskattning av sammanställningen. Utskottet uttalade att det ser fram emot en utveckling av indikatorerna så att dessa inte bara visar insatser och omvärldsförändringar utan framför allt uppnådda resultat av de statliga insatserna. Regeringen har i budgetpropositionen för 2014 ytterligare utvidgat redovisningen av indikatorer på måluppfyllelse. Bl.a. har indikatorerna grupperats så att det går att utläsa vilka indikatorer som avser vilka mål, t.ex. tillgången till bredband för bredbandsmålet respektive urval, pris och kvalitet på elektroniska kommunikationer för målet för sektorn för elektronisk kommunikation. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att det finns en ändamålsenlig målstruktur inom it-politiken och på området elektroniska kommunikationer. Regeringen har, bl.a. med anledning av trafikutskottets uttalanden, i budgetpropositionen för 2014 ytterligare förtydligat redovisningen av mål och resultat. Sammanställningen av indikatorer ger enligt regeringens mening en god bild av utvecklingen och måluppfyllelsen på området. Regeringen kan i kommande budgetpropositioner komma att ytterligare utveckla målstrukturen och resultatredovisningen, om det bedöms motiverat. 3.1.3 Regeringens styrning Riksrevisionen anför att regeringen inte har någon sammanhållen styrning (strategi, handlingsplan) för hur målen för sektorn elektroniska kommunikationer ska uppnås i sin helhet. Riksrevisionen menar att regeringen inte har preciserat målen för det statliga åtagandet mer i detalj, och att regeringen inte har haft tillgång till tillräckligt underlag för den styrning som Riksrevisionen bedömer behövs av sektorn. Riksrevisionen anser också att regeringen inte har skaffat sig tillräcklig tillgång till analyser och indikatorer som speglar de viktigaste förhållandena för regeringens styrning av sektorn elektronisk kommunikation. Regeringens mål för, och styrning av, politiken för informationssamhället utgår från den digitala agendan för Sverige, som regeringen beslutade 2011. Den digitala agendan är en bred och sammanhållen strategi för it-politiken där regeringen presenterar ambitioner och insatser som tillvaratar de möjligheter som digitaliseringen ger. Agendan presenterar regeringens ambitioner, beslutade insatser samt förslag till nya åtgärder inom 22 sakområden. Den digitala agendan spänner över hela it-politiken och är alltså inte begränsad enbart till frågor om elektronisk kommunikation. För att verka för att det it-politiska målet i den digitala agendan, dvs. att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter, uppnås och att regeringens ambitioner inom området fullföljs har regeringen tillsatt en kommission, Digitaliseringskommissionen (dir. 2012:61). Kommissionen har överlämnat betänkandet En digital agenda i människans tjänst - Sveriges digitala ekosystem, dess aktörer och drivkrafter (SOU 2013:31). Digitaliseringskommissionen ska årligen lämna delrapporter med analyser av utvecklingen och kan ge förslag till ytterligare åtgärder i syfte att nå målen i den digitala agendan. I digitaliseringskommissionens uppdrag ingår att definiera och föreslå nyckelindikatorer som speglar utvecklingen inom den digitala agendans sakområden. En viktig del i genomförandet av den digitala agendan är de s.k. signatärskapen. Närmare 130 företag och organisationer från olika samhällssektorer har blivit signatärer, vilket innebär att de ställer sig bakom det it-politiska målet och åtar sig att presentera hur de kan bidra till dess genomförande. Därutöver erbjuds kommunala samverkansorgan, länsstyrelser och landsting möjlighet att bli signatärer till den digitala agendan. Det innebär att organisationerna gör ett frivilligt åtagande att ta fram en regional digital agenda. För att stödja detta arbete uppdrog regeringen i februari 2013 åt Länsstyrelsen i Örebro att under 2013 främja arbetet med regionala digitala agendor och sprida goda exempel mellan länen. Inom ramen för vissa av de områden som behandlas i den digitala agendan har regeringen antagit fördjupade strategier. På bredbandsområdet finns den tidigare nämnda bredbandsstrategin för Sverige. Regeringen har tillsatt Bredbandsforum, i syfte att främja utbyggnaden av bredband i hela landet. It- och energiministern är ordförande i Bredbandsforums styrgrupp. I styrgruppen ingår också företrädare för operatörer, branschorganisationer, regionala organisationer, företag och PTS. Inom ramen för regeringens bredbandsstrategi tar PTS fram en bredbandskartläggning och en årlig rapport om uppföljning av målen. Här kan även nämnas att PTS två gånger om året tar fram rapporten Svensk Telemarknad, som ger en överblick över utvecklingen av de svenska marknaderna för elektronisk kommunikation. Regeringen har tillsatt en utredning som för närvarande utvärderar bredbandsstrategin (dir. 2012:123). Regeringen vill i detta sammanhang kortfattat framhålla följande insatser på bredbandsområdet. I gles- och landsbygder saknas det i vissa områden kommersiella drivkrafter för företag att göra investeringar i bredbandsinfrastruktur. Under innevarande programperiod (2007-2013) har regeringen därför satsat 2,2 miljarder kronor på stöd till bredbandsutbyggnad, vilket inkluderar både EU-medel och nationella medel. Regeringen kommer även fortsatt att satsa på stöd till bredbandsutbyggnad inom strukturfonder och landsbygdsprogram, under förutsättning att bredband ingår som ett prioriterat område i den kommande svenska partnerskapsöverenskommelsen med Europeiska kommissionen för perioden 2014-2020. Regeringen har även beslutat om uppdrag till PTS och Lantmäteriet som syftar till att skapa bättre förutsättningar för bredbandsutbyggnad. På e-förvaltningsområdet har regeringen i december 2012 beslutat Med medborgaren i centrum - regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning (N2012/6402/ITP). Regeringen har tillsatt Delegationen för e-förvaltning, E-delegationen (dir. 2009:19). E-delegationen har i uppdrag att driva på utvecklingen av e-förvaltning inom offentlig sektor. I detta ingår att i nära samverkan med Regeringskansliet samordna de statliga myndigheternas it-baserade utvecklingsprojekt samt följa upp dess effekter för medborgare, företagare och medarbetare. Sammanfattningsvis kan regeringen konstatera att det finns en ambitiös och detaljerad strategi, nämligen den digitala agendan, för att nå de av riksdagen antagna it-politiska målen. Den digitala agendan gör det möjligt för regeringen att bedriva en aktiv och målinriktad styrning, såväl på enskilda sakområden som övergripande. Regeringen har redan säkerställt tillgång till ett omfattande underlag med analyser och indikatorer. Framför allt Digitaliseringskommissionens arbete bidrar till att ytterligare förstärka och utveckla möjligheterna att utvärdera och följa upp de insatser som är aktuella inom it-politiken. 3.1.4 Särskilt om regeringens styrning av PTS Riksrevisionen rekommenderar att regeringen bör överväga att förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll ska gälla också för PTS. Riksrevisionen lämnar ingen förklaring eller motivering till denna rekommendation. Förordningen gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen som har skyldighet att följa internrevisionsförordningen (2006:1228). Med intern styrning och kontroll avses den process som syftar till att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör de krav som framgår av 3 § myndighetsförordningen (2007:515). Detta innebär att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Internrevisionsförordningen gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen i den omfattning som regeringen föreskriver i myndighetens instruktion eller i någon annan förordning eller beslutar särskilt. Regeringens samlade bedömning är att PTS inte bör åläggas att följa internrevisionsförordningen och således inte heller förordningen om intern styrning och kontroll. 3.2 Den konkurrensfrämjande förhandsregleringens måluppfyllelse och effekter Riksrevisionens granskning omfattar den konkurrensfrämjande förhandsregleringen 2003-2012. Med konkurrensfrämjande förhandsreglering avser Riksrevisionen de beslut som PTS fattar med stöd av LEK:s regler om fastställande av relevant marknad, identifiering av företag med betydande marknadsinflytande samt åläggande av skyldigheter för dessa operatörer. En beteckning för sådana beslut är SMP-beslut (SMP: Significant Market Power, betydande marknadsinflytande). 3.2.1 PTS roll och uppdrag Riksrevisionen anför att det finns en osäkerhet kring regeringens möjlighet att styra PTS samt om myndighetens roll, handlingsutrymme och relation till EU-kommissionen. Regeringskansliet utgår enligt Riksrevisionen från att regeringen har mycket begränsade möjligheter att styra PTS. Av 12 kap. 2 § regeringsformen följer att ingen myndighet får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller som rör tillämpning av lag. I artikel 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv), ändrat genom rådets och Europaparlamentets direktiv 2009/140/EG, anges bl.a. följande. Medlemsstaterna ska garantera sina respektive nationella regleringsmyndigheters oberoende. Nationella regleringsmyndigheter som har ansvaret för förhandsreglering av marknaden eller för lösning av tvister mellan företag ska agera oberoende och inte begära eller ta emot instruktioner från något annat organ i samband med utövandet av dessa uppgifter som tilldelats dem. Endast överklagandeinstanser ska ha befogenheter att upphäva eller undanröja de nationella regleringsmyndigheternas beslut. Av artiklarna 7, 7a och 7b i ramdirektivet framgår att samråd ska ske med kommissionen i fråga om de åtgärder som nationella regleringsmyndigheter föreslår ska vidtas inom systemet för konkurrensfrämjande förhandsreglering. Kommissionen har enligt vad som närmare anges i artiklarna möjlighet att förhindra eller fördröja antagandet av föreslagna åtgärder. Det är PTS uppgift att med stöd av bestämmelserna i LEK fatta beslut om konkurrensfrämjande reglering. PTS beslut i sådana frågor utgör myndighetsutövning mot enskild samt innefattar tillämpning av lag. Regeringen får alltså inte i sådana fall bestämma hur PTS ska besluta eller ge instruktioner till myndigheten. När det gäller förhållandet till kommissionen ankommer det på PTS att i sin rättstillämpning använda relevanta rättskällor, till vilka hör rekommendationer och riktlinjer från kommissionen (se t.ex. artikel 15 i ramdirektivet). PTS ska även iaktta bestämmelserna om att föreslagna regleringsåtgärder ska bli föremål för samråd med kommissionen. Mot den bakgrunden anser regeringen att PTS roll, handlingsutrymme och förhållande till EU-kommissionen är beskrivet i svensk lagstiftning och gällande unionsrättsakter. Det är inte heller aktuellt att ge PTS ett särskilt uppdrag att rapportera om regleringsbeslutens effekter utifrån nationellt uppställda mål. I följande avsnitt redovisas de åtgärder som har vidtagits för att göra främst systemet för prisreglering enligt LEK tydligare och mer rättssäkert. Några åtgärder utöver dessa är i dagens läge inte påkallade. 3.2.2 S.k. regleringsosäkerhet I granskningsrapporten pekar Riksrevisionen på den s.k. regleringsosäkerheten som ett problem på marknaderna för elektronisk kommunikation. Med regleringsosäkerhet avses i detta sammanhang enligt Riksrevisionen följande. Regleringsosäkerhet uppstår i en situation då en stor andel beslut överklagas och det tar lång tid innan besluten slutgiltigt fastställs i domstol. Innan besluten är fastställda finns en osäkerhet om huruvida besluten är korrekta (både formellt och i sak). Dessutom medför fördröjningen osäkerhet om huruvida besluten kommer att få avsedd effekt om och när de slutligt fastställs i domstol. Regleringsosäkerheten förstärks också om en betydande andel beslut ändras eller upphävs i domstol. Riksrevisionen har vidare gått igenom de beslut PTS fattat i fråga om reglering, tillsyn och tvistlösning inom ramen för de s.k. SMP-besluten under den granskade perioden 2003-2012. Riksrevisionen redovisar att en hög andel av besluten överklagas och att andelen överklagade beslut som ändras av förvaltningsdomstolarna är förhållandevis hög. Regeringen vill framhålla att rätten att överklaga de beslut som PTS fattar enligt LEK följer av artikel 4 i ramdirektivet och ytterst av rätten till domstolsprövning i artikel 6 i den europeiska konventionen av den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (jämför även artikel 47 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna). Beslut enligt LEK kan vara ingripande och ha stora följder för dem som besluten rör. Det är enligt regeringens mening en viktig rättssäkerhetsgaranti att det går att överklaga PTS beslut till allmän förvaltningsdomstol. PTS uppgift är att säkerställa att myndighetens beslut är så väl underbyggda att de går att försvara i domstol. Regeringen vill här framhålla att PTS har vidtagit flera åtgärder i det syftet, vilka redovisas närmare nedan. Som Riksrevisionen har konstaterat överklagas en hög andel av PTS beslut i frågor om reglering av marknader, i synnerhet prisreglering. Den grundläggande orsaken till detta är, enligt regeringens mening, att besluten ofta rör mycket stora ekonomiska värden för de företag som påverkas. Den klagandes kostnader för ett överklagande är i många fall försumbara jämfört med de belopp som står att vinna vid en framgångsrik process. Det är därmed inte heller förvånande att PTS beslut överklagas även i de fall sannolikheten för ändring i beslutet kan bedömas som ringa. Mot den bakgrunden anser regeringen att en hög andel överklagade regleringsbeslut inte ska tolkas så att besluten nödvändigtvis är behäftade med brister. Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att det är problematiskt att de beslut från PTS som överklagats åtminstone under åren 2008-2012 i stor utsträckning har ändrats av förvaltningsdomstolarna. PTS har för sin del under senare år vidtagit flera åtgärder för att säkerställa den sakliga och juridiska kvaliteten i de beslut myndigheten fattar (se nedan avsnitt 3.2.3). Resultatet av dessa åtgärder visar sig naturligen först ca ett till två år senare, när lagakraftvunna avgöranden föreligger i överklagandeprocesser. Regeringen kan emellertid konstatera att förvaltningsdomstolarna under 2013 i väsentliga delar har fastställt de flesta av PTS överklagade beslut (se nedan avsnitt 3.2.3). Det är känt för regeringen att marknadens aktörer har riktat kritik mot systemet för prisreglering enligt LEK och PTS tillämpning av dessa regler. Därför har det i Regeringskansliet tagits fram en promemoria, Bättre prisreglering enligt lagen om elektronisk kommunikation (dnr N2013/3071/ITP). I promemorian finns det förslag om ändringar i LEK. Förslagen syftar till att prisregleringssystemet enligt lagen ska bli tydligare och få ett mer effektivt genomslag. Promemorian har remitterats. Ärendet bereds för närvarande i Regeringskansliet. 3.2.3 Åtgärder som PTS har vidtagit PTS har med anledning av Riksrevisionens rapport kommit in med en skrivelse till regeringen. I skrivelsen redogör PTS för de åtgärder som myndigheten har vidtagit för att förbättra hållbarheten i myndighetens beslut. Åtgärderna är sammanfattningsvis följande. PTS ser över arbetsprocesser för att säkerställa att beslut blir väl utredda, hållbara och förankrade. En process för att effektivisera myndighetens insamling av marknadsdata har inletts. Riktlinjer tas fram för att utföra konsekvensutredningar samt för handläggning av verksjuridiska och förvaltningsrättsliga frågor. En it-baserad databas över rättsprocesser har satts i drift. Det finns ett dokumenterat metodstöd för fattande av tillsynsbeslut. Kalkylmodellen för beräkning av kostnadsorienterad prissättning har förbättrats i fråga om dokumentation och motivering av antaganden. PTS har vidare redogjort för de överklaganden som avgjorts i förvaltningsdomstol hittills under 2013. Fem ärenden har prövats i sak och är slutligt avgjorda. I dessa fem avgöranden har PTS beslut fastställts i fyra, och i ett har PTS beslut ändrats på så sätt att ett förtydligande förts in i beslutet. 3.3 Det statliga innehavet av digital infrastruktur Riksrevisionen bedömer att staten, genom verksamheterna hos Trafikverket, Affärsverket svenska kraftnät samt de statligt ägda bolagen Vattenfall AB och Teracom AB, har viktiga innehav av bredbandsinfrastruktur och därmed även en viktig roll på marknaden. Riksrevisionen anför att det kan finnas en outnyttjad potential i en samlad styrning av det statliga innehavet. Riksrevisionen menar vidare att regeringen hittills styrt verksamheterna var och en för sig, utan att betydelsen av en ökad integration av innehaven för konkurrensen som helhet eller möjligheten att bidra till bredbandsmålet beaktats. Som slås fast i regeringens bredbandsstrategi (se ovan avsnitt 3.1.2) är staten en stor och viktig ägare av bredbandsinfrastruktur. Näten är viktiga för att övervaka och driva de egna verksamheterna. Näten är dock även viktiga för övriga operatörer på bredbandsmarknaden som köper olika slags grossistprodukter av de statliga aktörerna och som tack vare detta kan tillhandahålla bredbandstjänster till svenska hushåll och företag. För att öka tillgången till snabbt bredband i hela landet och bidra till ökad konkurrens är det viktigt att regeringen ser till så att den infrastruktur som staten själv äger används effektivt. Verksamheterna kan även bidra till en ökad robusthet och driftsäkerhet i näten. Regeringen har, som framgår av budgetpropositionen för 2014 (prop. 2013/14:1, utg. omr. 22), för avsikt att tillsätta en utredning med uppdrag att utreda hur statens verksamheter på bredbandsområdet och innehav av bredbandsinfrastruktur kan samordnas till stöd för regeringens bredbandsstrategi. Utredningens förslag ska syfta till effektivisering och inte innebära totalt sett ökade utgifter för staten. 3.4 Statens upphandling av elektronisk kommunikation Riksrevisionen uttalar bl.a. att under granskningsperioden 2003-2012 har regeringen byggt upp ett omfattande kunskaps- och beslutsunderlag på området genom att ta initiativ till ett stort antal utredningar. Riksrevisionen noterar dock att regeringen genomfört få initiativ för att den statliga upphandlingen i praktiken ska användas i linje med strategierna, som ett verktyg för innovation och ökad nytta. Några konkreta initiativ för att den statliga upphandlingen på telekommarknaden ska genomföras på ett innovationsvänligt sätt har enligt Riksrevisionen inte genomförts. Som Riksrevisionen påpekar har regeringen gett en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till hur förslag till nya direktiv på upphandlingsområdet bör genomföras i svensk rätt (dir. 2012:96). Utredaren ska analysera och ge förslag till genomförande av vissa delar av förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om offentlig upphandling (KOM(2011) 896) och förslaget till Europarlamentets och rådets direktiv om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (KOM(2011) 895). Förslagen till nya direktiv innehåller bl.a. bestämmelser om ett nytt upphandlingsförfarande, innovationspartnerskap, som är avsett att främja innovationer inom upphandlingsområdet. Upphandlingsutredningen 2010 har i sitt slutbetänkande Goda affärer - en strategi för hållbar offentlig upphandling (SOU 2013:12) föreslagit att en handlingsplan antas för den offentliga upphandlingen i Sverige. Handlingsplanen är avsedd att sätta ljuset på den offentliga upphandlingens betydelse för Sverige och visa på åtgärder som understöder de upphandlande myndigheternas och enheternas strävanden att åstadkomma goda affärer. En av de föreslagna åtgärderna gäller att de upphandlande myndigheterna och enheterna ska beakta möjligheterna och tillvarata nya och innovativa lösningar som möter verksamheternas behov. Regeringen har i budgetpropositionen för 2014 (prop. 2013/14:1, utg. omr. 2, s. 106) gjort bedömningen att stöd, information och vägledning om offentlig upphandling inklusive innovationsupphandling, miljöhänsyn och sociala hänsyn behöver koncentreras, förbättras och förstärkas. Det statliga stödet, som i dag är spritt på flera myndigheter och ett bolag, i huvudsak Konkurrensverket, Kammarkollegiet, Verket för innovationssystem (Vinnova) och AB Svenska Miljöstyrningsrådet, behöver samordnas bättre. Därför avser regeringen att under 2014 samla den statliga stöd- och informationsverksamheten om offentlig upphandling inklusive innovationsupphandling samt miljökrav och sociala krav hos Konkurrensverket. Vidare gör regeringen bedömningen att Konkurrensverkets anslag från 2015 bör ökas permanent med 35 000 000 kronor för att ytterligare förstärka verksamheten. Sammanfattningsvis har regeringen i syfte att uppnå de generella politiska målen för den offentliga upphandlingen tagit en rad initiativ, till vilka hör främjande av innovation. Det är emellertid enligt regeringens mening ändamålsenligt att dessa åtgärder hålls samman och att frågor om innovationsupphandling på området elektroniska kommunikationer inte behandlas separat. 3.5 Regeringens behandling av Riksrevisionens rapport Med denna redogörelse och med de åtgärder regeringen har beskrivit anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Staten på telekommarknaden (RiR 2013:5) Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 november 2013 Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Bildt, Erlandsson, Hägglund, Borg, Billström, Adelsohn Liljeroth, Ohlsson, Norman, Attefall, Engström, Kristersson, Elmsäter-Svärd, Ullenhag, Hatt, Ek, Enström, Svantesson Föredragande: statsrådet Hatt Regeringen beslutar skrivelse 2013/14:32 Riksrevisionens rapport om staten på telekommarknaden Skr. 2013/14:32 Skr. 2013/14:32 2 15 1 Skr. 2013/14:32 Skr. 2013/14:32 Skr. 2013/14:32 Bilaga Skr. 2013/14:32 Bilaga 122 123 1 Skr. 2013/14:32 Bilaga 1 Skr. 2013/14:32 Bilaga Skr. 2013/14:32 Skr. 2013/14:32 124 125 1 Skr. 2013/14:32 Skr. 2013/14:32