Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2012/13:131 Riksrevisionens rapport om statens satsningar på transportinfrastruktur Skr. 2012/13:131 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 21 mars 2013 Fredrik Reinfeldt Catharina Elmsäter-Svärd (Näringsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sina bedömningar och åtgärder av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer i granskningsrapporten Statens satsningar på transportinfrastruktur - valuta för pengarna? (RiR 2012:21). Regeringen har under innevarande och föregående mandatperiod vidtagit stora och genomgripande åtgärder för att reformera och effektivisera transportområdet. Detta har inneburit omfattande omstrukturering av myndigheterna inom området, anpassning av regelverk och en förändrad styrning av myndigheternas verksamhet. Detta har varit särskilt påtagligt när det gäller utvecklingen av transportinfrastruktur där det har skett ett aktivt arbete med effektivisering parallellt med en stor utökning av tillgängliga resurser. Sedan 2008 har Riksrevisionen inom ramen för sin granskningsstrategi Infrastruktur på nya villkor genomfört tolv granskningar av regeringens och dess myndigheters arbete inom transportområdet. De synpunkter som framförts med anledning av dessa granskningar har regeringen välkomnat och de rekommendationer Riksrevisionen riktat till regeringen eller till myndigheterna har varit en god vägledning i det reformerings- och effektiviseringsarbete som regeringen har genomfört och alltjämt genomför inom transportområdet. Regeringen anser att förändringsarbetet inom transportområdet i stora delar varit framgångsrikt. Utvecklingen av regeringens styrning och myndigheternas operativa verksamhet har dock ännu inte slutförts utan är något som är och kommer att vara en prioriterad verksamhet även fortsättningsvis, liksom att följa upp genomförda reformer i övrigt. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer 3 2.1 Styrning och prioriteringar 4 2.2 Öppenhet 6 2.3 Riksrevisionens rekommendationer 7 3 Regeringens samlade bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 8 3.1 Styrmedel och användningen av dessa 9 3.2 Ekonomiska styrmedel och kostnadsansvar 11 3.3 Prioriteringar 12 3.4 Uppföljning 14 3.5 Transparens 15 3.6 Kunskapsunderlag vid bedömning av finansieringsbehov 16 3.7 Regeringskansliets resursbehov 16 3.8 Regeringens behandling av Riksrevisionens skrivelse 16 Bilaga Statens satsningar på transportinfrastruktur - valuta för pengarna? (RiR 2012:21) 17 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 mars 2013 169 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat styrningen av statens insatser för att utveckla och underhålla transportinfrastrukturen. Efter en strategistudie 2008 beslutade Riksrevisionen att inrätta en granskningsstrategi för infrastrukturområdet. Riksrevisionen benämnde granskningsstrategin Infrastruktur på nya villkor. Riksrevisionens granskningsstrategi om infrastruktur har omfattat totalt tolv granskningar varav några har granskat större infrastrukturprojekt. I rapporten Statens satsningar på infrastruktur - valuta för pengarna? (RiR 2012:21) presenterar Riksrevisionen den avslutande granskningen inom strategin, den så kallade slutgranskningen. Granskningsrapporten finns i bilagan. Riksdagen överlämnade den avslutande granskningsrapporten till regeringen den 7 december 2012. Granskningsrapporten har remitterats till Trafikverket (dnr N2012/6189/TE). Riksrevisionens avslutande granskningsrapport är uppdelad i två delar. Den första delen innehåller Riksrevisionens samlade bedömning följt av slutsatser och rekommendationer. Den andra delen i rapporten innehåller samlade iakttagelser från de granskningar som ingått i Riksrevisionens granskningsstrategi och utgör ett komplement till slutgranskningens slutsatser och rekommendationer. Regeringen redogör i denna skrivelse för sin bedömning av Riksrevisionens slutsatser och av de rekommendationer som myndigheten lämnar i granskningsrapportens första del. 2 Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer Riksrevisionens slutsats är att statens instrument för att utveckla och underhålla infrastrukturen i huvudsak är utformade så att de skulle leda till en effektiv användning av resurserna om de användes som det var avsett. Riksrevisionen kan dock konstatera att tillämpningen av instrumenten brister. Styrmedel och principer tillämpas enligt Riksrevisionen inte i enlighet med intentionerna, vare sig av regeringen eller av Trafikverket, vilket minskar uppfyllelsen av de transportpolitiska målen och enligt Riksrevisionen leder till en ineffektiv hushållning med statens resurser. Riksrevisionen menar att bristande incitament bidrar till detta. Det förändringsarbete som pågår inom infrastruktursektorn med bland annat genomförd myndighetsreform, förändrat planeringssystem och nya styrmodeller ser Riksrevisionen som positivt. Det skapar bättre förutsättningar för trafikslagsövergripande planering och kan successivt leda till förbättringar på flera områden såsom intern effektivisering, budgetkontroll och bättre förvaltning av samhällsekonomiska kalkyler. Riksrevisionens bedömning är emellertid att förändringarna inte påverkar de grundläggande strukturer som motverkar en ändamålsenlig tillämpning av de principer som riksdagen fastlagt för genomförandet av transportpolitiken. 2.1 Styrning och prioriteringar I en sektor med mycket pengar och många intressen som konkurrerar om statens satsningar är det enligt Riksrevisionen viktigt att statens instrument för att styra verksamheten leder till en strukturerad och transparent åtgärdsvalsprocess baserad på gällande transportpolitiska principer. Riksrevisionen menar att det också måste säkerställas att det finns beslutsunderlag av god kvalitet. Riksrevisionen pekar på allvarliga problem med bristande planering enligt fyrstegsprincipen, incitamentsstrukturer som leder till en överskattning av nyttor och en underskattning av kostnader och avsaknad av systematisk uppföljning på flera områden. Riksrevisionen konstaterar vidare fortsatta brister i systemsynen i planeringen, som medför att nödvändiga tilläggsinvesteringar för att uppnå ändamålen med stora investeringsprojekt inte omfattas av beslutsunderlagen. Riksrevisionen anser också att regeringen inte agerar i enlighet med fastslagna principer. Regeringen har enligt Riksrevisionen inte sett till att det gjorts analyser av styrmedel och styrmedlens möjligheter att på ett effektivt sätt åtgärda brister i transportsystemen innan överväganden om mer kostsamma om- och nybyggnationer görs. Vidare menar Riksrevisionen att regeringen inte heller styrt prissättningen av transporter enligt den gällande principen att transporterna ska stå för sina rörliga kostnader. Sammantaget innebär det enligt Riksrevisionen att den mängd transporter som genomförs inte är samhällsekonomiskt effektiv och att behovet av infrastrukturåtgärder överskattas. Med andra styrmedel och en annan prissättning skulle som Riksrevisionen ser det efterfrågan på transporter påverkas och bedömningen av vilka och hur stora åtgärder som ska genomföras skulle sannolikt vara en annan. Riksrevisionen konstaterar att regeringen har minskat möjligheten att genomföra analyser i den långsiktiga infrastrukturplaneringen som bygger på fyrstegsprincipen genom att i stor utsträckning redan i direktiven till åtgärdsplaneringen som Trafikverket genomför peka ut åtgärder, företrädesvis investeringar, som ska ingå i planen och därmed låsa stora delar av planeringsramen. Riksrevisionen konstaterar också att regeringen sedan fattar beslut som avviker från underlagen, till följd av politiska bedömningar eller andra prioriteringar, utan att detta motiveras på ett transparent sätt. Riksrevisionen menar att de motiveringar som förekommer i beslutsskrivningarna är mycket korta och allmänt hållna och inte ger information om vilken grad av måluppfyllelse som antas, så att beslutet är möjligt att följa upp. Riksrevisionen konstaterar att de ändringar som regeringen gjort bland annat innebär en neddragning av mindre åtgärder i fyrstegsprincipens steg två och tre. Dessa mindre åtgärder har som Riksrevisionen ser det hög samhällsekonomisk lönsamhet och kostnadseffektivitet. Enligt Riksrevisionen förekommer det även att beslut fattas utan relevanta underlag om objektens kostnader eller samhällsekonomiska effekter, vilket helt står i strid med de direktiv och principer som regering och riksdag ställt sig bakom. Riksrevisionen menar att regeringen har valt att inte stärka sin förmåga att styra processerna genom att i enlighet med Trafikverksutredningens förslag stärka resurserna i Regeringskansliet. Detta val kan enligt Riksrevisionen ha begränsat regeringens förmåga att effektivt styra användningen av resurserna till infrastruktur. Riksrevisionen konstaterar att regeringen i sin styrning inte har sett till att fyrstegsprincipen tillämpats som avsett. Riksrevisionen menar att regeringen inte har efterfrågat underlag som visar vilka effekter som kan uppnås genom prissättning och andra styrmedel och heller inte gett Trafikverket vägledning om hur fyrstegsprincipen ska tillämpas när det gäller styrmedel som Trafikverket saknar rådighet över. Riksrevisionen menar vidare att det finns en motsägelse mellan regeringens styrning mot att främja medfinansiering och en effektiv användning av fyrstegsprincipen som inte analyserats av regeringen. Samtidigt konstaterar Riksrevisionen att flera viktiga förbättringar har genomförts av Trafikverket. Det är enligt Riksrevisionen en utveckling som regeringen bidragit till genom att införa en starkare styrning av vad beslutsunderlagen ska innehålla. Riksrevisionen ser det också som positivt att Trafikanalys har fått i uppdrag att granska Trafikverkets planeringsunderlag. Det finns dock enligt Riksrevisionen ett antal kunskapsluckor och brister kvar som inte direkt påverkas av pågående förbättringsarbete, eller där förbättringsmöjligheterna ligger relativt långt fram i tiden. Riksrevisionen nämner som ett exempel på det senare beslutsunderlaget för drift- och underhållssatsningar på framför allt järnväg. Riksrevisionen konstaterar att det pågår ett utvecklingsarbete med syfte att bland annat ta fram nödvändiga effektsamband för åtgärders effekter, men att förutsättningar för att göra effektiva avvägningar mellan åtgärder och olika nivåer av underhållssatsningarna således ännu inte är på plats. Riksrevisionen nämner som ett exempel på brister som inte åtgärdats anläggningskostnadsuppgifterna i underlagen. Riksrevisionen bedömer fortfarande att kostnadsuppgifterna är omgärdade av en stor risk för underskattning eftersom den införda kalkylmetodiken, även om den bättre hanterar olika projektrisker, inte löser problemen med strategisk underskattning av kostnader. Detta menar Riksrevisionen är en följd av att resultaten från den nya metodens analyser inte automatiskt tillämpas i planeringen. Riksrevisionen kan också konstatera brister i systemsynen vid stora investeringsprojekt. Det får enligt Riksrevisionen som konsekvens att nödvändiga tilläggsinvesteringar, till en kostnad om tiotals miljarder kronor, saknas i underlagen. Riksrevisionen konstaterar att positiva initiativ har tagits till uppföljning, analys och lärande, men trots detta är bristande uppföljning och avsaknaden av nödvändiga data för uppföljning ett av de allra viktigaste problem som iakttagits i granskningen. Produktivitetsmätningar redovisas enligt Riksrevisionen exempelvis ännu inte och effektiviteten i olika upphandlingsstrategier har enligt Riksrevisionen inte följts upp. Stora investeringar som genomförts följs enligt Riksrevisionen inte upp i förhållande till vad som redovisades till riksdagen då beslutet om dessa investeringar togs. Riksrevisionen menar att det saknas system med strukturerade data för att mäta, värdera och styra framtida underhållsbehov och redovisningen av dessa behov är inte adekvat. Riksrevisionen bedömer att en konsekvens av ovanstående problem och brister, om de inte åtgärdas, är att det även fortsättningsvis kommer att ske många stora fördyringar av infrastrukturprojekt efter att de kommit in i de långsiktiga planerna. Ett exempel som illustrerar detta är enligt Riksrevisionen att de tilläggsinvesteringar som kommer att behövas för Västlänken kan uppskattas uppgå till 20-35 miljarder kronor. En annan allvarlig konsekvens är enligt Riksrevisionen att det finns en stor risk för att det inte är de effektivaste åtgärderna som väljs ut och genomförs. Vissa projekt riskerar enligt Riksrevisionen att vara onödiga eller för omfattande eftersom nyttan inte har beräknats utifrån en samhällsekonomiskt effektiv prissättning av transporter. Riksrevisionen menar också att bristerna får konsekvenser för Trafikverkets verksamhet, då verkets analysresurser inte utnyttjas på ett effektivt sätt. Att transporterna inte är rätt prissatta får enligt Riksrevisionen även konsekvenser för genomförandet av politiken inom andra politikområden, främst klimatpolitiken. Efterfrågan på transporter med högre koldioxidutsläpp riskerar som Riksrevisionen ser det att bli högre än vid en marginalkostnadsbaserad prissättning, framför allt när det gäller godstransporter. En förändring av prissättningen i riktning mot marginalkostnadstäckning skulle enligt Riksrevisionen, förutom att bidra något till att klimatmålen uppnås, också generera tillskott till statskassan. Riksrevisionen ser också en risk för att den bristande redovisningen av infrastrukturens tillstånd kan medföra felaktiga bedömningar av underhållsbehov och i sämsta fall leda till belastningar på statsbudgeten i form av väsentligt högre underhållskostnader i framtiden. För medborgarna har detta enligt Riksrevisionen viktiga implikationer. För det första innebär det att skattemedel riskerar att utnyttjas på ett ineffektivt sätt. För det andra innebär brister i fördelningen av resurser att kvalitetsförsämringar kan ske av nytta och tillförlitlighet i transporterna. Mer konkret kan detta enligt Riksrevisionen ske i form av brister i punktlighet och i förlängda restider. 2.2 Öppenhet Enligt Riksrevisionen förvärras de problem och brister som konstaterats av att dessa inte är transparenta i underlag, beslut och skrivelser. Därmed menar Riksrevisionen att inte heller konsekvenserna av bristerna är transparenta. Riksrevisionen menar att det anges att planeringsprinciperna är viktiga och att det är viktigt att dessa följs, men att betydande avsteg från principerna sker i praktiken. Riksrevisionen inser svårigheterna för regeringen att i en komplex politisk verklighet agera strikt utifrån samhällsekonomiska principer och anför angående detta följande. Med de utomordentligt stora statliga resurser som står på spel och givet dagens problem med fördyringar och svag kostnadskontroll i infrastruktursatsningar måste enligt Riksrevisionen ett oavvisligt krav vara att varje avsteg från samhällsekonomiskt optimala bedömningar redovisas och motiveras på ett transparent sätt. Endast på så sätt kan enligt Riksrevisionen riksdagen och allmänheten ges förutsättningar att göra relevanta bedömningar. Som Riksrevisionen ser det underlättar transparens också möjligheter för eventuellt ansvarsutkrävande. Enligt Riksrevisionen har regeringen inte sett till att riksdagen fått relevanta kunskapsunderlag om vilka åtgärder och resurser som är effektiva. Riksrevisionen konstaterar att det i regeringens information till riksdagen anges att åtgärderna har prioriterats i enlighet med fyrstegsprincipen. Den informationen är missvisande enligt Riksrevisionen. Riksrevisionen menar att åtgärderna inte har analyserats utifrån principen om en samhällsekonomiskt effektiv prissättning och att inte alla tillgängliga styrmedel har analyserats för respektive åtgärd. Detta viktiga avsteg från fyrstegsprincipen borde enligt Riksrevisionen ha redovisats och motiverats. Riksrevisionen konstaterar också att det i dag inte finns rättvisande system för att mäta, värdera och redovisa anläggningstillgångarna och kapitalstockens utveckling. Detta innebär enligt Riksrevisionen att regeringen och riksdagen inte har tillgång till adekvata underlag för sina strategiska ställningstaganden. Som Riksrevisionen ser det försvårar det bedömningen av framtida finansieringsbehov för att underhålla infrastrukturtillgångar med risker för stora framtida påfrestningar på statsbudgeten som följd. Riksrevisionen ser således en långsiktig risk för de offentliga finanserna. Finansdepartementet gör enligt Riksrevisionen samma bedömning i sin utredning av det finanspolitiska ramverket. 2.3 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionens slutgranskningsrapport sammanfattas i följande sex rekommendationer till regeringen. - Styrmedelsanalyser bör finnas som underlag för planeringen. - Inför tydligare riktlinjer för fyrstegsanalyser och extern kvalitetssäkring av stora infrastrukturinvesteringar. - Motiv för och ändamål med infrastruktursatsningar bör redovisas mer transparent. - Uppföljningen av stora investeringsprojekt bör förbättras. - Utveckla en långsiktig finansieringsplan. - Förstärk Regeringskansliet. Sammanfattningsvis menar Riksrevisionen genom sina rekommendationer bland annat att samtliga trafikslag bör bära sina marginalkostnader för slitage, miljöpåverkan och andra kostnader som trafiken orsakar vid utnyttjandet av transportinfrastrukturen. Enligt Riksrevisionen bör regeringen vidare använda styrmedelsanalyser som en del i investeringsplaneringen för utveckling av transportsystemet. Dessutom menar Riksrevisionen att regeringen bör ta fram riktlinjer för fyrstegsanalyser och extern kvalitetssäkring av stora infrastrukturinvesteringar. En större transparens vid val av investeringsåtgärder måste enligt Riksrevisionen eftersträvas och en tydligare och mer utförlig uppföljning av åtgärderna genomföras. Slutligen rekommenderar Riksrevisionen att det tas fram finansieringsplaner som utgår från anläggningsinformation och att Regeringskansliets resurser för analys och styrning bör utökas. Riksrevisionen har riktat följande rekommendationer till Trafikverket. - Vidareutveckla metoder för kostnadskontroll och förbättra uppföljningen av kostnadskontrollen. - Förbättra helhetssynen och minska risken för oförutsedda följdinvesteringar. - Säkerställ data för uppföljning och lärande. De rekommendationer som Riksrevisionen riktar till regeringen och Trafikverket är i grunden lika. I den bedömning regeringen gör i följande avsnitt kommenterar regeringen samlat Riksrevisionens rekommendationer. 3 Regeringens samlade bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen redogör i följande avsnitt för regeringens samlade bedömning av de slutsatser som Riksrevisionen drar och de rekommendationer som myndigheten lämnar i granskningsrapporten. Regeringen har under den innevarande och den föregående mandatperioden vidtagit stora och genomgripande åtgärder för att reformera och effektivisera transportområdet. Detta har gjorts genom omfattande omstrukturering av myndigheterna inom området, anpassning av regelverk för bland annat vissa delar av transportmarknaden och förändrad styrning av myndigheternas verksamhet. Detta har varit särskilt påtagligt avseende utvecklingen av transportinfrastruktur där det har skett ett aktivt arbete med reformering och effektivisering, parallellt med en stor utökning av tillgängliga resurser. Sedan 2008 har Riksrevisionen genomfört tolv granskningar av regeringens och dess myndigheters arbete inom transportområdet. De synpunkter som framförts med anledning av dessa granskningar har regeringen välkomnat och de rekommendationer Riksrevisionen riktat till regeringen eller till myndigheterna har inneburit god vägledning i det reformerings- och effektiviseringsarbete som regeringen har genomfört och alltjämt genomför inom transportområdet. Det finns en lång lista på åtgärder som genomförts. Regeringen vill särskilt peka på följande. * Successivt ökade ekonomiska resurser för utveckling av transportsystemet. * Införandet av ett nytt planeringssystem för transportinfrastruktur. * Särskilt fokus på styrning av drift och underhåll av transportinfrastruktur. * Ökad kostnadskontroll av stora väg- och järnvägsinvesteringar. * En löpande uppföljning av myndigheternas verksamhet bland annat genom avstämningsmöten på ledningsnivå var fjärde månad. * Omstrukturering av tidigare Vägverkets och Banverkets underhålls- och projekteringsverksamheter. * Bildandet av Trafikverket, Transportstyrelsen och Trafikanalys. * Ombildning av Luftfartsverket och bolagiseringen av flygplatsverksamheten (Swedavia AB). * Marknadsöppning av persontrafiken på järnväg. * Reformering av kollektivtrafiklagstiftningen. * Förtydligande och precisering av de transportpolitiska målen. Regeringen anser att förändringsarbetet inom transportområdet i stora delar varit framgångsrikt, men konstaterar samtidigt att utvecklingen av regeringens styrning och myndigheternas operativa verksamhet inte slutförts utan är något som är och kommer att vara en prioriterad verksamhet även fortsättningsvis liksom att följa upp genomförda reformer i övrigt. 3.1 Styrmedel och användningen av dessa Riksrevisionen har i sin slutgranskning konstaterat att effektiviseringsarbetet har givit positiva resultat och att regeringens styrning av myndigheterna förbättrats. Samtidigt lyfter Riksrevisionen i sin sammantagna slutsats fram att det system som staten inrättat för att säkerställa en effektiv användning av resurserna för utveckling och underhåll av infrastrukturen inte är tillräckligt. Enligt Riksrevisionen beror problemet inte på utformningen av styrmedel och principer, åtminstone inte i första hand. I stället beror problemen enligt Riksrevisionen på att dessa styrmedel och principer inte tillämpas som avsett. Regeringen uppfattar att Riksrevisionen med styrmedel och principer bland annat avser att transportpolitiska principer såsom samhällsekonomiska kostnader ska vara utgångspunkt när transportpolitikens styrmedel utfomras. Andra principer som regeringen ska utgå ifrån är vidare enligt Riksrevisionen, fyrstegsprincipen, principer om transparent underlag och prioriteringsgrunder för investeringar såsom samhällsekonomiska kalkyler samt principer för redovisning. Regeringen håller delvis med Riksrevisionen om att styrmedel och principer inte tillämpas fullt ut i samband med beslut om infrastrukturåtgärder m.m. Det kan vara svårt att dra entydiga slutsatser av granskningsrapporten men Riksrevisionen pekar dock på att bristerna får som konsekvens att risker skapas för ineffektiva satsningar och fördyringar. Regeringens slutsats är att det inte finns en tydlig bild av om detta kan leda fram till en ineffektiv användning av statens resurser för transportinfrastruktur. Det finns skäl till att styrmedel och principer inte alltid strikt tillämpas, vilket också Riksrevisionen berör, men enligt regeringen inte lyfter fram tillräckligt mycket som förklaring. Det gäller bland annat att kunskapsunderlag om samhällsekonomiska kostnader behöver utvecklas. Ett annat skäl kan vara att samhällsekonomiska kalkyler inte alltid ger en fullständig eller rättvisande bild av kostnader och effekter. Det är också viktigt att framhålla att generellt verkande styrmedel utformas för ekonomin som helhet och inte specifikt för transportpolitiken. Regeringen återkommer i det följande till dessa frågor. Regeringen vill framhålla att värderings- eller kvantifieringsunderlag är mycket viktiga hjälpmedel vid de politiska beslut som fattas på transportområdet, men det finns också andra överväganden och förhållanden för att nå mål som kan vara viktiga att ytterligare lyfta fram och som vägleder i politiska beslut. Två aspekter på detta gäller geografisk och tidsmässig fördelning av resurser. Som exempel kan nämnas att det från effektivitetssynpunkt kan tyckas rimligt att samtidigt besluta om medel till alla delar av ett stort projekt av systemkaraktär såsom exemplifieras av Riksrevisionen med Västlänken i Göteborg och alla dess tänkbara framtida kompletterande anslutningar. Regeringen grundar sina beslut på en bredare systemsyn där man beaktar alla trafik- och transportslag. Det kan innebära att de tillgängliga ekonomiska resurserna behöver fördelas på flera angelägna åtgärder samtidigt i olika delar av transportsystemet. Det behövs därför ofta etappindelning av stora infrastrukturprojekt eller genomgripande systemförändringar. Regeringen vill också framhålla att de förhandlingsuppgörelser som skett mellan staten och regionerna bland annat i Stockholmsregionen och i Västra Götalandsregionen medfört att viktiga beslutsunderlag kommit fram för systemlösningar som innebär att svåra trafikproblem kan lösas i storstadsregionerna. Dessa förhandlingar har innehållit olika former av åtgärder och även ekonomiska styrmedel i form av trängselskatt. Regeringen vill också lyfta fram att beslutet om att prioritera det västsvenska paketet innebar, som Riksrevisionen mycket riktigt konstaterar, en omdisponering av resurserna från åtgärder i steg två och steg tre (t.ex underhåll och ombyggnad) i fyrstegsprincipen till åtgärder i steg fyra (nybyggnad) jämfört med trafikverkens ursprungliga förslag till nationell plan. Vad som inte framgår av Riksrevisionens slutsatser är att det västsvenska paketet som sådant också innehåller ett antal åtgärder i steg två och steg tre. Den största åtgärden i steg fyra i det västsvenska paketet (Västlänken) finansieras också i stor utsträckning av trängselskatteintäkter. Därav blir effekterna av regeringens omdisponeringar inte av den omfattning som Riksrevisionen gör gällande. Transportpolitiken påverkar möjligheten att uppfylla klimatmål, mål för förnybar energianvändning och mål för energieffektivisering. Regeringen vill tydliggöra att transportinfrastrukturplanering och transportpolitik varken är eller kan vara de enda politiska instrumenten för att säkerställa att olika samhällsmål nås. Däremot behöver beslutsfattare sträva efter ett transportsystem som ger förutsättningar för att minska klimatpåverkan. Transportinfrastrukturen är en integrerad del av ett samhällsbygge. Med en ökande befolkning och därmed ett ökat behov av resor och transporter behöver transportinfrastrukturen vidareutvecklas. För att minska klimatpåverkan från transportsektorn ser regeringen att det fortsatt behövs insatser inom följande områden. - Transporteffektivt samhälle. - Effektiv användning av transportsystemet. - Energieffektiva fordon och förnybar energi i transportsystemet. - Energieffektiv infrastrukturhållning. 3.2 Ekonomiska styrmedel och kostnadsansvar Användningen av ekonomiska styrmedel är viktig som ett led i att uppnå en effektiv användning av transportsystemet. Trafikanalys ansvarar enligt 6 § förordningen (2010:186) med instruktion för Trafikanalys för analyser av transportsektorns samhällsekonomiska kostnader i relation till skatte- och avgiftsuttag inom olika delar av den svenska och europeiska transportsektorn och ska årligen lämna en rapport om detta till regeringen. Av den senaste rapporten från Trafikanalys (rapport 2012:3) framgår att det saknas kunskapsunderlag för en trafikslagsövergripande analys av kostnadsansvaret. Rapporten beskriver även vilka kunskapsluckor som finns. Även i Trafikverkets redovisning 2012 av regeringsuppdraget angående kapacitet i transportsystemet (dnr N2011/1933/TE, N2011/4916/TE och N2011/5221/TE) identifieras behov av kompletterande kunskapsunderlag om kostnadsansvaret för transportsystemet. Pågående och planerat arbete inom EU angående trafikavgifter ställer krav på Sverige att ta fram olika beräkningar. Närmast i tiden ligger nya järnvägsdirektiv med olika behov av komponentberäkningar som kommer att behövas för Sveriges specifika förutsättningar. Regeringen konstaterar i propositionen Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem (prop. 2012/13:25) att bättre kunskapsunderlag om trafikens kostnadsansvar bör tas fram. Regeringen har därför uppdragit åt Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) att ta fram och uppdatera kunskapsunderlag om trafikens samhällsekonomiska kostnader (dnr N2012/6321/TE). Uppdraget omfattar alla trafik- och transportslag. Underlag ska tas fram utifrån Sveriges geografiska förutsättningar samt näringslivets totala kostnadsbild och konkurrenssituation avseende trafikens samhällsekonomiska kostnader. Regeringen vill betona att användningen av ekonomiska styrmedel är mycket komplex, där hänsyn måste tas till skillnader mellan trafikslagen när det gäller grundläggande nationella och internationella förutsättningar samt aktuella effektivitetsproblem. När det gäller utformningen av ekonomiska styrmedel är den transportpolitiska principen om samhällsekonomisk kostnadseffektivitet en viktig utgångspunkt. Det samlade underlaget inför eventuella beslut om införande av ekonomiska styrmedel måste dock beakta samtliga dimensioner av det transportpolitiska målet, med såväl funktionsmål som hänsynsmål. På såväl väg- som järnvägsområdet finns dessutom EU-rättslig reglering av vilken typ av komponenter som får räknas in i kostnadsunderlaget för avgifter för användande av infrastrukturen. Regeringen vill också framhålla att tillämpningen av kostnadsansvaret i skatte- och avgiftspolitiken är en komplex och även långsiktig fråga som inbegriper avvägningar i förhållande till andra politikområden än transportsektorn och som måste ta hänsyn till det regelverk som tas fram inom EU och till transportanvändarnas behov. Regeringen bedömer sammantaget att frågan om en rättvis och effektiv prissättning av transporter är viktig och kräver fortsatt arbete med att uppdatera forskning och data i syfte att bättre belysa transporternas samhällsekonomiska kostnader. Redovisningen av de uppdrag som initierats av regeringen på detta område de senaste åren kommer att bli ett viktigt underlagsmaterial i sammanhanget. 3.3 Prioriteringar Från och med planeringsperioden 2014-2025 kommer det nya planeringssystemet att börja tillämpas fullt ut (se prop. 2011/12:118). Det nya systemet innebär att regeringen, med utgångspunkt i en inriktning beslutad av riksdagen, fastställer en långsiktig plan för utveckling av transportsystemet. I en sådan plan pekas ett antal namngivna investeringar ut vilka genom ett förberedande planeringsarbete har kvalificerats att ingå i den långsiktiga planen. Dessa investeringar måste sedan i en fortsatt detaljplanering kvalificera sig för ett definitivt beslut om genomförande. Sådana beslut kommer att fattas årligen av regeringen för investeringar vars fysiska och ekonomiska planering i huvudsak har slutförts. Trafikverket ansvarar för att redovisa alla underlag som krävs för att regeringen ska kunna fatta ett sådant årligt beslut om genomförande. För investeringar där alternativ finansiering ingår krävs beslut från riksdagen om ett särskilt bemyndigande för den alternativa finansieringen. Riksrevisionen hänvisar till att riksdagen uttalat att samhällsekonomiska analyser ska spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar (bet. 2008/09:TU2). Riksrevisionen förefaller likställa samhällsekonomisk lönsamhet med resultaten från myndigheternas samhällsekonomiska kalkyler. Regeringen anser att kalkylerna är mycket viktiga beslutsunderlag, men att de inte täcker alla aspekter som kan vara relevanta att beakta vid beslut om vilka investeringar som ska prioriteras. Trafikverket leder arbetsgruppen ASEK, Arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkyl- och analysmetoder inom transportområdet. ASEK är en myndighetsgemensam arbetsgrupp där även Naturvårdsverket, Sjöfartsverket, Svensk kollektivtrafik, Transportstyrelsen, Verket för innovationssystem och Trafikanalys ingår. Trafikverket gör bedömningen att en samhällsekonomisk kalkyl inte räcker för att beskriva alla effekter som en åtgärd har på samhället. Vissa effekter går att kvantifiera men inte att värdera i pengar, medan andra effekter även är svåra att kvantifiera. I en komplett samhällsekonomisk analys måste enligt Trafikverket även de svårvärderade effekterna ingå. För att göra en samlad bedömning av den samhällsekonomiska lönsamheten kompletteras därför den samhällsekonomiska kalkylen med bedömningar av effekter som inte är prissatta. Detta görs bland annat i en samlad effektbedömning, som är en metod och en mall för att beskriva en åtgärds effekter på ett samlat och strukturerat sätt. I Trafikverkets samlade effektbedömning beskrivs såväl prissatta som icke prissatta effekter samt fördelningseffekter. Dessutom bedöms åtgärdens bidrag till att uppfylla de transportpolitiska målen. I synnerhet vid stora projekt finns komplexa orsakssamband kopplade till specifika arbetsmarknader som är svåra att fånga i en lönsamhetskalkyl. Flertalet investeringsprojekt medför andra, också icke prissatta effekter, såsom negativa effekter för den biologiska mångfalden, intrång i natur- och kulturmiljöer m.m. De transportpolitiska målen täcker också in fler aspekter än vad som fångas i kalkylerna. Vid en helhetsbedömning kan i vissa fall andra prioriteringsgrunder än de som fångas av kalkylerna vara avgörande. Regeringen har med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport Förvaltningen av samhällsekonomiska metoder inom infrastrukturområdet (RiR 2010:27) gett Trafikverket i uppdrag att redovisa hur myndigheten arbetar med utveckling och förvaltning av samhällsekonomiska metoder och modeller i syfte att säkerställa att modellerna utvecklas ändamålsenligt. Regeringen har därefter den 1 januari 2013 i förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket kompletterat verkets uppdrag att utveckla, förvalta och tillämpa metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser inom transportområdet, inklusive efterkalkylering och successiv kalkylering. Fyrstegsprincipen är ett förhållningssätt som ska vägleda Trafikverket och planeringsansvariga på länsnivå till att lämna förslag till åtgärder som förväntas bidra till att säkra kostnadseffektiva lösningar som beaktar alla trafikslag och färdmedel liksom alla typer av åtgärder. Beträffande Riksrevisionens rekommendation om tydligare riktlinjer för fyrstegsanalyser vill regeringen framhålla att Trafikverket i sitt remissvar anför att verket utvecklat en modell för åtgärdsvalsstudier som nu tillämpas i myndighetens verksamhet. Regeringen anser att fyrstegsprincipen i det sammanhanget är ett viktigt förhållningssätt som ska vägleda Trafikverket i framtagandet av åtgärder som kan lösa en brist i transportsystemet. Den långsiktiga planeringen av transportsystemet kan omfatta alla delar av fyrstegsprincipen och en effektiv lösning på ett specifikt transportbehov kan innefatta åtgärder från flera av fyrstegsprincipens steg. Planering av transportinfrastruktur är en process som oftast sträcker sig över mycket lång tid. Brister i transportsystemet som identifierats kan i många fall ta flera år att utreda. Under den tiden kan åtgärder i flera av fyrstegsprincipens steg ha analyserats och genomförts innan man slutligt bestämmer sig för att genomföra det sista fjärde steget för att åtgärda bristen. Flera steg tillämpas således ofta parallellt och över tid för att uppnå en god resurshushållning och en hållbar samhällsutveckling. I propositionen Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem (prop. 2012/13:25) och i regeringens efterföljande beslut om planeringsdirektiv till myndigheterna som ansvarar för upprättande av planer ställer regeringen krav på att dessa ska vägledas av det förhållningssätt till planering som fyrstegsprincipen utgör. I propositionsarbetet och i den åtgärdsplaneringsomgång som inleddes i december 2012 utgör Trafikverkets s.k. kapacitetsutredning (publ. 2012:100) ett viktigt underlag. I Kapacitetsutredningen var fyrstegsprincipen ett förhållningssätt som Trafikverket tillämpade. Som en del i den processen har regeringen utifrån Kapacitetsutredningens underlag föreslagit åtgärder i steg fyra som Trafikverket särskilt ska beakta vid planeringen av åtgärder. Trafikverket ska sedan i sitt planeringsarbete analysera regeringens förslag till prioriteringar och bedöma dessa ur ett brett samhällsekonomiskt perspektiv, tillsammans med övriga delar av de transportpolitiska målen, när myndigheten utarbetar ett förslag till plan för utveckling av transportsystemet. I de direktiv regeringen gett Trafikverket inför åtgärdsplaneringen ska verket, där det är lämpligt, föreslå styrmedel (banavgifter, administrativa styrmedel etc.) för att styra trafikflöden som ett alternativ eller komplement till fysiska åtgärder. När sådana styrmedel övervägs bör näringslivets konkurrenskraft beaktas. Trafikverket ska ta hänsyn till regeringens aviserade eller beslutade politik, t.ex. avseende de transportpolitiska målen se prop. 2008/09:93. 3.4 Uppföljning Riksrevisionen anför i sina rekommendationer att uppföljningen av stora investeringsprojekt bör förbättras och att investeringar bör följas upp mot den plankostnad som redovisades när projektet första gången ingick i en fastställd plan. Regeringen anser att uppföljning mot denna kostnad inte är relevant i det nya planeringssystemet. Uppföljning bör i stället ske mot den kostnad som redovisas i det årliga beslut om genomförande som regeringen fattar. Regeringen delar däremot Riksrevisionens uppfattning att de underlag som Trafikverket lämnar till regeringen inför det årliga beslutet bör innehålla uppgifter om ursprunglig plankostnad och även de planeringsförutsättningar eller andra omständigheter som lett till eventuella skillnader mellan ursprunglig och slutlig plankostnad. Genom ett sådant förfarande sker beslut om genomförande på ett öppet och transparent sätt. Regeringen har genom olika åtgärder ökat kraven på Trafikverket för att säkerställa kvaliteten och uppföljningen av stora väg- och järnvägsinvesteringar. Trafikverket har också successivt ökat kvaliteten i sin återrapportering. Trots det finns det fortfarande utrymme för ytterligare förbättringar i uppföljningen. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att uppföljningen av stora investeringar bör förbättras. De rekommendationer som Riksrevisionen lämnar t.ex avseende uppföljning av stora investeringars samhällsekonomiska effekter, utgör förbättringar i de existerande uppföljningsmetoderna och bör arbetas in i dessa. Bland annat bör Trafikverket ytterligare förbättra metoderna för ökad kunskap om planering, genomförande och uppföljning av underhålls- och investeringsåtgärder och säkerställa att det finns förutsättningar för erfarenhetsåterföring. Regeringen har vidare genom 1 § förordningen (2010:186) med instruktion för Trafikanalys gett myndigheten ansvaret att utvärdera och analysera samt redovisa effekter av föreslagna och genomförda åtgärder inom transportområdet. På motsvarande sätt som för större investeringar har regeringen utvecklat styrningen av Trafikverkets drift- och underhållsverksamhet. Ett omfattande analysarbete har genomförts inom Regeringskansliet tillsammans med Trafikverket. Regeringen gav i början av 2012 Trafikverket i uppdrag att införa ett gemensamt styrramverk för drift och underhåll av väg och järnväg (dnr N2012/699/TE). Trafikverket har med utgångspunkt i uppdraget fortsatt arbetet med att i sin verksamhet stegvis införa metoder och verktyg som ska leda till förbättrad styrning av underhållet på väg och järnväg. Trafikanalys har också i samverkan med Tillväxtanalys fått i uppdrag att utveckla och föreslå indikatorer för uppföljning av det transportpolitiska funktionsmålet om tillgänglighet (dnr N2011/7039/TE). Syftet med det är att stärka regeringens måluppföljning av de transportpolititska målen, bland annat med bättre geografisk nedbrytning. Uppdraget redovisades slutligt den 18 mars 2013. 3.5 Transparens Riksrevisionen rekommenderar att regeringen redovisar motiv för och ändamål med infrastruktursatsningar mer transparent. Riksrevisionen menar att detta gäller för utpekade projekt såväl i propositioner och direktiv som i fastställelsebeslut. Motiv till eventuella avsteg från beslutsunderlagen bör också redovisas tydligt, liksom avvägningar eller värderingar i förhållande till olika politiska mål. Regeringen instämmer i huvudsak i Riksrevisionens slutsats och rekommendation i så motto att det finns skäl att utveckla redovisningen till riksdagen och allmänheten om satsningarna på infrastruktur på ett transparent sätt, inte minst för större projekt. Regeringen vill dock framhålla att planeringsprinciperna är viktiga, men främst bör ses som hjälpmedel i beslutsprocessen och att avsteg från dessa ibland sker. Utöver den direkta redovisningen från regeringen om infrastruktursatsningar vill regeringen också framhålla att Trafikverket, i syfte att kunna redovisa ett transparent beslutsunderlag, har utvecklat samlade effektbedömningar som innehåller såväl kvantitativa beräkningar som kvalitativa bedömningar. Regeringen har också i direktiven till den pågående åtgärdsplaneringen gett Trafikverket i uppdrag att fördjupa den analys om behoven fram till 2050 som Trafikverket genomförde i Kapacitetsutredningen. Därigenom ges en tydlig bild av vilka kommande utvecklingsbehov som kan identifieras i transportsystemet. Enligt Trafikverket kommer beslutsunderlagen för samtliga namngivna åtgärder i långsiktiga planer att kvalitetssäkras nationellt och redovisas på Trafikverkets webbplats i syfte att öka transparensen. För att öka transparensen och informationen beträffande infrastruktursatsningar handlar det således inte enbart om den direkta redovisningen från regeringen till riksdagen, utan också om hur information kan göras tillgänglig på olika sätt t.ex. på regeringens och myndigheternas webbplatser. Detta är viktigt och bör främja den demokratiska förankringen av infrastruktursatsningarna. Regeringen bedömer att det nya planeringssystemet med årliga beslut ger ökade möjligheter men också ett ökat behov av att utveckla redovisningen inte minst för allmänheten i bland annat budgetpropositionerna. 3.6 Kunskapsunderlag vid bedömning av finansieringsbehov Riksrevisionen anför i granskningsrapporten att regeringen bör ta initiativ till att utveckla ett system för ekonomisk styrning av anläggningstillgångar som ett underlag för att utveckla den långsiktiga ekonomiska planeringen för utvecklingen av transportinfrastrukturen. Som nämnts tidigare har regeringen utvecklat styrningen av Trafikverkets drift- och underhållsverksamhet. I Trafikverkets arbete ingår också att ytterligare förbättra kunskapen om väg- och järnvägsanläggningarna och att förbättra kvaliteten på den tekniska och ekonomiska informationen i anläggningsregistren. Regeringen delar Riksrevisionens konstaterande att sådan information är viktig som underlag vid bedömning av anläggningarnas övergripande tillstånd. Vid planering av åtgärder på kort och medellång sikt bedömer regeringen däremot att det finns andra indikatorer som är viktiga komplement. Exempel på sådana indikatorer är trafikprognoser, störningsinformation, tillståndskontroller av anläggningarna m.m. 3.7 Regeringskansliets resursbehov Beträffande Riksrevisionens rekommendationer om att överväga utökade resurser till Regeringskansliet i linje med Trafikverksutredningens förslag i betänkandet Effektiva transporter och samhällsbyggande (SOU 2009:31) konstaterar regeringen att det pågår ett arbete inom Regeringskansliet med att analysera vilka effekter en sådan förstärkt och vidareutvecklad styrning skulle få inom transportområdet. Detta inte minst mot bakgrund av de betydande samhällsvärden och årliga anslag som regering och berörda myndigheter såsom bland annat. Trafikverket har att förvalta och styra. 3.8 Regeringens behandling av Riksrevisionens skrivelse Med denna redogörelse och med de åtgärder regeringen beskrivit anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Statens satsningar på transportinfrastruktur - valuta för pengarna? (RiR 2012:21) Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 mars 2013 Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Bildt, Ask, Larsson, Erlandsson, Hägglund, Carlsson, Borg, Billström, Adelsohn Liljeroth, Björling, Norman, Attefall, Kristersson, Elmsäter-Svärd, Hatt, Ek, Lööf, Enström, Arnholm Föredragande: statsrådet Elmsäter-Svärd Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om statens satsningar på transportinfrastruktur Skr. 2012/13:131 Skr. 2012/13:xxx 4 3 1 Skr. 2012/13:131 Skr. 2012/13:131 Skr. 2012/13:131 Bilaga Skr. 2012/13:131 Bilaga 168 167 1 Skr. 2012/13:131 Bilaga Skr. 2012/13:131 Bilaga Skr. 2012/13:131 Skr. 2012/13:131 170 169 1 Skr. 2012/13:xxx Skr. 2012/13:xxx