Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2012/13:113 Riksrevisionens rapport om statens insatser inom ambulansverksamheten Skr. 2012/13:113 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 27 mars 2013 Fredrik Reinfeldt Göran Hägglund (Socialdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser i rapporten Statens insatser inom ambulansverksamheten (RiR 2012:20). Vidare redovisas regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens rapport. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är färdigbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 4 3.1 Reglering och tillsyn av ambulansverksamheten 4 3.2 Alarmeringsavtalet och vidarekoppling till ansvarigt hjälporgan. 6 3.3 Regeringens styrning av SOS Alarms verksamhet 7 3.4 Riksrevisionens rekommendationer till Socialstyrelsen 7 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 8 Bilaga Riksrevisionens granskningsrapport Statens insatser inom ambulansverksamheten (RiR 2012:20) 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 mars 2013 108 1 Ärendet och dess beredning Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 6 december 2012. Riksrevisionen har granskat statens insatser inom ambulansverksamheten. Granskningen har redovisats i Riksrevisionens rapport Statens insatser inom ambulansverksamheten (RiR 2012:20), se bilaga. Ärendet har beretts inom Regeringskansliet. 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Riksrevisionen har granskat om statens insatser inom ambulansverksamheten bidrar till en effektiv och säker larmkedja inom ambulanssjukvården. Med larmkedjan avses det som händer från det att en person ringer 112 till dess att en ambulans är framme på plats. Motivet till att Riksrevisionen genomfört granskningen är att en väl fungerande larmkedja för ambulanssjukvården kan vara avgörande för goda resultat och effektivitet i hela den efterkommande vårdkedjan. En väl fungerande larmkedja är också av stor betydelse för människors trygghet. Riksrevisionen lyfter också fram att det saknas nationell kunskap på området och att tillsynen av ambulansverksamheten är begränsad. Riksrevisionens övergripande slutsats är att de olika verksamheterna som staten bedriver inom området som gäller reglering, tillsyn, styrning av SOS Alarm Sverige AB (SOS Alarm) och förutsättningarna för en effektiv alarmeringstjänst inte på ett tillräckligt sätt bidrar till en säker larmkedja för ambulanssjukvården. Riksrevisionen bedömer att staten har för lite kunskap om utvecklingen inom ambulansverksamheten för att kunna vidta nödvändiga åtgärder och därmed bidra till en effektiv och säker ambulanssjukvård. Granskningen visar bl.a. att det tar längre tid i dag än för några år sedan att få en ambulans och att det inte finns någon enhetlig mätning av hur snabbt ambulansen är framme på plats hos patienten. Riksrevisionen konstaterar också att Socialstyrelsens inte genomför någon systematisk tillsyn av ambulanssjukvården och att tillsynen främst sker genom utredningen av det som anmäls av sjukvården och vårdgivare. Riksrevisionen bedömer att Socialstyrelsen inte har ägnat sig åt analyser för att öka förståelsen om sambandet mellan sättet att genomföra verksamheten och dess resultat. Riksrevisionen bedömer vidare att Socialstyrelsens föreskrifter inte konkretiserar de krav på tillgänglighet och utförande av ambulanssjukvård som följer av hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Riksrevisionens granskning visar vidare att det råder tveksamhet om vilken myndighet som har ansvar för tillsyn av överkoppling av nödsamtal från SOS Alarm till annan aktör som är ansvarig för alarmering och dirigering av ambulanser. Riksrevisionen anser att förutsättningarna för de olika aktörerna är oklara. Riksrevisionen bedömer att dessa oklarheter bör kunna beaktas inom ramen för de överväganden som görs av Alarmeringsutredningen. Riksrevisionen bedömer också att staten inte har varit tillräckligt aktiv som ägare av SOS Alarm, att olika förutsättningar har rått för landstingen när de ingår avtal med SOS Alarm och att det ingåtts avtal som brustit i lönsamheten. Mot bakgrund av iakttagelserna lämnar Riksrevisionen följande rekommendationer till regeringen: - Regeringen bör följa upp att Socialstyrelsen eller den nya tillsynsmyndigheten utnyttjar sin föreskriftsrätt när det gäller ambulansverksamheten. - Regeringen bör följa upp att Socialstyrelsen eller den nya tillsynsmyndigheten utför systematisk tillsyn av ambulansverksamheten. - Regeringen bör förtydliga vilken myndighet som har tillsynsansvar när överkopplingen sker av samtal från SOS Alarm till annan aktör för alarmering och dirigering av ambulans. - Regeringen bör överlämna iakttagelserna i denna rapport som rör överföring av A-nummeruppgifter samt överkoppling och överföring av information från SOS Alarm till en annan aktör till Alarmeringsutredningen för beaktande. - Regeringen bör som ägare av SOS Alarm följa upp att bolagsstyrelsen verkar för att verksamheten bedrivs affärsmässigt. Riksrevisionen lämnar mot bakgrund av iakttagelserna följande rekommendationer till Socialstyrelsen: - Socialstyrelsen eller den nya tillsynsmyndigheten bör komplettera sina föreskrifter för ambulanssjukvård med tydligare krav på tillgänglighet och utförande av ambulanssjukvård. - Socialstyrelsen eller den nya tillsynsmyndigheten bör genomföra systematisk tillsyn av ambulanssjukvården. - Socialstyrelsen eller den nya tillsynsmyndigheten bör i sin tillsyn följa upp de krav som anges i föreskrifterna för ambulanssjukvården. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 3.1 Reglering och tillsyn av ambulansverksamheten Riksrevisionen påtalar i rapporten att Socialstyrelsen inte genomför någon systematisk tillsyn av ambulansverksamheten och att Socialstyrelsens föreskrifter inte konkretiserar de krav på tillgänglighet och utförande som följer av hälso- och sjukvårdslagen. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att följa upp att Socialstyrelsen eller den nya inspektionsmyndigheten dels utför systematisk tillsyn av ambulansverksamheten, dels utnyttjar sin föreskriftsrätt. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att uppföljning av detta är viktigt. Tillsynen är en förutsättning för att säkerställa kvalitet i hälso- och sjukvården. Tillsynen av hälso- och sjukvård berör i många fall människor som av olika skäl är särskilt utsatta och det är därför viktigt att tillsynen fungerar på ett trovärdigt och rättssäkert sätt. Regeringen bedömer att regleringen av tillsynen av hälso- och sjukvård och dess personal är tydlig. Tillsynen av hälso- och sjukvård regleras i patientsäkerhetslagen (2010:659). Av 7 kap. 1 § framgår att hälso- och sjukvården och dess personal står under tillsyn av Socialstyrelsen. Enligt 7 kap. 3 § innebär granskningen att sjukvården och dess personal uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter samt beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter. Tillsynen ska främst inriktas mot att vårdgivare fullgör sina skyldigheter. Vidare framgår av 7 kap. 4 § att Socialstyrelsen ska lämna råd och ge vägledning, kontrollera att brister och missförhållanden avhjälps, förmedla kunskap och erfarenheter som erhålls genom tillsynen och informera och ge råd till allmänheten. Av 7 kap. 29 § framgår också att om Socialstyrelsen får kännedom om att hälso- och sjukvårdspersonal inte fullgör sina skyldigheter enligt bestämmelserna i denna lag eller någon annan föreskrift som gäller för hälso- och sjukvårdens verksamhet ska Socialstyrelsen vidta åtgärder för att skyldigheterna ska fullgöras. Regeringen bedömer dock vidare att det finns behov av att stärka de organisatoriska förutsättningarna för tillsyn av hälso- och sjukvård. I budgetpropositionen för 2013 (prop. 2012/13:1 utgiftsområde 9 s. 89) lyfter regeringen fram att flera skäl talar för att tillsynen inom vård- och omsorgssektorn behöver stärkas och bli mer kraftfull. Regeringen menar att inte minst den ökade mångfalden och förändringstakten gör det viktigt att kvaliteten följs noga och att eventuella problem åtgärdas effektivt. Som ett led i att stärka tillsynen har regeringen därför tagit initiativ till en ny myndighet för tillsyn av hälso- och sjukvård som bildas den 1 juni 2013 genom att delar av Socialstyrelsens verksamhet förs över till den nya myndigheten. Regeringen har gett en särskild utredare (dir. 2012:67) i uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av den nya tillsynsmyndigheten. En renodlad tillsynsmyndighet ska ge tillsynen en oberoende ställning till normering och kunskapsutveckling. Den nya tillsynsmyndigheten ska också bidra till en mer effektiv tillsyn med mer långsiktigt planering, tydligare prioriteringar och ett mer strategiskt inriktat arbete. Tillsynen ska dessutom förstärkas genom att bl.a. utveckla metoder för riskanalyser, statistik och andra insatser för att öka effektiviteten i tillsynen, både vad avser privata och offentliga aktörer. En förstärkning ska ske av it-system och rutiner. Vidare är strävan också att öka och utveckla kunskapsåterföring av tillsynens iakttagelser och stimulera ett ökat lärande av genomförd tillsyn. För att förstärka tillsynen av hälso- och sjukvård avser regeringen sammantaget att satsa 175 miljoner kronor per år under åren 2013-2014 och 150 miljoner kronor per 2015-2016. Av dessa medel är avsikten att 90 miljoner kronor ska vara en permanent förstärkning. Regeringen gör bedömningen att de resurser som nu avsätts för den nya tillsynsmyndigheten ger förutsättningar för att prioritera vilka områden som bör tillses inom hälso- och sjukvård inklusive ambulanssjukvård. Regeringen följer noga organiseringen av den nya myndigheten och ett uppdrag har getts till Statskontoret att följa upp och utvärdera den tillsynsreform som träder i kraft den 1 juni 2013 då Inspektionen för vård och omsorg inrättas (dnr S2013/994/SAM). Statskontoret ska följa upp och utvärdera hur väl förändringsarbetet uppfyller syftena och intentionerna med reformen. I detta ingår att bedöma de åtgärder som Inspektionen för vård och omsorg vidtagit för att utveckla och förbättra tillsynsverksamheten. 3.2 Alarmeringsavtalet och vidarekoppling till ansvarigt hjälporgan Regeringen bedömer att det är viktigt att samhällets alarmeringstjänst fungerar på ett effektivt, säkert och ändamålsenligt sätt. En samordnad alarmeringstjänst ska eftersträvas för att främja stärkt samverkan, minimera hanteringstider och skapa förutsättningar för ett optimalt nyttjande av samhällets samlade resurser inom allmän ordning, säkerhet och hälsa. Alarmeringsavtalet mellan staten och SOS Alarm syftar till att säkerställa en effektiv alarmeringstjänst och ge möjlighet att tillkalla eller komma i förbindelse med polis, statlig och kommunal räddningstjänst samt ambulans. Alarmeringsavtalet reglerar SOS-tjänsten som innefattar att svara på nödanropsnumret 112, genomföra en primär intervju där SOS-operatören reder ut behovet av hjälp och den ungefärliga belägenheten för hjälpinsatsen, fastställa vem som ska ansvara för att lämna den hjälp som behövs samt att vidarekoppla samtalet till ansvarigt hjälporgan. I alarmeringsavtalet anges att samtliga kommuner, landsting och statliga räddningsorgan ska kunna träffa särskilda avtal för utalarmering, prioritering och dirigering av räddningsresurser. Dessa särskilda avtal omfattas inte av alarmeringsavtalet utan är en fråga för avtalsslutande parter. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap utövar tillsyn över alarmeringsavtalet. Tillsynen omfattar alarmeringsavtalet och inte de särskilda avtal som träffats mellan SOS Alarm och ansvariga hjälporgan. Socialstyrelsen bedriver tillsyn av utalarmering av ambulanser när myndigheten får in en anmälan från enskilda eller från vårdgivare enligt bestämmelser i patientsäkerhetslagen (2010:659). Regeringen bedömer att uppföljning och tillsyn av samhällets alarmeringstjänst är viktig för att säkerställa en kontinuerlig kvalitetssäkring av verksamheten. Regeringen har uppdragit åt en särskild utredare att se över samhällets alarmeringstjänst (dir. 2011:106). Syftet med översynen är att säkerställa att alarmeringstjänsten fungerar på ett effektivt, säkert och ändamålsenligt sätt. En samordnad alarmeringstjänst ska eftersträvas. Utredaren ska beskriva konsekvenser av att flera operatörer tillhandahåller tjänster för utalarmering, prioritering och dirigering av resurser för hjälpinsatser. Utredaren ska vidare föreslå regler för uppföljning och tillsyn av samhällets alarmeringstjänst. Uppdraget ska redovisas senast den 30 april 2013. 3.3 Regeringens styrning av SOS Alarms verksamhet Nuvarande organisationsform, avtalsformer och ägarförhållanden för samhällets alarmeringstjänst har inte genomgripande prövats sedan SOS Alarm bildades. Företaget bedriver i dag sitt uppdrag med stöd av alarmeringsavtalet och med en statlig ersättning. Alarmeringsavtalet har justerats vid ett flertal tillfällen sedan det ingicks 1994. Sedan det ursprungliga avtalet ingicks har dock såväl den nationella lagstiftningen som EU:s regelverk om offentlig upphandling och statsstöd ändrats. Inom ramen för översynen av samhällets alarmeringstjänst (dir. 2011:106) ska utredaren analysera om nuvarande organisation av alarmeringstjänsten är förenlig med dessa regler. Utredaren ska vidare ta ställning till hur det offentliga åtagandet bör avgränsas och utformas samt hur denna verksamhet bör organiseras och finansieras. Även ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna och landstingen ska analyseras. Regeringen utövar sitt ägande i enlighet med statens ägarpolicy. Det innebär bl.a. att "regeringens mål är att styrelserna ska ha hög kompetens som är väl anpassad till respektive bolags verksamhet, situation och framtida utmaningar". SOS Alarm har två delägare, staten och SKL Företag AB. Båda äger vardera 50 procent av aktierna i bolaget. Ägandet i SOS Alarm regleras genom ett aktieägaravtal. Avtalet reglerar bl.a. styrelsens sammansättning. I enlighet med avtalet nominerar respektive ägare, dvs. staten och SKL Företag AB, vardera fyra ledamöter. Ordförande nomineras gemensamt. Staten följer löpande upp bolagets verksamhet och utvärderar den del av styrelsen staten kan påverka. 3.4 Riksrevisionens rekommendationer till Socialstyrelsen Riksrevisionen rekommenderar att Socialstyrelsen eller den nya tillsynsmyndigheten bör komplettera sina föreskrifter för ambulanssjukvård med tydligare krav på tillgänglighet och utförande av ambulanssjukvården. Regeringen vill i sammanhanget påpeka att krav som innebär nya åligganden för kommunerna måste föreskrivas i lag. Enligt 6 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) svarar landstinget för att det inom landstinget finns en ändamålsenlig organisation för att till och från sjukhus eller läkare transportera personer vilkas tillstånd kräver att transporten utförs med transportmedel som är särskilt inrättade för ändamålet. Regeringen avser att följa utvecklingen på detta område. Riksrevisionen rekommenderar vidare att Socialstyrelsen eller den nya tillsynsmyndigheten bör genomföra systematisk tillsyn av ambulanssjukvården. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att en systematisk tillsyn av hälso- och sjukvård är en viktig förutsättning för att säkerställa kvalitet och kunskapsåterföring inom ambulanssjukvården. För att stärka tillsynen över hälso- och sjukvård inrättas den nya myndigheten Inspektionen för vård och omsorg den 1 juni 2013. Regeringen instämmer i Riksrevisionens rekommendation att den nya Inspektionen för vård och omsorg bör följa upp de krav som anges i föreskrifterna för ambulanssjukvård i tillsynen. Regeringen anser att det är angeläget att de krav som finns i föreskrifterna för ambulanssjukvård följs upp i tillsynen. Det är för närvarande Socialstyrelsen som utövar tillsyn över ambulanssjukvården. Tillsynen bedrivs med utgångspunkt från anmälningar från enskilda och från vårdgivare. Vårdgivare har en skyldighet att anmäla händelser som medfört eller hade kunnat medföra en allvarlig vårdskada till Socialstyrelsen enligt bestämmelserna i patientsäkerhetslagen (2010:659). Socialstyrelsen har utfärdat föreskrifter (SOSFS 2009:10) om ambulanssjukvård m.m. Att följa upp kraven i föreskrifterna utgör en naturlig del av tillsynen. Vilka föreskrifter som används vid tillsynen beror på ärendets natur. Avser ärendet utrustningen i ambulansen bör föreskrifterna för ambulanssjukvård används. Avser ärendet vården i ambulansen är det mer rimligt att utöva tillsyn enligt andra föreskrifter. Socialstyrelsen har också genomfört en nationell tillsyn av SOS Alarm baserat på anmälningar från enskilda som inkommit under tiden mitten av 2010 till oktober 2011 som har redovisats i tillsynsrapporten för hälso- och sjukvård 2012. Vid tillsynen uppmärksammades vissa brister och Socialstyrelsen beslutade bl.a. att SOS Alarm skulle säkerställa att personalen har rätt kompetens och att rutiner för samverkan mellan yrkesgrupper och andra vårdgivare följs. SOS Alarm har åtgärdat dessa brister. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Av den bedömning som redovisats i avsnitt 3 framgår att regeringen anser att det finns vissa utvecklingsområden. Regeringen avser dock att avvakta inrättandet av den nya tillsynsmyndigheten och utvecklingen av tillsynen av hälso- och sjukvård innan ytterligare insatser genomförs på detta område. Som framgår av avsnitt 3.1. ingår det i den nya myndighetens uppdrag att utveckla metoder för riskanalyser, statistik och andra insatser för att öka effektiviteten i tillsynen samt att utveckla kunskapsåterföringen och stimulera ökat lärande genom tillsynen. Medel har också avsatts för att förstärka tillsynen. Regeringen menar att den nya tillsynsmyndigheten genom denna förstärkning ges förutsättningar att prioritera och genomföra tillsyn av verksamhet inom hälso- och sjukvård inklusive ambulansverksamheten vid behov. Som framgår ovan har regeringen även gett Statskontoret i uppdrag att följa upp och utvärdera inrättandet av den nya Inspektionen för vård och omsorg samt bedöma de åtgärder som Inspektionen för vård och omsorg vidtagit för att utveckla och förbättra tillsynsverksamheten. Regeringen följer inrättandet av den nya myndigheten och utvecklingen av nya metoder för tillsyn och kunskapsåterföring till huvudmännen. Regeringen har också för avsikt att följa upp hur inspektionen använder föreskrifterna i sin tillsyn av ambulanssjukvården. Av direktivet för alarmeringstjänstutredningen (dir. 2011:106) framgår att frågan om tillsyn av och övriga frågor om vidarekoppling av samtal från SOS Alarm till annan aktör ska beaktas. Regeringen avser att avvakta utredningens förslag. Riksrevisionen rekommenderar att regeringen som ägare av SOS Alarm bör följa upp att bolagsstyrelsen verkar för att verksamheten bedrivs affärsmässigt. Regeringen har ovan under avsnitt 3.3. beskrivit hur en löpande uppföljning av verksamheten sker. Regeringen bedömer mot bakgrund av detta att granskningen inte föranleder några ytterligare åtgärder från regeringens sida och rapporten anses därmed vara slutbehandlad. Statens insatser inom ambulansverksamheten (RIR 2012:20) Socialdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 mars 2013 Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Ask, Larsson, Erlandsson, Hägglund, Borg, Billström, Ohlsson, Norman, Attefall, Engström, Kristersson, Ullenhag, Hatt, Ek, Lööf, Enström, Arnholm Föredragande: statsrådet Hägglund Regeringen beslutar skrivelse 2012/13:113 Riksrevisionens rapport om statens insatser inom ambulansverksamheten Skr. 2012/13:113 Skr. 2012/13:113 Bilaga 2 107 1 Skr. 2012/13:113 Skr. 2012/13:113 Bilaga Skr. 2012/13:113 Bilaga Skr. 2012/13:113